nhiễm trên biển của các cơ quan quản lý nhà nƣớc
Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 đã thể chế hoá sự quản lý nhà nước về vấn đề bảo vệ môi trường nói chung và vấn đề quản lý môi trường biển nói riêng thông qua sự phân công trách nhiệm cho các Bộ và Sở, đã tạo điều kiện thuận lợi cho các Bộ, Ban ngành thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường.
Dưới sự chỉ đạo tập trung của Chính phủ, các Bộ và cơ quan ngang Bộ thuộc Chính phủ, đầu mối là Bộ Tài nguyên và Môi trường đã bước đầu thực hiện tốt công tác điều phối các vấn đề liên quan đến quản lý chất gây ô nhiễm môi trường biển. Sự thay đổi về cơ cấu các Bộ trong thành phần Chính phủ, đặc biệt việc thành lập Tổng cục Biển và Hải đảo Viêt Nam cùng với những quy định tập trung các chức năng quản lý đối với các tài nguyên đất, tài nguyên nước và môi trường biển, hải đảo là thuận lợi rất lớn trong việc xây dựng một cơ cấu tổ chức quản lý thích hợp đối với tài nguyên và bảo vệ môi trường biển.
Các thể chế quản lý nhà nước cấp địa phương được tổ chức trên nguyên tắc đồng thời trực thuộc các cơ quan chuyên ngành trung ương và Uỷ ban nhân dân tỉnh. Cơ chế này đã giúp cho việc thực hiện công tác quản lý môi trường ở một số nơi đạt hiệu quả tốt, vừa phát huy tính chủ động của địa phương, vừa đảm bảo cho công tác quản lý của các địa phương nằm trong
55
một hệ thống thống nhất. Nguồn đầu tư của Chính phủ và sự hỗ trợ của các tổ chức quốc tế trong bảo tồn tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường biển ngày càng tăng. Số lượng dự án trong nước và hỗ trợ quốc tế liên quan ngày càng nhiều và phát huy hiệu quả tích cực.
Huy động các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức liên chính phủ và phi chính phủ trong và ngoài nước cùng tham gia quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường biển đã mang lại những hiệu quả đáng kể. Hoạt động của các tổ chức chính trị xã hội như Hội nông dân, Hội Liên hiệp phụ nữ, Chữ thập đỏ, Đoàn thanh niên, ... đã góp phần đưa công tác bảo vệ môi trường biển đến cộng đồng. Các tổ chức liên chính phủ như Liên Hiệp Quốc (thông qua các cơ quan như UNDP), Liên minh Châu Âu, Ngân hàng thế giới (WB) cũng đã hỗ trợ về mặt tài chính đối với hoạt động bảo vệ tài nguyên và môi trường biển.
Nhiều đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ (Viện Nghiên cứu quản lý biển và hải đảo; Trung tâm Quy hoạch, điều tra, đánh giá Tài nguyên – Môi trường biển ; Trung tâm Thông tin Dữ liệu biển, hải đảo) và ngoài Bộ (Viện điều tra quy hoạch rừng (Bộ NN&PTNT), Viện sinh thái và tài nguyên sinh vật, Viện Tài nguyên và Môi trường biẻn, Viện Hải Dương học Nha Trang (Viện Khoa học và Công nghệ quốc gia), Trung tâm TN&MT (Đại học quốc gia), các Viện khoa học khác trực thuộc Bộ NN&PTNT) cũng tham gia vào quá trình nghiên cứu khoa học, quy hoạch, lập dự án đầu tư cho vấn đề bảo vệ môi trường biển. Cơ chế này đã hỗ trợ tích cực cho công tác quản lý chất gây ô nhiễm môi trường biển ở Việt Nam.
Tuy nhiên, vấn đề quản lý môi trường biển là một vấn đề rất rộng do cơ sở pháp lý bao gồm rất nhiều bộ luật, luật chuyên ngành khác nhau về hàng hải, môi trường, đất đai, tài nguyên và khoáng sản, dầu khí, thuỷ sản, du lịch...Điều này dẫn tới quản lý chất gây ô nhiễm môi trường biển đảo có tính chất liên
56
ngành và liên vùng và liên quan đến rất nhiều bộ ngành khách nhau như Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Công thương, Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch, Bộ Công nghiệp, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Quốc phòng... Do cơ chế pháp lý còn thiếu để tạo ra sự phối hợp giữa các lực lượng trong công tác bảo vệ môi trường biển nên trên thực tế, công tác phối hợp giữa các lực lượng thực thi pháp luật trên biển, cũng như của các bộ ngành còn hạn chế, thiếu chặt chẽ và chỉ mang tính nguyên tắc. Điều này dẫn tới thông tin liên quan đến kiểm soát tài nguyên – môi trường biển, hải đảo chưa được chia sẻ thường xuyên. Mối liên hệ về quản lý nhà nước giữa các lực lượng thực thi pháp luật và đầu mối của Chính phủ về bảo vệ tài nguyên – môi trường biển là Bộ Tài nguyên và Môi trường với cơ quan tham mưu chính là Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam là hạn chế.
Mặc dù mới được thành lập nhưng chức năng cũng như sự hoạt động của Tổng cục Biển và Hải đảo còn một số điểm bất hợp lí. Tổng cục Biển và hải đảo thực hiện chức năng quản lí biển tổng hợp và thống nhất, nhưng trên thực tế thì không thể quản lí tổng hợp và thống nhất nếu không có một cơ chế phối hợp liên ngành. Hiện tại, Việt Nam đang thiếu hẳn cơ chế phối hợp hoạt động giữa các cơ quan quản lí nhà nước trong nhiều lĩnh vực, trong đó có quản lí biển. Vì vậy, mặc dù được giao nhiệm vụ quản lí nhà nước về biển nhưng hiệu quả hoạt động của Tổng cục Biển và hải đảo là không cao.
Đặc biệt, Việt Nam chưa có lực lượng pháp chế dân sự giám sát tài nguyên và bảo vệ môi trường biển. Việc giám sát khai thác tài nguyên vùng ven biển 28 tỉnh và ngoài khơi. Điều này cũng cản trở không nhỏ đến công tác giám sát, kiểm soát ô nhiễm trên biển, hải đảo. Công việc quản lý, thanh tra, kiểm tra ngư nghiệp tuy đã có nhưng chưa hiệu quả, việc đánh bắt thiếu trật tự, không phép giữa tàu thuyền các tỉnh ven biển, tàu nước ngoài bằng các phương pháp hủy diệt như thuốc nổ, tàu cào dẫn đến nguồn lợi ven bờ suy
57
giảm nghiêm trọng. Trật tự, pháp lý trên biển còn chưa được thực thi nghiêm chỉnh đối với nghề khai thác hải sản và khoáng sản biển, với các khu bảo tồn biển - đa dạng sinh học biển, với các bãi cá, các loài động vật biển quý hiếm và các khu có hệ sinh thái san hô, cỏ biển, rừng ngập mặn.
2.3. Thƣ̣c tra ̣ng viê ̣c thƣ̣c thi c ác điều ƣớc quốc tế về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển mà Việt Nam đã ký kết, gia nhập
Việc tham gia và thực thi các Điều ước quốc tế liên quan đến bảo vệ môi trường biển nói chung là một trong những giải pháp chủ yếu nhằm khắc phục tình trạng ô nhiễm biển hiện nay đồng thời là nhiệm vụ quan trọng của hợp tác quốc tế về bảo vệ môi trường biển của Việt Nam.
Tính đến nay, Việt Nam đã ký kết, gia nhập khoảng 70 Điều ước Quốc tế đa phương có nội dung liên quan đến bảo vệ môi trường biển. Sau đây là tổng quan một số Điều ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia.
- Công ước năm 1982 của Liên Hiệp Quốc về Luật biển: Việt Nam ký gia nhập Công ước của Liên Hiệp Quốc về Luật biển vào năm 1994. Đây là cơ sở pháp lý giúp các quốc gia bảo vệ và gìn giữ môi trường biển, trong đó có xử lý chất, khí thải (dầu loang) từ hoạt động kinh tế biển đồng thời thúc đẩy hợp tác quốc tế trong việc bảo vệ môi trường biển;
- Công ước Quốc tế về ngăn ngừa ô nhiễm từ tàu MARPOL 73/78 có 6 phụ lục kỹ thuật. Việt Nam mới gia nhập Công ước này năm 1991 và chỉ tham gia 2 phụ lục bắt buộc là 1 và 2. Hiện nay, Bộ Giao thông Vận tải (cơ quan được giao làm đầu mối quốc gia về vấn đề này) đang tiếp tục có những nghiên cứu để đề xuất gia nhập các phụ lục còn lại;
- Công ước quốc tế về trách nhiệm dân sự đối với các tổn thất do ô nhiễm dầu – (CLC 1969 và 1992) với những quy định nhằm bảo đảm tài chính
58
chủ tàu. Việc gia nhập Công ước CLC 92 có hiệu lực đối với Việt Nam từ ngày 17-6-2004 cho chúng ta cơ sở pháp lý để đòi bồi thường đủ hoặc thích đáng các thiệt hại do ô nhiễm dầu gây ra, hoà nhập với các nước ASEAN theo cùng một cơ chế bồi thường. Công ước cho phép Việt Nam có thể đòi bồi thường trực tiếp người bảo hiểm của chủ tàu, tạo điều kiện thuận lợi cho Việt Nam trong việc đòi bồi thường tổn thất do ô nhiễm (nhất là các tàu nước ngoài hoặc tái bảo hiểm nước ngoài gây ô nhiễm tại vùng biển Việt Nam);
- Công ước BASEL về kiểm soát vận chuyển xuyên biên giới các chất độc hại và việc loại bỏ chúng năm 1989. Việt Nam đã ký tham gia Công ước này năm 1995;
Ở cấp khu vực, Việt Nam đã ký 3 hiệp ước khu vực về ngăn ngừa, ứng phó với ô nhiễm biển ở khu vực Đông Nam Á, do các nước ASEAN ký kết.
- Thỏa thuận giữa các nước ASEAN về tìm kiếm cứu nạn, trong đó liên quan đến nội dung cứu hộ các sự cố môi trường, dầu tràn trên biển;
- Tuyên bố chung và Chương trình khung giữa Việt Nam, Campuchia, Thái Lan về hợp tác sẵn sàng ứng phó sự cố tràn dầu vùng vịnh Thái Lan, 2006;
- Chương trình hợp tác khu vực các biển Đông Á (PEMSEA) với Tuyên bố Putrajaya về Hợp tác Khu vực cho sự Phát triển Bền vững các biển Đông Á (2003).
Trên cơ sở các công ước mà Việt Nam tham gia, chúng ta đã cố gắng đưa những nội dung đó vào cuộc sống, như đã tiến hành công tác nội luật hóa, tổ chức bộ máy thực hiện, tổ chức tuyên truyền nâng cao nhận thức chung, tăng cường tiềm lực, đào tạo cán bộ, nghiên cứu khoa học, kết hợp với các chương trình kinh tế - xã hội và phát triển hợp tác quốc tế. Bên cạnh đó, chúng ta cũng tiến hành tuyên truyền, phổ biến các quy định của các Công ước; tổ chức các hội nghị, hội thảo để triển khai thực hiện và đánh giá kết quả
59
thực hiện sau từng giai đoạn nhất định; tổ chức thực hiện trực tiếp những quy
định của các Công ước phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam. Tuy
nhiên, để nâng cao năng lực, hiệu quả phối hợp xử lý chất, khí thải (trong đó
có dầu loang) mang tính khu vực, liên quốc gia chúng ta vẫn cần nghiên cứu,
tham gia ký kết thêm một số điều ước quốc tế liên quan nữa như: Công ước
quốc tế sẵn sàng ứng phó và hợp tác đối với việc xử lý ô nhiễm dầu (OPRC,
1990); Công ước về thành lập Quỹ quốc tế bồi thường thiệt hại do ô nhiễm
dầu (FUND) 1992; Công ước quốc tế về ngăn ngừa ô nhiễm do nhận chìm các
chất thải và các chất khác, Luân đôn (London 1972); Công ước quốc tế về
kiểm soát và quản lý nước ballast (nước dằn tàu) 2004; Kế hoạch hành động
ASEAN về ứng phó với ô nhiễm dầu (ASEAN-OSRAP);….
Việc tham gia các điều ước quốc tế sẽ mang lại nhiều lợi ích cho Việt Nam như nhận được sự ưu tiên, hỗ trợ của cộng đồng quốc tế bởi Việt Nam là nước đang phát triển và còn nhiều hạn chế về trình độ công nghệ trong khai thác phát triển ngành kinh tế biển và xử lý chất, khí thải do các hoạt động kinh tế biển. Việt Nam cần hợp tác với các nước, các tổ chức quốc tế thông qua việc tham gia công ước, hợp tác song phương, đa phương nhằm nâng cao năng lực quản lý, chuyển giao công nghệ, hỗ trợ kỹ thuật, chuyên gia, đào tạo… Mặc khác, thông qua các hoạt động hợp tác, cơ chế phối hợp, là cơ hội tiếp cận với các nguyên tắc và tiêu chuẩn chung của quốc tế đồng thời bảo vệ được các lợi ích, giá trị và chủ quyền.
Tuy nhiên, việc đề xuất tham gia các công ước quốc tế là cả một quá trình, cần tuân thủ chặt chẽ các bước về thủ tục được nêu rõ trong luật: từ khâu nghiên cứu tham gia, trình hồ sơ đề xuất, thẩm định, thẩm tra điều ước quốc tế cho đến khâu tham gia, thực hiện. Mặt khác, cũng cần có những nghiên cứu đánh giá, tham khảo kinh nghiệm của các nước đã tham gia điều
60
ước có liên quan và đánh giá khả năng thực thi của các nước có điều kiện tương đồng với Việt Nam.
2.4. Thực trạng thực thi pháp luật về quản lý chất gây ô nhiễm trên biển ở Việt Nam biển ở Việt Nam
2.4.1. Cơ chế tổ chức thực hiện
Tham gia thực hiện quản lý ô nhiễm môi trường biển ở Việt Nam có liên quan đến nhiều cơ quan quản lý nhà nước bao gồm: Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về môi trường, trong đó có môi trường biển. Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện chức năng quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam theo phân công của Chính phủ, Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường, là cơ quan chuyên môn thực hiện chức năng quản lý tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo. Ngoài ra, các bộ, ngành và Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm tham gia hoạt động quản lý nhà nước về môi trường. Sở Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong việc quản lý, bảo vệ môi trường biển ở địa phương.
Hiện có tới khoảng 15 Bộ, ngành liên quan trực tiếp và có chức năng về quản lý biển. Hệ thống các cơ quan quản lý này tương đối đầy đủ trong đó được phân định vai trò, trách nhiệm thực hiện công tác quản lý môi trường biển của các cơ quan có thẩm quyền, các tổ chức, cơ sở. Tuy nhiên, quản lý Nhà nước và tổ chức thực hiện quản lý môi trường còn chưa được thống nhất, phân cấp trách nhiệm, thẩm quyền chưa rõ ràng, hợp lý giữa các cơ quan liên quan dẫn đến còn tình trạng trùng lặp, chồng chéo, lãng phí nguồn lực. Thiếu sự phối hợp chặt chẽ, đồng bộ giữa trung ương và địa phương; giữa các lực lượng kiểm tra, kiểm soát; giữa nhà nước và các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động quản lý môi trường biển; giữa các cơ quan quản lý nhà nước về môi
61
trường với nhau dẫn đến sự giẫm chân nhau trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ.
2.4.2. Yếu tố con ngƣời, kinh tế, trang thiết bị kỹ thuật
Nguồn nhân lực để quản lý tài nguyên, môi trường biển còn rất thiếu và yếu, kể cả trong hệ thống các cơ quan trung ương và địa phương. Đặc biệt, những người được giao trách nhiệm quản lý trong các cơ quan quản lý trực tiếp về tài nguyên và môi trường biển, hải đảo như chính quyền cấp huyện hoặc xã cũng chưa hiểu hết giá trị của tài nguyên và môi trường biển, hải đảo và không được đào tạo kiến thức về bảo tồn, ngay cả những nơi công tác quản lý tài nguyên, môi trường biển. Việc thiếu hiểu biết đầy đủ về chức năng và giá trị của tài nguyên, môi trường biển, hải đảo dẫn đến việc ra quyết định liên quan trực tiếp còn thiếu tính thực tiễn và tính khả thi. Việc quản lý theo mệnh lệnh hành chính từ trên xuống thường khó huy động và khuyến khích được sự tham gia và quyền tự chủ của cộng đồng.
Đầu tư nguồn lực cho việc bảo vệ tài nguyên – môi trường biển chưa tương xứng với tiềm năng và giá trị của nó. Nguồn vốn đầu tư cho đào tạo nhân lực, nghiên cứu khoa học, xây dựng các mô hình phát triển bền vững tài nguyên – môi trường biển còn ở mức thấp, không hợp lý, thiếu cân đối. Các công nghệ máy móc, thiết bị lạc hậu, ngành công nghiệp môi trường còn chưa phát triển, công nghệ môi trường trong nước chưa đáp ứng được nhu cầu; giá thành thiết bị xử lý ô nhiễm còn quá cao.
Việc nghiên cứu và điều tra tổng hợp về tài nguyên, môi trường biển
