khác trong hoạt động BHTG
Cơ quan BHTGVN là một tổ chức tài chính nhà nƣớc hoạt động độc lập trong lĩnh vực tiền tệ, ngân hàng, do vậy cơ quan BHTGVN có quan hệ mật thiết với Ngân hàng nhà nƣớc Việt Nam và Bộ Tài chính.
2.5.1. Quan hệ giữa Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam với Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNNVN)
Theo quy đi ̣nh ta ̣i Luâ ̣t Ngân hàng Nhà nƣớc Viê ̣t Nam năm 2010, Ngân hàng Nhà nƣớc là cơ quan ngang bô ̣ , thƣ̣c hiê ̣n chƣ́c năng quản lý nhà nƣớc về tiền tê ̣ và ngân hàng ; là Ngân hàng trung ƣơng thực hiện chức năng phát hành tiền và là ngân hàng của các tổ chức tín dụng; Ngân hàng Nhà nƣớc là pháp nhân, có vốn pháp định thuộc sở hữu nhà nƣớc.
Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam thƣ̣c hiê ̣n nghiê ̣p vu ̣ bảo hiểm nhƣng là bảo hiểm một loại hàng hóa đ ặc biệt có liên quan mật thiết tới đối tƣợng mà Ngân hàng Nhà nƣớc chịu trách nhiệm quản lý là tiền tệ , cụ thể ở đây là tiền gƣ̉i - đối tƣợng huy đô ̣ng vốn chính trong hoa ̣t đô ̣ng ngân hàng . Vì vậy, hoạt đô ̣ng bảo hiểm tiền gửi cũng gắn chặt với hoạt động ngân hàng , do đó tất yếu tổ chức bảo hiểm tiền gửi chịu sự quản lý của Ngân hàng Nhà nƣớc trong viê ̣c thực thi các quy đi ̣nh về bảo hiểm tiền gửi (Luâ ̣t Ngân hàng Nhà nƣớc Viê ̣t Nam năm 2010, Luật bảo hiểm tiền gửi năm 2012) và quy định khác có liên quan trong lĩnh vực ngân hàng.
Theo quy đi ̣nh ta ̣i Nghi ̣ đi ̣nh số 109/2005/NĐ-CP, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam đƣợc tăng quyền chủ đô ̣ng hơn trong hoa ̣t đô ̣ng của mình và trong quan hê ̣ với Ngân hàng Nhà nƣớc Viê ̣t Nam, thể hiê ̣n ở viê ̣c khẳng đi ̣nh Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam không có quan hê ̣ trƣ̣c thuô ̣c hành chính với Ngân
84
hàng Nhà nƣớc, tƣ́c là khi mất khả năng chi trả thì Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam không có nghĩa vu ̣ phải báo cáo vớ i Ngân hàng Nhà nƣớc về tình tra ̣ng của mình mà đƣợc xử lý một cách rất chủ động , thể hiê ̣n đƣợc nguyên tắc tƣ̣ chịu trách nhiệm trong thực hiện nghĩa vụ ; đồng thời, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam đƣợc tiếp câ ̣n các nguồn lƣ̣c tà i chính khác nhau dễ dàng, linh hoa ̣t hoă ̣c đƣợc vay vốn , hỗ trợ đă ̣c biê ̣t , có quyền phát hành trái phiếu vay nợ công chúng, vay tổ chƣ́c khác có bảo lãnh Chính phủ . Điều này hết sƣ́c hợp lý bởi khi rơi vào tình tra ̣ng khó khăn về tài chính thì mô ̣t yêu cầu cấp thiết là ki ̣p thời chủ đô ̣ng lƣ̣a cho ̣n giải pháp tối ƣu để ha ̣n chế tối đa tình tra ̣ng này . Nếu xƣ̉ lý tình huống theo cơ chế hành chính thì mất rất nhiều thời gian bởi mô ̣t loạt các quan hê ̣ phƣ́c ta ̣p dẫn đến viê ̣c làm tăng mƣ́c đô ̣ nghiêm tro ̣ng của tình hình. Hơn nƣ̃a, ngƣời bi ̣ thiê ̣t ha ̣i ở đây la ̣i chính là ngƣời gƣ̉i tiền . Nếu tình trạng tài chính của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam khó khăn thì sẽ ảnh hƣởng trƣ̣c tiếp đến lòng tin của ngƣời gƣ̉i tiền - đối tƣợng cung cấp nguồn vốn chủ yếu cho hoa ̣t đô ̣ng của hê ̣ thống ngân hàng , tƣ̀ đó sẽ có tác đô ̣ng không nhỏ đến hoa ̣t đô ̣ng của hê ̣ thống ngân hàng nói riêng và tính ổn đi ̣nh của nền kinh tế - xã hội nói chung.
Kế thừa nội dung nêu trên của Nghị định số 109/2005/NĐ-CP, tại khoản 14 Điều 4 Luật Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam năm 2010 cũng đã quy định cho Ngân hàng Nhà nƣớc đƣợc thực hiện quản lý nhà nƣớc về bảo hiểm tiền gửi theo quy định của pháp luật về bảo hiểm tiền gửi. Và theo quy định của Luật bảo hiểm tiền gửi năm 2012, trách nhiệm của Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam trong việc quản lý nhà nƣớc về bảo hiểm tiền gửi đƣợc thể hiện cụ thể ở những nội dung nhƣ: Ban hành hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về bảo hiểm tiền gửi; Trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chiến lược phát triển bảo hiểm tiền gửi;Kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm và giải quyết khiếu nại, tố cáo về bảo hiểm tiền gửi;Trình
85
Thủ tướng Chính phủ quyết định việc tham gia tổ chức quốc tế về bảo hiểm tiền gửi của tổ chức bảo hiểm tiền gửi; Ký kết thỏa thuận quốc tế hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ký kết, gia nhập điều ước quốc tế về bảo hiểm tiền gửi.
Với những quy định nêu trên có thể thấy rằng, Ngân hàng Nhà nƣớc thực hiện việc quản lý Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam chủ yếu ở phƣơng diện hành chính, còn đối với các vấn đề nội bộ nhƣ xử lý tài chính nội bộ, xử lý tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi dƣới góc độ liên quan đến tiền gửi thuộc đối tƣợng đƣợc bảo hiểm… thì tổ chức này đƣợc quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm. Điều này sẽ góp phần nâng cao đƣợc vị thế độc lập tƣơng đối của tổ chức Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam với cơ quan có trách nhiệm quản lý nhà nƣớc về bảo hiểm tiền gửi là Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam.
2.5.2. Mối quan hệ giữa Bảo hiểm tiền gửi Viê ̣t Nam với Bộ Tài chính
Bộ Tài chính là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý Nhà nƣớc về tài chính, hải quan, kế toán, chứng khoán, bảo hiểm… trong đó bao gồm cả vấn đề tài chính của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam và theo quy định của pháp luật hiện hành về bảo hiểm tiền gửi, Bộ Tài chính có trách nhiệm hƣớng dẫn, kiểm tra các chế độ tài chính, kế toán, tổ chức bộ máy hạch toán, kế toán của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam. Kế thừa nội dung này, Luật bảo hiểm tiền gửi năm 2012 đã quy định: "Chế độ tài chính của tổ chức bảo hiểm tiền gửi do Bộ Tài chính chủ trì , phối hợp với Ngân hàng Nhà nước Việt Nam quy định" (Điều 32).
Bên cạnh đó, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam còn chịu sự quản lý của Bộ Tài chính với tƣ cách là cơ quan đƣợc Chính phủ giao thực hiện một số chức năng của chủ sở hữu trong các lĩnh vực: xác định vốn và các nguồn lực khác mà Nhà nƣớc giao cho Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam quản lý, sử dụng; kiểm tra việc sử dụng có hiệu quả, phát triển vốn và các nguồn lực khác đƣợc giao trong quá trình hoạt động; thanh tra, kiểm tra nội dung báo cáo kết quả hoạt
86
động tài chính và quyết toán hàng năm. Đồng thời, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam cũng chịu sự kiểm tra, thanh tra về các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Bộ Tài chính và đƣợc quyền đề xuất các giải pháp về cơ chế, chính sách tài chính có liên quan đến Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam (Điều 25 Quyết định số 75/2000/QĐ-TTg). Để cụ thể hóa các nội dung nêu trên, Thủ tƣớng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 13/2008/QĐ-TTg ngày 18/01/2008 ban hành Quy chế quản lý tài chính đối với Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam, trong đó quy định cho Bộ Tài chính là cơ quan có chức năng xem xét và trình Thủ tƣớng Chính phủ quyết định nếu có nội dung nào cần sửa đổi, bổ sung. Chúng ta đều biết Bộ Tài chính là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý Nhà nƣớc về các vấn đề tài chính, trong đó bao gồm cả tài chính của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam, tuy nhiên, theo Quyết định số 75/2000/QĐ-TTg thì Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam "đƣợc quyền đề xuất các giải pháp về cơ chế, chính sách tài chính có liên quan đến Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam", vì vậy, đối với vấn đề ban hành các quy định mới hay sửa đổi, bổ sung các nội dung liên quan đến việc quản lý tài chính của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam thì nên có quy định rõ về quyền này của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam để tránh trƣờng hợp hiểu lầm rằng Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam chỉ là cơ quan chấp hành thụ động các quy định của Bộ Tài chính về việc quản lý tài chính của nội bộ tổ chức mình vì thực tế là pháp luật đã công nhận cho Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam một vị thế là một cơ quan độc lập phải tự bảo đảm an toàn vốn và tự bù đắp chi phí.
Ngoài quan hệ với Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam và Bộ Tài chính là các cơ quan quản lý nhà nƣớc có liên quan trực tiếp và mật thiết với hoạt động của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam thì tổ chức Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam còn chịu sự quản lý nhà nƣớc trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của các Bộ, cơ quan ngang Bộ và chính quyền địa phƣơng.
87
BHTGVN đƣợc Nhà nƣớc thành lập và bảo đảm hoạt động nhằm đảm nhiệm các vai trò cơ bản. BHTGVN đã khẳng định đƣợc là công cụ tài chính của Nhà nƣớc nhằm thực hiện các mục tiêu thuộc chính sách công của nhà nƣớc trong lĩnh vực tài chính ngân hàng. Về bản chất, BHTGVN đƣợc coi là tổ chức tài chính công thực hiện cung cấp dịch vụ công cho xã hội – dịch vụ BHTG. Vì vậy, BHTGVN đƣợc hƣởng những ƣu đãi của Nhà nƣớc. Hoạt động của BHTGVN đã góp phần không nhỏ vào việc tạo niềm tin cho công chúng đối với hệ thống ngân hàng. Mặt khác, thông qua các hoạt động giám sát của BHTGVN đối với các tổ chức nhận tiền gửi đã góp phần bảo đảm hoạt động bình thƣờng và an toàn của hệ thống ngân hàng.
Qua khảo sát hệ thống pháp luật hiện hành về tổ chức và hoạt động BHTG, có thể nhận thấy, mô hình BHTGVN đƣợc xây dựng phù hợp với điều kiện thực tế trong nƣớc. Để thực hiện có hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ của mình, BHTGVN phải có khả năng tiếp cận những thông tin cần thiết về các thành viên của mình. Đồng thời, cơ cấu điều hành của tổ chức phải đƣợc thiết kế độc lập về mặt pháp lý với các tổ chức khác có tham gia bảo vệ tiền gửi cũng nhƣ các thiết chế khác.
Tuy nhiên, pháp luật về BHTGVN còn bộc lộ những bất cập nhất định làm hạn chế vai trò của tổ chức trong thực hiện các mục tiêu của hoạt động BHTG. Những hạn chế đó đƣợc đánh giá trên các mặt sau:
Thứ nhất, pháp luật về hoạt động BHTG của nƣớc ta chƣa xác định rõ vị trí pháp lý của BHTGVN, bộc lộ nhiều bất cập về thẩm quyền BHTGVN. Cụ thể:
- Về hình thức pháp lý, kinh nghiệm quốc tế về hoạt động BHTG cho thấy hiệu quả của hoạt động BHTG đạt đƣợc đến mức độ nào, phụ thuộc rất lớn vào tổ chức, cơ cấu, vị trí pháp lý cũng nhƣ vị thế độc lập “tƣơng đối” của tổ chức BHTG.
88
Hiện nay, BHTGVN đƣợc quy định là tổ chức tài chính nhà nƣớc thực hiện các hoạt động BHTG. Nghĩa là, BHTGVN là tổ chức BHTG thuộc sở hữu nhà nƣớc. Thể hiện ở các khía cạnh nhƣ: do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thành lập (Thủ tƣớng Chính phủ); chịu sự quản lý của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền (Chính phủ, NHNN Việt Nam); vốn điều lệ đƣợc NSNN cấp ban đầu khi mới thành lập (1.000 tỉ đồng) và bổ sung trong quá trình hoạt động (sau này tăng lên 5.000 tỉ đồng…).
Quy định hình thức pháp lý của BHTGVN không rõ ràng có ảnh hƣởng nhất định đối với việc xác định vị thế “độc lập” của BHTGVN trong tổ chức, cơ cấu cũng nhƣ thẩm quyền thực hiện các hoạt động BHTG.
Cách thức tổ chức, thành lập các bộ phận chức năng của BHTGVN có nhiều điểm tƣơng tự nhƣ doanh nghiệp nhà nƣớc. Đồng thời, chức năng của các bộ phận chức năng, mối quan hệ giữa các bộ phận đó cũng tƣơng tự nhƣ tổ chức và quản lý nội bộ trong các doanh nghiệp có Hội đồng quản trị. Ngoài ra, BHTGVN chịu sự quản lý trực tiếp của các cơ quan quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng nhƣ Bộ tài chính, Ngân hàng nhà nƣớc Việt Nam… Vị trí pháp lý này có thể hạn chế sự chủ động, linh hoạt của BHTGVN trong việc thực hiện các hoạt động BHTG.
Về vị trí pháp lý của BHTGVN, theo quy định hiện hành, BHTGVN là một tổ chức do Thủ tƣớng Chính phủ thành lập và chịu sự quản lý của các cơ quan quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực tài chính ngân hàng nhƣ Bộ Tài chính, NHNN Việt Nam và các cơ quan quản lý nhà nƣớc có thẩm quyền… Tuy nhiên theo kinh nghiệm quốc tế, một tổ chức BHTG hiệu quả cần có vị trí pháp lý độc lập nhất định, đƣợc chủ động trong hoạt động, có trách nhiệm giải trình công khai, minh bạch và không bị tác động bởi yếu tố chính trị. Qua khảo sát của Hiệp hội Bảo hiểm quốc tế (IADI) tại 79 quốc gia triển khai hoạt động BHTG thì mô hình BHTG mà tổ chức BHTG thuộc quản lý hành chính
89
– một Bộ hay một cơ quan giám sát tài chính ít đƣợc áp dụng nhất do những hạn chế của mô hình này.
Thứ hai, hoạt động của BHTGVN hiện nay thuộc mô hình giảm thiểu rủi ro, ngoài chức năng chi trả còn có thêm chức năng thanh tra, giám sát hoạt động của tổ chức tham gia bảo hiểm; hỗ trợ tài chính cho tổ chức tham gia bảo hiểm khi gặp khó khăn trong việc chi trả; can thiệp vào hoạt động nội bộ của tổ chức tham gia bảo hiểm.
Tuy nhiên, thực trạng hoạt động tỏ ra chƣa hiệu quả. Pháp luật hiện hành cho phép bảo hiểm tiền gửi có quyền thanh tra tại chỗ, giám sát trực tiếp, giám sát từ xa đối với việc thực hiện các quy định về bảo hiểm tiền gửi và an toàn hoạt động của các tổ chức tham gia bảo hiểm. Cụ thể, tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi có nghĩa vụ phải báo cáo kịp thời với tổ chức bảo hiểm tiền gửi khi gặp khó khăn về khả năng chi trả cũng nhƣ thay đổi các thành viên hội đồng quản trị, ban kiểm soát, tổng giám đốc/giám đốc; gửi cho tổ chức bảo hiểm tiền gửi các báo cáo tài chính năm trong thời hạn 90 ngày kể từ ngày kết thúc năm tài chính; tổ chức bảo hiểm tiền gửi đƣợc quyền kiểm tra việc chấp hành các quy định về bảo hiểm tiền gửi của các tổ chức tham gia bảo hiểm, đƣợc quyền theo dõi, giám sát, kiểm tra việc chấp hành các quy định về an toàn trong hoạt động của các tổ chức tham gia bảo hiểm.
Theo các chuyên gia của Ngân hàng Nhà nƣớc, việc trao quá nhiều quyền cho bảo hiểm tiền gửi nhƣ trên là chƣa thực hợp lý bởi chức năng thanh tra, giám sát đã đƣợc trao cho Ngân hàng Nhà nƣớc. Nếu để hai cơ quan cùng thanh tra sẽ gây tốn kém chi phí cho xã hội, tạo gánh nặng và gây khó khăn cho các tổ chức tín dụng vì phải chịu sự thanh tra của hai cơ quan khác nhau, nhất là khi các kết luận thanh tra không thống nhất.
Cơ chế phối hợp và chia sẻ thông tin giữa các cơ quan trong hệ thống bảo hiểm tiền gửi giảm thiểu rủi ro cũng khá phức tạp. Trong đó, sự phối hợp
90
giữa Ngân hàng Nhà nƣớc, Bộ Tài chính và Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam phải có sự phân định quyền hạn và trách nhiệm, cơ chế rõ ràng thì mới hiệu quả. Mô hình hiện nay trao nhiều quyền hạn cho tổ chức bảo hiểm tiền gửi nhƣ đánh giá và quản lý rủi ro, thanh tra và giám sát hoạt động của tổ chức tham gia bảo hiểm, quản lý và thanh lý tài sản của tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi bị đổ vỡ. Muốn thực hiện tốt các chức năng này, lƣợng thông tin cần chia sẻ giữa bảo hiểm tiền gửi và Ngân hàng Nhà nƣớc, Bộ Tài chính là rất lớn.