Trƣớc đây, theo các quy định cụ thể tại Mục 2 Chƣơng II Nghị định số 89/1999/NĐ-CP, Chính phủ đã giao cho tổ chức bảo hiểm tiền gửi quyền kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về bảo hiểm tiền gửi của các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi và quyền giám sát thông qua việc xem xét, đánh giá các báo cáo của tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi trong một số trƣờng hợp. Quyền hạn này đã đƣợc mở rộng và quy định cụ thể hơn trong Quyết định số 218/1999/QĐ-TTg và trong Điều lệ về tổ chức và hoạt động của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam, theo đó, ngoài việc kiểm tra, giám sát việc chấp hành các quy định của pháp luật về bảo hiểm tiền gửi nói chung thì Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam còn có quyền theo dõi, giám sát và kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về bảo đảm an toàn trong hoạt động của các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi. Tuy nhiên, hiện nay Luật bảo hiểm tiền gửi mới chỉ quy định cho tổ chức bảo hiểm tiền gửi đƣợc quyền theo dõi, kiểm tra việc chấp hành các quy định pháp luật về bảo hiểm tiền gửi; kiến
63
nghị Ngân hàng Nhà nước xử lý hành vi vi phạm quy định của pháp luật về bảo hiểm tiền gửi mà chƣa có những quy định cụ thể về quyền kiểm tra, giám sát của tổ chức bảo hiểm tiền gửi đối với các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi nhƣ quy định của pháp luật trƣớc đây đã nêu ở trên. Điều này có thể là do Luật bảo hiểm tiền gửi mới đƣợc ban hành, nhƣng để hoạt động kiểm tra, giám sát của tổ chức bảo hiểm tiền gửi đƣợc hiệu quả hơn nữa thì Chính phủ và các Bộ, ngành có liên quan cần sớm ban hành những văn bản quy định chi tiết, hƣớng dẫn thi hành Luật này.
Có thể nói, hoạt động giám sát từ xa và kiểm tra tại chỗ đối với các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi là hoạt động nghiệp vụ vô cùng quan trọng của tổ chức bảo hiểm tiền gửi vì nó góp phần làm lành mạnh hóa hệ thống ngân hàng. Nhờ có hoạt động này mà tổ chức bảo hiểm tiền gửi có thể tiếp cận đƣợc những mặt yếu kém trong hoạt động của các tổ chức nhận tiền gửi tham gia bảo hiểm tiền gửi để đánh giá chính xác những yếu tố rủi ro, trên cơ sở đó áp dụng những giải pháp tích cực nhƣ thu phí theo mức độ rủi ro, xử lý tài sản, nợ xấu, nợ khó đòi, hỗ trợ tài chính...
Hoạt động giám sát là hoạt động đặc trƣng của tổ chức bảo hiểm tiền gửi so với các quỹ bảo hiểm tiền gửi vì các quỹ này chỉ thực hiện chức năng chi trả tiền mặt cho ngƣời gửi tiền sau khi tổ chức nhận tiền gửi đóng cửa. Đây là hoạt động đánh giá rủi ro tiềm ẩn của tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi, từ đó cảnh báo sớm và đề xuất kịp thời những biện pháp giúp tổ chức này khắc phục, phòng ngừa rủi ro. Công tác giám sát đƣợc thực hiện đi ̣nh kỳ hàng quý đối với các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi, tập trung vào việc chấp hành các chỉ tiêu an toàn hoạt động của tổ chức tín dụng nhƣ: khả năng về vốn, chất lƣợng tín dụng, khả năng thanh khoản... Đồng thời đây cũng là cơ sở cho việc tiến hành công tác kiểm tra tại chỗ thông qua việc phát hiện các đơn vị có sai phạm hoặc hoạt động yếu kém cần phải kiểm tra.
64
Trong năm 2012, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam đã thực hiện giám sát định kỳ đối với 100% tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi, gồm 90 ngân hàng thƣơng mại, 11 tổ chức tín dụng phi ngân hàng, 1.136 quỹ tín dụng nhân dân cơ sở và Quỹ tín dụng nhân dân Trung ƣơng. Hệ thống báo cáo giám sát định kỳ và đột xuất về tình hình hoạt động của các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi đã đƣợc xây dựng và nghiên cứu để từng bƣớc nâng cao chất lƣợng. Đối với những trƣờng hợp rủi ro cao, có nguy cơ ảnh hƣởng đến quyền lợi của ngƣời gửi tiền và sự an toàn, lành mạnh của hệ thống ngân hàng, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam gửi cảnh báo đến tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi, Ngân hàng Nhà nƣớc và các cơ quan hữu quan để có phƣơng án xử lý thích hợp.
Hiện nay, hoạt động kiểm tra tại chỗ hay còn gọi là kiểm tra trực tiếp là hoạt động cơ bản và thƣờng xuyên trong các hoạt động nghiệp vụ của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam, đảm bảo sự tuân thủ các quy định về bảo hiểm tiền gửi tại tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi, bảo vệ quyền lợi của ngƣời gửi tiền. Cùng với giám sát từ xa, hoạt động kiểm tra tại chỗ giúp đánh giá tốt hơn thực trạng hoạt động, rủi ro hiện tại và nguy cơ tiềm ẩn của các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi để có cơ sở thực tế áp dụng các biện pháp hỗ trợ, khắc phục sai lầm trong hoạt động của các tổ chức tín dụng. Đồng thời, hoạt động kiểm tra còn giúp đánh giá đƣợc việc tuân thủ, thực thi pháp luật về bảo hiểm tiền gửi của các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi để từ đó có thể kiến nghị sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật sao cho phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam.
Trƣớc khi Luật bảo hiểm tiền gửi đƣợc ban hành, việc kiểm tra tại chỗ chủ yếu tập trung vào việc chấp hành các quy định về bảo hiểm tiền gửi của tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi nhƣ: niêm yết chứng nhận, chế độ thông tin báo cáo, việc tính và nộp phí... và các quy định về an toàn trong hoạt động ngân hàng do Ngân hàng Nhà nƣớc quy định. Tuy nhiên, nội dung kiểm tra
65
việc chấp hành các quy định về an toàn trong hoạt động ngân hàng của các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi đã do một tổ chức có tiềm lực to lớn về nhân lực, chuyên môn là Ngân hàng Nhà nƣớc thực hiện. Theo quy đi ̣nh ta ̣i khoản 11 Điều 4 Luâ ̣t Ngân hàng Nhà nƣớc Viê ̣ t Nam năm 2010, chức năng kiểm tra, thanh tra, giám sát ngân hàng hiện đƣợc trao cho Ngân hàng Nhà nƣớc. Việc có hai cơ quan cùng thực hiện công tác này sẽ (i) gây tốn kém chi phí xã hội khi hai cơ quan cùng thực hiện một chức năng; (ii) tạo gánh nặng về thời gian, nhân lực cho các tổ chức tín dụng khi phải chịu sự kiểm tra, giám sát của hai cơ quan khác nhau trong việc tiếp các đoàn thanh tra, kiểm tra và xây dựng các báo cáo theo những yêu cầu khác nhau, thậm chí là trùng lặp của hai cơ quan và (iii) gây khó khăn cho tổ chức tín dụng trong việc thực thi các quyết định của cả hai cơ quan trong trƣờng hợp các kết luận thanh tra không thống nhất. Chính vì vậy, hiện nay, Luật bảo hiểm tiền gửi đã sửa đổi nội dung này và chỉ quy định cho tổ chức bảo hiểm tiền gửi quyền "theo dõi, kiểm tra việc chấp hành các quy định pháp luật về bảo hiểm tiền gửi; kiến nghị Ngân hàng Nhà nước Việt Nam xử lý hành vi vi phạm quy định của pháp luật về bảo hiểm tiền gửi" [khoản 9 Điều 13] và "tổng hợp, phân tích và xử lý thông tin về tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi nhằm phát hiện và kiến nghị Ngân hàng Nhà nước xử lý kịp thời những vi phạm quy định về an toàn hoạt động ngân hàng, rủi ro gây mất an toàn trong hệ thống ngân hàng" [khoản 10 Điều 13]. Nhƣ vậy, có thể thấy rằng chức năng kiểm tra, giám sát của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam chỉ là kiểm tra, giám sát việc tuân thủ các quy định của pháp luật về bảo hiểm tiền gửi, tức là chỉ mang tính cảnh báo rủi ro chứ không có tính chế tài đối với các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi. Với những quy định này thì có vẻ nhƣ Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam chỉ thực hiện kiểm tra, giám sát các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi với tƣ cách nhƣ là một "cơ quan giúp việc" và "trực thuộc" Ngân hàng Nhà nƣớc, nếu có vi phạm xảy ra thì chỉ có quyền
66
kiến nghị Ngân hàng Nhà nƣớc xử lý chứ không đƣợc trực tiếp thực hiện bất cứ một biện pháp xử lý nào? Nhƣ vậy, so với các quy định hiện hành thì có phải Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam sẽ bị thu hẹp quyền hạn của mình trong việc giám sát rủi ro, đảm bảo an ninh cho hệ thống tài chính - ngân hàng hay không? Và nếu vậy thì liệu tổ chức bảo hiểm tiền gửi có thực hiện đƣợc hiệu quả mục tiêu bảo vệ quyền lợi của ngƣời gửi tiền hay không?
Kết thúc năm 2011, toàn hệ thống Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam đã kiểm tra 30 ngân hàng gồm: 03 ngân hàng thƣơng mại nhà nƣớc, 14 ngân hàng thƣơng mại cổ phần, 10 Chi nhánh ngân hàng nƣớc ngoài, 02 ngân hàng liên doanh và 01 ngân hàng 100% vốn nƣớc ngoài. Qua kiểm tra cho thấy, nhìn chung các ngân hàng đều có ý thức trong việc chấp hành các quy định của pháp luật về bảo hiểm tiền gửi và của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam, tuy nhiên vẫn còn có những sai sót do nguyên nhân khách quan hoặc chủ quan.
Tổng hợp kết quả kiểm tra về phí bảo hiểm tiền gửi cho thấy đa số các ngân hàng đƣợc kiểm tra đều tính nộp phí bảo hiểm tiền gửi chƣa chính xác, tình trạng tính thừa, tính thiếu, kỳ nộp thừa, kỳ nộp thiếu vẫn khá phổ biến. Cụ thể đã phát hiện 16 ngân hàng tính thừa phí với số tiền 1 tỷ 114 triệu đồng, 09 ngân hàng tính thiếu phí lên đến 2 tỷ 087 triệu đồng và thu về cho Quỹ nghiệp vụ bảo hiểm tiền gửi số tiền là 972 triệu đồng. Nguyên nhân chủ yếu của việc tính phí bảo hiểm tiền gửi chƣa chính xác là do các chi nhánh ngân hàng cơ sở nhập sai mã khách hàng khi mở tài khoản, từ đối tƣợng cá nhân sang tổ chức hoặc ngƣợc lại; một số ngân hàng thay đổi cán bộ tính nộp phí bảo hiểm tiền gửi, thiếu kinh nghiệm trong việc theo dõi, kiểm tra sự biến động của các sản phẩm dịch vụ để kịp thời phát hiện và điều chỉnh các sai sót.
Về tình hình thực hiện chế độ thông tin báo cáo, nhiều ngân hàng gửi chƣa đầy đủ và kịp thời một số loại báo cáo tài chính theo quy định của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam; cá biệt có một vài ngân hàng chƣa gửi bổ sung các văn bản
67
khi có sự thay đổi về hồ sơ pháp lý tham gia bảo hiểm tiền gửi nhƣ: thay đổi vốn điều lệ, nhân sự ban lãnh đạo, địa chỉ trụ sở; mở thêm chi nhánh, phòng giao dịch mới nhƣng chƣa xin cấp thêm Chứng nhận bảo hiểm tiền gửi …
Bên cạnh nguyên nhân từ phía các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi cũng cần thấy rằng phạm vi kiểm tra còn hẹp, tiến độ kiểm tra còn chậm, năng lực và kinh nghiệm kiểm tra, giám sát an toàn hoạt động ngân hàng của tổ chức bảo hiểm tiền gửi ở Việt Nam còn chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu thực tế. Điều này là do các quy định của pháp luật còn chƣa đầy đủ, thiếu chi tiết về quy trình và nội dung kiểm tra do Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam thực hiện.
Hoạt động kiểm tra, giám sát của tổ chức bảo hiểm tiền gửi giúp các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi rút khỏi thị trƣờng một cách có trật tự, từ đó không làm ảnh hƣởng tới tâm lý của ngƣời gửi tiền, không ảnh hƣởng tới uy tín của hệ thống ngân hàng. Ngoài ra, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam còn có thể chủ động trong việc chuẩn bị các nguồn tài chính cho trƣờng hợp xấu nhất xảy ra, hạn chế đƣợc đổ vỡ ngân hàng dây chuyền, tránh để xảy ra khủng hoảng tài chính và bảo đảm an ninh chính trị. Do vậy, cần nghiên cứu để sớm có những quy định cụ thể về chức năng kiểm tra, giám sát của tổ chức bảo hiểm tiền gửi đối với các tổ chức tín dụng tham gia bảo hiểm tiền gửi trong các văn bản hƣớng dẫn thi hành Luật bảo hiểm tiền gửi sẽ ban hành trong thời gian tới sao cho tránh đƣợc những quy định chồng chéo giữa chức năng này của tổ chức bảo hiểm tiền gửi với chức năng thanh tra, giám sát của Ngân hàng Nhà nƣớc. Và để đƣa ra đƣợc những quy định phù hợp thì cần nhận thức đƣợc những điểm khác biệt cơ bản về chức năng này của hai cơ quan, đó là:
- Về chủ thể: Thanh tra ngân hàng đƣợc thực hiện bởi Ngân hàng Nhà nƣớc (là thanh tra chuyên ngành về ngân hàng, thuộc bộ máy ngân hàng nhà nƣớc), trong khi kiểm tra, giám sát các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi là hoạt động mang tính nghiệp vụ đƣợc thực hiện bởi Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam.
68
- Về tính chất: hoạt động thanh tra ngân hàng là một nội dung quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nƣớc về tiền tệ của Ngân hàng Nhà nƣớc, có nghĩa là mang tính chất quản lý nhà nƣớc - hành vi thể hiện quyền lực nhà nƣớc, còn hoạt động kiểm tra của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam là hoạt động nhằm thực hiện tốt chức năng của bản thân tổ chức này. Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc có thể áp dụng các chế tài để xử lý khi tổ chức tín dụng có vi phạm, còn hoạt động kiểm tra, giám sát của tổ chức bảo hiểm tiền gửi có thể đƣợc coi là "ngƣời bạn đồng hành", giúp tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi sửa đổi những vi phạm trong lĩnh vực bảo hiểm tiền gửi nói riêng và hoạt động ngân hàng nói chung nhằm bảo vệ hiệu quả quyền lợi cho ngƣời gửi tiền. Hoạt động thanh tra dựa trên các tiêu chí luật định, hoạt động giám sát thì dựa vào những chỉ tiêu kinh tế - xã hội, những quan niệm, quan điểm. Kết luận của thanh tra phải hoàn toàn khách quan, còn kết luận của giám sát thì chủ yếu lại dựa vào yếu tố chủ quan, bởi lẽ hoạt động này không chỉ dựa vào số liệu, các thông tin thu thập đƣợc…mà còn phụ thuộc vào khả năng phân tích, tƣ duy tổng hợp, phán đoán, suy xét của ngƣời nhận định, đánh giá.
- Về mục đích: mục đích thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớc là phát hiện các vi phạm pháp luật trong hoạt động của các tổ chức tín dụng, còn mục đích kiểm tra, giám sát do Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam thực hiện không phải để phát hiện các vi phạm pháp luật mà để nắm bắt kịp thời tình hình hoạt động của các tổ chức nhận tiền gửi vừa đƣa ra những biện pháp xử lý kịp thời khi tổ chức tín dụng nào đó có nguy cơ gặp rủi ro trong hoạt động nhằm ổn định thị trƣờng.
- Về đối tƣợng bị thanh tra, kiểm tra: đối tƣợng của thanh tra ngân hàng rộng hơn đối tƣợng bị kiểm tra của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam, là toàn bộ tổ chức và hoạt động của các tổ chức tín dụng, hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác, việc thực hiện các quy định của pháp luật về tiền tệ và hoạt
69
động ngân hàng (kể cả quy định pháp luật về bảo hiểm tiền gửi) của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Còn đối tƣợng bị kiểm tra của tổ chức bảo hiểm tiền gửi chỉ giới hạn trong phạm vi kiểm tra việc chấp hành các quy định pháp luật về bảo hiểm tiền gửi của các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi.
- Về chủ thể bị thanh tra, kiểm tra: Thanh tra ngân hàng áp dụng với mọi tổ chức có hoạt động ngân hàng, còn chủ thể bị kiểm tra của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam chỉ là tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi - là các tổ chức