Mô hình BHTG

1.2.1. Về phương diện cơ chế bảo hiểm tiền gửi

Xét trên phƣơng diện cơ chế bảo hiểm tiền gửi, trên thế giới tồn tại hai mô hình chủ yếu là bảo hiểm tiền gửi ngầm và bảo hiểm tiền gửi công khai. Khi các quốc gia chƣa hình thành hê ̣ thống bảo hiểm tiền gửi công khai thì nhiều nƣớc đã sƣ̉ du ̣ng công cu ̣ "bảo hiểm ngầm", có nghĩa là nhà nƣớc không có các quy định pháp luật cụ thể, minh bạch về bảo hiểm tiền gửi. Mă ̣c dù không công khai cam kết bảo vê ̣ tiền gƣ̉i của công chúng trong trƣờng hợp ngân hàng bi ̣ đổ vỡ nhƣng nếu điều đó xảy ra thì Chính phủ hoặc ngân hàng trung ƣơng sẽ đƣ́ng ra chi trả tiền gƣ̉i cho ngƣời gƣ̉i tiền. Tuy nhiên, viê ̣c "bảo vê ̣ ngầm" đó không thâ ̣t sƣ̣ đem la ̣i hiê ̣u quả cao vì các quan hệ về bảo hiểm tiền gửi không đƣợc thể hiện bằng hình thức hợp đồng, mức chi trả bảo hiểm cũng không đƣợc công bố , do đó nó chƣa đủ khả năng ta ̣o đƣợc niềm tin đối với công chúng - đối tƣợng cung cấp nguồn vốn chính giúp duy trì hoa ̣t đô ̣ng của hệ thống ngân hàng. Chính vì vậy, hoạt động bảo hiểm tiền gửi công khai đã ra đời, theo đó, ngƣời gƣ̉i tiền sẽ đƣợc chi trả mô ̣t phần hoă ̣c toàn bô ̣ tiền gƣ̉i khi ngân hàng đổ vỡ theo hợp đồng hoă ̣c cam kết công khai . Điều này củng cố lòng tin của công chúng vào hệ thống ngân hàng, hạn chế đƣợc hiện tƣợng rút tiền đồng loạt của ngƣời gửi tiền. Trong trƣờng hợp có sự đổ vỡ của một ngân hàng thì bảo hiểm tiền gửi sẽ là lá chắn hữu hiệu hạn chế sự đổ vỡ dây chuyền cáctổ chức tín dụng khác đang hoạt động lành mạnh.

Hoạt động bảo đảm tiền gửi công khai đầu tiên đƣợc triển khai ở New York, Mỹ vào năm 1829 với tên gọi "Chƣơng trình bảo hiểm trách nhiệm

28

ngân hàng"; trách nhiệm trong Chƣơng trình này hàm ý bảo hiểm đối với tiền gửi ngân hàng và chứng chỉ huy động tiền gửi. Sau đó, do ảnh hƣởng nặng nề của cuộc suy thoái kinh tế đầu những năm 30 của thế kỷ XX với sự sụp đổ của hàng loạt ngân hàng, Chính phủ Mỹ đã quyết định thành lập bảo hiểm tiền gửi liên bang (FDIC) vào năm 1933 và ngày 01/01/1934 bảo hiểm tiền gửi liên bang Mỹ bắt đầu hoạt động, đây đƣợc xem là mô hình bảo hiểm tiền gửi công khai đầu tiên trên thế giới.

Với sự phát triển ngày càng mạnh mẽ của hệ thống tài chính - ngân hàng trên thế giới và xu thế hội nhập kinh tế quốc tế, hệ thống bảo hiểm tiền gửi công khai ngày càng thể hiện rõ những ƣu thế và tính chuyên nghiệp trong việc góp phần bảo đảm an ninh tài chính quốc gia và an sinh xã hội. Do đó, tiếp theo sự ra đời của FDIC, trong những năm 1960, trên thế giới có sáu quốc gia thành lập tổ chức bảo hiểm tiền gửi, những năm 1970 có thêm bốn quốc gia. Đến nay, trên thế giới có 111 quốc gia có tổ chức hoạt động bảo hiểm tiền gửi công khai. Đặc biệt, ngày 06/5/2002, Hiệp hội Bảo hiểm tiền gửi Quốc tế (IADI) đƣợc thành lập, có trụ sở đặt tại Thụy Sỹ. Đến nay, "IADI đã có 52 tổ chức bảo hiểm tiền gửi các nƣớc là thành viên, 6 hiệp hội, 5 quan sát viên và 12 đối tác". Điều đó thể hiện sự quan tâm chung của nhiều nƣớc đối với hoạt động bảo hiểm tiền gửi và hứa hẹn một động lực mới thúc đẩy sự phát triển của hoạt động này trên toàn thế giới.

1.2.2. Về phương diện chức năng hoạt động

Trên thế giới hiện nay có ba mô hình đối với các tổ chức bảo hiểm tiền gửi, đó là:

- Mô hình chuyên chi trả. Theo mô hình này, tổ chức bảo hiểm tiền gửi đƣợc thành lập nhằm thực hiện một nhiệm vụ duy nhất đó là chi trả bảo hiểm cho ngƣời gửi tiền khi tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi bị đổ vỡ và thực hiện một số mục tiêu của chính sách công, trong đó hai mục tiêu quan trọng

29

nhất đó là: (i) khẳng định sự tuyên bố của Chính phủ về sự bảo đảm của nhà nƣớc (ở một mức độ nào đó) đối với tiền gửi của công chúng ở các tổ chức tín dụng thông qua một tổ chức và một cơ chế bảo hiểm tiền gửi công khai; và (ii) bảo vệ những ngƣời gửi tiền nhỏ thông qua việc hình thành cơ chế bồi thƣờng. Mô hình này thƣờng tồn tại ở các nƣớc đang phát triển, tổ chức bảo hiểm tiền gửi mới đƣợc thành lập và còn nhỏ bé cả về quy mô tổ chức lẫn năng lực tài chính.

- Mô hình chi trả với quyền hạn được mở rộng. Theo mô hình này, tổ chức bảo hiểm tiền gửi không chỉ thực hiện nhiệm vụ với những mục tiêu nhƣ đã nêu ở trên mà còn đƣợc trao thêm một số quyền hạn mở rộng, nhƣ: hỗ trợ tài chính cho tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi gặp khó khăn trong thanh toán; theo dõi và khuyến nghị sự cẩn trọng và phòng tránh rủi ro đối với các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi; tham gia xử lý nợ và thu hồi nợ của tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi bị phá sản… Qua đó cũng làm tăng thêm các mục tiêu cần đạt đƣợc của chính sách công nhƣ hạn chế rủi ro, tránh đổ vỡ hệ thống hoặc khủng hoảng tài chính, gia tăng niềm tin của công chúng… Tổ chức hoạt động của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam hiện nay về cơ bản hoạt động theo mô hình này.

- Mô hình giảm thiểu rủi ro. Đây là một mô hình tiên tiến và cũng rất phổ biến trên thế giới hiện nay. Theo mô hình này, tổ chức bảo hiểm tiền gửi đƣợc trao những quyền hạn và phạm vi hoạt động rộng lớn hơn. Ngoài nhiệm vụ bảo vệ tốt nhất quyền lợi của ngƣời gửi tiền, tổ chức bảo hiểm tiền gửi theo mô hình giảm thiểu rủi ro còn tham gia cùng với các cơ quan nhà nƣớc và ngân hàng trung ƣơng vào hoạt động giám sát và đánh giá rủi ro của các ngân hàng và các định chế tài chính khác, góp phần bảo đảm sự an toàn và hoạt động bình thƣờng của hệ thống tài chính - tiền tệ quốc gia; tạo sự công bằng và động lực cạnh tranh lành mạnh cho các tổ chức tham gia bảo hiểm

30

tiền gửi thông qua cơ chế tính phí bảo hiểm dựa trên cơ sở định mức tín nhiệm; tiếp nhận xử lý nợ và thu hồi nợ đối với các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi bị phá sản; đƣợc trao các nghiệp vụ kinh doanh, đầu tƣ nhằm bảo toàn, phát triển nguồn vốn ban đầu cũng nhƣ tăng cƣờng sức mạnh tài chính, giảm dần sự phụ thuộc vào ngân sách của Chính phủ. Theo đó cũng thu đƣợc những hiệu quả lớn hơn trong việc thực hiện các mục tiêu của chính sách công nhƣ phòng tránh có hiệu quả những đổ vỡ dây chuyền hoặc khủng hoảng tài chính; khuyến khích tiết kiệm, tăng trƣởng tín dụng, góp phần vào tăng trƣởng chung của nền kinh tế… Tổ chức bảo hiểm tiền gửi của Việt Nam tới đây cần nghiên cứu, học tập theo mô hình này.

1.2.3. Về phương thức quản lý hệ thống bảo hiểm tiền gửi

Lịch sử hoạt động của các hệ thống bảo hiểm tiền gửi trên thế giới đã cho thấy về cơ bản có hai phƣơng thức quản lý hệ thống này, đó là: (i) phƣơng thức quản lý tƣ nhân và (ii) quản lý bởi một tổ chức tài chính của nhà nƣớc, đƣợc nhà nƣớc cấp vốn và hỗ trợ. Tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của mỗi nƣớc mà họ lựa chọn mô hình nào là phù hợp.

Theo mô hình bảo hiểm tiền gửi công, tổ chức bảo hiểm tiền gửi thuộc sở hữu của nhà nƣớc, có tƣ cách pháp nhân, đƣợc nhà nƣớc cấp vốn ban đầu khi thành lập. Sự can thiệp của nhà nƣớc vào hoạt động của tổ chức này là trực tiếp, mang tính chất hành chính - kinh tế, thể hiện sự quan tâm của nhà nƣớc tới những ngƣời gửi tiền nhỏ. Tuy nhiên, quy mô can thiệp này là có giới hạn, tùy thuộc vào thực lực tài chính của tổ chức bảo hiểm tiền gửi và hạn mức chi trả bảo hiểm theo luật định. Khi mới xây dựng tổ chức bảo hiểm tiền gửi theo mô hình này, Chính phủ các nƣớc thƣờng xác định mục tiêu chính của nó là chi trả bảo hiểm cho ngƣời gửi tiền khi có quyết định của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền - cơ quan quản lý, giám sát tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi. Chính vì vậy, hoạt động của tổ chức bảo hiểm tiền gửi theo

31

mô hình này rất "nghèo nàn", mang tính cấp phát và bó hẹp trong phạm vi của hoạt động thu phí bảo hiểm, lập quỹ và chi trả bảo hiểm. Chính vì vậy, vai trò của bảo hiểm tiền gửi nhƣ một công cụ bảo vệ quyền lợi của ngƣời gửi tiền, đảm bảo cho hệ thống ngân hàng hoạt động an toàn, hiệu quả chƣa đƣợc phát huy. Ngày nay, tổ chức bảo hiểm tiền gửi thuộc sở hữu nhà nƣớc không chỉ thuần túy chi trả bảo hiểm cho ngƣời gửi tiền mà còn thực hiện nhiều chức năng nhƣ: giám sát; kiểm tra; đánh giá tình hình hoạt động, mức độ rủi ro của các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi; hỗ trợ tài chính cho các tổ chức này khi cần thiết; tham gia quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng. Trong đó, hoạt động giám sát an toàn hệ thống đã làm thay đổi diện mạo của tổ chức bảo hiểm tiền gửi, nâng cao vị thế cho tổ chức này trong hệ thống các cơ quan giám sát an toàn tài chính quốc gia. Ngoài ra, hoạt động hỗ trợ tài chính của tổ chức bảo hiểm tiền gửi dƣới những hình thức nhất định đƣợc pháp luật cho phép cũng góp phần ngăn chặn những rủi ro có thể dẫn đến ngân hàng bị đổ vỡ. Mô hình này đƣợc áp dụng điển hình ở Mỹ.

Mô hình bảo hiểm tiền gửi tƣ nhân dƣới hình thức quỹ bảo toàn tiền gửi ra đời nhằm khắc phục một số hạn chế của mô hình bảo hiểm tiền gửi công mang tính bắt buộc nhƣ: làm tăng chi phí huy động vốn của tổ chức tín dụng do các tổ chức tín dụng phải tính phí vào giá thành dịch vụ ngân hàng nên không thu hút đƣợc nhiều khách hàng, tạo tâm lý ỷ lại cho các ngân hàng hoạt động yếu kém. Quỹ bảo toàn tiền gửi do hiệp hội các ngân hàng lập ra để bảo vệ cho khách hàng có tiền gửi tại ngân hàng hội viên và nâng cao uy tín của ngân hàng đối với khách hàng. Quỹ này đƣợc thiết lập trên cơ sở là sự đóng góp phí của các hội viên. Tỷ lệ phí sẽ giảm xuống khi quỹ đạt đến mức trần quy định. Tiền bảo hiểm đƣợc chi trả khi các ngân hàng bị phá sản. Bên cạnh đó, quỹ bảo toàn còn cho các tổ chức tín dụng thành viên vay tạm thời nhằm cứu vãn tình hình tài chính của tổ chức đó khi gặp khó khăn. Quỹ

32

không phải là một pháp nhân, tài sản của quỹ độc lập với tài sản của hiệp hội ngân hàng. Nhà nƣớc không hỗ trợ về vốn, không can thiệp trực tiếp mà chỉ định ra các điều kiện pháp lý cho tổ chức bảo toàn tiền gửi thành lập và hoạt động. Quỹ hoạt động mang tính tƣơng hỗ, vì lợi ích chung của các thành viên, không vì mục tiêu lợi nhuận. Mô hình này phát huy đƣợc tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các tổ chức tín dụng thành viên, không ỷ lại vào nhà nƣớc. Tuy nhiên, mô hình này cũng có những hạn chế nhất định nhƣ không khuyến khích các tổ chức nhận tiền gửi uy tín tham gia vì quỹ hình thành trên tinh thần tự nguyện. Quỹ cũng khó tồn tại vì không có tiền từ số đông các ngân hàng uy tín để bù đắp cho số ít ngân hàng bị rủi ro. Quỹ không có thẩm quyền ban hành văn bản pháp quy, vì vậy khó xác định trách nhiệm của các thành viên trong việc chia sẻ chi phí bồi thƣờng cho ngƣời gửi tiền do không có cơ sở pháp lý quy định. Mô hình quỹ bảo toàn tiền gửi đƣợc áp dụng phổ biến ở Đức.

Ngoài ra, hoạt động bảo hiểm tiền gửi còn đƣợc thực hiện bởi các doanh nghiệp kinh doanh bảo hiểm. Ƣu điểm của mô hình này là các doanh nghiệp kinh doanh bảo hiểm đã có kinh nghiệm về nghiệp vụ bảo hiểm trong việc xác định rủi ro, mức đền bù thiệt hại. Tuy nhiên, việc chi trả bảo hiểm chỉ đƣợc thực hiện khi rủi ro xảy ra, khi ngân hàng bị phá sản, vì vậy không đáp ứng đƣợc yêu cầu phòng chống nguy cơ mất khả năng chi trả, mất khả năng thanh toán của các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi. Đồng thời, khoản chi trả bảo hiểm chỉ đƣợc thực hiện trong một phạm vi nhất định căn cứ vào hợp đồng bảo hiểm nên không đạt đƣợc mục tiêu là bảo vệ quyền lợi của ngƣời gửi tiền. Bên cạnh đó, nguồn vốn hoạt động của doanh nghiệp là có hạn, mục tiêu hoạt động vì lợi nhuận nên đã tạo ra cơ chế xung đột lợi ích giữa một bên là ngƣời gửi tiền và bên kia là doanh nghiệp bảo hiểm. Thêm vào đó, các doanh nghiệp bảo hiểm không thể có khả năng thực hiện kiểm tra, giám sát thƣờng xuyên đối với hoạt động của tổ chức nhận tiền gửi để có thể đƣa ra

33

những lời cảnh báo sớm về tình trạng sắp mất khả năng thanh toán của các tổ chức nhận tiền gửi nên hệ thống ngân hàng vẫn tiềm ẩn nguy cơ đổ vỡ cao.

Qua những phân tích nêu trên, có thể thấy rằng mô hình tổ chức bảo hiểm tiền gửi công là phù hợp với những nƣớc có thị trƣờng tài chính chƣa phát triển, hoạt động của hệ thống ngân hàng tiềm ẩn rủi ro lớn nhƣ Việt Nam chúng ta.

1.3. Pháp luật về mô hình cơ quan BHTG

1.3.1. Về vị trí pháp lý của cơ quan BHTG

Vị trí pháp lý của cơ quan bảo hiểm tiền gửi ở mỗi quốc gia phụ thuộc vào mô hình bảo hiểm tiền gửi mà quốc gia đó lựa chọn. Có thể nói, việc lựa chọn một mô hình tổ chức bảo hiểm tiền gửi thích hợp với điều kiện, hoàn cảnh của mỗi quốc gia và việc quy định vị trí pháp lý của tổ chức này một cách hợp lý có vai trò rất lớn, có ý nghĩa quyết định tới sự thành công của việc áp dụng thiết chế bảo hiểm tiền gửi.

Hiện nay, tổ chức bảo hiểm tiền gửi ở hầu hết các quốc gia trên thế giới đều có tên gọi là Tổng công ty, là tổ chức có vị trí độc lập, trực thuộc Chính phủ hoặc Quốc hội, ví dụ: Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Liên bang của Hoa Kỳ (FDIC) là tổ chức bảo hiểm tiền gửi đầu tiên trên thế giới, đƣợc thành lập vào năm 1933, là tổ chức hoạt động độc lập với Chính phủ và chịu sự kiểm soát của Quốc hội; Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Hàn Quốc (KDIC) đƣợc thành lập năm 1996 do Chính phủ quản lý; Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Indonesia (IDIC) đƣợc thành lập năm 2005, là tổ chức độc lập trực thuộc Chính phủ.

Ở nhiều nƣớc, hệ thống BHTG hoạt động có hiệu quả đều xây dựng khung pháp lý cao nhất là luật BHTG cho phù hợp thông lệ quốc tế và xu thế hội nhập nhƣ Mỹ, Nhật Bản, Hàn Quốc, Inđônêxia… Các nƣớc đều ban hành luật BHTG trƣớc khi tổ chức BHTG ra đời. Luật BHTG quy định địa vị pháp

34

lý của tổ chức BHTG một cách rõ ràng, là một tổ chức tài chính độc lập của nhà nƣớc, do Tổng thống hoặc Chính phủ thành lập. Thủ tƣớng hoặc tổng thống bổ nhiệm ngƣời đứng đầu và báo cáo hoạt động trƣớc tổng thống hoặc trƣớc Quốc hội.

1.3.2. Về cơ cấu tổ chức, quản trị, điều hành của cơ quan BHTG

Một cơ quan bảo hiểm tiền gửi muốn hoạt động hiệu quả cần đƣợc trao