Đang tải... (xem toàn văn)
Tham nhũng được định nghĩa là những hành vi lợi dụng quyền lực công để đạt được những lợi ích vật chất hay tinh thần (hành vi vụ lợi). Bài viết bàn về khái niệm và những vấn đề xung quanh việc xử lý xung đột lợi ích (XĐLI) công - tư đối với người có chức vụ, quyền hạn để tìm ra giải pháp góp phần phòng ngừa tham nhũng.
BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT KIÏÍM SOẤT XUNG ÀƯÅT LÚÅI ĐCH NHÙÇM PHÔNG NGÛÂA THAM NHNG Đinh Văn Minh* Tham nhũng định nghĩa hành vi lợi dụng quyền lực cơng để đạt lợi ích vật chất hay tinh thần (hành vi vụ lợi) Như thấy, chất tham nhũng lợi ích phi pháp, từ đó, mục tiêu chiến chống tham nhũng loại trừ yếu tố tiềm ẩn nguy thực hành vi tham nhũng Nhìn từ khía cạnh khác, tham nhũng hiểu dùng quyền lực công để mưu lợi ích tư Bài viết bàn khái niệm vấn đề xung quanh việc xử lý xung đột lợi ích (XĐLI) cơng - tư người có chức vụ, quyền hạn để tìm giải pháp góp phần phịng ngừa tham nhũng Xung đột lợi ích tham nhũng Các nhà kinh điển chủ nghĩa Mác thừa nhận lợi ích động lực hoạt động người xã hội, động lực phát triển Có thể khẳng định rằng, lợi ích kinh tế động lực bản, mục tiêu hoạt động người nguồn gốc phát triển xã hội, mục tiêu kẻ cầm quyền “tha hố”, tham nhũng Mác nói rằng, cội nguồn phát triển xã hội không nằm trình nhận thức mà quan hệ vật chất, tức lợi ích kinh tế người Trong tư biện chứng, xung đột nói chung XĐLI nói riêng đề cập khía cạnh đấu tranh mặt đối lập XĐLI trạng thái đấu tranh, tương khắc lợi ích với tính cách mặt đối lập quan hệ lợi ích định XĐLI * 28 xảy chủ thể khác chủ thể Sự xung đột lợi ích công lợi ích tư đặt cán bộ, công chức vào lựa chọn khó khăn lợi ích cá nhân lợi ích cộng đồng Đấu tranh chống tham nhũng đấu tranh với thói hư tật xấu, việc chống lại lợi dụng quyền lực để mưu lợi cá nhân, chống lại tha hoá người thực thi quyền lực Cuộc đấu tranh chống tham nhũng đấu tranh lợi ích cơng lợi ích tư Cuộc đấu tranh khơng đấu tranh với lạm dụng quyền lực để thu vén cho lợi ích cá nhân, mà cịn xảy thân công chức q trình thực thi cơng vụ mình, đấu tranh tốt xấu, trách nhiệm đạo đức công vụ với nhu cầu cá nhân thúc TS Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra - Thanh tra Chính phủ NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 24 (328) T12/2016 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT Đấu tranh chống tham nhũng không việc đưa giải pháp, phát xử lý hành vi tham nhũng mà ngày nay, người ta đặc biệt coi trọng biện pháp phòng ngừa tham nhũng trọng tâm chiến khó khăn Các biện pháp phòng ngừa hướng tới việc làm triệt tiêu nguy tham nhũng cịn khả năng, mầm mống xuất mâu thuẫn hay XĐLI, chưa “phát tác” vi phạm pháp luật Nguy thường hiểu trạng thái tiềm tàng mà khơng có giải pháp ngăn chặn xử lý, trở thành thực với hành vi phạm pháp XĐLI nguy XĐLI trạng thái, tình huống, tham nhũng hành vi thực Vì vậy, cần nhận diện, kiểm sốt xử lý kịp thời, khơng để dẫn đến hành vi lợi dụng công quyền mà tư lợi, tham nhũng Kiểm sốt xung đột lợi ích từ quan niệm quốc tế Theo quan niệm phổ biến, XĐLI tình cụ thể phát sinh cơng chức đưa định thực hành vi có lợi cho hoạt động cơng vụ, qua làm phát sinh tham nhũng XĐLI khác tham nhũng chỗ trạng thái mà chưa phải hành vi vi phạm pháp luật Theo Tổ chức Hợp tác Phát triển kinh tế (OECD), “XĐLI tình cán bộ, cơng chức, thẩm quyền thức mình, đưa phải đưa định, có hành động tác động tới lợi ích cá nhân họ”1 Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, việc xây dựng quy tắc ứng xử có điểm chung xoay quanh việc giải vấn đề XĐLI hoạt động công vụ nhân viên cơng quyền Có thể nói, cần thiết tầm quan trọng việc nhận dạng giải XĐLI việc thúc đẩy giữ gìn tính liêm minh bạch hành công hầu hết quốc gia giới nhận thức cách đầy đủ từ định cho lộ trình, hành động, biện pháp cụ thể nhằm góp phần phịng ngừa tham nhũng Ngày 12/12/1996, Đại hội đồng Liên hiệp quốc (LHQ) Nghị số 51/59 Hành động chống tham nhũng, nêu rõ: Cơng chức khơng lạm dụng chức vụ, quyền hạn để có lợi lợi ích tài bất hợp pháp cho gia đình mình; khơng tham gia vào giao dịch nào, tiếp nhận vị trí hay trách nhiệm có lợi ích tài khơng tương thích với chức trách, nhiệm vụ Phần quy định việc kê khai hoạt động tài hoạt động khác mà cơng chức thực để kiếm tiền ngồi làm việc dẫn đến, tiềm ẩn nguy gây XĐLI Theo kết khảo sát LHQ tiến hành, đa số quốc gia thành viên đưa quy tắc ứng xử vào sách pháp luật nước với quy định cụ thể phù hợp với lĩnh vực Nội dung quy tắc ứng xử tập trung xoay quanh nguyên tắc vấn đề chung bao gồm: tận tụy, tính hiệu quả, hiệu lực, liêm chính, cơng bằng, khơng thiên vị, việc lạm dụng chức vụ, quyền hạn việc tặng - nhận q lợi ích khác Nhóm Ngân hàng Thế giới & Thanh tra Chính phủ, Kiểm sốt xung đột lợi ích khu vực cơng - Quy định thực tiễn Việt Nam, Nxb Hồng Đức, H., 2016, tr 21 NGHIÏN CÛÁU Söë 24 (328) T12/2016 LÊÅP PHẤP 29 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT Một số quốc gia có quy định u cầu cơng chức, trường hợp có nảy sinh XĐLI, phải kê khai lợi ích thu qua hoạt động kinh doanh, thương mại, tài hoạt động khác thực nhằm mục đích kiếm tiền Một số quốc gia đề quy định cụ thể để điều chỉnh tình vịng năm kể từ sau giữ chức vụ mà công chức nhận có cổ phần, việc làm lợi ích dạng thức khác từ phía cơng ty tư nhân nhà nước mà cơng chức thực thi trách nhiệm theo dõi giám sát2 Bộ quy tắc ứng xử mẫu LHQ đưa định nghĩa tương đối rộng tình gây XĐLI, theo đó, tình mà cơng chức có lợi ích cá nhân ảnh hưởng ảnh hưởng đến tính khách quan cơng chức thực thi công vụ Do vậy, Bộ quy tắc khuyến nghị loạt vấn đề để tránh rủi ro XĐLI cơng chức: - Cơng chức phải báo cáo với cấp có thẩm quyền xung đột nhận thức phải tuân thủ yêu cầu phải làm Mọi xung đột lợi ích cần phải giải trước tuyển dụng người bổ nhiệm công chức giữ chức vụ - Công chức không tham gia vào hoạt động bên mà hoạt động xung đột với chức năng, nhiệm vụ Nếu khơng rõ vấn đề phải u cầu giải thích Cơng chức phải xin phép phép cấp có thẩm quyền tham gia vào cơng việc bên ngồi (cho dù có trả tiền hay khơng) - Công chức phải khai báo tư cách thành viên mối quan hệ với tổ chức mà gây cản trở việc thực thi cơng vụ mình; đồng thời, sống riêng tư hay công việc, công chức khơng đặt vào tình mà bắt buộc phải trả ơn người khác ưu đãi hay ân huệ Cùng với quy định trên, đa số quốc gia có sách pháp luật nhằm bảo đảm trách nhiệm giải trình công chức hành vi, định mà họ thực thi hành công vụ; đồng thời yêu cầu cơng chức phải giải trình định hành vi hành tiến hành mà ảnh hưởng đến lợi ích cơng dân Các biện pháp xử lý vi phạm áp dụng loại hành vi vi phạm pháp luật vi phạm đạo đức Vấn đề xung đột lợi ích kiểm sốt xung đột lợi ích Việt nam 3.1 Kiểm soát XĐLI lịch sử XĐLI vấn đề Việt Nam Trong văn pháp luật từ trước đến có quy định để loại trừ “thiên vị” hay tình ảnh hưởng đến tính khách quan công chức thực công vụ Khi nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa thành lập, Chính phủ tìm cách ngăn chặn tâm lý “một người làm quan, họ Tháng 7/1998, Nghị số 1998/21 “Các tiêu chuẩn định mức LHQ quốc phòng ngừa tội phạm tư pháp hình sự”, Hội đồng Kinh tế xã hội (ECOSOC) đề nghị Tổng thư ký LHQ cho xây dựng công cụ khảo sát dành cho Bộ quy tắc ứng xử quốc tế công chức Tuyên bố LHQ Chống tham nhũng Hối lộ giao dịch thương mại quốc tế Theo đề nghị ECOSOC, cuối năm 1999, Trung tâm Phòng ngừa tội phạm quốc tế Cơ quan kiểm soát ma túy phòng ngừa tội phạm Tổng thư ký LHQ gửi đến quốc gia thành viên hai bảng hỏi liên quan đến hai cơng cụ nói (theo: noichinh.vn, http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/125/0/1010067/0/32448/mot_so_van_de_ve_xung_dot_loi_ich_trong_thuc_thi_cong_vu) 30 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 24 (328) T12/2016 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT nhờ”, tình trạng bè cánh, cục cán Trong Thư gửi đồng chí Bắc Bộ viết ngày 1/3/1947, Chủ tịch Hồ Chí Minh thẳng thắn phê bình, kiểm thảo “Những đồng chí cịn giữ thói người làm quan họ nhờ, đem bà con, bạn hữu đặt vào chức việc kia, làm hay không, mặc kệ Hỏng việc, Đoàn thể chịu, cốt cho bà con, bạn hữu có địa vị được” Từ thời phong kiến, việc thực nghiêm ngặt thông qua Luật “Hồi tỵ” Luật Hồi tỵ áp dụng Nhà nước phong kiến Việt Nam thời Lê, Nguyễn “Hồi tỵ”, Hán - Việt từ điển học giả Đào Duy Anh giải nghĩa “tránh đi” “Hồi” trở về, “tỵ” lánh (như chữ tỵ nạn); tức bổ nhiệm quán phải tránh Luật Hồi tỵ ban hành thời vua Lê Thánh Tơng Trong Lê triều Hình luật (cịn gọi Luật Hồng Đức) có quy định: “Quan lại không lấy vợ, kết hôn, làm thông gia nơi cai quản; khơng tậu đất, vườn, ruộng, nhà nơi làm quan lớn, khơng dùng người quê làm người giúp việc” Quy định áp dụng từ việc cắt đặt xã quan làng xã Theo Đại Việt sử ký toàn thư (Bản kỷ, thực lục nhà Lê) năm 1488, Vua Lê Thánh Tông xuống dụ quy định: “Từ quan phủ, huyện, châu xét đặt xã trưởng, anh em ruột, anh em chú, bác, bác cháu, cậu cháu với cho người làm xã trưởng, không cho hai làm để trừ mối tội bè phái hùa nhau” Đến năm 1497, Vua tiếp tục có dụ quy định bổ sung: “Các viên quan quản quân, quản dân người có q qn phủ, huyện cai trị, có nhà nha mơn làm việc, Bộ lại điều động nơi khác, chọn người khác bổ thay” Sang đến thời Nguyễn, sau Vua Gia Long thiết lập máy nhà nước, đến thời Minh Mạng, Luật Hồi tỵ triệt để hơn, mở rộng phạm vi, đối tượng áp dụng bổ sung quy định Năm 1831, Vua Minh Mạng ban hành Luật Hồi tỵ gồm quy định cụ thể: Khi bố trí quan trị nhậm địa phương cần phải tránh nơi: Quê gốc (quê cha) nơi có quan hệ họ nội nhiều đời; Trú quán nơi thân lâu, học hành, sinh hoạt; Quê ngoại (bao gồm quê mẹ, quê vợ nơi theo học trước đây) Ai man trá điều bị nghiêm trị Ngoài điểm chung Luật Hồi tỵ thời Lê Thánh Tơng, Vua Minh Mạng cịn có nhiều quy định tích cực triệt để hơn, như: Các dịch lại nha môn, Kinh đô tỉnh bố con, anh em ruột, anh em con bác với phải tách ra, đổi bổ nơi khác Các quan lại không làm quan nơi cư trú (nơi thời gian lâu), quê vợ, quê mẹ mình; chí nơi học tập lúc nhỏ lúc trẻ tuổi Các lại mục, thông lại không làm việc phủ, huyện quê hương Các lại mục, thơng lại nha phủ thuộc phủ huyện người làng phải chuyển bổ nơi khác Các quan viên từ Tham biện trở lên trấn, tỉnh Kinh đô dự đình nghị (họp bàn để định vấn đề), song họp có bàn việc liên quan đến địa phương mà trị nhậm khơng vào dự Đến năm 1836, Luật Hồi tỵ bổ sung quy định khắt khe hơn: Các quan đầu tỉnh Tổng đốc, Tuần phủ, Bố chánh, Án sát, Lãnh binh, Đốc học không cử người chung quê Trong Bộ, Nha, Sở, Cục khơng bố trí người có quan hệ cha-con, anh-em, thơng gia, thầy-trị, họ hàng Khi tra, thụ lý án, có tình tiết liên quan đến người thân phải bẩm báo để triều đình cử người khác thay NGHIÏN CÛÁU Sưë 24 (328) T12/2016 LÊÅP PHẤP 31 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT Quan lại không coi thi, chấm thi nơi có người ruột thịt, thân quen dự thi Nếu có, phải tâu trình thay người khác coi, chấm thi Nghiêm cấm quan đầu tỉnh đặt quan hệ giao du, kết thân, kết hôn với phụ nữ nơi trị nhậm, cấm tậu nhà, tậu ruộng… địa hạt cai quản mình3… 3.2 Kiểm sốt XĐLI giai đoạn Kiểm sốt XĐLI q trình tác động nhân tố chủ quan đến XĐLI hay cụ thể đến xu hướng khách quan cạnh tranh, đấu tranh lợi ích chủ thể Trong bối cảnh phịng, chống tham nhũng kiểm sốt XĐLI ngăn chặn thực hóa từ nguy trở thành tham nhũng Điển hình dễ nhận thấy quy định pháp luật đại có lẽ quy định hồi tỵ cáo tỵ tố tụng Thẩm phán hội thẩm nhân dân phải từ chối tham gia xét xử có quan hệ với bên đương Vấn đề XĐLI quan tâm quy định nhằm xử lý vấn đề XĐLI ngày nhiều kể từ tăng cường biện pháp đấu tranh chống tham nhũng, đặc biệt nhấn mạnh đến giải pháp phòng ngừa, cố gắng giảm bớt nguy cơ, điều kiện tham nhũng Mặt khác, với tư cách nước thành viên tham gia Công ước LHQ Chống tham nhũng, Việt Nam có nghĩa vụ thực thi quy định Công ước thực tế, có chế định liên quan đến kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ Nhìn từ góc độ pháp luật quy định liên quan đến kiểm soát XĐLI 32 chủ yếu quy định quy tắc ứng xử công chức, điều cấm công chức Cụ thể là: quy định Điều 37 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005; quy định việc tặng quà nhận quà tặng, tình điển hình nảy sinh XĐLI Điều 40 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005; Quyết định số 64/2007/QĐ-TTg ngày 10/5/2007 Thủ tướng Chính phủ, ban hành quy chế việc tặng quà, nhận quà nộp lại quà tặng quan, tổ chức, đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước cán bộ, cơng chức, viên chức Ngồi ra, số văn pháp luật khác có điều khoản nhằm loại trừ XĐLI, phần lớn dạng quy tắc ứng xử điều cầm cá nhân hành vi định hoạt động công vụ Như vậy, Việt Nam chưa có định nghĩa chung XĐLI, dẫn đến khó khăn việc định thiết chế để xử lý (hay kiểm soát) XĐLI nhằm phòng ngừa tham nhũng Thiếu vắng quy định có tính chất tổng qt khiến cho nhiều trường hợp khó xác định có hay khơng XĐLI xử lý trường hợp xảy XĐLI, với người có liên quan quan có trách nhiệm xử lý Chẳng hạn, việc bổ nhiệm chức vụ lãnh đạo quản lý mà người bổ nhiệm người bổ nhiệm có mối quan hệ thân quen, chí huyết thống cận kề (cha - con, chị - em), quan hệ công chức với khu vực tư (thường gọi “sân sau”) Những quy định rải rác cụ thể cho trường hợp dù có phát triển đến đâu không đủ để xử lý Việc sửa đổi Luật Phòng, chống tham nhũng tới hội để giải vấn đề Theo Lê Tiến Long, Luật cấm cha làm quan chỗ, Tri thức trẻ, http://soha.vn/luat-cam-cha-con-lam-quan-motcho-20160917235357774.htm; Luật Hồi tỵ thời phong kiến cấm “cả họ làm quan” nơi, http://dantri.com.vn/diendan/luat-hoi-ty-thoi-phong-kien-da-cam-ca-ho-lam-quan-o-mot-noi-20160921102647143.htm NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 24 (328) T12/2016 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT Kiểm sốt XĐLI tất yếu cần điều chỉnh pháp luật Xét từ góc độ cơng cụ quản lý, hệ thống pháp luật xác định lợi ích hợp pháp hành vi thực lợi ích hợp pháp chủ thể Vì thế, theo chúng tơi, có số nội dung cần thể chế định này: Đưa khái niệm chung XĐLI Khái niệm phải vừa mang tính khái qt, vừa dễ hiểu bao hàm hầu hết tình có XĐLI; Quy định trách nhiệm báo cáo (đối với công chức gặp tình XĐLI) phản ảnh (đối với người khác) thấy có XĐLI; Quy định phương án xử lý xảy XĐLI nhằm loại trừ nguy dẫn đến hành vi tham nhũng; Quy định xử phạt vi phạm trách nhiệm báo cáo xử lý xảy XĐLI Mới đây, Dự thảo Luật Phòng, chống tham nhũng đưa khái niệm: “XĐLI tình mà cán bộ, cơng chức, viên chức thực không thực nhiệm vụ giao mang lại lợi ích khơng đáng cho cá nhân họ, cho người thân thích họ” (Điều 28) Đồng thời, Dự luật đưa quy định để xử lý vấn đề XĐLI, bao gồm: Trách nhiệm thông tin, báo cáo XĐLI; Trách nhiệm xử lý thông tin, báo cáo XĐLI Dự luật giao trách nhiệm cho người đứng đầu quan, ngành, lĩnh vực quy định kiểm soát XĐLI ngành lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý Đây quy định cần phải cụ thể hóa văn pháp luật sau Ngồi ra, quy định cơng khai, minh bạch tổ chức hoạt động công quyền, bảo đảm quyền tiếp cận thông tin người dân điều kiện quan trọng để người dân giúp Nhà nước kiểm soát tốt XĐLI Việc nâng cao trách nhiệm giải trình minh bạch hóa việc xử lý XĐLI cách chủ động yếu tố quan trọng nâng cao uy tín cơng vụ, góp phần xây dựng Chính phủ liêm phục vụ ■ “PHỐ” NGUN TH QËC GIA (TiÕp theo trang 21) Thay lời kết Những nghiên cứu cho thấy, hệ thống chức danh máy nhà nước, “Phó” NTQG chức danh có nhiều điểm đặc thù, thú vị So sánh thực tiễn tổ chức thiết chế Chủ tịch nước Việt Nam, thấy có số điểm tương đồng như: Phó Chủ tịch nước người nắm quyền Chủ tịch nước khuyết Chủ tịch nước thực tế, có Phó Chủ tịch nước… Tuy nhiên, điểm khác biệt thực tế đặt yêu cầu tiếp tục nghiên cứu, Hiến pháp năm 2013 thiết kế chức danh Phó Chủ tịch nước theo hướng đề cao vai trò thay mặt (chức danh mang tính hành chính17), vai trị thay (chức danh mang tính trị) ■ 17 Theo quy định Hiến pháp năm 2013, Phó Chủ tịch nước (i) Quốc hội bầu theo đề nghị Chủ tịch nước (Khoản Điều 88); (i) người giúp việc, thừa uỷ nhiệm Chủ tịch nước giữ quyền Chủ tịch nước, khuyết Chủ tịch nước… (Điều 92) NGHIÏN CÛÁU Söë 24 (328) T12/2016 LÊÅP PHAÁP 33 ... thái, tình huống, tham nhũng hành vi thực Vì vậy, cần nhận diện, kiểm sốt xử lý kịp thời, không để dẫn đến hành vi lợi dụng công quyền mà tư lợi, tham nhũng Kiểm sốt xung đột lợi ích từ quan niệm... phạm áp dụng loại hành vi vi phạm pháp luật vi phạm đạo đức Vấn đề xung đột lợi ích kiểm sốt xung đột lợi ích Việt nam 3.1 Kiểm sốt XĐLI lịch sử XĐLI khơng phải vấn đề Việt Nam Trong văn pháp... chống tham nhũng không việc đưa giải pháp, phát xử lý hành vi tham nhũng mà ngày nay, người ta đặc biệt coi trọng biện pháp phòng ngừa tham nhũng trọng tâm chiến khó khăn Các biện pháp phịng ngừa