Mô hình “Tập đoàn kinh tế thuộc sở hữu nhà nước” xuất hiện lần đầu tiên vào khoảng đầu thế kỷ thứ 19 (khoảng từ năm 1830) tại một số nước châu Âu (chủ yếu là ở Tây Âu) trong giai đoạn công nghiệp hóa phát triển bùng nổ ban đầu. Nguyên nhân chính của sự xuất hiện này là một số sản phẩm hay ngành kinh tế tự nó đã mang tính chất độc quyền rất cao, nếu để nằm trong khu vực tư nhân mà mục đích hàng đầu của nó là lợi nhuận sẽ có nguy cơ dẫn tới những chiều hướng phát triển thiên lệch có hại cho sự phát triển chung của toàn bộ nền kinh tế trong cả nước, đồng thời sẽ làm giảm khả năng cạnh tranh của đất nước với các nước trong khu vực chung quanh và trên thế giới. Vì những lẽ này, các thế lực kinh tế và chính trị của những quốc gia này - thể hiện tập trung trong vai trò Nhà nước - đã đi tới quyết định thành lập các tập đoàn kinh tế thuộc sở hữu nhà nước, tập trung vào các ngành cung cấp than, điện, hàng không, bưu chính viễn thông, một số sản phẩm trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng khác như cung cấp nước, giao thông vận tải thủy và bộ (ví dụ đường sắt)... Ngoài ra một số đòi hỏi nhất định về an ninh và quốc phòng khiến cho Nhà nước cần trực tiếp nắm lấy, ví dụ như trong ngành hàng không, ngành bưu chính viễn thông... Thực tế vừa trình bày cho thấy ngay tính đặc thù của mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước, thể hiện trong 3 chức năng
chính của nó:
(a) Chống nguy cơ độc quyền tư nhân đối với những sản phẩm kinh tế cần thiết cho sự phát triển chung kinh tế cả nước.
(b) Nâng cao khả năng cạnh tranh của nền kinh tế cả nước đối với các quốc gia khác trên thị trường thế giới.
(c) Đáp ứng những yêu cầu có liên quan mật thiết đến an ninh và quốc phòng. Giai đoạn phát triển bùng nổ thứ hai các tập đoàn kinh tế thuộc sở hữu nhà nước, chủ yếu ở các nước Tây Âu, là những thập kỷ đầu tiên trong thời kỳ tái thiết và phát triển kinh tế sau chiến tranh thế giới II, từ 1950 – 1960. Trong thời kỳ này nét nổi bật là các yếu tố chi phối mới: Những đòi hỏi cấp bách của tái thiết sau chiến tranh, sự phát triển bùng nổ của công nghệ mới, việc chuyển từ năng lượng than là chủ yếu sang năng lượng dầu được cung ứng từ bên ngoài.
Trong giai đoạn hai này, các tập đoàn kinh tế thuộc sở hữu nhà nước tăng nhiều về số lượng, nhưng chủ yếu vẫn giữ nguyên 3 chức năng (a,b,c) đã khai sinh ra nó, mở rộng vào các lĩnh vực dầu khí, viễn thông, công nghệ tin học, bảo hiểm, nhà ở...
Cả trong hai giai đoạn, các tập đoàn kinh tế này có 4 tiêu chí:
(1) Chịu sự quản lý theo luật pháp,
(2) Hoạt động trong thể chế tài chính công khai minh bạch,
(3) Có thể huy động vốn từ khu vực tư nhân hoặc khu vực công dưới dạng bán trái phiếu hay cổ phần theo những quy định chặt chẽ của luật pháp và của thể chế tài chính của quốc gia - song không được phép có ngân hàng riêng,
(4) Phải có khả năng cạnh tranh trên thị trường nội địa và thế giới.
Trong giai đoạn hai, sự xuất hiện của phong trào cánh tả - tiêu biểu là của các lực lượng theo khuynh hướng xã hội dân chủ (social democracy), góp
phần nhất định thúc đẩy sự phát triển các tập đoàn kinh tế thuộc sở hữu nhà nước. Khuynh hướng hoạt động của phong trào cánh tả trong thời kỳ này chủ yếu nhằm vào mục đích tăng cường các yếu tố công bằng và an sinh xã hội trong quá trình phát triển kinh tế.
Sự phát triển bột phá của công nghệ và khoa học kỹ thuật và quá trình toàn cầu hóa ngày càng sâu rộng trong các thập kỷ 1960 - 1980 đã mang lại 2 hệ quả:
(1) Khả năng cạnh tranh của các tập đoàn kinh tế thuộc sở hữu nhà nước ngày càng giảm sút so với khu vực kinh tế tư nhân, và nhìn chung tính hiệu quả của chúng đối với toàn bộ nền kinh tế ngày càng thấp, ngày càng trở thành hiệu quả âm tới mức cản trở sự phát triển của nền kinh tế;
(2) Sự phát triển năng động của công nghệ và dịch vụ thời kỳ đi vào kinh tế trí thức và toàn cầu hóa cho phép chuyển ngày càng nhiều sản phẩm kinh tế và dịch vụ vào khu vực tư nhân.
Tình hình trên đã khiến cho các quốc gia Tây Âu phải loại bỏ phần lớn các tập đoàn kinh tế thuộc sở hữu nhà nước, chủ yếu bằng hai bước gắn với nhau:
(a) Bãi bỏ những quy định có liên quan
(b) Tư nhân hóa hầu hết những tập đoàn này.
Nguyên nhân chủ yếu của việc loại bỏ ở Tây Âu là do bản chất sở hữu nhà nước của những tập đoàn kinh tế này đã khiến chúng chậm thích nghi hoặc không thể thích nghi với sự biến động năng động, linh hoạt của môi trường kinh tế - thể hiện tập trung ở sự giảm sút khả năng cạnh tranh của nhóm tập đoàn này; đồng thời trong kinh tế và trong quản trị quốc gia ngày càng xuất hiện những công cụ hay phương thức điều tiết vĩ mô mới. Nói một
cách khác, trong bối cảnh kinh tế mới và quá trình toàn cầu hóa sâu rộng, mô hình tập đoàn kinh tế thuộc sở hữu Nhà nước ngày càng trở nên lỗi thời.
Rất tiếc rằng các nước phát triển không có yêu cầu điều tra số liệu thống kê tỷ trọng tham gia của những tập đoàn kinh tế thuộc sở hữu Nhà nước vào toàn bộ nền kinh tế quốc dân mỗi nước, bởi lẽ hiện nay các tập đoàn này chỉ còn rất ít, hoặc hầu như không có ở Mỹ và Canada. Ở cả trong hai thời kỳ phát triển mạnh (1830 và 1950-1960), nếu nhìn nhận các tập đoàn kinh tế thuộc sở hữu nhà nước ở các nước phát triển châu Âu dưới góc độ tỷ trọng vốn (tài sản), tỷ trọng vốn đầu tư hàng năm, tỷ trọng sản phẩm của nhóm này làm ra trong tổng thể nền kinh tế cả nước... có thể phán đoán đấy là các tỷ trọng rất nhỏ. Nếu căn cứ vào khối lượng sản phẩm của nhóm tập đoàn này làm ra rồi ước đoán các số liệu, thì tại cả hai thời kỳ phát triển cao nhất nói trên các chỉ số tỷ trọng % này (tài sản, vốn đầu tư hàng năm) trong tổng thể nền kinh tế mỗi nước có lẽ không thể lên tới 2 con số (nghĩa là dưới 10%); tuy nhiên tầm quan trọng và tính hiệu quả của nhóm này vào những thời đoạn phát triển ấy là khẳng định.[29]
Như vậy, toàn bộ lịch sử phát triển các tập đoàn kinh thế thuộc sở hữu nhà nước tại các nước công nghiệp phát triển cho thấy nó chỉ có vai trò nhất định vào những thời điểm và hoàn cảnh lịch sử cụ thể đòi hỏi cần tạo lập một sự độc quyền nhà nước nhất định để đảm bảo sự phát triển chung của toàn bộ nền kinh tế cả nước trong bối cảnh ấy. Nhưng một khi bối cảnh phát triển như vậy qua đi, đặc biệt từ thập kỷ 1980 đến nay, các nhược điểm cố hữu của nhóm tập đoàn này xuất phát từ tính chất quyền sở hữu của Nhà nước ngày càng trở nên khó khắc phục, và tới một thời điểm nhất định là trở thành trở ngại kìm hãm sự phát triển.
Từ thực tế này các nước phát triển hầu như đi tới kết luận giống nhau: Dưới góc nhìn lợi ích tổng thể của toàn bộ nền kinh tế, chỉ nên duy trì
các tập đoàn kinh tế thuộc sở hữu nhà nước cho những sản phẩm mà khu vực kinh tế tư nhân làm không hiệu quả bằng hoặc không làm được.
Đối với nước ta, đang trong quá trình sắp xếp và đổi mới nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Doanh nghiệp nhà nước thì việc áp dụng thí điểm thành lập các tập đoàn kinh tế, sau đó tiến tới hình thành các tập đoàn kinh tế lớn mạnh trong các ngành, lĩnh vực mũi nhọn là cách làm thích hợp và là hướng đi đúng.Với những kinh nghiệm nêu trên của các nước đi trước thì trong nền kinh tế hội nhập hiện nay, nếu chúng ta học tập bài học kinh nghiệm của họ thì việc lập nên những tập đoàn kinh tế nhà nước là hợp lý và cần thiết. Bởi nó có vai trò tích cực trong việc phát triển kinh tế, có khả năng chống độc quyền tư nhân, có sức mạnh lớn để cạnh tranh trên thương trường trong nước và quốc tế, cũng như bảo đảm an ninh, bí mật quốc gia với những ngành nghề mà các tập đoàn kinh tế Việt Nam đang độc quyền như viễn thông.
Tuy nhiên, mục đích vai trò của tập đoàn kinh tế nhà nước của chúng ta lại khác. Trong khi các tập đoàn kinh tế thuộc sở hữu nhà nước ở các nước phát triển phải thực hiện 3 chức năng và tuân thủ 4 tiêu chí như đã trình bầy ở phần trên, các tập đoàn kinh tế quốc doanh ở nước ta chỉ được giao cho một nhiệm vụ chung chung là thực hiện vai trò chủ đạo của kinh tế quốc doanh, và một nhiệm vụ riêng là quả đấm thép. Cho đến nay, trong các nghị quyết của Đảng cũng như trong các văn bản luật pháp của Nhà nước còn thiếu những định nghĩa và những quy định thực rõ ràng để thực hiện về “vai trò chủ đạo” và về “quả đấm thép”. Đi xa nhất là văn kiện Đại hội IX, phần nói về Chiến
lược phát triển kinh tế xã hội 2001 – 2010 cũng chỉ ghi: “Tiếp tục đổi mới và
phát triển kinh tế nhà nước để thực hiện tốt vai trò chủ đạo trong nền kinh tế... Doanh nghiệp nhà nước luôn giữ vững những vị trí then chốt, chủ đạo trong nền kinh tế; đi đầu ứng dụng tiến bộ khoa học và công nghệ; nêu gương về năng suất, chất lượng, hiệu quả kinh tế và xã hội và chấp hành pháp luật”. [32] Trong các quyết định thành lập các tập đoàn, tổng công ty nhà nước lâu nay, nhiệm vụ được giao cho các tập đoàn, tổng công ty nhà nước thường
không chỉ là những yêu cầu về hiệu quả kinh tế mà kèm theo nhiều nhiệm vụ khác. Ví dụ như EVN, hay Vinashin hay PVN (tập đoàn Dầu khí Việt Nam)… thì yêu cầu đặt ra với các tập đoàn này không chỉ giữ vai trò chủ đạo trong các lĩnh vực điện lực, đóng tàu và sửa chữa tàu biển, thăm dò, khai thác dầu khí…mà còn phải đảm bảo hiệu quả trong nhiều lĩnh vực khác mà nhà nước mong muốn, gọi là kinh doanh đa ngành (gồm có tài chính, chứng khoán, bảo hiểm, xuất khẩu lao động…), và một loạt các yêu cầu đảm bảo trình độ công nghệ, quản lý hiện đại, trình độ cán bộ, khả năng cạnh tranh, hội nhập cao…Còn trong các cuộc họp, hội nghị thường niên hoặc đột xuất với khối các tập đoàn, tổng công ty, trong những buổi làm việc của lãnh đạo nhà nước tại từng tập đoàn, tổng công ty…những năm gần đây, nhiều yêu cầu, nhiệm vụ khác cũng được đặt ra cho các doanh nghiệp lớn của nhà nước là phải tham gia bình ổn giá cả thị trường, tránh lạm phát tăng cao, giải quyết các vấn đề xã hội như xoá đói, giảm nghèo. Một số tập đoàn, tổng công ty còn được yêu cầu cụ thể là đỡ đầu, giải quyết khó khăn cho một huyện nghèo nào đó trong danh sách các huyện nghèo nhất nước…
Có thể vì Nhà nước đã rất tin tưởng nên giao cho các tập đoàn, tổng công ty quá nhiều nhiệm vụ và để chúng hoàn thành những nhiệm vụ đó thì ưu ái, cho chúng hưởng nhiều đặc quyền như cấp đất tràn lan, cho thuê đất giá rẻ; bảo lãnh cho vay vốn, phát hành trái phiếu về cho vay lại, được độc quyền khai thác nhiều loại tài nguyên, khoáng sản, độc quyền trong lĩnh vực sản xuất, kinh doanh…trong khi phạm vi đầu tư quá rộng dẫn đến nhiều tập đoàn, tổng công ty đầu tư dàn trải, ỷ lại, thiếu trách nhiệm để dẫn đến hiệu quả kinh doanh thấp, đồng thời lại không làm tròn vai trò “chủ đạo” trong lĩnh vực sản xuất, kinh doanh chính của mình. Tập đoàn Vinashin đã trở thành một ví dụ đau đớn, điển hình nhất trong khối tập đoàn, tổng công ty nhà nước trong câu chuyện này. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Ở các nước phát triển, chức năng hàng đầu của loại tập đoàn này là chống nguy cơ độc quyền tư nhân đối với những sản phẩm kinh tế cần thiết
cho sự phát triển chung của nền kinh tế đất nước; để phòng ngừa sự phát triển thiên lệch và thúc đẩy kinh tế phát triển. Ở nước ta, loại tập đoàn này phát triển độc quyền kinh tế và chính trị, không giải phóng được mọi nguồn lực của đất nước.
Chức năng thứ hai ở các nước phát triển là nâng cao khả năng cạnh tranh của cả nền kinh tế đất nước đối với các quốc gia khác trên thị trường thế giới; ở nước ta các tập đoàn kinh tế nhà nước vẫn chưa làm được điều này.
Chức năng thứ ba là góp phần gìn giữ an ninh chính trị xã hội và quốc phòng, ở nước ta chức năng này của các tập đoàn kinh tế quốc doanh cần được nghiên cứu đánh giá kỹ lưỡng để có đánh giá xác đáng về góp phần giữ gìn trật tự an ninh quốc phòng. Điều cần lưu ý là cả trong hai thời kỳ phát triển cao điểm, các nước phát triển chỉ cần huy động chưa đến 10% tổng lực nền kinh tế cho việc hình thành các tập đoàn thuộc sở hữu Nhà nước và chỉ tập trung vào một số ít sản phẩm, song các tập đoàn thuộc sở hữu nhà nước của họ đã thực hiện được vai trò của nó.
Ở nước ta, nhóm các tập đoàn quốc doanh và tổng công ty 91 & 90 nắm tới khoảng gần một nửa nguồn lực kinh tế của cả nước, tham gia vào hầu hết các loại sản phẩm của nền kinh tế (từ công nghiệp, công nghiệp chế tạo, công nghiệp dịch vụ, kinh tế bất động sản, thị trường tài chính..., chỉ trừ nông lâm ngư nghiệp), với kết quả như đã thể hiện qua một vài con số nêu trên. Mặc dù nền kinh tế Việt Nam có những bản sắc riêng, nhưng vẫn phải tuân theo những quy luật và bản chất của cơ chế thị trường, trong đó quy luật cung cầu và quy luật cạnh tranh là những đặc trưng cơ bản. Mỗi một thực thể tham gia vào nền kinh tế đều phải tuân theo những quy luật “bất biến” của nền kinh tế thị trường; trong đó quy luật cạnh tranh có tác động rất lớn đến việc xác định chiến lược kinh doanh của các doanh nghiệp. Xét về góc độ kinh tế vĩ mô, chính sách xây dựng mô hình tập đoàn kinh tế ở Việt Nam là hoàn toàn hợp lý phù hợp với xu thế của thời đại. Bất kỳ một quốc gia nào để điều tiết nền kinh
tế vĩ mô nhà nước cần nắm giữ và chi phối các lực lượng kinh tế chủ đạo ở một số ngành, lĩnh vực quan trọng, mũi nhọn. Tập đoàn kinh tế nhà nước mặc dù mắc một số thiếu sót nêu trên nhưng cũng không thể phủ nhận vai trò to lớn của nó đối với nền kinh tế hiện tại ở Việt Nam:
Thứ nhất, góp phần quan trọng vào tăng trưởng, phát triển nền kinh tế đất
nước, tạo nguồn ngoại tệ và nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước, hạn chế nhập siêu, đẩy nhanh tốc độ công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước.
Thứ hai, thực hiện vai trò chủ đạo, chi phối, bảo đảm sản xuất, cung ứng
sản phẩm hàng hóa, dịch vụ thiết yếu cho nền kinh tế; là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết nền kinh tế (được thể hiện rõ nhất là trong giai đoạn 2008 – 2009, khi đất nước phải đối phó với những diễn biến bất lợi và ảnh hưởng xấu từ suy thoái kinh tế thế giới và khu vực đối với nền kinh tế quốc dân), bảo đảm cân đối cung – cầu và giữ ổn định giá các sản phẩm hàng hóa, dịch vụ thiết yếu cho nền kinh tế (xăng dầu, điện, đạm, khí hóa lỏng, than…) để bình ổn thị trường, kiềm chế lạm phát, chống giảm phát.