Pháp luật hiện hành của Nhà nước ta đã có những quy định trong một số văn bản pháp luật chuyên ngành về vấn đề này. Tuy nhiên, việc nghiên cứu tổng thể hệ thống các quy định của pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích làm cơ sở khoa học và thực tiễn để hoàn thiện pháp luật là điều cần thiết, đặc biệt trong bối cảnh xây dựng chính phủ kiến tạo phát triển.
NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT KIỂM SỐT XUNG ĐỘT LỢI ÍCH TRONG HOẠT ĐỘNG CÔNG VỤ TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY Phạm Thị Huệ* * TS Viện Chiến lược Khoa học tra, Thanh tra Chính phủ Thơng tin viết: Từ khóa: Kiểm sốt xung đột lợi ích, hoạt động cơng vụ, trách nhiệm giải trình Lịch sử viết: Nhận : 01/06/2018 Biên tập : 22/08/2018 Duyệt : 29/08/2018 Tóm tắt: Kiểm sốt xung đột lợi ích cơng cụ hữu hiệu để nâng cao hiệu hoạt động cơng vụ nói chung phịng, chống tham nhũng nói riêng quốc gia giới coi trọng Pháp luật hành Nhà nước ta có quy định số văn pháp luật chuyên ngành vấn đề Tuy nhiên, việc nghiên cứu tổng thể hệ thống quy định pháp luật kiểm soát xung đột lợi ích làm sở khoa học thực tiễn để hoàn thiện pháp luật điều cần thiết, đặc biệt bối cảnh xây dựng phủ kiến tạo phát triển Article Infomation: Keywords: controlling conflict of interests; public performance; accounbility Article History: Received : 01 Jun 2028 Edited : 22 Aug 2018 Approved : 29 Aug 2018 Abstract: Controlling conflict of interests is an effective tool to improve the effectiveness of the public performances in general and to prevent and fight against the corruption in particular, which are respected by countries around the world The current specialized legal documents have recorded relevant provisions on the said matter However, it is neccessary to carry out a comprehensive study on a legal frammework on controlling conflicts of interest as a scientific ground and practical basis, especially in the context of development of a tectonic government for developments Quy định phịng ngừa xung đột lợi ích - Quy định nguyên tắc công khai, minh bạch hoạt động cơng vụ Luật phịng, chống tham nhũng (PCTN) năm 2018 (Luật năm 2018) quy định số nội dung mang tính ngun tắc cơng khai, minh bạch (CKMB) thực CKMB hoạt động công vụ như: ngun tắc, hình thức cơng khai, nội dung cơng khai… Theo đó, “thơng tin tổ chức, hoạt động quan, tổ chức, đơn vị mình, trừ nội dung thuộc bí mật nhà nước, bí mật kinh doanh nội dung khác theo quy định pháp luật”1 phải thực CKMB Bên cạnh đó, Luật năm 2018 quy định Khoản Điều Luật PCTN 2018 Số 23(399) T12/2019 11 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT trách nhiệm thực CKMB, trách nhiệm giải trình quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân thực thi công vụ Việc Luật năm 2018 lược bỏ bớt quy định CKMB số lĩnh vực chuyên ngành để luật chuyên ngành quy định quy định nguyên tắc nội dung, hình thức, trách nhiệm thực công khai, minh bạch tổ chức hoạt động quan, tổ chức, đơn vị vừa đảm bảo không chồng chéo, mâu thuẫn hệ thống pháp luật vừa đảm bảo tính thống nhất, quán hệ thống pháp luật - Quy định trách nhiệm giải trình thực thi cơng vụ Luật năm 2018 quy định: “Trách nhiệm giải trình việc quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền làm rõ thơng tin, giải thích kịp thời, đầy đủ định, hành vi thực nhiệm vụ, cơng vụ giao”2 Theo đó, “Cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có trách nhiệm giải trình định, hành vi việc thực nhiệm vụ, công vụ giao có yêu cầu quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân bị tác động trực tiếp định, hành vi Người thực trách nhiệm giải trình người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị người phân công, người ủy quyền hợp pháp để thực trách nhiệm giải trình”3 Luật năm 2018 quy định cụ thể nội dung giải trình; nội dung khơng thuộc phạm vi giải trình; điều kiện tiếp nhận yêu cầu giải trình; trường hợp từ chối yêu cầu giải trình; trách nhiệm người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị việc thực trách nhiệm giải trình; quyền nghĩa vụ chủ thể có liên quan yêu cầu thực trách nhiệm giải trình; trình tự, thủ tục thực trách nhiệm giải trình… 12 - Quy định quyền hạn, trách nhiệm cán bộ, công chức, viên chức hoạt động công vụ Luật PCTN, Luật Cán công chức, Luật viên chức bao hàm quy định quyền hạn trách nhiệm cán (CB),công chức (CC), viên chức (VC) thi hành công vụ như: phải thực cần, kiệm, liêm, chính, chí cơng vơ tư hoạt động công vụ; cấm CB,CC,VC tận dụng lợi dụng nhiệm vụ, quyền hạn; sử dụng thông tin liên quan đến dịch vụ dân để trục lợi Bên cạnh đó, CB,CC,VC phải thực “có nếp sống lành mạnh, trung thực, cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư” “tu dưỡng, rèn luyện đạo đức nghề nghiệp, thực quy tắc ứng xử viên chức”4 Xét chất, quy định có tác dụng loại bỏ nguy nảy sinh XĐLI tiềm tàng hoạt động công vụ Luật năm 2018 quy định việc chuyển đổi vị trí cơng tác CB,CC,VC làm việc số vị trí liên quan đến quản lý ngân sách, tài sản Nhà nước, trực tiếp tiếp xúc giải công việc quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân Đồng thời, Luật năm 2018 quy định quy tắc ứng xử người có chức vụ, quyền hạn (Điều 20), quy định việc tặng quà nhận quà (Điều 22), kiểm sốt XĐLI (Điều 23)… Những quy định nhằm phịng ngừa việc tạo mối quan hệ CB,CC,VC với bên liên quan nhằm thực hành vi thu lợi bất từ việc thực chức trách, nhiệm vụ CB,CC,VC qua đó, bảo tính minh bạch, đắn hoạt động công vụ Quy định nhận biết, giám sát, theo dõi xử lý tình có xung đột lợi ích - Quy định trách nhiệm kiểm soát XĐLI hoạt động cơng vụ Luật PCTN quy định mang tính ngun tắc trách nhiệm kiểm soát XĐLI, Nghị định số 59/2019/NĐ-CP quy định cụ thể Khoản Điều Luật PCTN 2018 Khoản Điều 15 Luật PCTN 2018 Điều 15, 18 Luật Cán công chức 2008, Điều 16 Luật Viên chức 2010 Số 23(399) T12/2019 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHẤP LÅT trách nhiệm xử lý thơng tin, báo cáo xung đột lợi ích (Điều 31); giám sát việc thực nhiệm vụ, công vụ giao người có xung đột lợi ích (Điều 32); tạm đình chỉ, đình việc thực thi cơng vụ người có xung đột lợi ích (Điều 33, 34) Luật CB, CC quy định vấn đề tra công vụ5, Luật Viên chức quy định tra, kiểm tra6 nhằm đảm bảo việc thực chức trách, nhiệm vụ công chức theo quy định pháp luật hành Luật đấu thầu năm 2013 quy định tra, kiểm tra, giám sát hoạt động đấu thầu (Điều 87); hành vi bị cấm hoạt động đấu thầu (Chương XI) có tình XĐLI hoạt động đấu thầu - Quy định xử lý xảy XĐLI hoạt động công vụ Luật năm 2018, Nghị định số 59/2019/ NĐ-CP quy định việc nhận quà tặng, báo cáo, nộp lại xử lý quà tặng; Luật tố cáo, Luật PCTN quy định việc công khai kê khai tài sản, thu nhập theo hình thức mà quan có chức năng, người dân nơi cư trú thơng qua giám sát thay đổi bất thường thu nhập, tài sản CB, CC, VC Bên cạnh đó, chế kiểm soát tài sản, thu nhập CB, CC theo quy định Luật năm 2018 văn hướng dẫn giúp xử lý XĐLI tốt Đặc biệt, Nghị định số 59/2019/NĐ-CP quy định cụ thể trường hợp XĐLI để nhận diện tình XĐLI nảy sinh thực tế, Nghị định số 59 quy định trách nhiệm thông tin, báo cáo xung đột lợi ích chủ thể xác định có XĐLI (Điều 30); trách nhiệm xử lý thông tin, báo cáo XĐLI; giám sát việc thực nhiệm vụ, công vụ giao người có xung đột lợi ích chủ thể có thẩm quyền (Điều 31, Điều 32) Bên cạnh đó, pháp luật hành quy định chế tài hành hành vi vi phạm quy định XĐLI hoạt động công vụ7 Bộ luật Hình quy định chế tài nghiêm khắc công chức lợi dụng quyền hạn vị trí cơng tác để mưu lợi cá nhân Theo đó, cơng chức lợi dụng quyền hạn và/hoặc vị trí (bao gồm xung đột lợi ích) phải bị cấm đảm nhiệm chức vụ định từ đến năm Nhận xét Những phân tích nêu cho thấy, pháp luật phòng ngừa XĐLI hoạt động công vụ dạt số kết sau: Một là, vấn đề XĐLI bước đầu ghi nhận Luật năm 2018 Bên cạnh đó, số lĩnh vực cụ thể, pháp luật chuyên ngành quy định chế kiểm soát XĐLI, đặc biệt quy định hạn chế lợi ích cá nhân kinh doanh, nhận/ tặng quà, minh bạch tài sản, thu nhập, hạn chế việc làm thêm… Những quy định bước đầu góp phần hình thành nhận thức hoạt động công vụ cần hướng đến minh bạch, khách quan liêm điều phải đảm bảo pháp luật Đồng thời, yếu tố ảnh hưởng tiêu cực đến liêm chính, khách quan, đắn hoạt động công vụ cần ngăn chặn, loại bỏ Đây sở quan trọng để tiếp tục thể chế hóa XĐLI kiểm soát XĐLI tương lai Điều 74, Điều 75 Luật CB, CC Điều 50 Luật Viên chức 2010 Bộ luật hình quy định cấm đảm nhiệm chức vụ định từ đến năm năm cơng chức có hành vi lợi dụng quyền hạn và/hoặc vị trí (bao gồm xung đột lợi ích); Luật PCTN quy định đình cơng tác tạm thời tạm thời chuyển đến vị trí khác cán bộ, công chức, viên chức coi có hành vi vi phạm pháp luật liên quan đến tham nhũng (bao gồm xung đột lợi ích); Luật CB, CC quy định hình thức kỷ luật sau: khiển trách, cảnh cáo, hạ lương, giáng chức, cách chức sa thải áp dụng cán công chức vi phạm quy định Luật CB, CC (bao gồm quy định xung đột lợi ích) Số 23(399) T12/2019 13 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Hai là, quy định bước đầu mang chất phòng ngừa XĐLI hoạt động công vụ phát huy tác dụng công cụ kiểm sốt XĐLI, góp phần đảm bảo tính khách quan, liêm hoạt động cơng vụ Đó quy định minh bạch tài sản, thu nhập, kiểm sốt việc tặng/nhận q, hạn chế lợi ích kinh doanh công việc làm thêm CB, CC, VC Việc thực quy định thời gian qua cho thấy bước đầu có tác dụng định PCTN nói chung phịng ngừa XĐLI hoạt động cơng vụ nói riêng, qua góp phần đảm bảo tính khách quan, liêm hoạt động cơng vụ Bên cạnh đó, pháp luật phịng ngừa XĐLI hoạt động cơng vụ cịn số hạn chế, bất cập sau: Một là, XĐLI nói chung XĐLI hoạt động cơng vụ nói riêng chưa quy định cụ thể, trực tiếp tình huống, hồn cảnh nảy sinh, tồn XĐLI hai dạng XĐLI thực tế tiềm ẩn, hiệu phòng ngừa nhiều hạn chế Đây biểu cụ thể “chưa đầy đủ” hành lang pháp lý vấn đề phịng ngừa XĐLI hoạt động cơng vụ Luật năm 2018 dừng lại việc đưa khái niệm XĐLI thêm điều mang tính nguyên tắc trách nhiệm chủ thể phát hiện, xử lý tình XĐLI Những hướng dẫn cụ thể thể Nghị định số 59, với quy định mang tính hướng dẫn cụ thể cách thức phát XĐLI (bằng việc liệt kê tình XĐLI Điều 29), thơng tin, báo cáo, giám sát việc thực công vụ CBCC tình có XĐLI Hai là, ngồi quy định Luật năm 2018 văn hướng dẫn, quy định XĐLI hoạt động công vụ nằm rải rác số văn chuyên ngành lại có nhiều điểm khơng thống nhất, khơng đồng làm giảm hiệu thực thực tế 14 Số 23(399) T12/2019 Ví dụ: - Pháp luật CB,CC,VC có quy định việc CB,CC,VC không làm, có việc cấm sử dụng thơng tin liên quan đến công vụ để vụ lợi, nhiên, pháp luật chuyên ngành số lĩnh vực đấu thầu, DN, tài chính, ngân hàng lại thiếu quy định nhằm nhận dạng chủ sở hữu thực pháp nhân kinh tế để làm tuyên bố vô hiệu giao dịch phát sinh có vi phạm Có lẽ nguyên nhân dẫn đến tình trạng đấu thầu hình thức xảy thường xuyên thực tế gây thất thoát cho ngân sách nhà nước - Pháp luật quy định hạn chế CB,CC,VC để phòng ngừa XĐLI, song lại không quy định biện pháp để hạn chế giám sát người thân/thành viên gia đình CB,CC,VC Thực tế cho thấy người gia đình chí bạn bè CB,CC,VC người thực hành vi thu lợi cho CB,CC,VC (dưới hình thức DN “sân sau” trục lợi qua thơng tin có từ vị trí cơng tác) Ba là, thiếu vắng quy định chủ thể có thẩm quyền thực thi pháp luật XĐLI hoạt động công vụ Luật năm 2018 số văn pháp luật CB,CC,VC, cơng vụ có quy định quan có trách nhiệm thi hành quy đinh pháp luật PCTN, chế độ công vụ (trong bao gồm quy định kiểm sốt XĐLI), quan có chức thực thi quy định cụ thể lĩnh vực cụ thể Trong đó, việc nhận diện, giám sát, theo dõi xử lý XĐLI tình nảy sinh hoạt động công vụ thực tế không quy định PCTN, xây dựng đạo đức công vụ mà bao gồm trách nhiệm bảo đảm tính liêm chính, khách quan trách nhiệm giải trình thực thi cơng vụ Hiện nay, quan có chức quy định phân tán, quan, đơn vị thực chức khác nhằm mục tiêu khác mà khơng chun kiểm sốt XĐLI NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT hoạt động cơng vụ Ví dụ: thực pháp luật PCTN Ban Chỉ đạo Trung ương PCTN đạo chung trách nhiệm thực thuộc nhiều quan Thanh tra Chính phủ, Kiểm tốn Nhà nước, Bộ Cơng an, Bộ quốc phịng, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, Quốc hội Hội đồng nhân dân Việc thực pháp luật CB,CC,VC quan tra cấp tra chuyên ngành Bộ Nội vụ Sở Nội vụ giám sát… Đây quy định pháp luật nhằm thực chức QLNN lĩnh vực chuyên ngành có dáng dấp pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ Nói cách khác, quan chuyên giải vấn đề XĐLI hoạt động công vụ Việt Nam thiếu khuyết quy định pháp luật Bốn là, quy định kiểm sốt lợi ích cá nhân CB, CC, VC chưa đầy đủ Hiện nay, có quy định kiểm soát thu nhập, tài sản CB, CC, VC Tuy nhiên, pháp luật hành chưa có quy định bảo đảm việc kê khai trung thực; công tác quản lý, theo dõi việc kê khai, công khai, xác minh tài sản, thu nhập chưa có tính hệ thống; thu nhập ngồi lương cịn phổ biến chưa có chế để kiểm sốt; ứng dụng cơng nghệ thơng tin kiểm sốt giao dịch tài sản, kiểm sốt thu nhập cịn hạn chế Năm là, thiếu quy định điều tra, xử lý XĐLI hoạt động cơng vụ Pháp luật hành có quy định việc điều tra, xử lý hành vi vi phạm pháp luật CB, CC, VC Tuy nhiên, trường hợp XĐLI dừng lại tình xung đột, nghĩa tiềm ẩn nguy nảy sinh hành vi vi phạm mà CB, CC, VC không chủ động báo cáo mà bị phát chưa có quy định để quan chức điều tra, xác minh tình Kiến nghị Để bảo đảm nâng cao hiệu kiểm soát XĐLI Việt Nam nay, cho rằng, cần thực giải pháp sau: Một là, sửa đổi Luật CBCC, Luật Viên chức theo hướng xác định nguyên tắc kiểm soát XĐLI hoạt động cơng vụ nhằm mục tiêu xây dựng chế độ cơng vụ liêm chính, khách quan, trung thực cách xác lập chuẩn mực hoạt động công vụ chuẩn mực hành vi ứng xử CB, CC, VC nhấn mạnh vào ngun tắc “liêm, chính, chí cơng vơ tư” hoạt động công vụ Hai là, sửa đổi Luật PCTN theo hướng làm rõ số nội dung sau: - Các dấu hiệu nhận diện tình XĐLI hoạt động công vụ; - Nguyên tắc giải XĐLI; - Các hình thức xử lý vi phạm pháp luật XĐLI hoạt động cơng vụ; - Trình tự, thủ tục, thẩm quyền quản lý XĐLI, thẩm quyền xử lý vi phạm pháp luật XĐLI; - Quy định nguyên tắc xác định đầu mối theo dõi, giám sát, hướng dẫn thực pháp luật XĐLI quan, tổ chức, đơn vị Ba là, tăng cường biện pháp tổ chức thực pháp luật kiểm soát XĐLI - Thiết lập quan đầu mối kiểm sốt XĐLI Cơ quan có trách nhiệm tổ chức hoạt động tuyên truyền, giáo dục nâng cao nhận thức XĐLI kiểm soát XĐLI, hướng dẫn thực pháp luật đồng thời thực nhiệm vụ hướng dẫn, giải đáp vướng mắc cho CB, CC, VC cách xử lý tình cụ thể họ gặp phải q trình thực thi cơng vụ, xử lý theo thẩm quyền kiến nghị xử lý thực quản lý trực tiếp tình XĐLI xảy hoạt động công vụ; tổng kết thực tiễn thực pháp luật, tham mưu hoạch định sách, pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ - Xây dựng hoàn thiện chế tiếp nhận, phản hồi xử lý phản ảnh, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo CB, CC, VC tình XĐLI nhằm tạo dựng niềm tin, tránh tâm lý e ngại bị đe dọa, trả thù cung cấp thông tin Số 23(399) T12/2019 15 ... dấp pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ Nói cách khác, quan chuyên giải vấn đề XĐLI hoạt động công vụ Việt Nam thiếu khuyết quy định pháp luật Bốn là, quy định kiểm sốt lợi ích cá nhân CB,... người có xung đột lợi ích (Điều 32); tạm đình chỉ, đình việc thực thi cơng vụ người có xung đột lợi ích (Điều 33, 34) Luật CB, CC quy định vấn đề tra công vụ5 , Luật Viên chức quy định tra, kiểm tra6... thông tin, báo cáo xung đột lợi ích chủ thể xác định có XĐLI (Điều 30); trách nhiệm xử lý thông tin, báo cáo XĐLI; giám sát việc thực nhiệm vụ, cơng vụ giao người có xung đột lợi ích chủ thể có thẩm