Quản lý nhà nước về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất trên địa bàn tỉnh quảng bình
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT, QUYỀN SỞ HỮU NHÀ VÀ TÀI SẢN GẮN LIỀN VỚI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG BÌNH Chuyên ngành : Luật Hành chính LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - năm 2013 NHỮNG CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN BTNMT : Bộ Tài nguyên và Môi trường HĐND : Hội đồng nhân dân PTNMT : Phòng Tài nguyên môi trường STNMT : Sở Tài nguyên và Môi trường TAND : Tòa án nhân dân UBND : Ủy ban nhân dân VPĐKQSDĐ : Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất MỤC LỤC 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là loại tài sản có giá trị lớn và có tầm quan trọng đối với chủ sử dụng trong việc duy trì, đảm bảo và phát triển cuộc sống. Chính vì vậy, đất đai phải được xác lập quyền sử dụng một cách rõ ràng, hợp pháp nhằm tạo cơ sở pháp lý để bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp cho chủ sử dụng trong quá trình sử dụng. Để đạt được mục đích này, việc đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất là rất cần thiết. Hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm an toàn pháp lý cho các bên tham gia giao dịch, ngăn ngừa tranh chấp và cung cấp chứng cứ để giải quyết các tranh chấp trong lĩnh vực này thông qua cơ chế công khai và mình bạch quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất của cá nhân và tổ chức. Từ đó góp phần nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước và thúc đẩy sự phát triển lành mạnh của thị trường quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất nói riêng và thị trường bất động sản nói chung. Xuất phát từ tầm quan trọng của hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất, trong những năm qua, Nhà nước đã áp dụng nhiều giải pháp để tăng cường công tác này và đạt được những kết quả tích cực như: Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất đã từng bước được hoàn thiện, hệ thống các cơ quan có thẩm quyền đăng ký được thành lập tới cấp huyện; mô hình “một cửa” ở nhiều địa phương cùng với một số cải cách về thủ tục đăng ký đã tạo thuận lợi hơn cho người dân và doanh nghiệp. Số lượng cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất ngày càng tăng. Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác quản lý Nhà nước về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất vẫn còn một số hạn chế cần khắc phục như sau: các quy định của pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất vẫn còn chồng chéo; tiến độ đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất 2 vẫn còn chậm chưa đáp ứng được yêu cầu đề ra; quản lý nhà nước về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất còn phân tán, chia cắt. Thực tế nêu trên đã gây bức xúc cho người dân, làm cho họ không hưởng ứng việc đăng ký và các giao dịch “ngầm” tiếp tục phát sinh. Từ đó, một mặt Nhà nước không kiểm soát được đầy đủ các diễn biến của thị trường bất động sản, không có đủ thông tin để giải quyết các khiếu kiện về bất động sản, đồng thời gặp khó khăn trong việc phòng ngừa, chống tham nhũng cũng như thất thu thuế. Từ những thực tế đó, học viên đã lựa chọn đề tài “Quản lý nhà nước về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất trên địa bàn tỉnh Quảng Bình” làm luận văn Thạc sỹ. 2. Tình hình nghiên cứu Thời gian vừa qua, đã có một số công trình nghiên cứu khoa học, các tài liệu liên quan đến công tác đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài gắn liền với đất như: “Quyền sử dụng đất nông nghiệp trong phát triển kinh tế ở các tỉnh Bắc Trung Bộ” của TS. Lê Minh Tuynh; “Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất” Luận văn Thạc sỹ của Nguyễn Thị Trà Mi. “Thực trạng và giải pháp để đẩy nhanh công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình” Luận văn thạc sỹ của Nguyễn Thanh Mai. Những công trình nghiên cứu, bài viết này đã bước đầu đưa ra những nghiên cứu, đánh giá ban đầu về công tác đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chứ chưa nghiên cứu chuyên sâu về công tác Quản lý Nhà nước về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất. Trên cơ sở kế thừa những mặt tích cực của các công trình, nghiên cứu của các tác giả, đề tài “Quản lý nhà nước về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất trên địa bàn tỉnh Quảng Bình” đưa ra một số giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất. 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Công tác quản lý nhà nước về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất. 3 - Phạm vi nghiên cứu : Đề tài nghiên cứu với phạm vi trên địa bàn tỉnh Quảng Bình trong khoảng thời gian từ năm 2009 cho đến năm 2013. 4. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình thực hiện luận văn, học viên vận dụng đường lối, chính sách của Đảng về Nhà nước, pháp luật Học viên sử dụng các phương pháp phân tích, so sánh, thống kê, tổng hợp để giải quyết các vấn đề mà đề tài đặt ra. 5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài Về mặt lý luận: Luận văn này là chương trình nghiên cứu chuyên khảo đề cập riêng đến việc phân tích, đánh giá về công tác đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất. Từ đó rút ra những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về công tác này. Về mặt thực tiễn: Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong việc nghiên cứu, học tập tại các cơ sở nghiên cứu và đào tạo chuyên ngành luật ở nước ta. 6. Kết cấu của Luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận của quản lý nhà nước về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất. Chương 2: Thực trạng quản lý Nhà nước về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất trên địa bàn tỉnh Quảng Bình. Chương 3: Phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất trên địa bàn tỉnh Quảng Bình. Chương 1 4 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT, QUYỀN SỞ HỮU NHÀ VÀ TÀI SẢN GẮN LIỀN VỚI ĐẤT 1.1. Khái niệm đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất 1.1.1. Khái niệm đăng ký quyền sử dụng đất Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là sản vật mà tự nhiên đã ưu ái trao tặng cho con người. Sự tồn tại và phát triển của loài người gắn liền với đất đai. Trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, từ kinh tế, chính trị đến văn hóa, tinh thần, vai trò của đất đai là không thể phủ nhận và không thể thiếu ở Việt Nam. Toàn bộ vốn đất đai trong cả nước đều thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Các tổ chức, cá nhân trong xã hội chỉ có quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất tách rời với quyền sở hữu, được giao dịch trên thị trường, trở thành hàng hóa đặc biệt. Do đó, việc khai thác đất đai phải mang tính cộng đồng cao, không ai được sử dụng đất theo ý thích riêng của mình. Điều này đòi hỏi Nhà nước phải thống nhất quản lý đất đai và xây dựng một hệ thống quản lý đất đai có hiệu quả nhằm đảm bảo sự phát triển bền vững của nguồn tài nguyên thiên nhiên quý giá này, cũng là nhằm đảm bảo cho sự phát triển bền vững của xã hội hiện tại lẫn tương lai. Để quản lý tốt đất đai, điều quan trọng là thông tin về đất đai phải được nắm rõ và có thể được tiếp cận một cách dễ dàng. Nó phụ thuộc vào cách thức tổ chức hệ thống thông tin đất đai. Thông tin đất đai là kết quả thu được từ quá trình đăng ký quyền sử dụng đất nên việc xây dựng một hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất hiệu quả đã và đang trở thành vấn đề cấp thiết được nhiều quốc gia quan tâm. Vậy “đăng ký quyền sử dụng đất ” được hiểu như thế nào? Để làm rõ khái niệm này, trước tiên cần làm rõ khái niệm là “đăng ký” và “quyền sử dụng đất”. Có rất nhiều định nghĩa về “đăng ký” trong các công trình nghiên cứu và sách tham khảo. Ví dụ như: Theo cuốn Từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản từ điển bách khoa, năm 2005 thì “Đăng ký: Ghi vào sổ của cơ quan quản lý”. 5 Từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Khoa học xã hội và Trung tâm Từ điển, năm 1994 có định nghĩa: “Đăng ký: Ghi vào Sổ của cơ quan quản lý để chính thức công nhận cho hưởng quyền lợi hay làm nghĩa vụ”. Từ điển Giải thích thuật ngữ hành chính, Nhà xuất bản Lao động, năm 2002 có nêu: "Đăng ký: Thể thức ghi chép vào sổ sách nhà nước đặt ra như: đăng ký kết hôn, đăng ký kinh doanh, đăng ký chứng khoán… Những sự kiện được ghi chép vảo sổ là không thể chối cãi được”. Qua các định nghĩa nêu trên, nhận thấy, dù “đăng ký” được nhìn nhận và định nghĩa khác nhau, song vẫn có thể tổng hợp nội hàm của khái niệm đăng ký bao gồm các đặc điểm chủ yếu sau đây: (i) Đăng ký là hành vi ghi vào sổ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; (ii) đăng ký làm phát sinh quyền, nghĩa vụ của người thực hiện đăng ký và (iii) những thông tin được ghi vào sổ của cơ quan đăng ký có thẩm quyền là chứng cứ khách quan, không thể chối cãi. Về khái niệm quyền sử dụng đất, hiện nay có rất nhiều cách hiểu khác nhau về quyền sử dụng đất. Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp): “Quyền sử dụng đất là quyền của các chủ thể được khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi ích từ việc sử dụng đất được Nhà nước giao, cho thuê hoặc được chuyển giao từ những chủ thể khác thông qua việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thừa kế…từ những chủ thể khác có quyền sử dụng đất”. Khái niệm này xác định rõ nguồn gốc sử dụng đất, quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng, quyền khai thác lợi ích từ đất của người sử dụng. TS. Lê Xuân Bá cho rằng, “Quyền sử dụng đất là bộ phận cấu thành của quyền sở hữu đất. Thông qua việc được độc quyền giao đất, cho thuê đất, Nhà nước trao cho người sử dụng đất thực hiện trong thời hạn thuê đất, nhận giao đất những quyền và nghĩa vụ nhất định, trong đó có sự phân biệt theo loại đất, theo đối tượng (người) sử dụng đất, theo hình thức thuê hoặc giao đất”. Quan điểm này đã chỉ ra quyền sử dụng đất là quyền phát sinh từ quyền sở hữu đất đai, xác định quyền năng của chủ sở hữu đại diện và phân rõ quyền hạn của từng loại chủ thể sử dụng đất. Bộ luật Dân sự 2005 quy định về 6 quyền sử dụng tài sản: “Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản (Điều 192)”. Với các quan điểm trên, nhìn chung, quyền sử dụng đất được xem xét dưới hai gốc độ. Dưới gốc độ kinh tế thì quyền sử dụng đất là quyền khai thác các lợi ích từ đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất. Dưới gốc độ pháp lý thì quyền sử dụng đất là những quyền năng mà Nhà nước thông qua công cụ pháp lý để quy định, thừa nhận cho hộ gia đình, cá nhân (người sử dụng đất) được hưởng, được làm trong quá trình sử dụng đất. Cho đến trước khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực (ngày 01/7/2004) thì thuật ngữ “đăng ký quyền sử dụng đất” vẫn chưa được hiểu một cách thống nhất. Khoản 19 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Đăng ký quyền sử dụng đất là việc ghi nhận quyền sử dụng đất hợp pháp đối với một thửa đất xác định vào hồ sơ địa chính nhằm xác lập quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất”. Theo đó, đăng ký quyền sử dụng đất là một thủ tục hành chính mà người sử dụng phải thực hiện tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất (gọi là đăng ký lần đầu), và khi thực hiện các quyền của người sử dụng đất như thế chấp, tặng cho, chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, góp vốn liên doanh hay nhận thừa kế quyền sử dụng đất, hoặc khi chuyển mục đích sử dụng đất hoặc có thay đổi về hình thể thửa đất, hợp thửa, tách thửa (còn gọi là đăng ký chỉnh lý biến động về quyền sử dụng đất). Tùy thuộc vào từng trường hợp đăng ký mà kết quả của thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất là người sử dụng đất được cấp mới Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hoặc được chỉnh lý Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Đăng ký quyền sử dụng đất được học viên nghiên cứu ở tất cả các loại đất, bao gồm: các loại đất trong nhóm đất nông nghiệp (đất sản xuất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất nuôi trồng thủy sản…) và nhóm đất phi nông nghiệp (đất ở tại đô thị, đất ở tại nông thôn, đất chuyên dùng, đất tôn giáo tín ngưỡng…) 7 1.1.2. Khái niệm đăng ký quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất Theo quy định tại Điều 174 Bộ luật Dân sự năm 2005 thì “Bất động sản là các tài sản bao gồm: Đất đai; nhà, công trình xây dựng gắn liền với đất đai, kể cả các tài sản gắn liền với nhà, công trình xây dựng đó; các tài sản khác gắn liền với đất đai; Các tài sản khác do pháp luật quy định”. Theo Khoản 2 Điều 4 Nghị định 88/2009/NĐ-CP thì “Nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (sau đây gọi chung là tài sản gắn liền với đất) thuộc quyền sở hữu hợp pháp của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước; cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài; cá nhân nước ngoài được chứng nhận quyền sở hữu vào Giấy chứng nhận bao gồm nhà ở, công trình xây dựng, cây lâu năm và rừng sản xuất là rừng trồng". Trong Luận văn này thì học viên chỉ tập trung nghiên cứu về đăng ký quyền sở hữu nhà ở, công trình xây dựng và rừng sản xuất là rừng trồng. Để hiểu được khái niệm về đăng ký quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất thì trước hết ta phải làm rõ khái niệm quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất. a. Khái niệm quyền sở hữu đối với nhà và tài sản gắn liền với đất Chế định sở hữu là vấn đề trung tâm của bất kỳ cuộc cách mạng xã hội nào. Xét về bản chất, quyền sở hữu tài sản xác định chủ thể nào có quyền đối với tài sản. Điều này có nghĩa là pháp luật công khai cho người thứ hai biết rằng một tài sản nào đó đã có chủ và ai là chủ sở hữu đối với tài sản. Người chủ sở hữu có quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu của mình. Để nghiên cứu khái niệm quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất, trước tiên cần làm rõ thế nào là quyền sở hữu? Theo Từ điển Luật học do Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp) biên soạn: “Quyền sở hữu: 1. Phạm trù pháp lý phản ánh các quan hệ sở hữu trong chế độ sở hữu nhất định; 2. Tổng hợp các quy phạm pháp luật về vấn đề sở hữu tồn tại trong xã hội tại thời điểm lịch sử nhất định (theo nghĩa khách quan). Các quy phạm pháp luật về vấn đề sở hữu bao gồm những nhóm quy phạm về: các hình thức sở hữu; căn cứ phát sinh, chấm dứt quyền sở hữu; nội dung quyền sở hữu; cách thức, biện pháp dịch chuyển quyền sở hữu ở các hình thức sở hữu khác nhau; bảo vệ quyền sở 8