Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường mặc dù không ngừng được bổ sung, sửa đổi, hoàn thiện nhưng có thể nói, chúng ta vẫn chưa có một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và đồng bộ. Trên một số lĩnh vực, các quy định về bảo vệ môi trường còn rất tản mạn và nằm rải rác trong rất nhiều văn bản và ở nhiều cấp độ khác nhau, nhiều nội dung trùng lặp, thậm chí còn mâu thuẫn nhau khiến cho quá trình áp dụng pháp luật gặp rất nhiều khó khăn. Bên cạnh đó, các quy phạm về bảo vệ môi trường trong các văn bản quy phạm pháp luật còn khá chung chung, đặc biệt là trong các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành; thiếu thiết chế thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường, cơ chế bảo đảm thực thi pháp luật quốc gia cũng như thực hiện các cam kết quốc tế, điều ước quốc tế về môi trường chưa cao. Các chế tài, biện pháp nói chung còn chưa thích hợp và chưa đủ mạnh để trừng trị nghiêm và răn đe những chủ thể có hành vi vi phạm. Các biện pháp xử lý vi phạm pháp luật về môi trường chưa thực sự hiệu quả (đặc biệt là xử lý vi phạm hành chính), còn thiếu các chế định về các biện pháp bồi thường thiệt hại dân sự, xác định trách nhiệm dân sự đối với người vi phạm; cơ sở truy cứu
75
trách nhiệm pháp lý đối với vi phạm môi trường còn yếu; các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường liên quan đến từng thành phần môi trường hay điều chỉnh những hoạt động của con người lên môi trường được ban hành chưa đồng bộ, còn chậm cả về mặt thời gian ban hành và nội dung của các quy định; những quy định pháp luật về bảo vệ môi trường không có biện pháp xử lý thích hợp đối với người vi phạm nên không được thực hiện; còn thiếu các văn bản quy phạm pháp luật để huy động sự tham gia, đóng góp của mọi tổ chức, cá nhân tham gia bảo vệ môi trường.
Vì vậy cần xây dựng các văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường biển một cách có hệ thống, khoa học,đầy đủ và chi tiết, tránh tình trạng quy định khái quát, chung chung hoặc cùng một vấn đề nhưng các quy định nằm rải rác trong nhiều văn bản, dẫn đến việc khó áp dụng hoặc bỏ xót trách nhiệm.
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quản lý, bảo vệ tài nguyên, môi trường biển tuy nhiều về số lượng (gần 300 văn bản các loại) nhưng lại mang tính quản lý theo chuyên ngành (nằm rải rác trong các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành), chưa cụ thể, chi tiết và chưa phù hợp với đặc thù của biển, đã gây ra những khó khăn trong quá trình tổ chức thực hiện. Còn thiếu các nội dung liên quan đến quản lý tổng hợp và thống nhất đối với tài nguyên và bảo vệ môi trường biển. Trong các luật chuyên ngành, các Bộ, ngành chỉ đề cập đến các nội dung quản lý về biển và hải đảo phù hợp với chức năng quản lý nhà nước được giao, chưa đề cấp đến các vấn đề liên ngành và các công cụ quản lý tương ứng. Vì vậy cần đề xuất xây dựng Luật tài nguyên và môi trường biển, trong đó rà soát các nội dung liên quan đến bảo vệ môi trường biển trong Luật bảo vệ môi trường, các luật chuyên ngành và chỉ đưa vào trong Luật tài nguyên và môi trường biển những nội dung nào đặc trưng của môi trường biển, như:
76
- Quản lý chất thải và kiểm soát ô nhiễm biển, hải đảo liên quan đến chất thải của các tàu, thuyền và các công trình biển; rác thải trôi nổi không rõ nguồn gốc và trách nhiệm quản lý chất thải và kiểm soát ô nhiễm biển, hải đảo của cơ quan Nhà nước và tổ chức, cá nhân có liên quan.
- Bảo tồn đa dạng sinh học biển.
- Ứng phó, khắc phục sự cố tràn dầu, ô nhiễm xuyên biên giới, biến đổi khí hậu và mực nước biển dâng.
Đồng thời với việc xây dựng và ban hành Luật tài nguyên và môi trường biển, cần hoàn thiện hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường đủ mạnh để trở thành công cụ hữu hiệu nhất trong công tác ngăn ngừa ô nhiễm môi trường biển. Một số đề xuất bước đầu nhằm hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường biển:
Về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và phòng ngừa và khắc phục sự cố môi trường biển: cần bổ sung các qui định về những hành vi bị cấm nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong một số văn bản pháp luật. Cần bổ sung thêm các hành bị cấm thực hiện liên quan đến các hoạt động trên biển. Cần qui định trách nhiệm cụ thể của từng loại chủ thể trong việc phòng ngừa, khắc phục và xử lí các hậu quả do sự cố môi trường nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển như chủ tàu, hành khách, các chủ thể tiến hành hoạt động ở Cảng, các doanh nghiệp, các tổ chức và cá nhân, cộng đồng dân cư địa phương…Nghiên cứu áp dụng và ban hành các qui định pháp luật về việc kiểm soát lượng chất gây ô nhiễm đầu ra của các chủ thể có tính đến tổng lượng thải trong môi trường xung quanh và chịu các tác động của chất gây ô nhiễm từ các chủ thể khác…
Việc hoàn thiện các quy định pháp luật về trách nhiệm pháp lý trong quản lý chất gây ô nhiễm môi trường biển cũng rất cần thiết vì thực tế hiện
77
nay hiệu quả của việc áp dụng chế tài trong quản lý chất gây ô nhiễm môi trường biển chưa nghiêm, còn nhiều nhân nhượng và việc xử lý chưa đến nơi đến chốn dẫn đến tình trạng coi thường pháp luật và tái phạm nhiều lần. Một số đề xuất trong việc hoàn thiện quy định pháp luật về trách nhiệm pháp lý như sau:
Thứ nhất, về thời hiệu xử phạt: Cần kéo dài thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm pháp luật về môi trường nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói riêng vì nguy cơ để lại hậu quả nghiêm trọng cho môi trường biển là trong thời gian rất dài. Thời hiệu xử phạt hành chính hiện tại là ngắn đối với các hành vi vi phạm pháp luật để lại những hậu quả nghiêm trọng cho môi trường biển và cho con người. Giải pháp là nên kéo dài thời hiệu xử phạt với các mức 2 năm, 3 năm, 5 năm đối với từng loại vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Căn cứ để xác định mức thời hiệu là ngắn hay dài tùy thuộc vào mức độ nguy hiểm của hành vi vi phạm pháp luật, và đặc biệt là hậu quả để lại cho môi trường biển trước mắt cũng như lâu dài là nghiêm trọng ở mức độ nào.
Thứ hai, về mức xử phạt: Cần nâng mức xử phạt hành chính đối với các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. So sánh giữa mức phạt tiền đối đa là 500 triệu và những hình thức xử phạt bổ sung, những biện pháp khắc phục hậu quả với những hậu quả mà sự cố hàng hải gây ra cho môi trường và con người là vô cùng nghiêm trọng thì không thể so sánh. Vì vậy, việc áp dụng các loại trách nhiệm hành chính một cách nghiêm khắc là cần thiết cho đủ sức răn đe, từ đó góp phần hạn chế các vi phạm pháp luật về vấn đề này. Nên sửa đổi mức phạt tiền theo hướng không qui định mức trần như hiện nay mà nên qui định mức phạt theo tỉ lệ gây thiệt hại cho môi trường hoặc trên cơ sở của chính hành vi vi phạm pháp luật.
78
Thứ ba, về hoạt động giám sát sau xử phạt: cần bổ sung qui định về hoạt động giám sát sau xử phạt. Do đặc thù của môi trường biển, việc phòng ngừa ô nhiễm là rất quan trọng, hơn nữa, đối với chủ thể đã từng bị xử phạt hành chính, khả năng họ tái phạm là rất cao. Vì vậy, pháp luật cần qui định trách nhiệm giám sát sau khi xử phạt đối với các chủ thể vi phạm. Có thể trao trách nhiệm kiểm tra, giám sát cho các lực lượng tại chỗ tại cảng biển như cảnh sát biển, cảnh sát môi trường...
Thứ tư, về trách nhiệm hình sự trong quản lý chất gây ô nhiễm trên biển: Cần nâng hình phạt đối với các tội phạm môi trường nói chung và tội phạm về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói riêng. Hiện tại, các qui định pháp luật hiện hành cho nhóm tội này có hình phạt cao nhất là 10 năm tù giam và có thể bị xử phạt đến 500 triệu đồng. Tương tự như với mức xử phạt hành chính thì mức hình phạt này là thấp, không phù hợp, không đủ sức răn đe và không phát huy hiệu quả của hình phạt. Nên sửa đổi theo hướng qui mức phạt tiền theo tỉ lệ gây hại cho môi trường và dựa trên mức độ nguy hiểm của hành vi phạm tội. Việc nâng cao hình phạt này nhằm trừng trị những kẻ cố tình gây ô nhiễm trên biển, cũng nhằm tăng cường trách nhiệm của các chủ thể trong hoạt động hàng hải, giảm bớt những hậu quả tiêu cực cho môi trường biển và tài nguyên biển.
Thứ năm, đối với trách nhiệm dân sự trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển: Nội dung bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả và phục hồi môi trường biển cần phải được luật hóa một cách chi tiết.