2.1.1. Lịch sử phát triển của hoạt động chất vấn
Quá trình hình thành và hoàn thiện quy định pháp luật về hoạt động chất vấn của đại biểu Quốc hội gắn liền với sự hình thành và hoàn thiện bộ máy nhà nƣớc, đặc biệt gắn liền với sự ra đời của năm bản Hiến pháp. Có thể nói mỗi bản Hiến pháp là một bƣớc ngoặc phát triển về hoạt động chất vấn của đại biểu Quốc hội.
Ở Hiến pháp 1946 mặc dù không quy định cụ thể quyền giám sát của Nghị viện nhƣng quyền này cũng đƣợc thể hiện trong một số nhiệm vụ và quyền hạn của Nghị viện đƣợc quy định trong Hiến pháp. Cụ thể là Nghị viện có quyền kiểm soát và phê bình Chính phủ, thông qua hoạt động này Nghị viện có quyền thể hiện thái độ của mình đối với các hoạt động của các Bộ trƣởng và Nội các. “Bộ trưởng nào không được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức. Toàn thể Nội các không phải liên đới chịu trách nhiệm về hành vi một Bộ trưởng”.79 Việc giám sát hoạt động của Chính phủ thông qua việc Nghị viện nhân dân chất vấn các Bộ trƣởng: “ Các Bộ trưởng phải trả lời bằng thư từ hoặc bằng lời nói những điều chất vấn của Nghị viện hoặc của Ban thường vụ. Kỳ hạn trả lời chậm nhất là 10 ngày khi nhận được thư chất vấn”.80 Đây là quy định đầu tiên về hoạt động chất vấn, do hoàn cảnh lịch sử và hoàn cảnh lập pháp lúc bấy giờ mà quy định này mới đƣợc hình thành một cách khái quát.
Sang đến Hiến pháp 1959, hoạt động chất vấn đƣợc quy định cụ thể hơn, với tƣ cách là thành viên của cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất: “Các đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Hội đồng Chính phủ và các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ. Cơ quan bị chất vấn phải trả lời trong thời hạn năm ngày, trong trường hợp cần phải điều tra thì thời hạn là một tháng”.81 Theo quy định Hiến pháp 1959 thì quyền chất vấn là của cá nhân đại biểu Quốc hội chứ không phải là quyền tập thể nhƣ trƣớc kia. Đại biểu Quốc hội phải nắm bắt đƣợc nguyện vọng, những vấn đề bức xúc của Nhân dân để phản ánh với các cơ quan nhà nƣớc thông qua hoạt động của mình, mà cụ thể là chất vấn Hội đồng Chính phủ và các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ.
Tiếp đến, Hiến pháp 1980 quy định cụ thể hơn, mở rộng hơn về nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội. Về đối tƣợng chất vấn, Hiến pháp cũng đã quy định cụ thể hơn so với trƣớc đây, về quyền hạn của đại biểu Quốc hội cũng đƣợc đề cao. Theo quy định: “Đại biểu Quốc có quyền chất vấn Hội đồng Bộ trưởng và các thành viên của
79 Điều 54 Hiến pháp 1946.
80
Điều 55 Hiến pháp 1946.
GVHD: Nguyễn Nam Phương 24 SVTH: Bùi Văn Khải
Hội đồng Bộ trưởng, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Cơ quan hoặc người bị chất vấn phải trả lời trước Quốc hội trong kỳ họp Quốc hội. Trong trường hợp cần điều tra thì Quốc hội có quyết định cho trả lời trước Hội đồng Nhà nước tại kỳ họp sau của Quốc hội. Đại biểu Quốc hội có quyền kiến nghị với các cơ quan nhà nước. Những người phụ trách các cơ quan này có trách nhiệm tiếp nhận đại biểu, xem xét và giải quyết những kiến nghị của đại biểu”.82
Đến Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001) và Hiến pháp 2013 thì vấn đề chất vấn đƣợc Hiến pháp quy định cụ thể hơn so với các bản Hiến pháp trƣớc đây. Hiện nay, vấn đề chất vấn đƣợc quy định trong Hiến pháp 2013, Luật tổ chức Quốc hội 2001 (sửa đổi, bổ sung 2007), Luật hoạt động giám sát của Quốc hội 2003, Nghị quyết số 07/2002/NQ-QH11 nghị quyết ban hành Nội quy kỳ họp Quốc hội, Nghị quyết số 08/2002/QH11 nghị quyết ban hành Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội, Nghị quyết số: 26/2004/NQ-QH11 nghị quyết ban hành Quy chế hoạt động của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội.
2.1.2. Khái niệm chất vấn
Nghị viện ở các nƣớc dù ít hay nhiều đều thực hiện chức năng giám sát, trong đó chủ yếu giám sát hoạt động của hành pháp. Để giám sát đƣợc hiệu quả, không chỉ cần có năng lực, nguồn lực, mà còn cần đến các hình thức giám sát. Hoạt động giám sát của Nghị viện các nƣớc gồm có một số hình thức tiêu biểu nhƣ phiên hỏi - đáp, chất vấn, bỏ phiếu bất tín nhiệm, điều tra, điều trần, luận tội, v.v..83 Nhƣ vậy chất vấn là gì?
Chất vấn (interpellation), theo định nghĩa của từ điển Webster’s 1913 Dictionary là yêu cầu quan chức giải thích hoạt động, hành động của mình; là những câu hỏi buộc phải trả lời; là vấn đề nổi lên trong khi tranh luận. Còn từ điển mạng (WordNet Dictionary) giải thích đó là quy trình trong Nghị viện nhiều nước nhằm yêu cầu Chính phủ giải thích một động thái hoặc chính sách của mình. Đó là yêu cầu bằng văn bản của cả Nghị viện hoặc một nhóm nghị sỹ đối với Chính phủ hoặc Bộ trưởng giải trình về một vấn đề chính trị lớn, hoặc đường lối chính trị chung của Chính phủ. Quy chế của Hạ viện Italya định nghĩa chất vấn như một yêu cầu “dưới hình thức văn bản buộc Chính phủ giải trình về kết quả hoạt động của mình và dự định tiếp theo của Chính phủ”. Nói cách khác, có thể coi chất vấn là yêu cầu của nghị sỹ đối với Thủ
82 Điều 95 Hiến pháp 1980.
83 Lê Anh: Chất vấn – hình thức giám sát phổ biến nhất, Báo điện tử Đại biểu nhân dân, 2014,
GVHD: Nguyễn Nam Phương 25 SVTH: Bùi Văn Khải
tướng, hay các thành viên của Chính phủ trước phiên họp toàn thể của Nghị viện để trả lời về việc thực thi chính sách, hay một vấn đề nào đó của quốc gia.84
Ở Việt Nam, chất vấn hiểu theo nguyên nghĩa là “hỏi và đề nghị giải thích rõ về điều gì, việc gì”. 85 Còn chất vấn của đại biểu Quốc hội là yêu cầu của đại biểu với tƣ cách là ngƣời đại diện có thẩm quyền của Nhân dân đối với ngƣời bị chất vấn theo quy định của pháp luật, buộc ngƣời bị chất vấn phải giải thích trƣớc cơ quan quyền lực nhà nƣớc về những khuyết điểm, những tồn tại trong hoạt động, công tác của cơ quan mà cá nhân đó phụ trách, trả lời về trách nhiệm, về nguyên nhân và biện pháp khắc phục.
Pháp luật Việt Nam quy định: “Chất vấn là một hoạt động giám sát, trong đó đại biểu Quốc hội nêu những vấn đề thuộc trách nhiệm của Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước và yêu cầu những người này trả lời.86
Nhƣ vậy, so với định nghĩa về chất vấn của Nghị viện ở các nƣớc trên thế giới thì định nghĩa về chất vấn ở Việt Nam rộng hơn về đối tƣợng bị chất vấn. Đối với Nghị viện ở các nƣớc trên thế giới thì đối tƣợng chất vấn là các thành viên của Chính phủ. Còn ở Việt Nam thì đối tƣợng chất vấn bao gồm: Chủ tịch nƣớc, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nƣớc.
2.1.3. Mục đích của chất vấn
GS.TS. Nguyễn Minh Thuyết cho rằng: “Mục tiêu chính của chất vấn là để xử lý trách nhiệm người đứng đầu, từ đó phải đưa ra các kiến nghị giải pháp chứ không phải để hỏi thông tin đơn thuần hay chỉ để tâm sự”.87 Chất vấn là để làm rõ trách nhiệm. Trách nhiệm thì có nhiều loại và đƣợc xác định thông qua những cách thức và thủ tục khác nhau. Trách nhiệm pháp lý bao gồm trách nhiệm dân sự, trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hành chính và trách nhiệm hình sự. Trong đó, trách nhiệm kỷ luật đƣợc xác định thông qua hoạt động kiểm tra; trách nhiệm hành chính thông qua hoạt động thanh tra; trách nhiệm hình sự thông qua hoạt động điều tra. Chất vấn, nhƣ một hình thức giám sát của Quốc hội, không nhằm xác định bất cứ trách nhiệm nào nhƣ đã
84 Vũ Quang, Trung tâm bồi dƣỡng đại biểu dân cử: Chất vấn có khác với hỏi đáp,
http://ttbd.gov.vn/Home/Default.aspx?portalid=52&tabid=108&catid=434&distid=2840, [truy cập ngày 25 – 8 – 2014].
85 Nguyễn Nhƣ Ý chủ biên: Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb Văn hoá thông tin, Hà Nội, 1999.
86 Điều 80 Hiến pháp 2013 và khoản 2 Điều 2 luật Hoạt động giám sát của Quốc hội 2003.
87 Nguyễn Danh, Trung tâm bồi dƣỡng đại biểu dân cử: Tổng quan về hoạt động chất vấn,
http://ttbd.gov.vn/Home/Default.aspx?portalid=52&tabid=199&catid=510&itemid=777, [truy cập ngày 29 – 8 – 2014].
GVHD: Nguyễn Nam Phương 26 SVTH: Bùi Văn Khải
nói ở trên mà để làm rõ trách nhiệm chính trị. Nếu chính sách đầu tƣ là dàn trãi, nếu bệnh thành tích là căn bệnh trầm kha của ngành giáo dục, nếu năng lực điều chỉnh giá thuốc là bất cập đối với ngành y tế thì chế độ trách nhiệm ở đây trƣớc hết là trách nhiệm chính trị và hoạt động chất vấn của Quốc hội đƣợc sinh ra để làm rõ loại trách nhiệm này.88
Trách nhiệm chính trị và trách nhiệm pháp lý là hai loại trách nhiệm khác nhau. Trách nhiệm chính trị là trách nhiệm trƣớc cử tri. Tất cả mọi công dân ai cũng đều phải chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật. Tuy nhiên, không phải ai cũng phải chịu trách nhiệm trƣớc Quốc hội và cử tri. Những ngƣời không nắm giữ các chức vụ cao của Nhà nƣớc thì không phải chịu loại trách nhiệm này. Mọi loại trách nhiệm đều có chế tài. Chế tài của trách nhiệm chính trị là sự bất tín nhiệm của Quốc hội hoặc của cử tri. Sự bất tín nhiệm của cử tri chỉ đƣợc áp dụng đối với các vị đại biểu Quốc hội “đại biểu Quốc hội không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân thì tùy vào mức độ phạm sai lầm mà bị Quốc hội hoặc cử tri bãi nhiệm”.89 Sự bất tín nhiệm của Quốc hội đƣợc áp dụng cho các quan chức cao cấp của Nhà nƣớc, mặc dù thuật ngữ đƣợc dùng trong các văn bản pháp luật hiện hành là bỏ phiếu tín nhiệm, chứ không phải bỏ phiếu bất tín nhiệm.90
Một mục đích khác của chất vấn là kiểm tra năng lực của quan chức trong nắm bắt và điều chỉnh lĩnh vực đƣợc phân công. Để thực hiện mục đích này, Quốc hội (Nghị viện) nhiều nƣớc, nhất là Nghị viện của các nƣớc theo mô hình của nƣớc Anh thƣờng không cho biết trƣớc các câu hỏi chất vấn. Một vị Bộ trƣởng nắm vững công việc sẽ trả lời lƣu loát các câu hỏi đặt ra, còn nếu ngƣợc lại thì uy tín sẽ bị giảm sút.
Chất vấn, xét về một khía cạnh nào đó, là sự cảnh báo của Quốc hội về một vấn đề hay một tình trạng cần đƣợc lƣu ý giải quyết. Ví dụ, nhƣ tình trạng các doanh nghiệp nhà nƣớc làm ăn thua lỗ nhƣng những ngƣời đứng đầu doanh nghiệp này lại giàu lên nhanh chóng; việc tinh giảm biên chế và gánh nặng đối với xã hội, v.v..). Sự cảnh báo này nhằm nâng cao tính dự đoán và trách nhiệm phải nhìn nhận trƣớc vấn đề của ngƣời quản lý.
Chất vấn cũng có mục đích cung cấp thông tin và tạo cơ hội cho Quốc hội đánh giá, phê bình Chính phủ làm hay không làm điều gì đó. Bằng cách này, các đại biểu có thể buộc các Bộ trƣởng chia sẻ thông tin.
88 Nguyễn Sỹ Dũng, Trung tâm bồi dƣỡng đại biểu dân cử: Chất vấn để làm gì?,
http://ttbd.gov.vn/Home/Default.aspx?portalid=52&tabid=108&catid=515&distid=2800, [truy cập ngày 27-8 - 2014].
89
Điều 56 Luật tổ chức Quốc hội 2001 (sửa đổi, bổ sung 2007).
GVHD: Nguyễn Nam Phương 27 SVTH: Bùi Văn Khải
Chất vấn thu hút sự chú ý rộng rãi của công luận về vấn đề nào đó, do đó tạo sức ép lên Chính phủ để vấn đề đƣợc giải quyết nhanh hơn. Hoạt động chất vấn của Quốc hội, nhất là trong kỳ họp của Quốc hội ở nƣớc ta đƣợc coi là đợt sinh hoạt chính trị rộng khắp thu hút đƣợc sự chú ý của đông đảo quần chúng Nhân dân, của công luận về các vấn đề đang đặt ra trong đời sống xã hội cần đƣợc giải quyết.
Tóm lại, mục đích chung giữa ngƣời chất vấn và ngƣời trả lời chất vấn là tìm ra những giải pháp hiệu quả, đề ra chiến lƣợc hợp lý nhằm giải quyết các vƣớng mắc, cản trở công cuộc phát triển kinh tế - xã hội đất nƣớc, nâng cao đời sống dân sinh. Cùng hƣớng tới mục đích đó thì việc chất vấn và trả lời chất vấn sẽ “thẳng thắn mà không đao to búa lớn, không gay gắt, căng thẳng, tranh luận nhưng rất chân tình, chân tình nhưng không né tránh và nhân nhượng”nhƣ Tổng Bí thƣ Nguyễn Phú Trọng từng nói.91
2.2. CHỦ THỂ CHẤT VẤN VÀ ĐỐI TƢỢNG CHẤT VẤN 2.2.1. Chủ thể chất vấn 2.2.1. Chủ thể chất vấn
Theo quy định: “ Đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán Nhà nước”.92
Ngƣời bị chất vấn phải trả lời trƣớc Quốc hội tại kỳ họp hoặc phiên họp Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội; trong trƣờng hợp cần thiết thì Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội cho trả lời bằng văn bản. Nhƣ vậy chỉ có đại biểu Quốc hội mới có đủ thẩm quyền chất vấn đối với các chức danh trên. Vì đại biểu Quốc hội là ngƣời đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình và của nhân dân cả nƣớc nên có thể chia chủ thể chất vấn thành hai loại: chủ thể trực tiếp và chủ thể gián tiếp.
Chủ thể trực tiếp: là những ngƣời trực tiếp chất vấn, đó là các đại biểu Quốc
hội. Tại kỳ họp Quốc hội, đại biểu Quốc hội ghi rõ nội dung chất vấn, ngƣời bị chất vấn ghi vào phiếu chất vấn gửi đến Chủ tịch Quốc hội để chuyển đến những ngƣời bị chất vấn. Đại biểu Quốc hội có thể nêu những câu hỏi có liên quan đến nội dung chất vấn để ngƣời bị chất vấn trả lời. Sau khi nghe trả lời chất vấn, nếu đại biểu Quốc hội không đồng ý với nội dung trả lời thì có quyền đề nghị Quốc hội tiếp tục thảo luận tại phiên họp đó, hoặc đƣa ra thảo luận ở phiên họp khác của Quốc hội hoặc kiến nghị xem xét trách nhiệm đối với ngƣời bị chất vấn.93 Ngoài ra, đại biểu Quốc hội còn có
91 Nguyễn Danh, Trung tâm bồi dƣỡng đại biểu dân cử: Tổng quan về hoạt động chất vấn,
http://ttbd.gov.vn/Home/Default.aspx?portalid=52&tabid=199&catid=510&itemid=777, [truy cập ngày 29 – 8 – 2014].
92
Điều 80 Hiến pháp 2013
GVHD: Nguyễn Nam Phương 28 SVTH: Bùi Văn Khải
thể gửi những câu hỏi chất vấn đến Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội.94
Chủ thể gián tiếp: Chính là cử tri cả nƣớc Việt Nam. Do cử tri cả nƣớc không
thể trực tiếp chất vấn đối với các chức danh đứng đầu Nhà nƣớc nên cử tri phải gửi những câu hỏi chất vấn đến đại biểu Quốc hội, sau đó đại biểu Quốc hội tổng hợp và sẽ đƣa ra chất vấn tại phiên họp Quốc hội hoặc gửi câu hỏi chất vấn đến Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội.95 Cử tri có thể gửi câu hỏi chất vấn hay nói lên tâm tƣ nguyện vọng của mình thông qua các cuộc tiếp dân của đại biểu Quốc hội hoặc qua thƣ tín. Tiếp dân là nhiệm vụ thƣờng xuyên của mỗi đại biểu. Đại biểu Quốc hội tiếp dân theo