Khiếu nại hành chính và cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính của công dân (từ thực tiễn tỉnh đồng nai)

Từ góc độ khoa học luật học nói chung và Luật Hành chính nói riêng thì quyền khiếu nại của công dân là quyền hiến định và là quyền để bảo vệ quyền vì thông qua việc sử dụng quyền khiếu n

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

-  -

NGUYỄN NGỌC THIÊN KIM

ĐỀ TÀI “KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG DÂN (từ thực tiễn tỉnh Đồng Nai)”

LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP THẠC SĨ LUẬT HỌC

NIÊN KHÓA 2003 - 2006

NGƯỜI HƯỚNG DẪN: PGS TS NGUYỄN CỬU VIỆT

Giảng viên Khoa luật Hành chính Trường ĐH Luật TP.HCM

TP HỒ CHÍ MINH – NĂM 2006

MỤC LỤC

LỜI NÓI ĐẦU

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN – PHÁP LÝ VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG DÂN VÀ CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT CÁC KHIẾU NẠI

ĐÓ 01

1.1 Bản chất, vai trò của quyền khiếu nại hành chính của công dân 01

1.1.1 Khái niệm khiếu nại hành chính 01

1.1.2 Quyền khiếu nại hành chính của công dân là quyền cơ bản đươc quy định trong Hiến pháp 07

1.1.3 Quyền khiếu nại hành chính của công dân là quyền để bảo vệ các quyền ………09

1.1.4 Khiếu nại hành chính là hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội……… 11

1.1.5 Khiếu nại hành chính là phương thức giám sát của nhân dân đối với Nhà nước và cán bộ công chức nhà nước……… 12

1.2 Sự hình thành, phát triển của chế định pháp luật về khiếu nại hành chính của công dân và cơ chế giải quyết các khiếu nại đó trong pháp luật nước ta……….13

1.2.1 Giai đoạn từ 1946 đến 1960 13

1.2.2 Giai đoạn từ 1960 đến 1990 15

1.2.3 Giai đoạn từ 1990 đến 1998……….18

1.2.4 Giai đoạn từ 1998 đến 2004……… 21

1.2.5 Giai đoạn từ 2004 đến nay……… 22

1.3 Quy định của pháp luật hiện hành về khiếu nại hành chính của công dân và cơ chế giải quyết các khiếu nại đó 31

1.3.1 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại 31

1.3.2 Thủ tục giải quyết khiếu nại 32

1.3.2.1 Tiếp công dân 32

1.3.2.2 Giải quyết khiếu nại lần đầu 33

1.3.2.3 Giải quyết khiếu nại lần hai 35

1.3.3 Thời hạn giải quyết khiếu nại………… 36

1.3.4 Hồ sơ giải quyết khiếu nại………… 36

1.3.5 Việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại………… 36

1.3.6 Thanh tra, kiểm tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại………… 38

1.4 Các bảo đảm pháp lý đối với quyền khiếu nại hành chính của công dân 39

1.4.1 Các đảm bảo quyền khiếu nại hành chính của công dân 39

1.4.2 Quyền của các bên tham gia khiếu nại hành chính 42

1.4.3 Vai trò của Tòa hành chính trong việc đảm bảo quyền khiếu nại của công dân……… 44

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1……….47

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG DÂN VÀ CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT CÁC KHIẾU NẠI ĐÓ TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐỒNG NAI 49

2.1 Tình hình khiếu nại hành chính của công dân trên phạm vi cả nước 49

2.1.1 Khái quát về tình hình khiếu nại 49

2.1.2 Những hạn chế, khuyết điểm của công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại 51

2.1.3 Nguyên nhân chủ yếu của những hạn chế, khuyết điểm ……….52

2.2 Thực trạng khiếu nại hành chính của công dân trên địa bàn tỉnh Đồng Nai 57

2.2.1 Đặc điểm tình hình kinh tế - xã hội của tỉnh Đồng Nai 57

2.2.2 Tình hình khiếu nại hành chính của công dân trên các lĩnh vực ở địa bàn tỉnh Đồng Nai .58

2.2.2.1 Khái quát về tình hình khiếu nại……… 58

2.2.2.2 Những nguyên nhân chủ yếu của các khiếu nại……… 60

2.3 Tổ chức các cơ quan thanh tra và đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác giải quyết khiếu nại hành chính của công dân trên địa bàn tỉnh Đồng Nai 62

2.3.1 Tổ chức của các tổ chức thanh tra nhà nước cấp tỉnh theo quy định của

pháp luật hiện hành 62

2.3.2 Thực trạng cơ cấu tổ chức của các tổ chức thanh tra nhà nước cấp tỉnh ………63

2.3.2.1 Thanh tra tỉnh Đồng Nai……….63

2.3.2.2 Thanh tra Sở………64

2.3.3 Tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác giải quyết khiếu nại của Ủy ban nhân dân các cấp 66

2.3.3.1 Ủy ban nhân dân tỉnh……… 66

2.3.3.2 Ủy ban nhân dân huyện……… 66

2.3.3.3 Ủy ban nhân dân xã………67

2.3.3.4 Những ưu điểm và nhược điểm chủ yếu……… 67

2.3.4 Tổ chức thanh tra nhân dân và tổ hòa giải cơ sở 69

2.3.4.1 Tổ chức thanh tra nhân dân………69

2.3.4.2 Tổ hòa giải cơ sở………71

2.4 Tình hình giải quyết khiếu nại hành chính của công dân trên địa bàn tỉnh Đồng Nai từ 2003 đến nay 73

2.4.1 Kết quả lãnh đạo, chỉ đạo của Tỉnh ủy, Ủy ban nhân dân tỉnh đối với công tác giải quyết khiếu nại……… 73

2.4.2 Tình hình kết quả công tác tiếp dân……… 75

2.4.3 Tình hình kết quả giải quyết khiếu nại……… 78

2.4.3.1 Vai trò của cơ quan Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện và Thanh tra Sở trong công tác giải quyết khiếu nại………78

2.4.3.2 Kết quả công tác giải quyết khiếu nại………79

2.4.3.3 Về tình hình thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại……….83

2.4.4 Những hạn chế, thiếu sót trong thực hiện các thủ tục hành chính trong khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan nhà nước trong tỉnh 85

2.4.4.1 Trách nhiệm của công dân……….85 2.4.4.2 Trách nhiệm thực hiện thủ tục hành chính trong tiếp công dân….86

2.4.4.3 Trách nhiệm thực hiện thủ tục về giải quyết khiếu nại………… 86

2.4.4.4 Thủ tục ra quyết định giải quyết khiếu nại……….88

2.4.4.5 Thủ tục thi hành quyết định giải quyết khiếu nại……… 89

2.4.4.6 Những hạn chế, thiếu sót chung……….89

2.5 Sự cần thiết nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại hành chính của công dân – Phương hướng và kiến nghị một số giải pháp 90

2.5.1 Sự cần thiết nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại hành chính của công dân 90

2.5.1.1 Những khó khăn, vướng mắc chủ yếu trong quá trình giải quyết khiếu nại……… 90

2.5.1.2 Những nguyên nhân của tình hình……….94

2.5.2 Phương hướng nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại hành chính của công dân 95

2.5.3 Kiến nghị một số giải pháp 99

2.5.3.1 Các giải pháp về quản lý nhà nước 99

2.5.3.2 Các giải pháp về pháp luật 105 KẾT LUẬN

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

6

LỜI NÓI ĐẦU

1 Cơ sở khoa học và thực tiễn của đề tài:

Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp Việt Nam năm 1992 ghi nhận, được cụ thể hóa trong Luật Khiếu nại, tố cáo năm

2005 Từ góc độ khoa học luật học nói chung và Luật Hành chính nói riêng thì quyền khiếu nại của công dân là quyền hiến định và là quyền để bảo vệ quyền vì thông qua việc sử dụng quyền khiếu nại và việc giải quyết khiếu nại của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hàng loạt các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân được phục hồi do quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước gây nên

Việc giải quyết các khiếu nại của công dân do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện là một bảo đảm pháp lý đối với các quyền, tự do của công dân, là phương thức nhằm bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý nhà nước Thực tiễn giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước ta trong những năm qua từ khi có Luật Khiếu nại tố cáo (năm 1998) đã chỉ ra rằng công tác giải quyết khiếu nại đã có nhiều tiến bộ, nhưng đồng thời có những hạn chế nhất định: số lượng vụ việc tồn đọng còn nhiều, giải quyết không dứt điểm

để nhiều vụ kéo dài, gây khiếu nại tập thể, nhiều địa phương do khiếu nại không được giải quyết kịp thời đã trở thành những điểm nóng dẫn đến mất ổn định chính trị, an toàn và trật tự xã hội Đây cũng là vấn đề lớn mà Dự thảo Báo cáo Chính trị tại Đại hội X của Đảng đưa ra để tìm phương hướng giải quyết

Tình hình đó do nhiều nguyên nhân phức tạp: pháp luật về khiếu nại còn nhiều bất cập, thiếu đồng bộ; phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại chưa

cụ thể, rành mạch; năng lực trình độ chuyên môn của cán bộ, công chức trực tiếp giải quyết khiếu nại thực sự chưa đúng tầm Do đó, đề tài này tuy đã được nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu, nhưng hiện nay vẫn đang là điểm nóng, rất thời sự, đặc biệt đối với địa bàn tỉnh Đồng Nai

Chính vì vậy, tác giả quyết định lựa chọn nghiên cứu đề tài: “Khiếu nại hành chính của công dân và cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính của công dân (từ thực tiễn tỉnh Đồng Nai)”

7

2 Tình hình nghiên cứu đề tài:

Công tác giải quyết khiếu nại của công dân đã có nhiều công trình nghiên cứu “Báo cáo khoa học cải cách thủ tục hành chính trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn tỉnh Đồng Nai” (Thanh tra Nhà nước tỉnh Đồng Nai tháng 7/2000); “Một số quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại cần hoàn thiện khi sửa đổi bổ sung Luật khiếu nại, tố cáo” (Kiều Văn Chung - Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 5/2003); “Quyết định giải quyết khiếu nại” (Kiều Văn Chung - Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 8/2003); “Trình tự thủ tục sửa đổi, hủy bỏ quyết định hành chính áp dụng đối với cá nhân, tổ chức” (TS Vũ Thư - Tạp chí Nghiên cứu lập pháp 11/2002); “Khái niệm thẩm quyền của Tòa

án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính của công dân” (Nguyễn Thanh Bình - Tạp chí Luật học); “Khái niệm đặc điểm của thủ tục hành chính” (Trần Thanh Phương - Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 11/2002); “Luật hành chính Việt Nam” (NXB TP.HCM năm 2003 do PGS.TS Phạm Hồng Thái chủ biên); Đề tài nghiên cứu cấp Bộ “Các phương thức đảm trách các quyền tự do của công dân” do PGS.TS Đinh Văn Mậu làm chủ nhiệm

Đề tài nghiệm thu 2002; “Pháp luật về khiếu nại, tố cáo” (NXB TP.HCM do PGS.TS Phạm Hồng Thái làm chủ biên); “Nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo phải gắn với quá trình cải cách Tư pháp” (TS Vũ Phạm Quyết Thắng, Tạp chí Thanh tra số 9); “Thu thập thẩm tra sử dụng chứng cứ trong giải quyết khiếu nại hành chánh” (Đặng Xuân Thao); “Thi hành quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng, uỷ quyền giải quyết khiếu nại” (Nguyễn Châu - Tạp chí Thanh tra năm 2003); “Một số giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” (Th.S Trần Văn Sơn - Tạp chí Thanh tra)

Ngoài ra còn có nhiều công trình khác nhau trong chừng mực nhất định cũng có những bàn luận về công tác giải quyết khiếu nại của các ngành, các cấp nhằm bảo đảm các quyền công dân

Tuy vậy, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách hệ thống toàn diện các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả, chất lượng của chính quyền các cấp nhằm đảm bảo các quyền của công dân, cũng như bàn luận sâu về những thay

8

đổi lớn trong các quy định của pháp luật về khiếu nại hành chính kể từ khi Luật Khiếu nại, tố cáo được sửa đổi bổ sung lần gần đây nhất vào ngày 29/11/2005 Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu nói trên đã tạo cơ sở lý luận và phương pháp luận cho việc nghiên cứu đề tài mà chúng tôi lựa chọn Trong quá trình nghiên cứu, chúng tôi tham khảo và tiếp thu có chọn lọc kết quả nghiên cứu của các công trình trên

3 Phạm vi nghiên cứu:

- Đề tài chỉ giới hạn trong việc nghiên cứu quy định của pháp luật về quyền khiếu nại hành chính của công dân; thực tiễn khiếu nại hành chính của công dân cũng như việc giải quyết khiếu nại hành chính của công dân, dưới góc độ một trong những phương thức cơ bản đảm bảo quyền công dân Mặt khác, về mặt đối tượng nghiên cứu của đề tài ở đây chỉ xem xét khiếu nại của công dân thường

- Thực tiễn được minh họa bằng số liệu giải quyết từ năm 2003 đến nay qua báo cáo của Thanh tra tỉnh Đồng Nai, UBND tỉnh Đồng Nai

4 Phương pháp nghiên cứu:

Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận Chủ nghĩa Mác-Lênin

và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước của dân, do dân và vì dân; quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân

9

5 Mục đích nghiên cứu của đề tài:

Đề tài vừa có tính lý luận vừa có tính thực tiễn, vì vậy khi nghiên cứu chúng tôi đề ra mục tiêu làm rõ vai trò của các ngành, các cấp chính quyền địa phương để đưa ra một số giải pháp trong công tác giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo các quyền của công dân

6 Bố cục của luận văn:

Ngoài Lời nói đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung đề tài gồm 2 chương:

Chương 1 Cơ sở lý luận – pháp lý về giải quyết khiếu nại hành chính của công dân và cơ chế giải quyết các khiếu nại đó

Chương 2 Thực trạng khiếu nại hành chính của công dân và cơ chế giải quyết các khiếu nại đó./

10

Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN – PHÁP LÝ VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG DÂN VÀ CƠ CHẾ

GIẢI QUYẾT CÁC KHIẾU NẠI ĐÓ

1.1 Bản chất, vai trò của quyền khiếu nại hành chính của công dân

1.1.1 Khái niệm khiếu nại hành chính

Khiếu nại là một hiện tượng mang tính chính trị - pháp lý và có tính phổ biến trong các xã hội và vào mọi thời đại

Tại khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005 quy định: Khiếu nại là việc

công dân cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật Khiếu nại,

tố cáo quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi

có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình

Tuy nhiên, khái niệm trên chỉ là giới hạn của nhà nước khi đứng trước tình hình khiếu nại đang rất phức tạp và nhạy cảm ở nước ta Để có thể có thể nhận diện về tính đa dạng, nhu cầu thực tiễn của xã hội về khiếu nại, có thể đưa ra định nghĩa

chung về khiếu nại như sau: Khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức, cán bộ,

công chức, viên chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại mọi quyết định, hành vi khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, không hợp lý, xâm phạm đến quyền, tự do lợi ích hợp pháp của mình

[43, 20]

Khiếu nại là một hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội, như là phản ứng có tính tự nhiên của con người trước một quyết định, một hành vi nào đó mà người khiếu nại cho rằng quyết định hay hành vi đó là không phù hợp, có thể là không hợp lý, không phù hợp với các quy tắc chuẩn mực trong đời sống cộng động, xâm phạm tới quyền, tự do, lợi ích của mình Trên thực tế, khiếu nại hết sức đa dạng, phong phú, phức tạp Để có cái nhìn khách quan, toàn diện về khiếu nại, cần phải phân loại các khiếu nại theo nhiều tiêu chí khác nhau

Nếu căn cứ vào chủ thể khiếu nại, có khiếu nại cá nhân, khiếu nại của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế…

Theo thủ tục giải quyết khiếu nại, khiếu nại được chia thành khiếu nại hành chính

và khiếu nại tư pháp

Trong đó, khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan

nhà nước, cán bộ, công chức có thẩm quyền xem xét lại hành vi của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức mà người khiếu nại cho rằng trái pháp luật xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình Việc giải quyết khiếu nại hành chính do cơ quan hành chính nhà nước hoặc một số cơ quan nhà nước giải quyết theo trình tự, thủ tục

mà pháp luật về khiếu nại quy định hoặc được nhà nước giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính, theo quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính

Còn khiếu nại tư pháp là việc công dân yêu cầu cơ quan tư pháp (Tòa án, Viện

kiểm sát, cơ quan điều tra, thi hành án), cán bộ, công chức có thẩm quyền của các

cơ quan tư pháp xem xét lại những quyết định hoặc hành vi công vụ của thẩm phán, kiểm sát viên, điều tra viên, chấp hành viên tiến hành các hoạt động điều tra, truy

tố, xét xử, thi hành án trong các lĩnh vực hình sự, kinh tế, lao động, hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính [43, 18]

Ngoài ra, nếu căn cứ vào tính chất pháp lý của khiếu nại thì khiếu nại được chia thành hai nhóm lớn:

+ Khiếu nại có tính chất pháp lý;

+ Khiếu nại không có tính chất pháp lý

Khiếu nại có tính chất pháp lý là khiếu nại được pháp luật điều chỉnh, mà khi được

thực hiện, chúng là sự kiện pháp lý làm phát sinh các quan hệ pháp luật về khiếu nại

Khiếu nại loại này có một số đặc điểm cơ bản:

12

- Việc khiếu nại được pháp luật điều chỉnh, quyền, nghĩa vụ của các bên trong quan

hệ khiếu nại được pháp luật quy định;

- Là sự kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật về khiếu nại;

- Việc khiếu nại được pháp luật điều chỉnh, quyền, nghĩa vụ của các bên trong quan

hệ khiếu nại được pháp luật quy định;

- Là sự kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật về khiếu nại;

- Việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại được thực hiện theo trình tự, thủ tục nhất định

do pháp luật quy định;

- Phạm vi khiếu nại bị giới hạn bởi pháp luật;

- Việc giải quyết khiếu nại dựa trên cơ sở các quy định của pháp luật;

- Những người vi phạm pháp luật về khiếu nại tùy theo mức độ, tính chất của vi phạm mà phải chịu những trách nhiệm pháp lý khác nhau

Khiếu nại không mang tính chất pháp lý là khiếu nại không được pháp luật điều

chỉnh, mà việc thực hiện chúng không làm phát sinh các quan hệ pháp luật về khiếu nại

Loại khiếu nại này có một số đặc điểm sau:

- Việc khiếu nại không được pháp luật điều chỉnh;

- Không phải là sự kiện pháp lý;

- Không làm phát sinh các quan hệ pháp luật;

- Việc giải quyết khiếu nại căn cứ vào các quy phạm xã hội khác (của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, đoàn thể quần chúng)

Ví dụ, một Đảng viên khiếu nại về hình thức kỷ luật Đảng thì việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại này được được giải quyết theo điều lệ của Đảng

- Khi có những vi phạm việc xử lý dựa trên cơ sở các quy định do các tổ chức đó đặt ra, nếu các quy phạm không được bước sang lĩnh vực quan hệ pháp luật

Như vậy, khiếu nại xuất hiện khi quyền, lợi ích hợp pháp của bản thân chủ thể khiếu nại theo họ bị xâm hại Do đó, có thể coi khiếu nại là một hình thức phản kháng của cá nhân, cơ quan, tổ chức trước quyết định, hành vi của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xâm phạm đến quyền, lợi ích của mình thông qua việc

13

yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức đó xem xét lại quyết định, hành vi của họ Do đó, khiếu nại luôn thể hiện dưới dạng hành vi chủ động (thông qua lời nói, đơn thư…), thể hiện tính tích cực của công dân, cơ quan, tổ chức trong quá trình tham gia quản

lý xã hội, quản lý nhà nước [43, 20]

Khiếu nại với nội dung như trên khác với tố cáo, yêu cầu, kiến nghị của công dân Đây là những hiện tượng, khái niệm gần gũi nhau, nhưng không đồng nhất và không thể đồng nhất được

+ Quyền khiếu nại và quyền tố cáo có nhiều điểm khác nhau:

- Về chủ thể: chủ thể của khiếu nại có thể bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức trong khi chủ thể của tố cáo chỉ là công dân

- Về đối tượng: Đối tượng bị khiếu nại gồm quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức, hoặc quyết định, hành vi của cơ quan tư pháp, của cán bộ, công chức có thẩm quyền của các cơ quan tư pháp Đối tượng của tố cáo rộng hơn, bao gồm những hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức

- Về mục đích: Khiếu nại nhằm bảo vệ hoặc khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại trong khi mục đích của tố cáo là bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức nói chung

+ Kiến nghị theo một nghĩa chung nhất là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân đưa ra các

sáng kiến nhằm hoàn thiện một hoặc một số vấn đề nào đó Kiến nghị không chỉ là phản ánh tính tích cực chính trị mà còn phản ánh sự sáng tạo của cá nhân, cơ quan,

tổ chức Dưới góc độ pháp lý, kiến nghị là một trong các quyền cơ bản của công nhân được ghi nhận tại Điều 53 của Hiến pháp 1992: “Công dân có quyền kiến

nghị…” Quyền kiến nghị là quyền thường được sử dụng trong hoạt động mang

tính tích cực nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước, không liên quan trực tiếp đến vi phạm pháp luật

Chủ thể của quyền kiến nghị, về nguyên tắc chung là mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân Về nội dung, kiến nghị chứa đựng các sáng kiến của các cơ quan, tổ chức, cá

14

nhân nhằm góp phần hoàn thiện tổ chức và hoạt động quản lý nhà nước nói chung hay về một số vấn đề nào đó Phạm vi của kiến nghị không hạn chế ở bất kỳ lĩnh vực nào như đưa ra các sáng kiến về đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước, về hoàn thiện hệ thống pháp luật, về các biện pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả của pháp luật, về tăng cường pháp chế, trật tự pháp luật, xây dựng các chính sách…

Như vậy, quyền kiến nghị là khả năng của công dân đưa ra các sáng kiến với các

cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền nhằm góp phần hoàn thiện mọi mặt hoạt động nhà nước hoặc về một vấn đề nào đó trong đời sống nhà nước, xã hội

+ Yêu cầu theo một nghĩa chung là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân đòi hỏi các cơ

quan, tổ chức, cá nhân khác phải thực hiện (hoặc không được thực hiện) một hoặc một số hành vi nhất định để nhằm đáp ứng quyền, lợi ích hợp pháp của mình Ví dụ: Một công dân sau khi hoàn thành việc đăng ký kinh doanh thì doanh nghiệp của anh ta có mã số thuế Nhưng mã số thuế chỉ có được khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa cấp, thì công dân có quyền đòi hỏi cơ quan có thẩm quyền phải cấp mã số thuế cho họ Cũng có trường hợp, hành vi của các chủ thể khác chỉ gián tiếp làm cản trở việc thực hiện quyền chủ thể của họ, song họ vẫn có thể đòi hỏi cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải thực hiện những hành vi nhất định để loại trừ những cản trở đó Chẳng hạn việc công dân đòi hỏi các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền sau khi đã phát hiện

vi phạm pháp luật, phải nhanh chóng xử lý vi phạm pháp luật đó để thiết lập lại trật

tự pháp luật Từ các cơ sở đó mà xuất hiện quyền yêu cầu

Như vậy quyền yêu cầu là quyền “được sử dụng để thực hiện quyền chủ thể khác…

cũng có trường hợp liên quan đến vi phạm pháp luật nhưng không động chạm trực tiếp tới người yêu cầu” Tương tự như quyền kiến nghị, chủ thể của quyền yêu cầu

là mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân Về nội dung, yêu cầu chứa đựng các đòi hỏi đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải thực hiện (hoặc không được thực hiện) những hành vi nhất định nhằm đáp ứng quyền chủ thể của người yêu cầu Mục đích của các yêu cầu là nhằm tạo tiền đề để cho việc thực hiện các quyền chủ thể Người yêu cầu có thể đặt ra mọi đòi hỏi hợp pháp để nhằm tạo điều kiện,

tiền đề cho việc thực hiện quyền chủ thể của mình Do đó, quyền yêu cầu là khả

năng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải thực hiện (hoặc không

15

thực hiện) những hành vi nhất định nhằm tạo cơ sở cho việc thực hiện quyền chủ thể của mình

Quyền yêu cầu có một giá trị pháp lý bắt buộc cao hơn so với quyền kiến nghị Khi

cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện quyền yêu cầu thì bắt buộc phía chủ thể bên kia phải thực hiện (hoặc không thực hiện) những hành vi nhất định Trong trường hợp phía bên kia cố tình không đáp ứng các đòi hỏi hợp pháp do bên yêu cầu đặt ra thì

có thể việc không đáp ứng đó sẽ trở thành hành vi vi phạm pháp luật Trong ví dụ

về cấp mã số thuế nêu trên, nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp mã số thuế

mà không có lý do chính đáng thì hành vi đó là hành vi vi phạm pháp luật (hành vi không thực hiện công vụ trái pháp luật)

Từ các nội dung trên cho thấy quyền khiếu nại khác với quyền yêu cầu, quyền kiến nghị Quyền khiếu nại luôn đề cập đến vi phạm pháp luật xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, còn quyền kiến nghị, quyền yêu cầu thì thường không liên quan đến vi phạm pháp luật và nếu có thì vi phạm pháp luật

đó không xâm hại trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người kiến nghị, yêu cầu Nội dung các kiến nghị, yêu cầu có phạm vi rộng hơn so với nội dung của khiếu nại

Quyền khiếu nại còn khác quyền kiến nghị, yêu cầu ở nguyên nhân phát sinh, mục đích, trình tự thủ tục giải quyết.[43, 25-28]

Theo phạm vi đề tài, từ đây chúng ta chỉ giới hạn xem xét quyền khiếu nại hành chính của công dân

Chủ thể của quyền khiếu nại hành chính của công dân là mọi công dân Việt Nam không phân biệt dân tộc, giới tính, nghề nghiệp, tôn giáo, có thể là người nước ngoài, người không có quốc tịch sinh sống, lao động, học tập, công tác trên lãnh thổ Việt Nam hoặc mọi cơ quan tổ chức Việt Nam, tổ chức nước ngoài tại Việt Nam (Điều 1, Điều 101 Luật 2005)

Việc thực hiện các quyền đó đều làm xuất hiện các quan hệ pháp luật, vì vậy những người không đủ năng lực hành vi không thể là chủ thể của quyền khiếu nại Theo quy định tại Điều 1 Nghị định số 53/2005/NĐ-CP: Người khiếu nại phải có năng lực hành vi dân sự đầy đủ theo quy định của Bộ luật Dân sự hoặc là người chưa có năng lực hành vi đầy đủ nhưng theoq uy định của pháp luật có quyền khiếu nại; đối với công dân là người chưa thành niên, người bị bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác

16

mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì thông qua người đại diện theo pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại; khi thực hiện việc khiếu nại, người đại diện phải có giấy tờ chứng minh với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc đại diện hợp pháp của mình

Khách thể của quyền khiếu nại hành chính là những quyết định hoặc việc làm trái pháp luật thuộc phạm vi hoạt động quản lý hành chính nhà nước xâm phạm tới quyền lợi ích hợp pháp của người khiếu nại hoặc của người do mình bảo hộ

Các quyết định có thể bị khiếu nại rất đa dạng, phức tạp, có thể là:

+ Những quyết định bằng văn bản và những quyết định bằng miệng;

+ Những quyết định của một cơ quan, tổ chức và những quyết định của hai hay nhiều cơ quan, tổ chức,

+ Những quyết định liên quan đến một người, những quyết định liên quan đến một tập thể, một cộng đồng dân cư; Những quyết định quy phạm hay quyết định cá biệt

1.1.2 Quyền khiếu nại hành chính của công dân là quyền cơ bản đƣợc quy định trong Hiến pháp

Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân Hiến pháp năm 1992 – đạo luật cơ bản của Nhà nước ta – dành hẳn một chương quy định về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, trong đó có quyền khiếu nại của công dân (Điều 74 Hiến pháp 1992)

Trong số những quyền cơ bản của con người về chính trị, kinh tế, xã hội…, quyền khiếu nại chiếm vị trí quan trọng và có liên hệ chặt chẽ với các quyền cơ bản khác với nghĩa là quyền để bảo vệ các quyền khác

ra và quyền lực thuộc về nhân dân lao động Nhân dân tham gia quản lý nhà nước, xây dựng Hiến pháp và pháp luật, cũng chính nhân dân là người thi hành pháp luật

Sự ra đời của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đồng thời cũng là sự ra đời của một nền dân chủ mới trong lịch sử của Nhà nước Việt Nam

Quyền tự do dân chủ nói chung và quyền khiếu nại nói riêng ngày một hoàn chỉnh, được ghi nhận trong đạo luật cơ bản, đó là Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992 Mỗi một lần sửa đổi, ban hành Hiến pháp mới thì các quyền cơ bản của công dân nói chung và quyền khiếu nại nói riêng càng được ghi nhận đậm nét hơn

Cụ thể, đến Hiến pháp 1992 – Hiến pháp của thời kỳ đổi mới, quyền khiếu nại của công dân đã tiếp tục được hoàn thiện và có một bước phát triển mới: tách khiếu nại,

tố cáo thành hai quyền độc lập của công dân; đối tượng của việc khiếu nại rộng hơn; đòi hỏi có sự phân định rõ thẩm quyền thụ lý và giải quyết khiếu nại của công dân theo từng ngành, từng cấp; quy định việc khiếu nại phải được cơ quan nhà nước xem xét giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định; bổ sung quy định nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại hoặc lợi dụng quyền khiếu nại để vu

khống làm hại người khác…[43, 70] Điều 74 Hiến pháp 1992 quy định: “Công

dân có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào

Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn do pháp luật quy định

Mọi hành vi xâm phạm lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự

Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống người khác”

18

Như vậy, có thể khẳng định rằng quyền khiếu nại chính là một trong những quyền

cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp, một quyền có tính chất chính trị và pháp lý của công dân, là một hình thức biểu hiện của dân chủ Xã hội chủ nghĩa Theo quan điểm của Đảng, Nhà nước và Chủ tịch Hồ Chí Minh, quyền khiếu nại liên quan chặt chẽ với các quyền và nghĩa vụ cơ bản khác của công dân và chiếm vị trí quan trọng trong hệ thống các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân

Để trả lời cho câu hỏi: Tại sao quyền khiếu nại của công dân là một quyền cơ bản được quy định trong Hiến pháp, chúng ta hãy xem xét tiếp các mục 1.1.3 và 1.1.4

1.1.3 Quyền khiếu nại hành chính của công dân là quyền để bảo vệ các quyền

Trong hệ thống các quyền công dân, quyền khiếu nại của công dân có vị trí đặc biệt quan trọng Quyền khiếu nại của công dân là một trong số các phương tiện hữu hiệu để bảo vệ các quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, lợi ích của nhà nước và xã hội khi bị xâm phạm Mỗi một khi có vi nào đó xâm phạm tới quyền hợp pháp của các chủ thể thì quyền khiếu nại được sử dụng để chống lại các vi phạm pháp luật đó, bảo vệ các quyền, lợi ích của các chủ thể Quyền khiếu nại là phương tiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân đấu tranh với các vi phạm pháp luật, lập lại trật tự pháp luật Các thông tin do khiếu nại đem đến đều là những thông tin phản ánh vi phạm pháp luật, vì vậy, về bản chất, giải quyết khiếu nại là giải quyết,

xử lý các vi phạm pháp luật.[43, 32]

Khi quan niệm khiếu nại là một trong những phương thức bảo vệ quyền chủ thể thì khiếu nại được sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người do mình bảo hộ bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước hoặc nhân viên nhà nước Nói cách khác, khiếu nại là một hình thức phản ứng tự vệ của công dân, cơ quan, tổ chức trước các quyết định, hành vi của các cơ quan, tổ chức, của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó mà theo họ là xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình Thông qua việc giải quyết khiếu nại Nhà nước đã khôi phục lại nhiều quyền, lợi ích hợp pháp cho công dân, thu hồi nhiều tài sản cho Nhà nước bị chiếm đoạt trái phép, từ đó góp phần củng cố trật tự pháp luật, củng cố niềm tin của nhân dân đối với Nhà nước

Việc thực hiện quyền khiếu nại sẽ là cơ sở cho việc thực hiện các quyền và nghĩa

vụ khác của công dân Nó chính là phương tiện để công dân đấu tranh chống lại các

mà theo họ đã bị quyết định hay hành vi trái pháp luật xâm phạm tới, ý nghĩa xã hội của vấn đề thể hiện ở đây.[43, 16]

Tóm lại, quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, là phương tiện đảm bảo pháp lý quan trọng của việc thực hiện và bảo vệ các quyền, lợi ích chính đáng của công dân, lợi ích của Nhà nước và xã hội, là nguồn thông tin quan trọng về tình trạng pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước, củng cố mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân…

Công dân thực hiện quyền khiếu nại là điều kiện để các quyền khác được pháp luật ghi nhận không bị xâm phạm Nói cách khác, việc vi phạm một quyền nào đó của công dân sẽ phát sinh quyền khiếu nại Bất kỳ sự vi phạm nào đối với quyền cơ bản của công dân đều có thể dẫn đến việc công dân thực hiện quyền khiếu nại

Quyền khiếu nại là bảo đảm pháp lý cho các quyền cơ bản của công dân Trên tinh thần đó, việc xác định một cơ chế khiếu nại và giải quyết khiếu nại nhất định sẽ đưa đến cho công dân khả năng bảo vệ lợi ích riêng của họ khi bị vi phạm Đó là một bảo đảm có tính chất hợp Hiến

1.1.4 Khiếu nại hành chính là hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia quản lý Nhà nước, quản lý xã hội

Sự ra đời của nhà nước chuyên chính vô sản đồng thời cũng là sự ra đời của một nền dân chủ mới trong lịch sử Trong nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, công dân thực

sự tham gia vào việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội thông qua hai hình thức hay hai chế định dân chủ đó là dân chủ trực tiếp hay dân chủ đại diện Đây là đặc trưng,

là dấu hiệu chủ yếu của một nhà nước dân chủ

20

Dân chủ trực tiếp là hình thức công dân sử dụng trực tiếp quyền dân chủ của mình,

tự mình trực tiếp quyết định những vấn đề liên quan đến nhà nước và xã hội theo ý chí và nguyện vọng của mình (quyền bầu cử, ứng cử, trưng cầu dân ý…).[28, 283] Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản có tính chất chính trị và pháp lý của công dân, thể hiện nguyên tắc chủ quyền nhân dân, một nguyên tắc cơ bản của nhà nước pháp quyền

Khiếu nại là một trong các hình thức dân chủ trực tiếp, là phương thức để công dân kiểm tra, giám sát việc chấp hành pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong

xã hội Mặt khác, khiếu nại là một hình thức dân chủ trực tiếp để công dân thông qua đó thiết thực tham gia vào việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội

Qua việc khiếu nại, công dân giúp Nhà nước phát hiện các vi phạm pháp luật, có các biện pháp phòng, chống vi phạm pháp luật Vì vậy, khi thực hiện quyền khiếu nại, công dân không chỉ thực hiện quyền dân chủ trực tiếp, tham gia vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội, mà còn góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa (XHCN), củng cố trật tự pháp luật, thắt chặt mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân

Quyền khiếu nại được thực hiện đúng đắn tạo điều kiện cho Đảng và Nhà nước đánh giá đúng tình hình thi hành chính sách, pháp luật, đánh giá đúng năng lực, phẩm chất của cán bộ, công chức, thấy rõ yêu cầu chính đáng của nhân dân, từ đó

có cơ sở để hoàn thiện chính sách, pháp luật, đổi mới bộ máy giải quyết khiếu nại nhằm tăng cường mối quan hệ giữa nhà nước với nhân dân, bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, nhà nước nói chung, góp phần thực hiện mục tiêu vì dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh.[43, 7]

1.1.5 Khiếu nại hành chính là phương thức giám sát của nhân dân đối với Nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước

Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh rất chú trọng đề cao vai trò giám sát của quần chúng với cơ quan nhà nước và công chức, viên chức nhà nước Trong tác phẩm

“Sửa đổi lối làm việc”, người viết:

“Những người lãnh đạo chỉ trông thấy một mặt của công việc, của sự thay đổi của mọi người, trông từ trên xuống Vì vậy sự trông thấy có hạn

21

Trái lại, dân chúng trông thấy công việc, sự thay đổi của mọi người, một mặt khác:

họ trông thấy từ dưới lên lên Nên sự trông thấy cũng có giới hạn

Vì vậy, muốn giải quyết vấn đề cho đúng, ắt họp kinh nghiệm của hai bên lại

Muốn như thế, người lãnh đạo ắt phải có mối liên hệ chặt chẽ giữa mình với các tầng lớp người, với dân chúng

Giữ chặt mối liên hệ với dân chúng và luôn lắng nghe ý kiến của dân chúng Đó là nền tảng của Đảng, nhờ đó mà Đảng thắng lợi

Vì vậy, cách xa dân chúng, không liên hệ chặt chẽ với dân chúng, cũng như lơ lửng giữa trời, nhất định thất bại”

Người còn nhấn mạnh: “Kiểm soát có hai cách: một cách là từ trên xuống, tức là người lãnh đạo kiểm soát kết quả những công việc của cán bộ mình

Một cách nữa là nhìn từ dưới lên Tức là quần chúng và cán bộ kiểm soát sự sai lầm của người lãnh đạo và bày tỏ cái cách sửa chữa sự sai lầm đó Cách này là cách tốt nhất để kiểm soát các nhân viên".[47-12]

Trong “Thư gửi đồng bào Liên Khu IV” chủ tịch Hồ Chí Minh căn dặn “Cán bộ cấp trên phải luôn đôn đốc kiểm tra công việc của cấp dưới Nhân dân giúp chính phủ và đoàn thể kiểm tra công việc và hành vi của cán bộ”

Quan điểm này cũng được thể hiện rõ nét trong các Chỉ thị, Nghị quyết của đảng, pháp luật của nhà nước.[47, 12]

Hiến pháp năm 1992 tại điều 8 quy định: "Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức Nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tân tụy phục vụ nhân dân Liên hệ chặc chẽ với nhân dân lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân”

Tính chất giám sát của nhân dân đối với Nhà nước trong khi giải quyết khiếu nại được biểu hiện ở chỗ khi khiếu nại nhân dân đã chuyển đến cho Nhà nước những thông tin, phát hiện về những việc làm vi phạm pháp luật, xâm hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân, trên cơ sở đó Nhà nước kiểm tra lại hoạt động, hành vi của các cơ quan và viên chức của mình Qua đó Nhà nước phát hiện các hành vi tham nhũng quan liêu, tiêu cực cũng như các biểu hiện

vi phạm pháp luật của cán bộ ,công chức, để kịp thời xử lý, làm trong sạch bộ máy nhà nước

22

Về tác dụng này của công tác giải quyết khiếu nại, V.I Lênin đã nói: "Nhằm đấu

tranh chống bệnh lề mề, quan liêu và phát hiện tốt hơn nữa các hiện tượng lạm dụng, cũng như để vạch mặt và sa thải các công chức bất lương chui vào cơ quan

Xô Viết, phải đặt ra và chấp hành những qui tắc tiếp dân" Thông Tư số 436/TTg

của Thủ tướng Chính phủ ngày 13/9/1958 có nhấn mạnh “việc nghiên cứu và giải

quyết thư khiếu tố của nhân dân có tác dụng giúp chính quyền nắm tình hình chấp hành chủ trương, chính sách pháp luật nhà nước kịp thời uốn nắn những lệch lạc,

sai lầm của cán bộ và cơ quan nhà nước và bổ sung chủ trương, chính sách” Cũng

liên quan đến nội dung này, Chỉ thị số 18/TTg ngày 15/01/1993 của Thủ tướng Chính phủ về công tác tổ chức tiếp dân, giải quyết khiếu nại của công dân từng nêu rõ: “Trong tình hình hiện nay, việc giải quyết các khiếu nại tố cáo của công dân là

một trong những yêu cầu cấp bách và quan trọng nhằm góp phần vào việc ngăn chặn và bài trừ tệ nạn tham nhũng, buôn lậu, tiêu pha lãng phí của công dân và các

Tuy Hiến pháp 1946 chưa có một điều khoản cụ thể nào quy định quyền khiếu nại của công dân, song thể chế dân chủ mà Hiến pháp này tạo dựng lên đã là nền tảng

cơ bản hình thành quyền khiếu nại của công dân trên thực tế.[47, 8]

Thời kỳ kháng chiến chống thực dân Pháp, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh 138B/SL ngày 18/12/1949 thành lập Ban thanh tra Chính phủ Một trong những nhiệm vụ của Ban là “thanh tra các khiếu nại của nhân dân cùng với việc xem xét

sự thi hành chính sách, chủ trương của Chính phủ, thanh tra các ủy viên Ủy ban kháng chiến hành chính và viên chức về phương diện liêm khiết”

23

Ngày 28/3/1956 Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 261/SL thành lập Ủy ban Thanh tra trung ương của Chính phủ (năm 1959 Ủy ban này đổi tên thành Ủy ban Thanh tra của Chính phủ) Một trong những nhiệm vụ của Ủy ban Thanh tra là giải quyết kịp thời các đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân

Để cụ thể hóa Sắc lệnh số 261/SL, ngày 13/9/1958 Thủ tướng Chính phủ ban hành Thông tư số 436/TTg quy định trách nhiệm, quyền hạn của chính quyền các cấp trong việc giải quyết các đơn thư khiếu nại, tố giác (gọi tắt là khiếu tố) của nhân dân Thông tư này quy định quyền khiếu tố của nhân dân, trách nhiệm cơ quan các cấp trong việc giải quyết khiếu tố; việc xử lý những trường hợp khiếu tố sai, nặc danh

Những việc làm trên đây của Nhà nước thể hiện sự chín muồi của việc quy định một quyền cơ bản mới của công dân trong Hiến pháp 1959 – quyền khiếu nại, tố cáo của công dân [43, 63] Điều 29 Hiến pháp 1959 quy định: “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hòa có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nhà nước nào về những hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước Những việc khiếu nại và tố cáo phải được xét và giải quyết nhanh chóng Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường” Nếu Hiến pháp năm 1946 chưa có quy định cụ thể về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân thì Điều 29 Hiến pháp 1959 đã quy định cụ thể quyền khiếu nại, tố cáo

của công dân Điều cần được quan tâm là ngay từ Hiến pháp 1959 đã quy định mọi

việc làm vi phạm pháp luật của cán bộ và nhân viên cơ quan nhà nước đều là đối

tượng của quyền khiếu nại

Tuy chưa hoàn thiện và đầy đủ nhưng quy định của Điều 29 Hiến pháp 1959 là một bước tiến quan trọng trong sự phát triển của pháp luật về quyền khiếu nại hành chính của công dân.[43, 63]

1.2.2 Giai đoạn từ 1960 đến 1990

Trên cơ sở Hiến pháp 1959, hàng loạt văn bản dưới luật được ban hành nhằm đảm bảo cho công dân thực hiện quyền khiếu nại hành chính, đồng thời quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết các đơn thư khiếu nại hành chính của công dân Từ đó, các quy định pháp luật về khiếu nại, tố cáo, trong

đó có khiếu nại hành chính được quan tâm hơn, cho nên về nội dung, các quy phạm pháp luật về khiếu nại hành chính đã có những bước phát triển mới về chất Chính

24

phủ đã có nhiều văn bản (Nghị quyết, Nghị định) quy định về khiếu nại hành chính

và giải quyết khiếu nại hành chính Ví dụ,:

- Nghị quyết của Hội đồng Chính phủ số 164/CP ngày 31/8/1970 về việc tăng cường công tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống thanh tra Nghị quyết nêu rõ công tác thanh tra cần “xét, giải quyết và đôn đốc việc xem xét, giải quyết đúng đắn, kịp thời các vụ khiếu nại, tố cáo của nhân dân” (Điểm 4 phần I)

- Tiếp theo là Nghị định số 165/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ trong đó có việc “giải quyết và thanh tra việc xét và giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo của nhân dân” (Điểm c Điều 2)

- Năm 1977, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định số 01/CP ngày 03/01/1977 quy định chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ trong đó có việc “hướng dẫn, đôn đốc và thanh tra thủ trưởng các ngành, các cấp làm đúng trách nhiệm của mình trong việc xét, giải quyết các đơn khiếu nại, tố cáo của nhân dân” (điểm d Điều 2)

Trong các văn bản nói trên, Chính phủ đã giao việc giải quyết và thanh tra việc xét

và giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo của nhân dân cho Ủy ban Thanh tra của Chính phủ, đồng thời quy định cụ thể một số nguyên tắc cơ bản trong việc giải quyết đơn thư khiếu tố như:

- Trách nhiệm giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo chủ yếu thuộc về cơ quan phát sinh vấn đề, trước hết là trách nhiệm của thủ trưởng (Nghị định số 01/CP)

- Trình tự xem xét và giải quyết đơn thư khiếu tố của Ủy ban hành chính các cấp và ngành chuyên môn (Nghị định số 165/CP, Nghị định số 01/CP)

Như vậy, quyền khiếu nại của công dân quy định trong Hiến pháp 1959 đã được thể chế hóa, cụ thể hóa qua chế độ làm việc của các cơ quan nhà nước

Thực tiễn giai đoạn từ 1959 đến 1980 đã khẳng định rằng việc ghi nhận trong Hiến pháp về quyền khiếu nại hành chính của công dân và việc ban hành các văn bản bảo đảm cho việc thực hiện các quyền đó là một trong những vấn đề có tính chính trị - pháp lý sâu sắc, thiết lập mối quan hệ trách nhiệm chặt chẽ giữa nhà nước với công dân Đó là những bảo đảm không chỉ có ý nghĩa về mặt pháp lý, mà có ý

cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó

Các điều khiếu nại và tố cáo phải được và giải quyết nhanh chóng

Mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo”

Điều 29 Hiến pháp 1959 chỉ mới giới hạn đối tượng bị khiếu nại là “những hành vi

phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước” thì Điều 73 Hiến pháp 1980 đã mở

rộng ra, bao trùm cả “những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức

xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan,

tổ chức và đơn vị đó” Sau nữa, cũng trong Điều 73 Hiến pháp 1980, ý nghĩa của

việc thực hiện quyến khiếu nại như một hình thức trực tiếp và chủ yếu để nhân dân tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội được khẳng định một cách đầy đủ hơn

So với Điều 29 Hiến pháp 1959, Điều 73 Hiến pháp 1980 quy định bổ sung thêm

“Mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh” Quy định này không chỉ có ý nghĩa bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân mà còn thể hiện việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, xây dựng chính quyền vững mạnh thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại Ngoài ra, một điểm mới nữa trong Hiến pháp 1980 là việc quy định “nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo” Đây chính là quy định bảo

đảm cho công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình.[43, 9]

Quyền khiếu nại hành chính cùa công dân không chỉ phản ánh ở Điều 73 mà các Điều 94, 119 và Điều 123 của Hiến pháp 1980 còn quy định đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân có nhiệm vụ “xem xét và giúp giải quyết những điều khiếu nại, tố cáo của nhân dân” (Điều 94 và 119) Mặt khác Ủy ban nhân dân các cấp có nhiệm vụ “xét và giải quyết các điều khiếu nại, tố cáo của nhân dân” (Điều 123)

26

Trên cơ sở Hiến pháp 1980, do tình hình đất nước có những thay đổi cơ bản sau khi thống nhất đất nước, để đảm bảo quyền khiếu nại, tố cáo của công dân nhiều văn bản pháp luật được ban hành, trong đó quan trọng là Pháp lệnh ngày 27/11/1981 của Hội đồng nhà nước quy định về việc xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân

Pháp lệnh có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, là văn bản có tính pháp điển cao, điều chỉnh khá đầy đủ về quyền khiếu nại cũng như việc giải quyết khiếu nại

Để chi tiết hóa Pháp lệnh này, ngày 29/3/1982 Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 58/HĐBT

Có thể nói, trên cơ sở Pháp lệnh, bên cạnh Nghị định số 58/HĐBT, một loạt các văn bản quy phạm pháp luật tiếp theo ra đời, làm cho số lượng các quy phạm pháp luật về khiếu nại hành chính tăng lên một cách nhanh chóng như:

Thông tư số 02/TT ngày 04/5/1982 của Ủy ban thanh tra của Chính phủ hướng dẫn thi hành Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo;

Nghị quyết số 26/HĐBT ngày 15/12/1984 của Hội đồng Bộ trưởng về việc tăng cường tổ chức Thanh tra, quy định nhiệm vụ và phương hướng hoạt động của công

tác thanh tra là: thanh tra việc chấp hành quy định của Pháp lệnh về việc xem xét

và giải quyết khiếu nại của công dân, giúp thủ trưởng và Ủy ban nhân dân cùng cấp trong lĩnh vực này

Các văn bản nói trên đã quy định cụ thể về tổ chức tiếp dân, nhận đơn khiếu nại hành chính ở các cấp các ngành, về việc lãnh đạo, chỉ đạo trong việc giải quyết khiếu nại hành chính; việc quản lý, kiểm tra công tác xét, giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan thanh tra và việc hoàn thiện các cơ quan thanh tra về mặt tổ chức nhằm giúp các cấp, các ngành thực hiện có hiệu quả Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân.[47, 12]

Tuy nhiên trong tiến trình phát triển của đất nước, công tác giải quyết khiếu nại hành chính của công dân phải phù hợp với giai đoạn cách mạng mới Mặt khác, cũng qua thực tiễn hoạt động, bản thân Pháp lệnh năm 1981 quy định việc xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân cũng bộc lộ những mặt hạn chế

1.2.3 Giai đoạn từ 1990 đến 1998

27

Từ sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (tháng 12/1986), tình hình kinh tế - xã hội, chính trị nước ta có những thay đổi, tình hình khiếu nại hành chính của công dân có nhiều diễn biến mới phức tạp Pháp lệnh 1981 trở nên không còn phù hợp Điều đó đòi hỏi phải nghiên cứu sửa đổi Pháp lệnh năm 1981 quy định việc xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân Ngày 02/5/1991 Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân được Hội đồng Nhà nước ban hành để thay thế Pháp lệnh năm

1981 là bước tiến mới trong việc hoàn thiện pháp luật về khiếu nại hành chính Bên cạnh đó, Pháp lệnh Thanh tra 29/3/1990 quy định nhiệm vụ, quyền hạn chung cho các tổ chức Thanh tra nhà nước: xem xét, kiến nghị cấp có thẩm quyền giải quyết hoặc giải quyết theo thẩm quyền các khiếu nại, tố cáo (khoản 2 Điều 8)

Pháp lệnh 1991 không chỉ quy định thẩm quyền và trách nhiệm việc xét, giải quyết của cơ quan nhà nước như Pháp lệnh năm 1981, mà còn quy định nhiều vấn đề mới Trong Pháp lệnh 1991, tại Điều 1, khiếu nại, tố cáo đã được tách thành hai phần rõ ràng, đối tượng khiếu nại được nêu cụ thể hơn Pháp lệnh đã khẳng định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại của công dân Quy định các cơ quan Thanh tra Nhà nước là một cấp giải quyết khiếu nại, đồng thời quy định các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu, lần tiếp theo

và lần cuối cùng với mục đích tạo điểm dừng của quyết định khiếu nại; thời hiệu giải quyết khiếu nại Cũng như Pháp lệnh năm 1981, Pháp lệnh năm 1991 tiếp tục quy định những đảm bảo cho công dân thực hiện quyền khiếu nại như xử lý các hành vi trù dập, trả thù người khiếu nại… Tất cả những điểm mới trên đây đã nâng cao tính thực tiễn của việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân sau Hiến pháp

1980, thể hiện bước tiến mới trong việc hoàn thiện pháp luật về khiếu nại hành chính nói chung, quyền khiếu nại hành chính nói riêng ở nước ta trong thời kỳ này [43, 69]

Với quan điểm xây dựng và từng bước hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam, Nhà nước của dân, do dân và vì dân, trong môi trường dân chủ mới, Hiến pháp

1992 đã hoàn thiện nội dung của quyền khiếu nại của công dân

Điều 74 Hiến pháp 1992: “Công dân có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan nhà

nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào

Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống người khác”

Như vậy, Hiến pháp đã tách khiếu nại, tố cáo thành hai quyền độc lập của công

dân

Như vậy, quyền khiếu nại hành chính của công dân tiếp tục được được khẳng định

và hoàn thiện hơn so với các Hiến pháp trước đó Thể hiện vấn đề này ở những điểm sau:

Thứ nhất, nếu như các Hiến pháp 1959, 1980 quy định cho công dân được quyền

khiếu nại với “bất cứ cơ quan nhà nước nào” thì theo Hiến pháp 1992 “công dân

có quyền khiếu nại với cơ quan nhà nước có thẩm quyền” (Điều 74 Hiến pháp

1992) Như vậy, theo Hiến pháp 1992, trước hết đòi hỏi trong hệ thống các cơ quan nhà nước phải có sự phân định rõ thẩm quyền thụ lý và giải quyết khiếu nại của công dân theo từng ngành, từng cấp Mỗi cơ quan nhà nước đều có xác định trách nhiệm cụ thể của mình trong việc giải quyết khiếu nại của công dân Mặt khác, khi thực hiện quyền khiếu nại của mình, công dân cũng phải thực hiện nghiêm chỉnh những quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết của các cơ quan nhà nước Quy định này nhằm tăng cường hướng giải quyết khiếu nại, tăng cường pháp chế trong lĩnh vực khiếu nại và giải quyết khiếu nại, đồng thời tạo điều kiện để các cơ quan có thẩm quyền nhanh chóng giải quyết các khiếu nại, khắc phục tình trạng đơn thư khiếu nại gửi đi vòng quanh các cơ quan nhà nước

Thứ hai, nếu như Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 quy định chung là phải giải

quyết nhanh chóng các khiếu nại của công dân thì theo Hiến pháp 1992 việc khiếu

nại phải được cơ quan nhà nước xem xét giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định Điều đó có nghĩa là việc giải quyết nhanh chóng các khiếu nại như quy định

của các Hiến pháp trước đây đã được Hiến pháp 1992 cụ thể bằng các thời hạn đối với từng loại việc Trên cơ sở các quy định về thời hạn, các cơ quan nhà nước cấp trên có thể kiểm tra, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại của các cơ quan nhà nước

để xuyên tạc sự thật, chia rẽ đoàn kết nội bộ, phục vụ các ý đồ cá nhân Những bổ sung của Hiến pháp 1992 có ý nghĩa rất quan trọng trong việc bảo đảm các quyền

và lợi ích hợp pháp của công dân trong cơ chế quản lý đổi mới.[43, 70]

Trên cơ sở đó, Chính phủ và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng đã có nhiều văn bản quy phạm pháp luật nhằm cụ thể hóa các quy định của Pháp lệnh, của Hiến pháp 1992 với mục đích đảm bảo cho các quy định của Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991, Hiến pháp 1992 về quyền khiếu nại của công dân được đi vào cuộc sống; bao gồm:

Nghị định số 38/HĐBT ngày 28/01/1992 về việc hướng dẫn thi hành Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân;

Chỉ thị số 64/TTg ngày 25/01/1995 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường công

tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân nhằm khắc phục những tồn tại, thiếu

sót của công tác giải quyết khiếu nại của công dân, kịp thời giải quyết khiếu nại có hiệu quả…;

Thông tư số 842/TTNN ngày 17/7/1995 của Thanh tra nhà nước về hướng dẫn một

số điểm trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân;

Nghị định số 38/CP ngày 04/5/1994 của Chính phủ về cải cách một bước thủ tục hành chính trong việc giải quyết các công việc của công dân và tổ chức, trong đó có thủ tục giải quyết khiếu nại

1.2.4 Giai đoạn từ 1998 đến 2004

30

Trên cơ sở tổng kết kinh nghiệm khiếu nại, thực tiễn thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về khiếu nại của công dân, ngày 02/12/1998 Quốc hội đã thông qua Luật Khiếu nại, tố cáo gồm 103 điều chia thành 9 chương, là văn bản quy phạm pháp luật có tính pháp điển cao nhất từ trước tới nay về khiếu nại

Sự ra đời của Luật Khiếu nại, tố cáo là bước tiến mới về chất của pháp luật về khiếu nại, khẳng định sự quan tâm sâu sắc của Đảng và Nhà nước đối với quyền khiếu nại cũng như công tác giải quyết khiếu nại trong giai đoạn mới – giai đoạn công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước; dân chủ hóa và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

Nhìn lại hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quyền khiếu nại của công dân chúng ta có thể nhận thấy một sự phát triển liên tục của những quy định pháp luật

về khiếu nại Những quy định pháp luật này xét về mặt nội dung ngày càng đầy đủ,

cụ thể, chặt chẽ, được quy định một cách hệ thống và ngày một hoàn thiện Quyền khiếu nại của công dân ngày càng được đảm bảo vững chắc hơn cùng với sự đổi mới về kinh tế, chính trị-xã hội của đất nước; đặc biệt là cùng với tiến trình tiếp tục xây dựng và từng bước hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam; đó là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, quản lý mọi mặt đời sống chủ yếu bằng pháp luật, đưa đất nước phát triển định hướng xã hội chủ nghĩa

Cùng với việc ban hành Luật Khiếu nại, tố cáo, Chính phủ đã ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật như: Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07/8/1999 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo; Nghị định số 62/2002/NĐ-CP ngày 14/6/2002 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 67/1999/NĐ-CP Ngoài ra, ngày 15/11/1999 Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 228/NQ-UBTVQH10 về việc Đại biểu Quốc hội tiếp công dân, tiếp nhận, chuyển đơn, đôn đốc, theo dõi việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân; Chỉ thị số 09-CT/TW ngày 06/3/2002 của Ban Bí thư Trung ương Đảng về một số vấn đề cấp bách cần thực hiện trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo Đây là những bước tiến quan trong trong việc thể chế hóa quyền khiếu nại; thể chế hóa quan điểm đường lối của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, đáp ứng những đòi hỏi bức xúc của thực tiễn công tác giải quyết

31

khiếu nại Sau năm năm thực hiện Luật Khiếu nại, tố cáo, công tác giải quyết khiếu nại của các cơ quan nhà nước đã đạt một số kết quả nhất định, Luật Khiếu nại, tố cáo đã phát huy tác dụng, tạo cơ sở pháp lý cho công dân thực hiện quyền khiếu nại; phát huy dân chủ, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức Đồng thời Luật cũng tạo điều kiện cho việc giải quyết khiếu nại, đưa công tác giải quyết khiếu nại từng bước đi vào nề nếp, giúp cho các ngành, các cấp nhận thức đầy đủ hơn về trách nhiệm của mình trong việc giải quyết khiếu nại.[7, 7]

1.2.5 Giai đoạn từ 2004 đến nay

Sau năm năm thực hiện, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 và các văn bản hướng dẫn thi hành bộc lộ nhiều điểm bất cập và không phù hợp với công tác giải quyết khiếu nại hiện nay Ngày 15/6/2004 Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo Tuy nhiên, trước mắt để phù hợp với các quy định của Luật Thanh tra, Luật Đất đai (sửa đổi), góp phần nâng cao một bước hiệu quả giải quyết khiếu nại, phạm vi sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo lần này chỉ tập trung vào trách nhiệm của Thủ tướng, thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh và thẩm quyền của Tổng Thanh tra, Chánh Thanh tra các cấp, các ngành, về việc tăng cường đối thoại trong giải quyết khiếu nại và mở rộng một bước thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân.[7, 16]

Cụ thể, so với Luật 1998 thì Luật 2004 đã sửa đổi những vấn đề sau:

- Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại:

+ Thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Thủ tướng Chính phủ:

Điều 28, về trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ sửa đổi, bổ sung như sau:

“1 Lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan

trực thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp;

2 Chỉ đạo Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ giải quyết khiếu nại có liên quan đến nhiều địa phương, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước và giao cho Tổng thanh tra theo dõi, đôn đốc việc giải quyết đó;

3 Xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng có vi phạm pháp luật qây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền lợi, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức”

32

Luật đề cao trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ trong việc giải quyết khiếu nại,

tố cáo bằng cách không quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại cụ thể của Thủ tướng Chính phủ mà quy định trách nhiệm chung Thủ tướng trong việc lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, chỉ đạo việc giải quyết khiếu nại phức tạp, khiếu nại đông người, khiếu nại liên quan đến nhiều địa phương, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng có vi phạm pháp luật [7, 18] Điều này phù hợp với vị trí, vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, đồng thời phù hợp với quy định của Hiến pháp, Luật

Tổ chức Chính phủ: “Chính phủ lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo”

+ Thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh

Điều 23 được sửa đổi, bổ sung như sau :

“Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung

3 Giải quyết khiếu nại mà Giám đốc Sở hoặc cấp tương đương thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại mà nội dung thuộc phạm vi quản

lý của Uỷ ban nhân cấp tỉnh; quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng;

4 Xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng có vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức theo yêu cầu của Tổng thanh tra”

Để đảm bảo lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức

và của các cơ quan trong trường hợp có vi phạm pháp luật, bên cạnh việc giữ nguyên quyền của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong việc giải quyết khiếu nại, Luật sửa đổi, bổ sung qui định bổ sung thêm thẩm quyền của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ở khoản 4 [7, 19]

33

+ Thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ

Điều 25 về vấn đề này được sửa đổi, bổ sung như sau:

“1 Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính

3 Quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quy định tại điểm b và điểm c khoản 1 Điều này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng”

Như vậy, Luật sửa đổi, bổ sung lần này ngoài việc giữ nguyên thẩm quyền, trách nhiệm của các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ như trước còn bổ sung thêm quy định về trách nhiệm chủ trì hoặc tham gia giải quyết các khiếu nại có liên quan đến nhiều ngành, nhiều địa phương, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước [7, 21] Điều này phù hợp với trách nhiệm của những người đứng đầu các ngành và lĩnh vực quản lý nhà nước

+ Thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Tổng thanh tra

Điều 26 Luật 2004 được sửa đổi, bổ sung như sau:

34

“1 Giải quyết khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết

nhưng còn có khiếu nại; quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng;

2 Giúp Thủ tướng Chính phủ theo dõi, đôn đốc các Bộ, cơ quan ngang Bộ giải quyết khiếu nại có liên quan đến nhiều địa phương, nhiều lĩnh vực quản lý;

3 Giúp Thủ tướng Chính phủ xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; trong trường hợp phát hiện có vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị hoặc yêu cầu người đã ra quyết định xem xét lại quyết định giải quyết đó, nếu sau

30 ngày mà kiến nghị hoặc yêu cầu đó không được thực hiện thì báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định”

Theo quy định của Luật Thanh tra 2004, Tổng thanh tra là người “lãnh đạo; chỉ đạo công tác thanh tra trong phạm vi cả nước của Chính phủ”, là thành viên Chính phủ, người chịu trách nhiệm trước Quốc hội và Thủ tướng Chính phủ về công tác thanh tra Vì vậy, để phù hợp với Luật Thanh tra, Luật sửa đổi bổ sung một số điếu của Luật Khiếu nại, tố cáo quy định Tổng thanh tra có trách nhiệm giải quyết các khiếu nại theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ như các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ khác

Với cương vị người đứng đầu ngành Thanh tra, Tổng thanh tra có trách nhiệm giúp Thủ tướng Chính phủ theo dõi, đôn đốc các Bộ, cơ quan ngang Bộ giải quyết khiếu nại có liên quan đến nhiều địa phương, nhiều lĩnh vực quản lý, giúp Thủ tướng Chính phủ xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và xác minh, kết luận có vi phạm pháp luật hay không trước khi kiến nghị Đối với những trường hợp mà Bộ trưởng, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh không xem xét hoặc đã xem xét và giải quyết nhưng Tổng thanh tra không nhất trí thì báo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định Đây là những điểm mới trong Luật sửa đổi bổ sung Luật Khiếu nai,

tố cáo [7, 24]

- Về việc uỷ quyền giải quyết khiếu nại cho các cơ quan thanh tra (Điều 26,

27):

35

Để giảm bớt các cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, đề cao trách nhiệm của các cơ quan hành chính, Luật sửa đổi, bổ sung không quy định việc giải quyết khiếu nại theo uỷ quyền của Thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp cho các cơ quan thanh tra, bao gồm cả quy định Thủ tướng Chính phủ uỷ quyền cho Tổng thanh tra Thực hiện đúng chức năng thanh tra theo qui định của Luật Thanh tra, Luật sửa đổi

bổ sung lần này quy định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của Tổng thanh tra và các

cơ quan thanh tra các cấp theo hướng tham mưu giúp thủ trưởng cùng cấp trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; thẩm tra, xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại; kiểm tra, đôn đốc, theo dõi việc giải quyết cuả người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật Điều 27 được sửa đổi như sau:

“Chánh thanh tra các cấp, các nhành có trách nhiệm xác minh, kết luận, kiến nghị

việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp”

Quy định như vậy nhằm nâng cao trách nhiệm của các cơ quan hành chính trong việc giải quyết khiếu nại, bảo đảm hiệu quả việc thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại, xác định rõ trách nhiệm của cơ quan thanh tra là cơ quan chuyên môn, có trách nhiệm tham mưu giúp Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp trong công tác giải quyết khiếu nại; đồng thời tạo điều kiện để cơ quan thanh tra tăng cường việc thanh tra, kiểm tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý của cơ quan hành chính cùng cấp [7, 26] Thanh tra các cấp phải tập trung kiểm tra, thanh tra các cơ quan, tổ chức trong việc chấp hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo; là đầu mối tổ chức việc phối hợp các cơ quan tham mưu cho Thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp giải quyết khiếu nại, nhất là những vụ việc phức tạp, những vụ việc liên quan tới nhiều ngành, nhiều cấp

- Tăng cường dân chủ và công khai trong giải quyết khiếu nại:

Để nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại, việc mở rộng dân chủ và công khai có vai trò rất quan trọng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều cảu Luật Khiếu nại, tố cáo lần này quy định rõ trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại (bao gồm người được giao xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết và người ra quyết định giải quyết khiếu nại) phải tổ chức việc gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại,

36

người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại, người bị khiếu nại và hướng giải quyết Việc này rất quan trọng và hết sức cần thiết, đặc biệt đối với giải quyết khiếu nại lần đầu

Thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo cho thấy, trong quá trình giải quyết khiếu nại người khiếu nại luôn mong muốn được trực tiếp gặp gỡ, trình bày với người giải quyết khiếu nại Thông qua việc gặp gỡ, đối thoại trực tiếp, người giải quyết có thể hiểu rõ tính chất, mức độ, nguyên nhân việc khiếu nại, yêu cầu, nguyện vọng của người khiếu nại để có hướng giải quyết chính xác, kịp thời Hơn

nữa, nếu qui định chỉ “Khi cần thiết người giải quyết khiếu nại lần đầu phải gặp

gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại,…” thì chỉ mang tính hình thức, trên thực tế điều này ít khi được thực

hiện Vì vậy, Điều 37 được sửa đổi như sau:

“Người giải quyết khiếu nại lần đầu phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người

khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại; người giải quyết khiếu nại lần tiếp theo phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại trong trường hợp cần thiết

Người giải quyết khiếu nại lần đầu phải ra quyết định giải quyết khiếu nại bằng văn bản và phải gửi quyết định này cho người khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan; khi cần thiết thì công bố công khai quyết định giải quyết khiếu nại đối với người khiếu nại và người bị khiếu nại”

Tuy vậy, việc vẫn giữ các công thức “trường hợp cần thiết” và “khi cần thiết” là

không khoa học vì nó không xác định rõ ràng

- Về việc mở rộng thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Toà án hành chính:

Để thể chế hoá quan điểm của Đảng trong Nghị quyết Đại hội IX “nâng cao vai trò của Toà án Hành chính trong giải quyết các khiếu nại hành chính”, từng bước mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính Về lâu dài, các khiếu kiện hành chính được xét xử công khai tại Toà án Tuy nhiên, việc mở rộng thẩm quyền của Toà Hành chính cần có bước đi thích hợp, gắn với quá trình cải cách tư pháp, cải cách hành chính cũng như việc kiện toàn tổ chức của Toà án

Do đó, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo đã quy định theo hướng mở rộng hơn thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính trên cơ

37

sở phù hợp với quy định tại điểm b, khoản 2, Điều 138 Luật Đất đai và các quy định của Luật Đất đai về việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính [7, 29] Điều 39 của Luật Khiếu nại, tố cáo được sửa đổi, bổ sung như sau:

“Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết quy định tại Điều 36

của Luật Khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng

ý, thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án theo quy định của pháp luật; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày

Trong trường hợp người khiếu nại không nói không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu cuả Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án nhân dân cấp tỉnh, trừ trường hợp pháp luật

có quy định khác”

Theo quy định tại điều này, nếu người khiếu nại không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại lần đầu của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án Đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh liên quan đến quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền giải quyết của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

Bộ, nếu người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu

và cũng không khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án thì có quyền khiếu nại lên Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ giải quyết theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo, trừ khiếu nại quyết định hành chính về đất đai thì theo quy định của Luật Đất đai

Quy định như vậy phù hợp với việc giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai Điểm b, khoản 2, Điều 138 Luật Đất đai quy định: “Trường hợp quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân”.[7, 30]

38

- Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ công chức:

Để các quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ công chức do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết lần đầu phù hợp với việc sửa đổi ở Điều 28 về trách nhiệm giải quyết khiếu nại cuả Thủ tướng Chính phủ, Điều 54 được sửa đổi bổ sung quy định:

“…Đối với khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ công chức do Bộ trưởng, Thủ

trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết lần đầu mà không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết tiếp theo là Bộ trưởng Bộ Nội vụ”

- Về Điều 12 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998:

Điều 12 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, quy định về hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của Viện kiểm sát các cấp; theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) thì quy định này không còn phù hợp Do đó, Điều 12 của Luật được bác bỏ Một phần chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại, tố cáo trước đây thuộc chức năng của Viện kiểm sát do Thanh tra đảm nhận ”.[7, 31]

Ngoài ra để phù hợp với Luật Thanh tra mới ban hành, một số cụm từ trong các Điều luật được thay đổi Đó là cụm từ “Tổng thanh tra nhà nước” tại các Điều 63,

64, 84 thay bằng “Tổng Thanh tra”, cụm từ “Thanh tra nhà nước” tại Điều 81 thay bằng cụm từ “Thanh tra Chính phủCùng với việc sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại,

tố cáo, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 30/2004/QH11 ngày 15/6/2004 về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động hành chính nhà nước

Ngày 18/6/2004 Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 715/2004/NQ-UBTVQH11 về việc tiếp nhận, phân loại, xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức gửi Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, các thành viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội

Nhằm triển khai Nghị quyết số 30/2004/QH11 ngày 15 tháng 6 năm 2004 của Quốc hội, tiếp tục quán triệt thực hiện Chỉ thị số 09-CT/TW ngày 06 tháng 3 năm 2002 của Ban Bí thư Trung ương Đảng và để tăng cường trách nhiệm của Thủ trưởng các

cơ quan hành chính nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ngày 27/10/2004 Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 36/2004/CT-TTG về việc

1.3 Quy định của pháp luật hiện hành về khiếu nại hành chính của công dân

và cơ chế giải quyết các khiếu nại đó

Trước những yêu cầu của công cuộc đổi mới cùng với sự tác động của nhiều nhân

tố, pháp luật về khiếu nại hiện hành ở nước ta chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn cách mạng trong giai đoạn mới Chính vì vậy, ngày 29/11/2005, tại kỳ họp thứ

8 Quốc hội đã tiếp tục thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/6/2006 (từ đây viết tắt là Luật 2005)

Luật 2005 không chỉ quy định quyền khiếu nại của công dân mà còn quy định: Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật có trách nhiệm giải quyết kịp thời, khách quan, đúng pháp luật khiếu nại của công dân; xử lý nghiêm người vi phạm; áp dụng các biện pháp cần thiết nhằm ngăn chặn thiệt hại

có thể xảy ra; đảm bảo cho quyết định giải quyết được thi hành nghiêm chỉnh và chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình (Điều 5)

Sau đây là những nội dung cơ bản của Luật 2005:

1.3.1 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại

Theo quy định của Luật 2005, thẩm quyền giải quyết khiếu nại được xác định theo nguyên tắc: Khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cán

bộ, công chức thuộc quyền quản lý của cơ quan nào thì thủ trưởng cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết Cụ thể: khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của của thủ trưởng cơ quan nào thì thủ trưởng cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết Cụ thể:

- Đối với khiếu nại lần đầu: Việc giải quyết khiếu nại lần đầu do chính người đã ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính hoặc Thủ trưởng cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính bị khiếu nại giải quyết (Điều 19 – 25)

40

- Đối với khiếu nại lần hai: Khi không nhất trí với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu người khiếu nại có quyền khiếu nại lên cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu trong thời hạn pháp luật quy định (Điều 20, 22,

23, 25, 26) hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của pháp luật (Điều 39) (Mục 2 chương 2 Luật 2005)

Theo quy định của Luật 2005, việc giải quyết các khiếu nại được thực hiện theo hai cấp: khiếu nại lần đầu và khiếu nại lần hai và những người có liên quan có trách nhiệm thi hành Sau hai lần khiếu nại, người khiếu nại không còn quyền khiếu nại tiếp, nhưng có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án Đây là một quy định

mở rộng thêm quyền công dân lên một bước mới quan trọng

1.3.2 Thủ tục giải quyết khiếu nại

1.3.2.1 Tiếp công dân

Thấm nhuần bài học “dân là gốc” công tác giải quyết khiếu nại phải dựa vào nhân dân Việc tiếp công dân là một khâu quan trọng đầu tiên trong quá trình giải quyết khiếu nại, góp phần không nhỏ vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại

Luật Khiếu nại, tố cáo ghi nhận tại Điều 5: Cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm

vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm tiếp người đến khiếu nại; tiếp nhận và giải quyết kịp thời, đúng pháp luật khiếu nại… bảo đảm cho quyết định được thi hành nghiêm chỉnh và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định giải quyết của mình

Như vậy một trong những mục đích quan trọng của công tác tiếp công dân là góp

phần giải quyết kịp thời đúng pháp luật các khiếu nại Vì thế, nơi tiếp công dân

phải:

- Tiếp nhận nội dung khiếu nại liên quan đến khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân;

- Hướng dẫn người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại;

- Theo dõi, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại và việc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại

1.3.2.2 Giải quyết khiếu nại lần đầu