87
BHTGVN đƣợc Nhà nƣớc thành lập và bảo đảm hoạt động nhằm đảm nhiệm các vai trò cơ bản. BHTGVN đã khẳng định đƣợc là công cụ tài chính của Nhà nƣớc nhằm thực hiện các mục tiêu thuộc chính sách công của nhà nƣớc trong lĩnh vực tài chính ngân hàng. Về bản chất, BHTGVN đƣợc coi là tổ chức tài chính công thực hiện cung cấp dịch vụ công cho xã hội – dịch vụ BHTG. Vì vậy, BHTGVN đƣợc hƣởng những ƣu đãi của Nhà nƣớc. Hoạt động của BHTGVN đã góp phần không nhỏ vào việc tạo niềm tin cho công chúng đối với hệ thống ngân hàng. Mặt khác, thông qua các hoạt động giám sát của BHTGVN đối với các tổ chức nhận tiền gửi đã góp phần bảo đảm hoạt động bình thƣờng và an toàn của hệ thống ngân hàng.
Qua khảo sát hệ thống pháp luật hiện hành về tổ chức và hoạt động BHTG, có thể nhận thấy, mô hình BHTGVN đƣợc xây dựng phù hợp với điều kiện thực tế trong nƣớc. Để thực hiện có hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ của mình, BHTGVN phải có khả năng tiếp cận những thông tin cần thiết về các thành viên của mình. Đồng thời, cơ cấu điều hành của tổ chức phải đƣợc thiết kế độc lập về mặt pháp lý với các tổ chức khác có tham gia bảo vệ tiền gửi cũng nhƣ các thiết chế khác.
Tuy nhiên, pháp luật về BHTGVN còn bộc lộ những bất cập nhất định làm hạn chế vai trò của tổ chức trong thực hiện các mục tiêu của hoạt động BHTG. Những hạn chế đó đƣợc đánh giá trên các mặt sau:
Thứ nhất, pháp luật về hoạt động BHTG của nƣớc ta chƣa xác định rõ vị trí pháp lý của BHTGVN, bộc lộ nhiều bất cập về thẩm quyền BHTGVN. Cụ thể:
- Về hình thức pháp lý, kinh nghiệm quốc tế về hoạt động BHTG cho thấy hiệu quả của hoạt động BHTG đạt đƣợc đến mức độ nào, phụ thuộc rất lớn vào tổ chức, cơ cấu, vị trí pháp lý cũng nhƣ vị thế độc lập “tƣơng đối” của tổ chức BHTG.
88
Hiện nay, BHTGVN đƣợc quy định là tổ chức tài chính nhà nƣớc thực hiện các hoạt động BHTG. Nghĩa là, BHTGVN là tổ chức BHTG thuộc sở hữu nhà nƣớc. Thể hiện ở các khía cạnh nhƣ: do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thành lập (Thủ tƣớng Chính phủ); chịu sự quản lý của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền (Chính phủ, NHNN Việt Nam); vốn điều lệ đƣợc NSNN cấp ban đầu khi mới thành lập (1.000 tỉ đồng) và bổ sung trong quá trình hoạt động (sau này tăng lên 5.000 tỉ đồng…).
Quy định hình thức pháp lý của BHTGVN không rõ ràng có ảnh hƣởng nhất định đối với việc xác định vị thế “độc lập” của BHTGVN trong tổ chức, cơ cấu cũng nhƣ thẩm quyền thực hiện các hoạt động BHTG.
Cách thức tổ chức, thành lập các bộ phận chức năng của BHTGVN có nhiều điểm tƣơng tự nhƣ doanh nghiệp nhà nƣớc. Đồng thời, chức năng của các bộ phận chức năng, mối quan hệ giữa các bộ phận đó cũng tƣơng tự nhƣ tổ chức và quản lý nội bộ trong các doanh nghiệp có Hội đồng quản trị. Ngoài ra, BHTGVN chịu sự quản lý trực tiếp của các cơ quan quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng nhƣ Bộ tài chính, Ngân hàng nhà nƣớc Việt Nam… Vị trí pháp lý này có thể hạn chế sự chủ động, linh hoạt của BHTGVN trong việc thực hiện các hoạt động BHTG.
Về vị trí pháp lý của BHTGVN, theo quy định hiện hành, BHTGVN là một tổ chức do Thủ tƣớng Chính phủ thành lập và chịu sự quản lý của các cơ quan quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực tài chính ngân hàng nhƣ Bộ Tài chính, NHNN Việt Nam và các cơ quan quản lý nhà nƣớc có thẩm quyền… Tuy nhiên theo kinh nghiệm quốc tế, một tổ chức BHTG hiệu quả cần có vị trí pháp lý độc lập nhất định, đƣợc chủ động trong hoạt động, có trách nhiệm giải trình công khai, minh bạch và không bị tác động bởi yếu tố chính trị. Qua khảo sát của Hiệp hội Bảo hiểm quốc tế (IADI) tại 79 quốc gia triển khai hoạt động BHTG thì mô hình BHTG mà tổ chức BHTG thuộc quản lý hành chính
89
– một Bộ hay một cơ quan giám sát tài chính ít đƣợc áp dụng nhất do những hạn chế của mô hình này.
Thứ hai, hoạt động của BHTGVN hiện nay thuộc mô hình giảm thiểu rủi ro, ngoài chức năng chi trả còn có thêm chức năng thanh tra, giám sát hoạt động của tổ chức tham gia bảo hiểm; hỗ trợ tài chính cho tổ chức tham gia bảo hiểm khi gặp khó khăn trong việc chi trả; can thiệp vào hoạt động nội bộ của tổ chức tham gia bảo hiểm.
Tuy nhiên, thực trạng hoạt động tỏ ra chƣa hiệu quả. Pháp luật hiện hành cho phép bảo hiểm tiền gửi có quyền thanh tra tại chỗ, giám sát trực tiếp, giám sát từ xa đối với việc thực hiện các quy định về bảo hiểm tiền gửi và an toàn hoạt động của các tổ chức tham gia bảo hiểm. Cụ thể, tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi có nghĩa vụ phải báo cáo kịp thời với tổ chức bảo hiểm tiền gửi khi gặp khó khăn về khả năng chi trả cũng nhƣ thay đổi các thành viên hội đồng quản trị, ban kiểm soát, tổng giám đốc/giám đốc; gửi cho tổ chức bảo hiểm tiền gửi các báo cáo tài chính năm trong thời hạn 90 ngày kể từ ngày kết thúc năm tài chính; tổ chức bảo hiểm tiền gửi đƣợc quyền kiểm tra việc chấp hành các quy định về bảo hiểm tiền gửi của các tổ chức tham gia bảo hiểm, đƣợc quyền theo dõi, giám sát, kiểm tra việc chấp hành các quy định về an toàn trong hoạt động của các tổ chức tham gia bảo hiểm.
Theo các chuyên gia của Ngân hàng Nhà nƣớc, việc trao quá nhiều quyền cho bảo hiểm tiền gửi nhƣ trên là chƣa thực hợp lý bởi chức năng thanh tra, giám sát đã đƣợc trao cho Ngân hàng Nhà nƣớc. Nếu để hai cơ quan cùng thanh tra sẽ gây tốn kém chi phí cho xã hội, tạo gánh nặng và gây khó khăn cho các tổ chức tín dụng vì phải chịu sự thanh tra của hai cơ quan khác nhau, nhất là khi các kết luận thanh tra không thống nhất.
Cơ chế phối hợp và chia sẻ thông tin giữa các cơ quan trong hệ thống bảo hiểm tiền gửi giảm thiểu rủi ro cũng khá phức tạp. Trong đó, sự phối hợp
90
giữa Ngân hàng Nhà nƣớc, Bộ Tài chính và Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam phải có sự phân định quyền hạn và trách nhiệm, cơ chế rõ ràng thì mới hiệu quả. Mô hình hiện nay trao nhiều quyền hạn cho tổ chức bảo hiểm tiền gửi nhƣ đánh giá và quản lý rủi ro, thanh tra và giám sát hoạt động của tổ chức tham gia bảo hiểm, quản lý và thanh lý tài sản của tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi bị đổ vỡ. Muốn thực hiện tốt các chức năng này, lƣợng thông tin cần chia sẻ giữa bảo hiểm tiền gửi và Ngân hàng Nhà nƣớc, Bộ Tài chính là rất lớn.
Trong khi đó, năng lực và kinh nghiệm thanh tra, giám sát an toàn hoạt động ngân hàng của bảo hiểm tiền gửi ở Việt Nam còn yếu. Thực tiễn hơn 10 năm hoạt động thanh tra, giám sát của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam mới chủ yếu tập trung vào các quỹ tín dụng nhân dân (chiếm 89,6%), số cuộc kiểm tra các ngân hàng thƣơng mại trong nƣớc mới chiếm 6,1%, chi nhánh ngân hàng nƣớc ngoài là 3,2%, ngân hàng 100% vốn nƣớc ngoài là 0,1%, công ty tài chính là 1%.
Pháp luật hiện hành trao cho bảo hiểm tiền gửi quyền xem xét và quyết định hỗ trợ tài chính cho tổ chức tham gia bảo hiểm dƣới các hình thức cho vay, bảo lãnh, mua lại nợ... Thế nhƣng, việc thực hiện chức năng này thực tế cũng chƣa hiệu quả nhƣ mong đợi. Trong số 05 quỹ tín dụng nhân dân khó khăn đã đƣợc Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam hỗ trợ (khoảng 7 tỷ đồng), đã có 1 tổ chức (chiếm 20%) bị đổ vỡ dẫn đến nguy cơ tổ chức bảo hiểm tiền gửi bị mất vốn.
Pháp luật hiện hành cũng trao cho tổ chức bảo hiểm tiền gửi thẩm quyền yêu cầu các tổ chức tham gia bảo hiểm thực hiện các biện pháp chấn chỉnh kịp thời nếu vi phạm các quy định về an toàn trong hoạt động ngân hàng, hoặc xét thấy tổ chức tham gia bảo hiểm có nguy cơ mất khả năng chi trả, thất thoát lớn về tài sản, tác động nghiêm trọng tới các tổ chức tín dụng khác... Thực tế hơn 10 năm hoạt động, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam cũng
91
chƣa thể hiện đƣợc chức năng này.
Thứ ba, vấn đề xác định vai trò của tổ chức BHTG trong trƣờng hợp thanh lý tổ chức tham gia BHTG. Các văn bản pháp luật hiện hành về BHTGVN đã xác định rõ rằng khi tổ chức BHTG đã tiến hành chi trả cho ngƣời gửi tiền thì tổ chức BHTG sẽ trở thành chủ nợ của tổ chức tham gia bảo hiểm với số nợ đúng bằng khoản tiền mà tổ chức BHTG đã thực hiện việc chi trả. Tổ chức BHTG sẽ đƣợc phân chia giá trị tài sản theo thứ tự thanh toán nhƣ đối với ngƣời gửi tiền trong trƣờng hợp tổ chức tham gia BHTG bị buộc phải giải thể do không thanh toán đƣợc các khoản nợ đến hạn hoặc bị phá sản theo quy định của pháp luật về giải thể, phá sản. Trong trƣờng hợp này tổ chức BHTG đƣợc quyền tham gia vào quá trình quản lý, thanh lý tài sản của tổ chức tham gia BHTG.
Điều đó cho thấy rằng, quy định nêu trên của pháp luật về BHTG hiện hành của Việt Nam không có sự thống nhất so với các văn bản pháp luật có liên quan nhƣ Luật Doanh nghiệp, Luật các tổ chức tín dụng, Luật phá sản. Bởi lẽ, khi nghiên cứu các văn bản này cho thấy không có trƣờng hợp nào bị buộc phải giải thể do mất khả năng thanh toán các khoản nợ đến hạn (Điều 154, Luật các tổ chức tín dụng năm 2010 quy định các trƣờng hợp và điều kiện giải thể doanh nghiệp). Mặt khác, quy định nêu trên cũng thể hiện sự bất nhất trong việc quy định việc trở thành thành viên một cách đƣơng nhiên của Hội đồng quản lý, thanh lý tài sản của tổ chức tham gtia bảo hiểm trong trƣờng hợp tổ chức bị phá sản (Điều 9, Luật phá sản quy định tổ quản lý, thanh lý tài sản bao gồm một chấp hành viên của cơ quan thi hành án, một cán bộ của Toàn an, một đại diện chủ nợ, một đại diện hợp pháp của tổ chức bị phá sản, có thể có thêm đại diện của ngƣời lao động, công đoàn….). Rõ ràng, đây là một vấn đề cần phải xem xét để sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện hệ thống các quy phạm pháp luật về BHTG trong thời gian tới.
92
Thứ tƣ, vấn đề xác định thẩm quyền xử lý các vi phạm của tổ chức tham gia BHTG. Trong quá trình hoạt động của mình, BHTGVN đƣợc thực hiện các hoạt động kiểm tra, giám sát đối với các tổ chức tham gia bảo hiểm. Một vấn đề nảy sinh trong quá trình thực hiện các hoạt động kiểm tra, giám sát đó là khi phát hiện tổ chức tham gia bảo hiểm vi phạm thì sao?
Theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành về vấn đề trên thì tổ chức BHTG có quyền kiến nghị với Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam có biện pháp xử lý đối với những tổ chức tham gia BHTG vi phạm các quy định về an toàn trong hoạt động ngân hàng có nguy cơ mất khả năng thanh toán. Nhìn vào quy định trên, có thể khẳng định rằng, vai trò của BHTGVN rất hạn chế. Bản thân tổ chức BHTG khi phát hiện vi phạm của tổ chức tham gia BHTG không đƣợc áp dụng các biện pháp xử lý, thậm chí không đƣợc đề nghị biện pháp xử lý mà chỉ kiến nghị về hành vi vi phạm để Ngân hàng Nhà nƣớc quyết định hình thức xử lý vi phạm. Quy định trên đã làm mất đi uy quyền của cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra, giám sát và tất nhiên, đây cũng là một thực trạng cần đƣợc giải quyết trong việc hoàn thiện pháp luật về BHTG.
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2
Qua nghiên cứu thực trạng pháp luật về mô hình cơ quan BHTGVN, có sự tham khảo, so sánh với những quy định tƣơng ứng của pháp luật một số nƣớc trên thế giới và thực tiễn áp dụng pháp luật về mô hình cơ quan BHTG ở nƣớc ta có thể đƣa ra một số kết luận sau: (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
- Các quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động của tổ chức bảo hiểm tiền gửi nhìn chung đã khá đầy đủ, cũng đã đƣa ra đƣợc những quy định cụ thể về các nội dung hoạt động của tổ chức này và thực sự là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc điều chỉnh hoạt động bảo hiểm tiền gửi ở nƣớc ta thời
93
gian qua.
- Bên cạnh những mặt tích cực nêu trên, pháp luật về mô hình cơ quan BHTG ở Việt Nam vẫn còn nhiều bất cập, chƣa quy định rõ và đầy đủ về vị trí pháp lý, mô hình tổ chức, chức năng nhiệm vụ của tổ chức BHTG, dẫn tới năng lực hoạt động của BHTGVN còn hạn chế; đặc biệt là khả năng giám sát an toàn, cảnh báo sớm, phối hợp và xử lý đỗ vỡ ngân hàng.
Với một số kết luận trên đây về thực trạng pháp luật về mô hình cơ quan BHTGVN đòi hỏi các nhà lập pháp cần tiếp tục nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện hệ thống pháp luật điều chỉnh sao cho ngày càng phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam và thông lệ quốc tế, để tổ chức BHTGVN thực hiện tốt nhiệm vụ của mình trong giai đoạn mới.
94
Chƣơng 3
PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ MÔ HÌNH CƠ QUAN BHTG Ở VIỆT NAM