Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Chất lượng văn bản hành chính của UBND thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai

Mục đích nghiên cứu của luận văn là lý luận và thực tiễn chất lượng văn bản hành chính, trên cơ sở đó, tác giả đề xuất một số giải pháp nâng cao chất lượng của văn bản hành chính của UBND thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai.

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ HỒNG HUỆ

CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ LÀO CAI, TỈNH LÀO CAI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Chuyên ngành: Quản lý công

Mã số: 60 34 04 03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

TS NGUYỄN THỊ HÀ

HÀ NỘI, 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu do chính tôi thực hiện Các

số liệu sơ cấp và kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chƣa đƣợc

ai công bố trong bất cứ công trình nào khác

Tác giả

Nguyễn Thị Hồng Huệ

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành đề tài tốt nghiệp này, ngoài sự nỗ lực phấn đấu của bản thân, tôi còn nhận được sự giúp đỡ, động viên, chỉ bảo của các thầy cô, bạn bè, đồng nghiệp và người thân

Nhân dịp này, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới TS Nguyễn Thị Hà

giảng viên Học viện Hành chính Quốc gia người đã luôn theo sát, tận tình hướng dẫn, chỉ bảo tôi trong suốt quá trình thực hiện luận văn Tôi xin chân thành cảm ơn toàn thể các thầy cô giáo đã luôn giúp đỡ tạo mọi điều kiện cho tôi trong thời gian qua

Tôi xin chân thành cảm ơn lãnh đạo Ban Nội chính Tỉnh ủy Lào Cai và cán bộ Văn phòng Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) thành phố Lào Cai, cùng tất cả các bạn bè đã giúp đỡ tôi hoàn thành đề tài này

Cuối cùng tôi xin cảm ơn sâu sắc tới gia đình đã động viên, tạo mọi điều kiện

về vật chất cũng như tinh thần trong suốt quá trình tôi thực hiện đề tài này

Một lần nữa tôi xin chân trọng cảm ơn và cảm tạ !

Lào Cai, tháng 04 năm 2018

Tác giả

Nguyễn Thị Hồng Huệ

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

DANH MỤC CÁC BẢNG

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, BIỂU ĐỒ

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn 2

3 Mục đích và nhiệm vụ của nghiên cứu 4

3.1 Mục đích 4

3.2 Nhiệm vụ 4

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của nghiên cứu 4

4.1 Đối tượng nghiên cứu 4

4.2 Phạm vi nghiên cứu 4

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn 5

5.1 Phương pháp luận 5

5.2 Phương pháp nghiên cứu 5

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6

6.1 Ý nghĩa lý luận: 6

6.2 Ý nghĩa thực tiễn: 7

7 Kết cấu của luận văn 7

Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN HÀNH CHÍNH 8 1.1 Những vấn đề chung về văn bản hành chính 8

1.1.1 Một số khái niệm về văn bản 8

1.1.2 Chức năng của văn bản hành chính 10

1.1.3 Các loại văn bản hành chính và đặc điểm của mỗi loại 12

1.2 Chất lượng và chất lượng văn bản hành chính 14

1.2.1 Khái niệm Chất lượng 14

1.2.2 Chất lượng văn bản hành chính 15

1.2.3 Các yếu tố cấu thành chất lượng văn bản hành chính 16

1.3 Những yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng văn bản hành chính 24

1.3.1 Nhận thức của các cấp lãnh đạo, quản lý và của cán bộ, công chức, viên chức 24

1.3.2 Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức 24

1.3.3 Hệ thống văn bản quy định về xây dựng và ban hành văn bản hành chính25 1.3.4 Cơ sở vật chất, trang thiết bị làm việc 26

1.4 Văn bản hành chính của UBND cấp huyện 26

1.4.1 Các loại văn bản hành chính của UBND cấp huyện 26

1.4.2 Đặc điểm văn bản hành chính của cấp huyện 29

1.4.3 Vai trò của văn bản hành chính đối với hoạt động của cấp huyện 30

Tiểu kết chương 1 31

Chương 2 THỰC TRẠNG CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN HÀNH CHÍNH CỦA UBND THÀNH PHỐ LÀO CAI, TỈNH LÀO CAI 32

2.1 Khái quát chung về thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai 32

2.1.1 Vị trí địa lý và dặc điểm dân cư 32

2.1.2 Đặc điểm kinh tế - xã hội 33

2.1.3 Ủy ban nhân dân thành phố Lào Cai 38

2.2 Phân tích thực trạng chất lượng văn bản hành chính của UBND thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai 39

2.2.1 Về số lượng văn bản đã ban hành 39

2.2.2 Về chất lượng nội dung văn bản 44

2.3.3 Ngôn ngữ văn bản 48

2.3.4 Thể thức văn bản 50

2.3 Đánh giá, nhận xét chung về chất lượng văn bản hành chính của UBND thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai 52

2.3.1 Những mặt đã đạt được 52

2.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại 55

Chương 3 ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ LÀO CAI, TỈNH LÀO CAI 58

3.1 Định hướng nâng cao chất lượng văn bản hành chính của UBND thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai 58

3.1.1 Xuất phát từ nhu cầu thực tiễn về việc phải nâng cao chất lượng văn bản hành chính 58

3.1.2 Xuất phát từ chủ trương của Lãnh đạo và nhu cầu của cán bộ, công chức thành phố Lào Cai 59

3.1.3 Xuất phát từ những quy định của pháp luật liên quan đến công tác xây dựng và ban hành văn bản 60

3.1.4 Xuất phát từ thực tiễn khách quan 61

3.2 Giải pháp nâng cao chất lượng văn bản hành chính của UBND thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai 62

3.2.1 Nâng cao nhận thức của cấp ủy, chính quyền và cán bộ, công chức 62

3.2.2 Hoàn thiện thể chế, quy trình soạn thảo và ban hành văn bản 64

3.2.3 Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức 69

3.2.4 Tăng cướng đầu tư trang thiết bị, ứng dụng công nghệ thông tin và áp dụng hệ thống quản lý chất lượng ISO 9001:2008 70

3.2.5 Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát và cổng kết rút kinh nghiệm 79

KẾT LUẬN 82

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 83

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1: Bảng tổng hợp số lƣợng các loại văn bản hành chính của UBND thành phố Lào Cai ban hành từ năm 2011 - 6/2017 39 Bảng 2 2: Tổng hợp các loại văn bản hành chính từ năm 2011 - 6/2017 của UBND thành phố Lào Cai 42 Bảng 2 3 Tổng hợp các loại văn bản lựa chọn đánh giá chất lƣợng 44 Bảng 2 4 Số lƣợng văn bản hành chính của thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai ban hành từ năm 2011 – 6/2017 chƣa đảm bảo nội dung 47 Bảng 2 5 Số lƣợng văn bản hành chính của thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai ban hành từ năm 2011 – 6/2017 sử dụng ngôn ngữ còn hạn chế 49 Bảng 2 6 Số lƣợng văn bản hành chính của thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai ban hành từ năm 2011 – 6/2017 có thể thức còn hạn chế 52

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, BIỂU ĐỒ

Hình 2 1: Sơ đồ vị trí thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai 32 Hình 2 2: Sơ đồ quy trình ban hành văn bản hành chính không qua lấy ý kiến của UBND thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai 65 Hình 2 3: Sơ đồ quy trình ban hành văn bản hành chính phải qua lấy ý kiến của UBND thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai 66

Bảng biểu 2 1 Số lƣợng các loại văn bản hành chính ban hành từ năm 2011 - 6/2017 của UBND thành phố Lào Cai 40 Bảng biểu 2 2 Cơ cấu các loại văn bản hành chính ban hành từ năm 2011 - 6/2017 của UBND thành phố Lào Cai 41 Bảng biểu 2 3 Biến động số lƣợng văn bản hành chính qua các năm của UBND tỉnh thành phố Lào Cai 43

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Văn bản là phương tiện dùng để ghi lại và truyền đạt thông tin, nó giữ vai trò quan trọng không thể thiếu trong hoạt động đời sống xã hội Trong hoạt động quản lý nhà nước, văn bản còn được thể hiện tính quyền lực, trình

độ quản lý, tính trang trọng, uy nghiêm của Nhà nước, của một quốc gia dân tộc Các cơ quan từ Trung ương đến địa phương đều sử dụng văn bản như những phương tiện chủ yếu, là cơ sở pháp lý để điều hành công việc Mặt khác, văn bản hành chính còn thể hiện là kết quả, sản phẩm đầu ra của quá trình quản lý

Nhận thức được tầm quan trọng của văn bản hành chính nhà nước, từ trước tới nay, nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy định về công tác này

như: Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Luật tổ chức chính quyền

địa phương, các Nghị định, Thông tư hướng dẫn thi hành,… đã được ban

hành nhằm giúp cho công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính được thống nhất trong cả nước, đảm bảo cho văn bản hành chính ban hành

có chất lượng và thực thi được trên thực tế, đồng thời, có cơ sở pháp lý cho việc quản lý về công tác văn bản hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước từ Trung ương xuống địa phương ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

Do vậy, trong những năm qua, chất lượng văn bản hành chính rất được chú trọng, chất lượng của các văn bản được nâng lên rõ rệt Bên cạnh kết quả đạt được thì chất lượng văn bản hành chính còn một số hạn chế: Thiếu toàn diện, chưa đồng bộ, đầy đủ, thậm chí còn có chồng chéo, nhiều vấn đề bức xúc của đời sống xã hội vẫn chưa được điều chỉnh; việc xây dựng và ban hành văn bản chưa tuân thủ các qui định về nội dung, hình thức, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, từ đó dẫn đến một số lỗi, làm hạn chế vai trò của văn bản hành chính; chất lượng soạn thảo còn thấp, nội dung văn bản còn dài dòng,

câu chữ không rõ ràng; một số địa phương khi ban hành văn bản chưa tuân thủ các quy trình do pháp luật qui định, không đúng nên khi ban hành không sát hợp với tình hình thực tế, thiếu tính khả thi

Thành phố Lào Cai - Mảnh đất kiên trung nơi địa đầu phía Bắc Tổ quốc

- Vùng đất giàu tiềm năng phát triển kinh tế thương mại, dịch vụ du lịch và tiểu thủ công nghiệp Thành phố có cửa khẩu quốc gia, quốc tế, có vị trí quan trọng trên tuyến hành lang kinh tế Côn Minh - Lào Cai - Hà Nội - Hải Phòng

phường, 5 xã), dân số trên 10 vạn người, thuộc 25 dân tộc Với nhiều đặc điểm riêng biệt là vùng đất có cửa khẩu, du lịch và khoáng sản,… do vậy số lượng văn bản hành chính nhà nước ban hành hàng năm rất lớn Cũng giống như thực trạng chung của toàn quốc thì chất lượng văn bản hành chính tại Ủy ban nhân dân thành phố Lào Cai vẫn chưa phát huy hết hiệu lực, hiệu quả Vẫn tồn tại một số văn bản sai thể thức, lỗi kỹ thuật trình bày, các văn bản hành chính vẫn còn lỗi chính tả, một số quyết định (cá biệt) căn cứ sai Luật chính quyền địa phương, tên loại văn bản không phù hợp với nội dung thông tin mà văn bản chứa đựng, sử dụng các từ viết tắt sai quy định, vẫn còn sai sót

về nội dung

Từ những lý do nêu trên, tác giả chọn đề tài “Chất lượng văn bản hành

chính của UBND thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai” làm luận văn chuyên

ngành quản lý công với mong muốn góp phần nâng cao chất lượng văn bản hành chính của Ủy ban nhân dân thành phố Lào Cai trong hoạt động quản lý công, đáp ứng với yêu cầu của công cuộc xây dựng và phát triển đất nước nói chung và tỉnh Lào Cai nói riêng trong tình hình mới

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn

Trong những năm gần đây có nhiều công trình nghiên cứu, sách, giáo trình, sách chuyên khảo, các luận án Tiến sĩ, luận văn Thạc sỹ nghiên cứu về

trung ương đến địa phương, có thể liệt kê một số công trình tiêu biểu Nhìn chung, các công trình khoa học nêu trên chủ yếu tiếp cận, nghiên cứu những

về lý luận văn bản quản lý nhà nước, cụ thể các tác giả đã nghiên cứu về khái niệm, chức năng, vai trò của văn bản QLNN, quy trình soạn thảo và ban hành quản lý văn bản nhà nước Kỹ thuật soạn thảo thảo văn bản hành chính [21], [22], [1], [3] Các công trình nghiên cứu cung cấp những kiến thức nền tảng

cơ bản nhất về văn bản QLNN chứ chưa đề cập đến công tác xây dựng và ban hành văn bản tại các địa phương, hơn thế nữa các công trình khoa học nêu trên chưa nghiên cứu về chất lượng ban hành văn bản tại các địa phương

Bên cạnh, sách, giáo trình còn có nhiều đề tài khoa học, luận văn cao học nghiên cứu về vấn đề này như:

tại Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa” luận văn thạc sỹ Quản lý công, Học

viện Hành chính Quốc gia

- Nguyễn Quốc Hoàn (2015), Nâng cao chất lượng ban hành văn bản

quản lý nhà nước của UBND quận Hoàn Kiếm, thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ Quản lý công, Học viện Hành chính Quốc gia

- Đặng Anh Minh (2013) “Hoàn thiện quy trình ban hành văn bản hành

chính tại trường Cao đẳng Sư phạm Trung ương”Luận văn Thạc sĩ Quản lý

Hành chính công, Học viện Hành chính

- Nguyễn Nữ Phương Thảo (2013) “Quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ” Luận văn Thạc sĩ Quản lý Hành chính công, Học viện Hành chính

Nhìn chung, các đề tài nghiên cứu trên đây, chủ yếu đi vào nghiên cứu quy trình ban hành văn bản; đánh giá chất lượng ban hành và quản lý văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước ở nhiều địa phương khác nhau, chưa có công trình nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện về hoàn thiện hệ

thống văn bản hành chính tại Ủy ban nhân dân thành phố Lào Cai Chính vì vậy, việc nghiên cứu chất lượng văn bản hành chính tại Ủy ban nhân dân thành phố Lào Cai là hết sức cần thiết, đặc biệt, trong giai đoạn hiện nay khi thánh phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai đang tiến hành cải cách hành chính cũng như đang cải cách thủ tục hành chính để thu hút các nhà đầu tư về tỉnh

3 Mục đích và nhiệm vụ của nghiên cứu

3.1 Mục đích

Nghiên cứu lý luận và thực tiễn chất lượng văn bản hành chính, trên cơ

sở đó, tác giả đề xuất một số giải pháp nâng cao chất lượng của văn bản hành chính của UBND thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai

- Định hướng và giải pháp chủ yếu nâng cao chất lượng văn bản hành chính nhà nước tại thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai trong thời gian tới

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Chất lượng văn bản hành chính nhà nước của UBND thành phố Lào

Cai, tỉnh Lào Cai

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi không gian: nghiên cứu chất lượng văn bản hành chính của Ủy

ban nhân dân thành phố Lào Cai (tức chỉ văn bản của các phòng ban chuyên môn của thành phố, văn bản của UBND thành phố ban hành)

Phạm vi thời gian: nghiên cứu chất lượng văn bản hành chính của

Phạm vi nội dung: nghiên cứu văn bản hành chính thông thường cụ thể:

công văn (CV), thông báo (TB), báo cáo (BC), biên bản (BB), tờ trình (TTr),

đề án, chương trình, kế hoạch (Do văn bản hành chính cá biệt rất ít hoặc không phải văn bản nào cũng phát hành ra bên ngoài sẽ khó khăn trong tiếp cận đối tượng nghiên cứu)

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

5.1 Phương pháp luận

Đề tài được tiến hành dựa trên cơ sở lý luận chủ nghĩa Mác - Lê nin về Nhà nước và Pháp luật; hệ thống các quan điểm chỉ đạo, định hướng của Đảng và Nhà nước trong sự nghiệp đổi mới;

5.2 Phương pháp nghiên cứu

Để thực hiện mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu, luận văn đã sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cơ bản sau:

- Phương pháp thu thập số liệu từ tham khảo tài liệu

Phương pháp này là dựa trên nguồn thông tin sơ cấp và thứ cấp thu thập được từ những tài liệu nghiên cứu trước đây để xây dựng cơ sở dẫn chứng, chứng minh vấn đề nghiên cứu

- Phương pháp thu thập số liệu thứ cấp

Số liệu thứ cấp được thu thập chủ yếu từ các nguồn sau:

+ Các tài liệu, sổ sách, báo cáo thống kê, tạp chí, tập san, báo cáo khoa học chuyên ngành v.v

+ Các cơ quan liên quan tại thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai như: Phòng Tài nguyên và Môi trường, Phòng Nông nghiệp, phòng Kinh tế, Phòng Giáo dục và Đào tạo v.v

- Thu thập số liệu tại các sở, ban ngành có liên quan, qua mạng Internet, qua sách báo v.v dùng để thu thập các thông tin liên quan đến đặc điểm tự nhiên, kinh tế xã hội, cơ cấu tổ chức bộ máy của Thành phố Lào Cai

- Trong quá trình thực hiện đề tài: Số liệu thứ cấp chủ yếu được dùng để phục vụ cho việc nghiên cứu tổng quan tài liệu, làm rõ các yếu tố cấu thành nên chất lượng của văn bản hành chính nhà nước và chỉ ra được thực trạng thực trạng các loại văn bản hành chính nhà nước được ban hành tại Thành phố Lào Cai

- Phương pháp thu thập số liệu sơ cấp

Thông tin số liệu sơ cấp được thu thập chủ yếu từ các nguồn số liệu sau: + Những cán bộ có kinh nghiệm trong soạn thảo văn bản hành chính nhà nước tại thành phố

+ Các chuyên gia (xin ý kiến của một số chuyên gia có kinh nghiệm nghiên cứu về lĩnh vực này)

- Phương pháp phân tích - tổng hợp

Phương pháp này được thực hiện nhằm xử lý theo trình tự khoa học, logic các thông tin, số liệu đã thu thập được về chất lượng văn bản hành chính, sau đó tiến hành tổng hợp để đưa ra kết luận phù hợp Phương pháp này chủ yếu thực hiện để xây dựng cơ sở lý luận và đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả chất lượng văn bản quản lý hành chính nhà nước tại UBND thành phố Lào Cai

- Phương pháp thống kê

Phương pháp này được sử dụng trên cơ sở phần mềm quản lý văn bản,

hồ sơ công việc của UBND thành phố Lào Cai, thống kê những văn bản đã được ban hành qua các năm, qua đó xác định rõ những loại văn bản nào là đối tượng nghiên cứu của luận văn, thống kê số lượng văn bản qua từng năm, cung cấp thông tin cho luận văn được đầy đủ hơn

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

6.1 Ý nghĩa lý luận:

Góp phần làm rõ hơn cơ sở lý luận về chất lượng văn bản hành chính

6.2 Ý nghĩa thực tiễn:

- Nghiên cứu chất lượng văn bản hành chính thông thường của UBND thành phố Lào Cai, để từ đó giúp cho các cơ quan chuyên môn của Thành phố Lào Cai rút kinh nghiệm trong quá trình soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tốt hơn

- Luận văn có thể làm tư liệu cho các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng trên địa bàn tỉnh Lào Cai tham khảo

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và phần Phụ lục, nội dung của luận văn được kết cấu thành 3 chương, bao gồm:

Chương 1 Cơ sở lý luận về chất lượng văn bản hành chính

Chương 2 Thực trạng chất lượng văn bản hành chính tại ủy ban nhân dân thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai

Chương 3 Định hướng và giải pháp chủ yếu nâng cao chất lượng văn bản hành chính nhà nước tại thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai

Theo từ điển Tiếng Việt: “Văn bản là bản viết hoặc in ra giấy, mang nội dung những gì cần được ghi để lưu làm bằng chứng” [14, tr218] Theo cách hiểu này thì văn bản chủ yếu là sản phẩm nhằm phục vụ mục đích lưu trữ thông tin phục vụ mục đích tra cứu của người sử dụng mà chưa đề cập đến chức năng truyền đạt thông tin và các chức năng khác của văn bản

Theo nghĩa hẹp: Văn bản là khái niệm chỉ công văn, giấy tờ hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức

Theo nghĩa rộng nhất, văn bản được hiểu là phương tiện ghi tin và

truyền đạt thông tin bằng ngôn ngữ (ký hiệu) nhất định

Như vậy, có thể hiểu văn bản là sản phẩm của quá trình giao tiếp Về mặt hình thức: văn bản được thể hiện bằng ngôn ngữ (ký hiệu) nhất định, phổ biến nhất là chữ viết, được gắn với một vật mang tin nhất định Về mặt nội dung: văn bản chứa đựng, truyền đạt thông tin nhất định, có tính mục đích, giá trị thông tin sẽ quyết định giá trị nội dung của văn bản [11], [16]

Trên thực tế, tùy theo từng lĩnh vực cụ thể của đời sống xã hội mà mỗi một loại văn bản có hình thức và nội dung thể hiện khác nhau như: văn bản ghi âm, văn bản ghi hình, văn bản nghệ thuật, văn bản quản lý

1.1.1.2 Khái niệm về văn bản quản lý nhà nước

Trong hoạt động quản lí nhà nước, văn bản vừa là công cụ quản lí, vừa

cụ thể hóa pháp luật, để hướng dẫn việc thực hiện pháp luật cũng như là để áp dụng pháp luật vào giải quyết các nhiệm vụ quản lí nhà nước [12, tr15-16] Việc sử dụng văn bản trong giải quyết công việc hằng ngày cũng là một cách phổ biến để các cơ quan nhà nước thực hiện các thẩm quyền cũng như chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của pháp luật

Theo giáo trình Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản,

”[20, tr 9]

Theo khái niệm văn bản quản lý nhà nước nêu trên, có thể đưa ra một số

đặc điểm cơ bản của văn bản quản lý nhà nước như sau:

- Văn bản quản lí nhà nước được hình thành trong quá trình hoạt động

của cơ quan nhà nước

- Thẩm quyền ban hành văn bản quản lí nhà nước theo luật định hoặc

theo quy chế hoạt động của từng cơ quan quy định

- Thể thức của các văn bản quản lí nhà nước được pháp luật quy định

mà cụ thể hiện nay được quy định tại Nghị định số 34/2016/ NĐ - CP ban hành ngày 14 tháng 5 năm 2016, có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016 và Thông

tư số 01/2011/TT-BNV ban hành ngày 19 tháng 01 năm 2011, có hiệu lực kể

từ ngày 04/3/2011 [2], [5]

- Nội dung chủ yếu dùng để truyền đạt các quyết định quản lí hoặc ghi

chép thông tin quản lí

- Văn phong, ngôn ngữ: sử dụng văn phong hành chính-công vụ

1.1.1.3 Khái niệm về văn bản hành chính

Văn bản hành chính là là những văn bản do các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ban hành theo trình tự, hình thức nhất định nhằm giải quyết công

việc thường xuyên trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức Là phương tiện

không thể thiếu được trong các hoạt động quản lý và điều hành của các cơ quan, tổ chức

Tại Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ (CP) về Công tác Văn thư thì văn bản hành chính được chia làm hai loại: Văn bản cá biệt và văn bản hành chính thông thường [4]

Văn bản cá biệt bao gồm:

- Quyết định cá biệt;

- Chỉ thị (CT) cá biệt;

- Nghị quyết cá biệt

Văn bản hành chính thông thường, bao gồm:

Công văn, tờ trình, thông báo, báo cáo, biên bản, đề án, chương trình,

kế hoạch, các loại giấy (giấy đi đường, giấy nghỉ phép, giấy ủy nhiệm ), các loại phiếu (phiếu gửi, phiếu báo, phiếu trình )

1.1.2 Chức năng của văn bản hành chính

1.1.2.1 Chức năng thông tin

Đây là chức năng cơ bản và chung nhất của mọi loại văn bản Văn bản chứa đựng và chuyển tải thông tin từ đối tượng này sang đối tượng khác Văn bản quản lý nhà nước chứa đựng các thông tin nhà nước (như phương hướng,

kế hoạch phát triển, các chính sách, các quyết định quản lý ) của chủ thể quản lý (các cơ quan quản lý nhà nước) đến đối tượng quản lý (là các cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới hay toàn xã hội) Giá trị của văn bản được quy định bởi giá trị thông tin chứa đựng trong đó [6], [7]

Thông qua hệ thống văn bản của các cơ quan, người ta có thể thu nhận được thông tin phục vụ cho các hoạt động tiếp theo của quá trình quản lý như:

- Thông tin về chủ trương đường lối của Đảng và Nhà nước liên quan

- Thông tin về phương thức hoạt động, mục tiêu, nhiệm vụ, quan hệ công tác giữa các cơ quan, đơn vị

- Thông tin về các đối tượng quản lý, về sự biến động

- Thông tin về các kết quả đã đạt được trong quá trình quản lý

1.1.2.2 Chức năng pháp lý

Chỉ có Nhà nước mới có quyền lập pháp và lập quy Do vậy, các văn bản quản lý nhà nước được đảm bảo thực thi bằng quyền lực Nhà nước Chức năng pháp lý được thể hiện trên hai phương diện:

- Văn bản được sử dụng để ghi lại các quy phạm pháp luật và các quan

hệ về luật pháp hình thành trong quá trình quản lý và các hoạt dộng khác

- Bản thân văn bản là chứng cứ pháp lý để giải quyết các nhiệm vụ cụ thể trong quản lý và điều hành công việc của cơ quan

1.1.2.3 Chức năng quản lý

Chức năng quản lý của văn bản quản lý nhà nước được thể hiện khi văn bản được sử dụng như một phương tiện thu thập thông tin (báo cáo, tờ trình…) và ban hành truyền đạt thông tin để tổ chức quản lý và duy trì, điều hành thực hiện sự quản lý (lệnh, nghị định, thông tư, nghị quyết, chỉ thị…)

Thông qua chức năng quản lý, mối quan hệ giữa chủ thể và khách thể quản lý được xác lập

Văn bản quản lý nhà nước là phương tiện thiết yếu để các cơ quan quản

lý có thể truyền đạt chính xác các quyết định quản lý đến hệ thống bị quản lý của mình, đồng thời cũng là đầu mối để theo dõi, kiểm tra hoạt động của các

cơ quan cấp dưới

Với chức năng quản lý, văn bản quản lý nhà nước tạo nên sự ổn định trong công việc, thiết lập được các định mức cần thiết cho mỗi loại công việc, tránh được cách làm tùy tiện, thiếu khoa học

Chức năng quản lý của văn bản quản lý nhà nước có tính khách quan, được tạo thành do chính nhu cầu của hoạt động quản lý và nhu cầu sử dụng văn bản như một phương tiện quản lý

1.1.2.4 Chức năng văn hóa - xã hội

- Văn hóa là tổng thể giá trị vật chất và tinh thần do con người sáng tạo

ra trong quá trình lao động cải tạo thế giới và văn bản cũng là một sản phẩm của quá trình lao động quản lý, nó được dùng làm một phương tiện để ghi chép lại những kinh nghiệm quản lý, kinh nghiệm lao động sản xuất từ thế hệ này sang thế hệ khác Với ý nghĩa ấy, văn bản luôn có chức năng văn hóa

- Khi có chức năng văn hóa thì liền sau đó văn bản làm chức năng văn hóa, điều đó bắt buộc mọi người sử dụng văn bản phải làm cho văn bản có tính văn hóa

- Với chức năng thống kê văn bản sẽ là công cụ để nói lên tiếng nói của những con số, những sự kiện, những vấn đề và khi ở trong văn bản thì những con số, những sự kiện, những vấn đề trở nên biết nói

- Với chức năng sử liệu, văn bản là một công cụ dùng để ghi lại lịch sử của một dân tộc, quốc gia, một thời đại, cơ quan, tổ chức Có thể nói văn bản

là một công cụ khách quan để nghiên cứu về quá trình lịch sử phát triển của một tổ chức, một quốc gia

1.1.3 Các loại văn bản hành chính và đặc điểm của mỗi loại

Theo Khoản 2 Điều 4, Nghị định 110/ 2004/NĐ – CP ban hành ngày 08 tháng 4 năm 2004 văn bản hành chính gồm có 02 loại sau:

a) Văn bản cá biệt

Là phương tiện thể hiện các quyết định quản lý của cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền trên cơ sở những quy định chung, quyết định quy phạm của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc quy định quy phạm của

cơ quan mình nhằm giải quyết các công việc cụ thể

Ví dụ: Quyết định nâng lương, quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật cán bộ công chức; Chỉ thị về phát động thi đua, biểu dương người tốt việc tốt; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân về việc miễn nhiệm một thành viên của Hội đồng nhân dân;

- Đặc điểm của văn bản hành chính cá biệt

+ Thuộc loại văn bản áp dụng luật, được ban hành trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản cá biệt khác của cơ quan cấp trên hoặc của chính cơ quan ban hành

+ Do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành

+ Nhằm giải quyết các công việc cụ thể, cá biệt: điều chỉnh các quan hệ

cụ thể, xác định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của các cá nhân, tổ chức hoặc xác định những biện pháp trách nhiệm pháp lý đối với người vi phạm pháp luật

+ Trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt quan hệ pháp lý nhất định + Đối với các đối tượng cụ thể, được chỉ định rõ, trong phạm vi không gian

và thời gian nhất định

b) Văn bản hành chính thông thường

- Khái niệm văn bản hành chính thông thường

Là những văn bản do các cơ quan, tổ chức ban hành nhằm thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các nhiệm vụ cụ thể, giao dịch, trao đổi, giải quyết các công việc mang tính chất thường xuyên trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức

Chính vì vậy, nhóm văn bản này có nội dung chứa đựng các thông tin mang tính chất điều hành hành chính trong hoạt động của các cơ quan như

triển khai, hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra, theo dõi, phản ánh tình hình, đánh giá kết quả các hoạt động trong các cơ quan, tổ chức Vì vậy, khác với văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính cá biệt Văn bản hành chính thông thường không quy định thẩm quyền ban hành mà mọi cơ quan, tổ chức đều có thẩm quyền ban hành loại văn bản này; nội dung văn bản mang tính độc lập, chẳng hạn: báo cáo tổng kết, tờ trình đề nghị phê duyệt… Nó được hình thành theo nhu cầu, tính chất công việc của cơ quan, tổ chức đó Chính

vì thế, văn bản hành chính thông thường có nhiều biến thể, tức là có nhiều tên loại văn bản khác nhau, bao gồm: công văn, báo cáo, thông báo, biên bản, tờ trình, đề án, chương trình, kế hoạch, các loại giấy, các loại phiếu…

Theo từ điển tiếng Việt, chất lượng được xem là “cái tạo nên phẩm

chất, giá trị của mỗi con người, một sự vật, một sự việc” [14]

Theo một cách hiểu khác thì “Chất lượng là một phạm trù triết học

biểu thị những thuộc tính bản chất của sự vật, chỉ rõ nó là cái gì, tính ổn định tương đối của sự vật để phân biệt nó với sự vật khác Chất lượng là đặc tính khách quan của sự vật, biểu thị ra bên ngoài qua các thuộc tính Nó là cái liên kết các thuộc tính của sự vật lại làm một, gắn bó với sự vật như một tổng thể, bao quát toàn bộ sự vật và không tách khỏi sự vật” [12]

Tổ chức Quốc tế về Tiêu chuẩn hóa ISO, trong dự thảo DIS 9000:2000,

đã đưa ra định nghĩa sau: Chất lượng là khả năng của tập hợp các đặc tính của

một sản phẩm, hệ thống hay quá trình để đáp ứng các yêu cầu của khách hàng và các bên có liên quan" [15]

Từ định nghĩa trên có thể rút ra một số đặc điểm sau đây của khái niệm chất lượng:

- Chất lượng được đo bởi sự thỏa mãn nhu cầu

- Chất lượng được đo bởi sự thỏa mãn nhu cầu, mà nhu cầu luôn luôn biến động nên chất lượng cũng luôn luôn biến động theo thời gian, không gian và điều kiện sử dụng

- Nhu cầu có thể được công bố rõ ràng dưới dạng các quy định, tiêu chuẩn nhưng cũng có những nhu cầu không thể miêu tả rõ ràng, người sử dụng chỉ có thể cảm nhận chúng, hoặc có khi chỉ phát hiện được trong chúng trong quá trình sử dụng

- Chất lượng không phải chỉ là thuộc tính của sản phẩm, hàng hóa mà

ta vẫn hiểu hàng ngày Chất lượng có thể áp dụng cho một hệ thống, một quá trình Ví dụ: Chất lượng văn bản hành chính nhà nước, chất lượng quy trình sản xuất, chất lượng công chức [10, tr 35]

1.2.2 Chất lượng văn bản hành chính

Từ những phân tích nêu trên, có thể hiểu “Chất lượng văn bản hành

chính là việc văn bản ban hành đảm bảo chính xác cả về nội dung và hình thức, đúng thẩm quyền, phù hợp với pháp luật và với thực tiễn khách quan.”

Như vậy, trong quá trình nghiên cứu soạn thảo và ban hành văn bản hành chính, chất lượng văn bản phụ thuộc vào nhiều yếu tố như: chủ thể ban hành, quy trình xây dựng và ban hành văn bản, năng lực của người soạn thảo văn bản Mặt khác, cần phải xem xét cả về hình thức và nội dung, văn bản khi ban hành cần phải đảm bảo cả hai yếu tố này

- Chất lượng văn bản hành chính có thể được xác định rõ ràng dưới dạng các qui định, tiêu chuẩn ban hành tại các văn bản hướng dẫn, tại thông

tư quy định về nội dung và hình thức

- Khi xem xét chất lượng văn bản hành chính, ta phải xem xét yêu cầu

về thể thức, ngôn ngữ, nội dung, mức độ hài lòng của người dân, cán bộ công chức, viên chức trong quá trình giải quyết công việc bằng văn bản

1.2.3 Các yếu tố cấu thành chất lượng văn bản hành chính

1.2.3.1 Thẩm quyền ban hành

- Văn bản ban hành phải đúng thẩm quyền, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của cơ quan là một trong những yếu tố đầu tiên tạo nên chất lượng cho văn bản, bởi văn bản ban hành sai thẩm quyền không thể có chất lượng; tiếp đến phải phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước [16], [23]

- Người soạn thảo văn bản cần nắm vững nghiệp vụ và kỹ thuật soạn thảo văn bản dựa trên kiến thức cơ bản về quản lý hành chính nhà nước và pháp luật

1.2.3.2 Nội dung văn bản

Văn bản hành chính nhà nước dưới các hình thức và hiệu lực pháp lý khác nhau có giá trị truyền đạt các thông tin quản lý, phản ánh và thể hiện quyền lực nhà nước, điều chỉnh các quan hệ xã hội, tác động đến quyền, lợi ích của cá nhân, tập thể, nhà nước Vì vậy, văn bản hành chính có chất lượng văn bản đó phải đảm bảo các yêu cầu về nội dung:

a) Tính mục đích: Để đạt được yêu cầu về tính mục đích, khi soạn thảo

văn bản cần xác định rõ:

- Sự cần thiết và mục đích ban hành văn bản;

- Mức độ, phạm vi điều chỉnh;

- Tính phục vụ chính trị:

+ Đúng đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước;

+ Phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ chính trị của cơ quan, tổ chức;

- Tính phục vụ nhân dân

b) Tính công quyền

- Văn bản phản ánh và thể hiện quyền lực nhà nước ở các mức độ khác nhau, đảm bảo cơ sở pháp lý để Nhà nước giữ vững quyền lực của mình,

truyền đạt ý chí của cơ quan nhà nước tới nhân dân và các chủ thể pháp luật khác;

- Tính cưỡng chế, bắt buộc thực hiện ở những mức độ khác nhau của văn bản, chẳng hạn, các quyết định hành chính cá biệt phải thể hiện được tính bắt buộc thực hiện của văn bản

- Văn bản phải có nội dung hợp pháp, được ban hành theo đúng hình thức và trình tự do pháp luật quy định hoặc do quy chế của cơ quan

c) Tính khoa học

- Các quy định đưa ra phải có cơ sở khoa học, phù hợp với thực tế khách quan, số liệu và thông tin trong văn bản phải đúng, đủ và chính xác

- Bảo đảm sự logic về nội dung, sự nhất quán về chủ đề, bố cục chặt chẽ;

- Sử dụng tốt ngôn ngữ hành chính - công cụ chuẩn mực;

- Đảm bảo tính hệ thống (tính thống nhất) của văn bản Nội dung của văn bản phải là một bộ phận cấu thành hữu cơ của hệ thống văn bản quản lý nhà nước nói chung, không có sự trùng lặp, mâu thuẫn, chồng chéo trong một văn bản và hệ thống văn bản;

- Nội dung văn bản phải đưa ra những yêu cầu về trách nhiệm thi hành hợp lý, nghĩa là phù hợp với trình độ, năng lực, khả năng vật chất của chủ thể thi hành;

- Khi quy định các quyền cho chủ thể phải kèm theo các điều kiện bảo đảm thực hiện các quyền đó;

- Phải nắm vững điều kiện, khả năng mọi mặt của đối tượng thực hiện văn bản nhằm xác lập trách nhiệm của họ trong các văn bản cụ thể

f) Tính pháp lý

Văn bản quản lý hành chính nhà nước phải bảo đảm cơ sở pháp lý để nhà nước giữ vững quyền lực của mình, truyền đạt ý chí của các cơ quan nhà nước tới nhân dân và các chủ thể pháp luật khác Văn bản đảm bảo tính pháp

lý khi:

- Nội dung điều chỉnh đúng thẩm quyền do luật định

+ Mỗi cơ quan chỉ được phép ban hành văn bản đề cập đến những vấn

đề thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của mình

+ Thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật như Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, các nghị định của Chính phủ quy định nhiệm vụ, quyền hạn cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang bộ, các nghị định của Chính phủ…

- Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành

Xuất phát từ vị trí chính trị, pháp lý của cơ quan nhà nước trong cơ cấu quyền lực nhà nước, bộ máy nhà nước là một hệ thống thứ bậc thống nhất, vì vậy, mọi văn bản do cơ quan nhà nước ban hành cũng phải tạo thành một hệ thống, thống nhất có thứ bậc về hiệu lực pháp lý Điều đó thể hiện ở những điểm sau:

+ Văn bản của cơ quan quản lý hành chính được ban hành trên cơ sở của Hiến pháp, luật;

+ Văn bản của cơ quan quản lý hành chính ban hành phải phù hợp với văn bản của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp;

+ Văn bản do cơ quan cấp dưới ban hành phải phù hợp với văn bản của

cơ quan cấp trên;

+ Văn bản của cơ quan quản lý hành chính có thẩm quyền riêng (chuyên môn) phải phù hợp với văn bản của cơ quan quản lý hành chính có thẩm quyền chung cùng cấp ban hành;

+ Văn bản của người đứng đầu cơ quan làm việc theo chế độ tập thể phải phù hợp với văn bản do tập thể cơ quan ban hành;

+ Văn bản phải phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia

- Nội dung văn bản phải phù hợp với tính chất pháp lý của mỗi nhóm trong hệ thống văn bản

+ Mỗi văn bản trong hệ thống có thể chia thành nhiều loại, theo hiệu lực pháp lý, mỗi loại có tính chất pháp lý khác nhau, không được sử dụng thay thế cho nhau;

+ Khi ban hành văn bản cá biệt, văn bản chuyên ngành phải dựa trên cơ

sở văn bản quy phạm pháp luật; văn bản hành chính thông thường không được trái với văn bản cá biệt và văn bản quy phạm pháp luật Để sửa đổi, bổ sung thay thế một văn bản phải thể hiện bằng văn bản có tính chất và hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc tương ứng

- Văn bản phải được ban hành đúng căn cứ pháp lý, thể hiện:

+ Có căn cứ cho việc ban hành;

+ Những căn cứ pháp lý đang có hiệu lực pháp luật vào thời điểm ban hành; + Cơ quan, thủ trưởng đơn vị trình dự thảo văn bản có thẩm quyền xây dựng dự thảo và trình theo quy định của pháp luật

1.2.3.3 Thể thức văn bản

Thể thức văn bản là tập hợp các thành phần cấu thành văn bản được thiết lập và trình bày theo đúng những quy định của Nhà nước để đảm bảo giá trị pháp lý cho văn bản, thể hiện quyền uy và tinh thần trách nhiệm của cơ

quan ban hành văn bản, đồng thời đảm bảo tính kỷ cương và sự thống nhất trong việc soạn thảo và ban hành văn bản, nâng cao hiệu suất soạn thảo, chất lượng soạn thảo và tính thẩm mỹ của văn bản ban hành, tạo thuận lợi cho việc

xử lý văn bản

Hiện nay, có 2 quy định về vấn đề này: Thông tư số 01/2011/TT-BNV

do Bộ Nội vụ ban hành ngày 19/01/2011, có hiệu lực từ ngày 04/3/2011 quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày thể thức văn bản hành chính và Nghị định số 34/2016/NĐ – CP ban hành ngày 14/5/2016 quy định biện pháp thực hiện một số điều của văn bản QPPL trong đó có quy định đến thể thức văn bản QPPL

Trong phạm vi luận văn này, chúng tôi tìm hiểu về chất lượng văn bản hành chính của UBND thành phố Lào Cai Vì vậy, những yêu cầu về thể thức

ở đây, chúng tôi sử dụng Thông tư số 01/2011/TT-BNV để xem xét những yêu cầu về thể thức của văn bản hành chính trên thực tế

Thể thức văn bản hành chính bao gồm các thành phần sau: Quốc hiệu; tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản; số, ký hiệu của văn bản; địa danh và ngày, tháng, năm ban hành văn bản; tên loại và trích yếu nội dung của văn bản; nội dung văn bản; chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền; dấu của cơ quan, tổ chức; nơi nhận; dấu chỉ mức độ khẩn, mật (đối với những văn bản loại khẩn, mật)

Kỹ thuật trình bày văn bản bao gồm khổ giấy, kiểu trình bày, định lề trang văn bản, vị trí trình bày các thành phần thể thức, phông chữ, cỡ chữ, kiểu chữ

và các chi tiết trình bày khác, được áp dụng đối với văn bản soạn thảo trên máy vi tính và in ra giấy

1.2.3.4 Ngôn ngữ văn bản hành chính

Ngôn ngữ trong văn bản hành chính được sử dụng theo văn phòng hành chính – công vụ Văn phong hành chính được thể hiện trên hai phương

diện chính, đó là văn phong ngôn ngữ và cách sử dụng các đơn vị tư, câu và dấu câu [9, tr26]

Trong quá trình xây dựng văn bản hành chính, phong cách ngôn ngữ của văn bản hành chính phải đảm bảo các yêu cầu:

- Thứ nhất yêu cầu về tính chính xác, phổ thông và khách quan

Tính chính xác, rõ ràng:

Văn bản phải được viết sao cho mọi người có thể hiểu một cách rõ ràng, chính xác, thống nhất nội dung văn bản muốn truyền đạt Thiếu tính chính xác, rõ ràng sẽ dẫn đến những cách hiểu, giải thích khác nhau và sự thực hiện không thống nhất, kẻ xấu có thể tìm cách xuyên tạc, lợi dụng và gây những hậu quả khôn lường Để đảm bảo tính chính xác, rõ ràng, cần viết câu gọn gàng, mạch lạc, diễn tả ý tưởng dứt khoát, sử dụng từ ngữ một cách chính xác

Tính phổ thông, đại chúng:

Do đối tượng thực hiện và giải quyết văn bản rất đa dạng, với trình độ học vấn khác nhau nên văn bản phải được viết bằng ngôn ngữ dễ hiểu, tức là dùng những từ ngữ phổ thông, các yếu tố ngôn ngữ nước ngoài đã được Việt hóa một cách tối ưu Muốn vậy cần phải viết ngắn gọn, không lạm dụng thuật ngữ chuyên môn, hành văn viện dẫn lối bác học

Tính khách quan:

Nội dung của văn bản phải được trình bày trực tiếp, không thiên vị, bởi

lẽ văn bản hành chính là tiếng nói của một cơ quan, chứ không phải là tiếng nói riêng một của một cá nhân, dù rằng văn bản có thể được giao cho một cá nhận hoặc một số người soạn thảo Trong văn bản hành chính, ngay cả chữ ký của người chịu trách nhiệm cũng chỉ nhằm xác nhận tính xác thực của văn bản và trách nhiệm của mình đối với nội dung của văn bản chứ không phải để khẳng định mình là tác giả Họ không được tự ý đưa quan điểm, tình cảm riêng của người lãnh đạo hoặc ý đồ của một tổ chức trong việc thực hiện chủ

trương, chính sách, luật pháp và các quy định của Đảng, Nhà nước và các cơ quan hữu quan

Tính khách quan của văn bản gắn liền với chuẩn mực, kỷ cương, vị thế, tôn ti mang tính hệ thống của cơ quan nhà nước, có nghĩa là tính chất này được quy định bởi chuẩn mực pháp lý Để cho ngôn ngữ và lời văn mang tính khách quan, câu văn cần tránh dùng ngôi thứ nhất với những tư xưng hô như

“tôi”, “chúng tôi”, hạn chế tối đa những từ khách sáo, khoa trương, màu mè Tính khách quan làm cho văn bản có tính trang trọng, tính nguyên tắc cao, khiến cho văn bản được chấp hành nghiêm chỉnh, thống nhất và đạt hiệu quả cao

Tính trang trọng, lịch sự:

Lời nói trong văn bản hành chính là lời nói của cơ quan có tư cách pháp nhân,

có hiệu lực thi hành đối với đối tượng có liên quan; mặt khác thể hiện mối quan hệ bình đẳng hoặc quan hệ trên dưới đối với người nhận Do đó lời văn cần phải trang trọng để thể hiện sự đàng hoàng, nghiêm túc, không khoa trương, khách sáo của chủ thể ban hành và thái độ tôn trọng đối với khách thể Lời văn trang trọng còn có tác dụng khiến người nhận phải có thái độ nghiêm túc trong việc chấp hành, thực thi văn bản, đồng thời gây được thiện cảm đối với người đọc Muốn cho lời văn trang trọng thì về kỹ thuật diễn đạt, cách hành không sử dụng những từ ngữ khách sáo, khoa trương

Tính khuôn mẫu:

Văn bản cần được trình bày, sắp xếp bố cục nội dung theo các khuôn mẫu, thể thức quy định và trong nhiều trường hợp theo các bản mẫu có sẵn chỉ cần điền nội dung cần thiết vào Tính khuôn mẫu đảm bảo cho sự thống nhất, tính khoa học và tính văn hóa của công văn giấy tờ Tính khuôn mẫu còn thể hiện trong việc sử dụng từ ngữ hành chính – công vụ, các quán ngữ kiểu: “Căn cứ vào ”, “ Theo đề nghị của ”, “Các chịu trách nhiệm thi hành này” , hoặc thông qua việc lặp lại những từ ngữ, cấu trúc ngữ pháp,

công sức, đồng thời giúp người đọc dễ lĩnh hội; mặt khác cho phép sản xuất hàng loạt, trợ giúp cho công tác quản lý và lưu trữ theo kỹ thuật hiện đại

- Thứ hai, yêu cầu về sử dụng các đơn vị ngôn ngữ:

+ Yêu cầu sử dụng câu

dung của văn bản

1.3.2 Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức

Bên cạnh, sự quan tâm của các cấp lãnh đạo, quản lý, cán bộ, công chức, viên chức người thực thi công việc và là người tham mưu trực tiếp cho các nhà lãnh đạo, quản lý công tác xây dựng và ban hành văn bản cũng có ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng văn bản bởi lẽ nếu cán bộ, công chức, viên chức năng lực yếu hoặc thái độ làm việc không tốt “viết văn bản qua loa cho

lớn đến hiệu quả công việc mà trước hết đến chất lượng văn bản Để xây dựng được văn bản tốt đáp ứng được công việc thì cán bộ cần phải có kiến thức, tâm huyết và thái độ làm việc tích cực, mặt khác phải có sự hiểu biết thấu đáo về nội dung công việc mình làm Chính vì vậy, để văn bản ban hành

có chất lượng cần thiết có có đội ngũ cán bộ chuyên môn tốt, có thái độ làm việc tốt

1.3.3 Hệ thống văn bản quy định về xây dựng và ban hành văn bản hành chính

Đây là yếu tố hết sức quan trọng Bởi đây chính là cơ sở pháp lý để các

cơ quan ban hành văn bản có cơ sở vận dụng, tham chiếu xem xét ban hành văn bản cho phù hợp, đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý của văn bản Nhận thức được tầm quan trọng này, trong thời gian qua các cơ quan nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy định về vấn đề này như: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2015); Nghị đinh số 34/2016/ NĐ – CP ban hành ngày 14/5/2016 có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2016 quy định chi tiết biện pháp thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

- Thông tư số 01/2011/TT-BNV của Bộ Nội vụ về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính, thể thức văn bản

- Thông tư số 04/2013/ TT – BNV ban hành ngày 16/4/2013 quy định

và hướng dẫn xây dựng quy chế văn thư lưu trữ trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức Tại Thông tư này có quy định đến vị trí chữ kỹ nháy trên văn bản, điều này có ảnh hưởng nhất định tới chất lượng văn bản [3]

Những quy định của nhà nước nêu trên có ảnh hưởng nhất định tới chất lượng văn bản hành chính, bởi vì nó giúp cho các cơ quan có cơ sở xây dựng quy trình ban hành văn bản Mặt khác, giúp cho các cơ quan có cơ sở để tham chiếu, kiểm tra, rà soát và đánh giá văn bản trên thực tế

1.3.4 Cơ sở vật chất, trang thiết bị làm việc

Đây cũng là một trong những yếu tố quan trọng và được quan tâm chú ý trong những năm trở lại đây Cơ sở vật chất bao gồm không gian làm việc, trang thiết bị phục vụ (máy tính, máy in, máy scan,…), hệ thống mạng không dây, Internet,… đều có ảnh hưởng nhất định tới việc nâng cao chất lượng văn bản hành chính Hiện nay trên địa bàn thành phố Lào Cai, 100% cơ quan đã

sử dụng máy tính và hệ thống email nội bộ để trao đổi công việc, giao dịch văn bản bằng hệ thống phần mềm máy tính, vì vậy việc giải quyết văn bản qua mạng nhanh hơn, kịp thời hơn, khiến cho công việc xử lý nhanh chóng, tiết kiệm thời gian Mặt khác, giúp các đơn vị chú trọng hơn đến chất lượng văn bản bởi lẽ kết nối mạng, một văn bản sai sẽ ảnh hưởng đến uy tín của cơ quan bởi ai cũng biết Chính vì vậy, mọi cơ quan, tổ chức và chính cá nhân ký văn bản sẽ cẩn trọng hơn

Cơ sở vật chất, trang thiết bị đáp ứng yêu cầu sẽ có tác động tích cực tới chất lượng văn bản như:

- Nhanh chóng cập nhật, triển khai các văn bản cấp trên

- Tiết kiệm thời gian chuyển văn bản đến các cơ quan liên quan

- Họp trực tuyến để tiếp nhận, thống nhất công việc tức thời

- Lưu trữ văn bản hành chính bảo mật, an toàn, tiết kiệm không gian

- Tra cứu, trích dẫn văn bản nhanh chóng, đúng với yêu cầu

Như vậy, ngoài các yếu tố nêu trên, theo tác giả cơ sở vật chất và trang thiết bị làm việc có ảnh hướng lớn tới chất lượng văn bản, đặc biệt trong bối cảnh hiện nay

1.4 Văn bản hành chính của UBND cấp huyện

1.4.1 Các loại văn bản hành chính của UBND cấp huyện

UBND cấp huyện là nơi tổ chức thực hiện các chính sách, mệnh lệnh quản lý của UBND tỉnh, là cầu nối giữa tỉnh và các xã Hầu hết các công việc

thành phố, quận, huyện theo nguyên tắc trực tuyến; UBND cấp huyện có vai trò quan trọng trong việc tham mưu cho cấp tỉnh về những vấn đề quan trọng trong quản lý kinh tế - văn hóa - xã hội, giúp tỉnh phát hiện và tháo gỡ khó khăn, bất cập trong các quy định, chính sách mà trong quá trình thực thi ở cấp huyện đó nảy sinh các vướng mắc

Đối với cấp xã, cán bộ, công chức thực thi công vụ trên địa bàn tương

đối rộng, bao gồm nhiều đơn vị hành chính cơ sở Cấp huyện thể hiện vai trò quan trọng của mình thông qua việc chỉ đạo, huấn luyện, hướng dẫn, kiểm tra, giám sát cấp xã thực hiện nhiệm vụ Mặt khác, trong phạm vi thẩm quyền, các

cơ quan hành chính cấp huyện còn thực hiện nhiều công việc liên quan trực tiếp đến quyền lợi và nghĩa vụ pháp lý của công dân Cấp huyện cũng là cấp trực tiếp giải quyết các khiếu nại, tố cáo mà cấp xã đó giải quyết nhưng chưa thỏa đáng, đương sự còn tiếp tục khiếu nại, tố cáo

Để thực thi văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan cấp trên; của cơ quan cùng cấp (Nghị quyết của HĐND, Quyết định của UBND) thì UBND cấp huyện ban hành rất nhiều VBHC Các loại VBHC của UBND dùng để thực hiện công việc nội bộ của ủy ban; liên hệ, trao đổi, giao dịch trong hoạt động giữa ủy ban cấp huyện với cấp tỉnh, với UBND các cấp xã với các đối tác

Các VBHC của UBND cấp huyện ban hành nhằm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, luật, các văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước ở cấp trên, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực, hiệu quả pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật; VBHC của UBND cấp huyện ban hành ngoài việc phải phù hợp với hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên thì còn phải phù hợp với quy định, khả năng của đội ngũ cán bộ quản lý, lãnh đạo, công chức, viên chức, người dân trong địa bàn

1.4.1.1 Các loại VBHC thông thường của UBND cấp huyện

- Báo cáo: Báo cáo của UBND cấp huyện gồm báo cáo tháng, báo cáo

quý, báo cáo năm, báo cáo chuyên đề, báo cáo định kỳ, báo cáo đột xuất…Tùy theo tính chất sự kiện và nhu cầu quản lý cụ thể mà báo cáo thể hiện, nhưng trong một báo cáo cần nêu được một số điểm chính: Những kết quả đã thực hiện được; những tồn tại, hạn chế; nguyên nhân; phương hướng thực hiện trong thời gian tới; những đề nghị, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN

- Công văn: Đây là loại hình văn bản được sử dụng rộng rãi trong hoạt

động của các CQHCNN nhằm để thực hiện các mối quan hệ công tác của các CQHCNN với nhau, CQHCNN với cá nhân, công dân; dùng để trả lời đối với công dân Đây là loại văn bản hết sức linh hoạt, giúp cho các cơ quan giải quyết được những nhu cầu quản lý cấp thiết Mặc dù vậy, công văn là một trong những loại hình văn bản rất khó trong việc soạn thảo vì những lý do kết cấu, nội dung và ngôn ngữ văn bản

- Tờ trình là một dạng văn bản của UBND cấp huyện dùng để gửi lên

thành tỉnh, lên cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền để xin phê duyệt các chính sách, chế độ, quyết định quản lý…Từ trình của UBND cấp huyện dùng

để xin phê chuẩn kết quả bầu cử, phê chuẩn chức danh, sử dụng đất, vấn đề đầu tư xây dựng…

- Biên bản: là VBHC của các cơ quan nói chung, UBND cấp huyện nói

riêng; dùng để ghi lại diễn biến một cuộc họp, hội nghị bàn giao công trình, bàn giao tài sản, ghi lại diễn biến một sự việc…Các Biên bản của UBND cấp huyện đảm bảo tính trung thực về không gian, thời gian và sự kiện của sự việc

về bảo đảm tính pháp lý của những người chứng kiến hoặc tham gia vào sự việc Đây là chứng cứ quan trọng trong QLNN

- Thông báo, UBND cấp huyện thường sử dụng thông báo trong một số

công việc sau: Về lịch họp giao ban, lịch tiếp dân, thông báo tuyển công chức, kết

luận một cuộc họp, thông báo các vấn đề trong QLNN đối với người dân trên địa bàn, thông báo cụ thể từng nội dung đến các hộ…

- Kế hoạch, UBND cấp huyện thường xây dựng các kế hoạch sau: Kế

hoạch năm, kế hoạch 6 tháng đầu năm, 6 tháng cuối năm, kế hoạch đối với từng CBCC trong các đơn vị, kế hoạch ngắn hạn, trung hạn, dài hạn…Nội dung kế hoạch thường về cải cách hành chính, điều tra đất đai, bầu cử…

- Hợp đồng, thường UBND chủ yếu ký các hợp đồng với các cá nhân,

cơ quan, tổ chức về thực hiện một công việc chung của cơ quan; hợp đồng lao động với viên chức…

Ngoài ra, UBND cấp huyện có sử dụng rất nhiều các loại giấy: Giấy giới thiệu, Giấy đi đường, Phiếu gửi, Giấy phép, Giấy chứng nhận có liên quan và bảo đảm quyền thân nhân của CBCC trong cơ quan

1.4.1.2 Văn bản hành chính cá biệt

Văn bản cá biệt của UBND cấp huyện là những văn bản do các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành, theo trình tự, thủ tục nhất định nhằm giải quyết các công việc cụ thể của UBND cấp huyện Nó có thể làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một hoạt động pháp lý nhất định

Văn bản cá biệt của UBND cấp huyện ban hành trong các trường hợp sau:

- Quyết định thành lập Ban chỉ đạo;

- Quyết định khen thưởng, kỷ luật đối với CBCC;

- Quyết định tăng lương, luân chuyển, điều động, bổ nhiệm, thăng chức CBCC;

- Quyết định ban hành nội quy, quy định, quy chế hoạt động của UBND quận

- Chỉ thị cá biệt

- Nghị quyết cá biệt

1.4.2 Đặc điểm văn bản hành chính của cấp huyện

- Hệ thống VBHC của UBND cấp huyện ban hành để thực thi các loại văn bản QPPL của cơ quan cấp trên và cơ quan cùng cấp UBND cấp huyện là cơ quan HCNN cấp trung gian giữa cấp cấp huyện và cấp xã, do vậy các VBHC

của quận chủ yếu để triển khai VB của cấp huyện xuống cấp phường, để giải quyết công việc nội bộ của UBND cấp huyện

- Thẩm quyền ban hành VBHC: đối với văn bản hành chính cá biệt, được quy định rõ trong quy chế hoạt động của UBND và văn bản nhóm này thường do chủ tịch hoặc phó chủ tịch ký ban hành Còn đối với văn bản hành chính thông thường thì thẩm quyền ban hành rộng hơn các cơ quan, phòng ban trực thuộc quận cũng có thẩm quyền ban hành

- Hệ thống VBHC của UBND cấp huyện ban hành theo tính chất công việc Các cuộc họp, hội nghị….phát sinh hệ thống VB nhằm giải quyết công việc chung của cơ quan

Về cơ bản văn bản hành chính của UBND cấp huyện dung để chỉ đạo, điều hành và giải quyết các công việc cụ thể của UBND cấp huyện Đây là nhóm văn bản mà các cơ quan, tổ chức nói chung, UBND cấp huyện nói riêng ban hành và sử dụng thường xuyên trong hoạt động của cơ quan, tổ chức

1.4.3 Vai trò của văn bản hành chính đối với hoạt động của cấp huyện

Trong hoạt động quản lý nhà nước của cấp huyện, văn bản có các hành chính có vai trò sau:

- Văn bản hành chính nhà nước là phương tiện cung cấp thông tin để ra quyết định Đối với một nhà quản lý, một trong những chứ năng cơ bản nhất

là ra Quyết định Một yêu cầu có tính nguyên tắc là quyết định phải chính xác, kịp thời, có hiệu quả mà môi trường thì biến động khôn lường

- Văn bản chuyển tải nội dung quản lý của UBND cấp huyện Bộ máy Nhà nước ta được hình thành và hoạt động theo nguyên tắc tập trung Theo nguyên tắc này các cơ quan cấp dưới phải phục tùng cơ quan cấp trên, cơ quan địa phương phục tùng cơ quan trung ương Xuất phát từ vai trò rõ nét của văn bản là phương tiện truyền đạt mệnh lệnh Để guồng máy được nhịp nhàng, văn bản được sử dụng với vai trò khâu nối các bộ phận

- Văn bản là căn cứ cho công tác kiểm tra hoạt động của UBND cấp huyện Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói: “Muốn chống bệnh quan liêu giấy tờ, muốn