Chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh thanh hóa

luận văn thạc sỹ, luận văn cao học, download luận văn, tiến sĩ, báo cáo

MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Những năm gần đây, cùng với môi trường chính trị ổn định, nền kinh tế nước ta phát triển khá mạnh, GDP hàng năm tăng từ 7,5-8%. Một trong những yếu tố góp phần đạt được những thành tựu đó là tăng đầu tư xây dựng (ĐTXD). Tuy nhiên, cùng với những đóng góp đáng kể vào nền kinh tế thì ĐTXD ở nước ta, nhất là ĐTXD từ vốn ngân sách Nhà nước (NSNN), đang gặp phải nhiều vấn đề nan giải, trong đó có tình trạng thất thoát, lãng phí (TTLP). Thực tế những năm vừa qua đã cho thấy, nhiều nơi, nhiều lúc tình trạng thất thoát, đặc biệt tình trạng lãng phí trong ĐTXD đã xảy ra rất trầm trọng. Các cơ quan pháp luật, Chính phủ cũng đã tiến hành nhiều biện pháp ngăn chặn, xử lý, nhiều vụ án đã được đưa ra xét xử nghiêm minh, nhưng vẫn còn nhiều vụ việc, nhiều công trình lãng phí tiền bạc của NSNN nhiều tỷ đồng chưa được giải quyết một cách kịp thời, đúng pháp luật. Vẫn còn một số công trình thiết kế không đảm bảo, thi công chưa xong thì phải sửa đổi thiết kế, đến khi hoàn thành thì cũng chẳng có thể sử dụng như dự kiến. Có công trình xây dựng (CTXD) chỉ vài năm sau đã không đáp ứng được nhu cầu phải cải tạo, nâng cấp rất tốn kém . Giáo sư David Dapice của Đại học Harvard cho rằng, với tốc độ đầu tư cao như báo cáo của Việt Nam, tỷ lệ tăng trưởng lẽ ra phải đạt mức 9-10%. Như vậy, với tốc độ tăng trưởng thực tế đạt được, số vốn TTLP trong đầu tư hàng năm lên đến 1 tỷ USD [11]. Là một địa phương đang trong quá trình phát triển, vốn ĐTXD từ NSNN hàng năm lên đến hàng nghìn tỷ đồng, Thanh Hoá cũng nằm trong tình trạng TTLP như thế. Với mong muốn tìm ra các giải pháp giảm thiểu hơn nữa TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh, đề tài “Chống 1 thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá” được chọn làm đối tượng nghiên cứu trong luận văn. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Từ năm 2003 đến nay, trên phạm vi cả nước, đã có nhiều bài nói, bài viết đăng tải trên các Báo và Tạp chí, đồng thời có cả những cuộc hội thảo khoa học, công trình nghiên cứu về tình hình và giải pháp chống TTLP trong ĐTXD. Có thể nêu ra một số công trình nghiên cứu, bài báo và bài viết trên tạp chí như: Đề án chống TTLP trong ĐTXD của Bộ Xây dựng thực hiện tháng 9/2004; Hội thảo khoa học về “Công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong XDCB – Thực trạng và giải pháp” do Bộ Công an tổ chức ngày 10/11/2005 tại Hà Nội; luận văn thạc sỹ kinh doanh và quản lý “Một số giải pháp chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Đak Lak” của tác giả Phan Xuân Lĩnh, năm 2006; luận văn thạc sỹ kinh doanh và quản lý “Phòng, chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ nguồn ngân sách Nhà nước ở nước ta hiện nay” của tác giả Ngô Văn Quý; bài “Thất thoát vốn đầu tư XDCB và giải pháp ngăn chặn” của tác giả Trần Lưu Dung, đăng trên Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 8/2004; bài “Tham nhũng, tiêu cực trong đầu tư XDCB, tiền thất thoát đủ trả lương cho bộ máy hành chính, sự nghiệp cả nước” của tác giả Trần Công Hùng, đăng trên Báo Tiền phong số 225 ngày 11/11/2005; bài “Tập trung chỉ đạo tạo sự chuyển biến rõ rệt trong lĩnh vực đầu tư XDCB” của tác giả Võ Hồng Phúc, Bộ trưởng Bộ KH&ĐT, đăng trên Tạp chí Thời báo Kinh tế số 1/2005; bài “Phát triển kinh tế – xã hội và cuộc đấu tranh chống TTLP” của tác giả Trương Giang Long, đăng trên Tạp chí Cộng sản số 22 tháng 11/2005; bài “Những nguyên nhân chủ yếu và biện pháp nhằm giảm thiểu TTLP trong 2 đầu tư và xây dựng” của tác giả Hoàng Xuân Hoà, Ban Kinh tế Trung ương, đăng trên Tạp chí Khu công nghiệp Việt Nam số 9/2005; Ngoài ra còn còn có một số công trình khác đã công bố cũng liên quan đến TTLP, quản lý kiểm tra, kiểm soát hoạt động ĐTXD. Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu đề tài này dưới dạng luận văn, luận án khoa học trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá nhằm giúp cho địa phương chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN có hiệu quả hơn. Thực hiện đề tài, luận văn sẽ tham khảo, lựa chọn, kế thừa những ý tưởng của các công trình đã nghiên cứu và công bố, đồng thời đi sâu nghiên cứu lý luận để đề ra những giải pháp chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá. 3. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn Mục đích của luận văn là nhận dạng và phân tích thực trạng TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá và đề xuất các giải pháp chống TTLP hiệu quả hơn Phù hợp với mục đích đó, luận văn có nhiệm vụ: - Làm rõ cơ sở khoa học của việc chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN. - Phân tích thực trạng TTLP và thực trạng chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn NSNN ở Thanh Hoá. Đề xuất các phương hướng và giải pháp tăng cường chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá trong thời gian tới. 4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu trong luận văn Đối tượng nghiên cứu của luận văn là tình trạng TTLP và giải pháp chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá. Phạm vi nghiên cứu trong luận văn bao gồm khảo sát thực trạng các dạng TTLP và các giải pháp chống TTLP ở các công trình xây dựng từ vốn 3 NSNN do Uỷ ban nhân dân (UBND) tỉnh Thanh Hoá quản lý, không nghiên cứu các dự án ĐTXD bằng nguồn vốn khác. Thời gian khảo sát đánh giá từ năm 2003 đến nay và đề xuất giải pháp cho thời gian tới. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu trong luận văn Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác – Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm đường lối đổi mới kinh tế của Đảng, Nhà nước, các thành tựu khoa học kinh tế, kỹ thuật hiện đại. Trong khi giải quyết các vấn đề cụ thể, luận văn sử dụng phương pháp duy vận biện chứng, duy vật lịch sử, phương pháp thống kê, phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp dựa trên nghiên cứu các tài liệu, các văn bản, báo cáo, kết luận của các ngành liên quan ở cấp tỉnh, các phương tiện thông tin đại chúng của Trung ương, địa phương về TTLP và chống TTLP trong ĐTXD trong thời gian qua gắn với thực tiễn ở Thanh Hoá. Trong phạm vi hẹp có sử dụng ý kiến của các chuyên gia. 6. Những đóng góp khoa học của luận văn - Hệ thống hoá cơ sở lý luận về TTLP và phương thức chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN. - Phân tích thực trạng, nguyên nhân và giải pháp chống TTLP trong ĐTXD từ nguồn vốn NSNN ở Thanh Hoá từ năm 2003 đến nay. - Đề xuất giải pháp chống TTLP trong ĐTXD từ nguồn vốn NSNN ở Thanh Hoá trong thời gian tới để có thể làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan chức năng của tỉnh trong việc xây dựng chương trình công tác trong lĩnh vực phòng, chống tham nhũng, TTLP trên địa bàn tỉnh theo tinh thần Nghị quyết Trung ương ba (khoá X) của Đảng 7. Kết cấu luận văn 4 Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn được trình bày trong 3 chương, 8 tiết. 5 Chơng 1 Một số vấn đề chung về thất thoát, lãng phí và chống thất thoát, lãng phí trong đầu t xây dựng từ vốn ngân sách nhà nớc 1.1. một số vấn đề chung về đầu t xây dựng từ vốn ngân sách nhà nớc 1.1.1. Đầu t xây dựng từ vốn ngân sách nhà nớc 1.1.1.1. Khái niệm đầu t xây dựng Đầu t là hoạt động bỏ vốn vào quá trình tái sản xuất xã hội nhằm thu đợc kết quả lớn hơn trong tơng lai. Nếu xét về tính mục đích, thì đầu t là hoạt động không chỉ nhằm bảo toàn giá trị đầu t, mà còn phải sinh lời. Mức độ sinh lời càng cao thì càng khuyến khích nhà đầu t bỏ vốn đầu t. Tuy nhiên, với nhà đầu t là các cơ quan nhà nớc thì, ngoài các dự án đầu t buộc phải sinh lời, nhiều dự án đầu t hớng tới phúc lợi xã hội hơn là lợi nhuận cá biệt của dự án. Nếu xét về phơng diện hoạt động thực tiễn, đầu t là một quá trình lâu dài từ khâu chuẩn bị đầu t, khâu thực hiện đầu t đến khâu khai thác kết quả đầu t. Nhng trong thực tiễn kinh tế, nhiều khi ngời ta chỉ chú trọng quá trình chuẩn bị và thực hiện đầu t, tách rời khâu khai thác kết quả đầu t ra khỏi quá trình đầu t. Có rất nhiều loại đầu t. Tuỳ theo các góc độ xem xét khác nhau, ngời ta có thể phân ra đầu t phát triển và đầu t chuyển dịch; đầu t trực tiếp và đầu t gián tiếp; ĐTXD và đầu t không xây dựng; đầu t mới và đầu t mở rộng, đầu t hiện đại hoá Đầu t xây dựng (ĐTXD) là hoạt động đầu t nhằm tạo ra các tài sản cố định cho các tổ chức kinh tế, xã hội, chính trị và hệ thống các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kết cấu hạ tầng KT-XH, đáp ứng yêu cầu phát triển KT-XH, quốc phòng, an ninh (QPAN) và nâng cao chất lợng sống của nhân dân. Đây là dạng đầu t rất quan trọng vì nó góp phần nâng cao năng lực sản xuất của quốc 6 gia. Bản thân quá trình ĐTXD luôn là một phức hợp hoạt động trong đó nổi lên vai trò của chủ bỏ vốn đầu t, chủ sử dụng kết quả đầu t, tổ chức đấu thầu xây dựng, nhóm dân c thụ hởng kết quả đầu t và các cơ quan quản lý nhà nớc trong lĩnh vực ĐTXD. Trong ĐTXD hoạt động xây dựng giữ vị trí quan trọng, quyết định kết quả đầu t. - Hoạt động xây dựng là là quá trình bao gồm: lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu t xây dựng công trình, thiết kế xây dựng công trình, thi công xây dựng công trình, giám sát thi công xây dựng công trình, quản lý dự án ĐTXD công trình, lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng và các hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình . Hoạt động xây dựng kết tinh thành công trình xây dựng [16, tr.16]. - Công trình xây dựng là sản phẩm đợc tạo thành bởi sức lao động của con ngời, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, đợc liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dới mặt nớc và phần trên mặt nớc, đợc xây dựng theo thiết kế. Công trình xây dựng bao gồm công trình xây dựng công cộng, nhà ở, công trình công nghiệp, giao thông, thuỷ lợi, năng lợng và các công trình khác . [16, tr.16]. 1.1.1.2. Đầu t xây dựng từ vốn ngân sách nhà nớc a. Phân loại vốn đầu t xây dựng Có nhiều cách phân loại vốn ĐTXD * Nếu căn cứ vào quan hệ của chủ đầu t và nguồn vốn đầu t thì ngời ta phân thành vốn chủ sở hữu (vốn góp thêm, vốn huy động từ phát hành cổ phiếu, vốn hình thành từ lợi nhuận không chia, từ các quỹ của doanh nghiệp ) và vốn vay (vay các tổ chức tín dụng, vay nớc ngoài, vay chính phủ, vay thông qua phát hành trái phiếu ) * Nếu căn cứ vào tiêu chí ai tài trợ vốn cho đầu t thì ngời ta chia vốn đầu t thành: 7 + Vốn ĐTXD do khu vực t nhân trong nớc tài trợ. Đây là nguồn vốn đầu t hình thành từ vốn tự có của các doanh nghiệp, vốn vay của các tổ chức tài chính trong nớc, vốn huy động trong dân c + Vốn ĐTXD do t nhân nớc ngoài tài trợ gồm vốn của t nhân, của doanh nghiệp và của các tổ chức tài chính nớc ngoài. + Vốn ĐTXD do Chính phủ và các tổ chức tài chính nớc ngoài tài trợ trực tiếp không qua NSNN bao gồm các khoản vốn hỗ trợ trực tiếp các tổ chức và cá nhân trong nớc đầu t. + Vốn ĐTXD do Nhà nớc tài trợ gồm vốn tín dụng đầu t phát triển của Nhà nớc và vốn ĐTXD đợc cấp trực tiếp từ NSNN (từ đây gọi là vốn ĐTXD từ NSNN). ở nớc ta, vốn ĐTXD từ NSNN có tỷ trọng lớn và có vai trò quan trọng, thờng chiếm tỷ trọng từ 40-50% tổng đầu t xã hội. Xét trên tổng thể nền kinh tế, vốn ĐTXD từ NSNN đợc hình thành từ 2 kênh (i) từ khoản tích luỹ của NSNN: là phần còn lại của tổng thu NSNN sau khi trừ chi phí thờng xuyên, chi trả nợ, chi lập quỹ dự trữ tài chính và một số khoản chi đầu t phát triển khác; (ii) là khoản vay trong nớc (tín phiếu, công trái, trái phiếu Chính phủ) và vay nớc ngoài thông qua các dự án ODA đợc đa vào cân đối NSNN. Theo phân cấp quản lý của Luật Ngân sách nhà nớc, vốn ĐTXD từ NSNN bao gồm (i) vốn ĐTXD do trung ơng quản lý và (ii) vốn ĐTXD do địa phơng quản lý. - Vốn ĐTXD do trung ơng quản lý là số vốn đầu t từ ngân sách trung ơng đợc cân đối cho các chơng trình, dự án đầu t của các Bộ, ngành trung ơng theo kế hoạch đầu t xây dựng hàng năm, nằm trong quy hoạch và kế hoạch 5 năm do Quốc hội thông qua. - Vốn ĐTXD do địa phơng quản lý bao gồm vốn đầu t đợc cân đối từ tổng chi ngân sách địa phơng dành cho đầu t phát triển, vốn đợc hỗ trợ, bổ sung từ nguồn vốn ĐTXD tập trung của ngân sách trung ơng và vốn ĐTXD từ nguồn để lại theo Nghị quyết của Quốc hội. 8 b. Đặc điểm của vốn đầu t xây dựng từ ngân sách nhà nớc Vốn ĐTXD từ NSNN thờng tập trung cho các dự án xây dựng có vốn lớn, các dự án thuộc lĩnh vực công cộng, lĩnh vực quốc phòng, an ninh, vào các lĩnh vực có thời gian xây dựng kéo dài, thời gian thu hồi vốn lâu hoặc không thu hồi vốn mà chỉ tính lợi ích và hiệu quả xã hội nh các công trình giao thông, điện n- ớc, trờng học, trạm y tế, bệnh viện công, công sở, các công trình văn hoá, công trình phục vụ quốc phòng và an ninh. Vì không thể phân tích đợc hiệu quả kinh tế tài chính cá biệt của các dự án đầu t này, nên khi xây dựng dự án dễ có xu h- ớng xuê xoa trong xem xét các yêu cầu và chỉ tiêu đánh giá kết quả đầu t, hệ quả là có thể tạo cơ hội TTLP vốn đầu t của Nhà nớc. ở nớc ta, vốn ĐTXD từ NSNN, về nguyên tắc, thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nớc đại diện quản lý nên khó tìm ra cá nhận chịu trách nhiệm đích thực về hiệu quả sử dụng nguồn vốn đó. Để thực hiện ĐTXD, Nhà nớc uỷ thác vốn đó cho nhiều cơ quan nhà nớc với cơ chế quản lý nhiều khâu, nhiều cấp phức tạp và một chế độ trách nhiệm chung. Chính vì thế, khó tìm thấy trách nhiệm và động lực cá nhân trong bảo toàn và sử dụng hiệu quả vốn ĐTXD từ NSNN. Hơn nữa, chế dộ, cơ cấu phân quyên quản lý và cơ chế vận hành của các cơ quan nhà nớc thờng lạc hậu so với yêu cầu của thực tế nên dễ dẫn đến hiện tợng quan liêu trong quản lý quá trình sử dụng vốn ĐTXD từ NSNN. Những đặc điểm này làm cho vốn ĐTXD từ NSNN đợc coi nh "của chùa", tiềm ẩn nhiêu cơ hội để các phần tử tiêu cực trong bộ máy quản lý nhà nớc và các chủ thể liên quan lợi dụng tham nhũng, làm thất thoát tiền vốn của Nhà nớc. Ngoài ra, không loại trừ những đề án, kế hoạch, chơng trình đợc đầu t theo phong trào, theo mục tiêu chính trị, xã hội thuần tuý, khó hoặc không quan tâm đến hiệu quả kinh tế của vốn đầu t Bên cạnh đó, quá trình đầu t các công trình hình thành bằng vốn ĐTXD từ NSNN, từ khâu kế hoạch, thiết kế, thi công, giám sát thi công, đấu thầu, mua sắm thiết bị đến nghiệm thu công trình, thờng đợc thực hiện theo một dây chuyền kép kín trong nội bộ các cơ quan nhà 9 nớc, do đó thờng xảy ra tình trạng các chủ đầu t và các nhà thầu chia chác nhau tiền của Nhà nớc. Một đặc điểm nữa của vốn ĐTXD từ NSNN là quy mô vốn lớn nên vừa đòi hỏi quá trình chuẩn bị đầu t phức tạp, kéo dài (thậm chí còn bị thói quan liêu của cán bộ nhà nớc làm cho dài hơn), đòi hỏi sự phê chuẩn của nhiều cơ quan nhà nớc nên càng tạo cơ hội cho nạn tham ô, tham nhũng. Ngoài ra, quy chế và kỷ luật đấu thầu các công trình xây dựng bằng tiền NSNN thờng chịu sức ép của các cơ quan, tổ chức có thế lực trong lĩnh vực quyết định đầu t của Nhà nớc. c. Vai trò của vốn đầu t xây dựng từ ngân sách nhà nớc ĐTXD từ vốn NSNN là công cụ kinh tế quan trọng để Nhà nớc trực tiếp tác động đến các quá trình kinh tế xã hội, điều tiết vĩ mô, thúc đẩy tăng trởng kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nớc. Bằng việc cung cấp những dịch vụ công cộng nh hạ tầng kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng . mà các thành phần kinh tế khác không muốn, không thể hoặc không đợc đầu t, các dự án đầu t từ NSNN đợc triển khai ở các vị trí quan trọng, then chốt nhằm đảm bảo cho nền kinh tế - xã hội phát triển ổn định theo định hớng xã hội chủ nghĩa. ĐTXD từ vốn NSNN đợc coi là một công cụ để Nhà nớc chủ động điều tiết, điều chỉnh hàng loạt các quan hệ và những cân đối lớn của nền kinh tế nh điều chỉnh cơ cấu kinh tế ngành, vùng, lãnh thổ thông qua các chơng trình, dự án đầu t lớn nh chơng trình 135, dự án xây dựng các tuyến đờng ô tô vào trung tâm các xã, dự án xây dựng các hồ đập thuỷ lợi lớn nh Hồ Cửa Đạt, chơng trình kiên cố hoá kênh mơng, chơng trình kiên cố hoá lớp học . Nhà nớc đã bỏ ra hàng nghìn tỷ đồng để đầu t phát triển kinh tế ở những vùng sâu, vùng xa nhằm thực hiện chủ trơng xoá đói giảm nghèo, đảm bảo sự công bằng trong việc thụ hởng các thành quả của tăng trởng, tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển ổn định, vững chắc. 10