Quy định pháp luật về chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân của nhà nước đối với đất đai - một số bất cập và kiến nghị hoàn thiện

Thực hiện chế độ sở hữu toàn dân (SHTD) đối với đất đai, một trong những nội dung trọng tâm là phát huy tối đa vai trò của Nhà nước trong lĩnh vực này ở cả hai chức năng: Đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.

Số 04 (31) 2019 MỤC LỤC LÊ CẢM TRỊNH TIẾN VIỆT Trang Khái niệm tội phạm theo luật hình Việt Nam hành định hướng tiếp tục hoàn thiện tương lai (Kỳ hết) Tiếp tục đổi tư pháp lý pháp luật hình Việt Nam trước thách thức Cách mạng công nghiệp 4.0 (Kỳ 1) NGUYỄN VĂN THỦY Vấn đề miễn chấp hành hình phạt 20 VƯƠNG THỊ HÀ Một số vướng mắc định hình phạt người 18 tuổi phạm tội giải pháp hoàn thiện 30 Một số nguyên nhân giải pháp nâng cao hiệu phịng ngừa tình hình tội phạm trộm cắp tài sản địa bàn Thành phố Phan Rang - Tháp Chàm, tỉnh Ninh Thuận 36 Quy định pháp luật chức đại diện chủ sở hữu toàn dân Nhà nước đất đai - Một số bất cập kiến nghị hoàn thiện 41 LÊ THỊ THU HẰNG Hoàn thiện pháp luật hạn chế quyền người, quyền công dân Hiến pháp năm 2013 50 BÙI ĐỨC HẬU Một số giải pháp nâng cao hiệu xử phạt vi phạm hành quản lý ngành, nghề kinh doanh có điều kiện 58 Hợp đồng có giá trị lớn theo quy định pháp luật Hoa Kỳ, pháp luật Vương quốc Anh số gợi ý cho Việt Nam 61 NGUYỄN XUÂN PHONG PHẠM XUÂN THẮNG PHẠM THỊ TRANG No 04 (31) 2019 INDEX LE CAM TRINH TIEN VIET Page Crime definition under Vietnamese criminal laws currently and orientations to continously complete in the future (Period and end) Continuing to innovate legal thinking in Vietnamese criminal law before the challenge of Industrial Revolution 4.0 (Period 1) NGUYEN VAN THUY Some matters about penalty remisssion 20 VUONG THI HA Several obstacles insentence determination for under 18-year-old person committing the crimes and completing solutions 30 Some causes and solutions to improve the prevention of property theft crime in Phan RangThap Cham city, Ninh Thuan province 36 Legal regulations on the State’s function in representing the entire-people ownership for land - Some obstacles and recommendations 41 Completing legal regulations on restricting human rights and citizens rights according to the Constitution in 2013 50 Some solutions to enhance efficiency of sanctioning administrative violations in managing conditional business lines 58 Great value contracts under the United States of America and the United of Kingdom’s laws and some suggestions for Vietnam 61 NGUYEN XUAN PHONG PHAM XUAN THANG LE THI THU HANG BUI DUC HAU PHAM THI TRANG PHẠM XUÂN THẮNG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CHỨC NĂNG ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI - MỘT SỐ BẤT CẬP VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHẠM XUÂN THẮNG* Thực chế độ sở hữu toàn dân (SHTD) đất đai, nội dung trọng tâm phát huy tối đa vai trò Nhà nước lĩnh vực hai chức năng: đại diện chủ sở hữu thống quản lý Trong thời gian vừa qua, quy định pháp luật chức đại diện chủ sở hữu toàn dân Nhà nước đất đai bước hồn thiện, góp phần quan trọng việc nâng cao hiệu quản lý, sử dụng nguồn lực đất đai Tuy nhiên, nội dung pháp lý phương diện chức Nhà nước tồn bất cập, hạn chế, khó khăn trình thực hiện, đặt yêu cầu cần thiết phải tiếp tục sửa đổi, bổ sung hoàn thiện Từ khóa: Sở hữu, đất đai, sở hữu tồn dân, sở hữu đất đai, đại diện chủ sở hữu toàn dân One of important matters in implementing entire-people ownership for land is maximizing the State’s role in two functions: representative of the ownership and unified management Over the past few years, the first funtion of the State have been gradually completed which contributes to improving capacity of management and usage of land resources However, this function has also been witnessed some shortcomings and difficulties that needs to be continuously amended and supplemented Đ Keywords: Ownership, land, entire-people ownership, ownership for land, representative of the entire-people ownership ất đai tài nguyên đặc biệt quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước1 Chính vậy, giai đoạn nào, sở hữu đất đai nội dung pháp lý tảng, trung tâm hệ thống pháp luật Việt Nam Kể từ năm 1980, sau Hiến pháp năm 1980 ban hành, pháp luật nước ta quán khẳng định trì hình thức sở hữu đất đai hình thức SHTD Sự phù hợp với điều kiện trị hồn cảnh lịch sử đất nước, việc thực chế độ SHTD đất đai Việt Nam thời gian qua đạt nhiều tiến mang tính đột phá, đem lại hiệu cao khai thác, quản lý sử dụng nguồn tài nguyên đất đai quốc gia Tuy nhiên, trình thực chế độ sở hữu toàn dân đất đai điều kiện phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Việt Nam giai đoạn vừa qua bộc lộ hạn chế, bất cập đòi hỏi phải tiếp tục nghiên cứu, khắc phục * Thạc sĩ, Khoa Luật – Học viện An ninh nhân dân Điều 54 Hiến pháp năm 2013 Số 04 - 2019 Khoa học Kiểm sát 41 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CHỨC NĂNG ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN Khái quát chức đại diện chủ sở hữu toàn dân Nhà nước đất đai Ở nước ta, kể từ Hiến pháp năm 1980 ban hành, chế độ SHTD đất đai thức xác lập cách tuyệt đối2 Chế độ sở hữu toàn dân đất đai tiếp tục trì, ghi nhận Hiến pháp năm 19923 (Điều 17), Hiến pháp năm 20134 khẳng định cách quán Luật đất đai (LĐĐ) nước ta qua thời kỳ Tuy nhiên, chế độ SHTD khái niệm khó xác định mặt nội hàm, giới khoa học pháp lý nước ta có chưa hoàn toàn thống với xác định nội hàm chế độ SHTD đất đai Mặc dù vậy, hầu hết quan điểm khoa học thống lĩnh vực đất đai, Nhà nước có hai chức là: (1) Chức đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai việc chiếm hữu, sử dụng định đoạt đất đai; (2) Chức nhân danh quyền lực công để thực thống quản lý đất đai giống quản lý xã hội lĩnh vực khác Để thực chế độ SHTD đất đai điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nước ta, pháp luật cần phải đồng thời quy định cách rõ ràng, cụ thể, khoa học quyền trách nhiệm Nhà nước việc thực chức hai phương diện nêu Đối với chức đại diện chủ sở hữu toàn dân Nhà nước đất đai, Điều 19 Hiến pháp năm 1980 Điều 17 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) Điều 53 Hiến pháp năm 2013 42 Khoa học Kiểm sát xuất phát từ chất quan hệ đại diện việc thực quyền sở hữu tài sản đất đai, pháp luật đất đai trọng xây dựng hoàn thiện nội dung sau: Một là, khẳng định Nhà nước chủ thể thực chức đại diện chủ sở hữu toàn đân đất đai; Hai là, quy định cụ thể, rõ ràng nội dung, giới hạn, phạm vi quyền trách nhiệm Nhà nước việc thực chức đại diện chủ sở hữu; Ba là, quy định phương thức, trình tự, thủ tục thực bảo vệ quyền chế đảm bảo thực trách nhiệm đại diện chủ sở hữu đất đai Nhà nước Trong thời gian dài, pháp luật nước ta không xác định rõ chức đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước khơng có quy định nội dung cụ thể hóa chức này, dẫn đến hiệu thực thi chế độ SHTD đất đai chưa cao, phát sinh nhiều vấn đề bất cập, tồn Phải đến LĐĐ năm 2003 chức đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước xác định cách rõ ràng, cụ thể nội dung tiếp tục quy định cách hoàn thiện, khoa học LĐĐ năm 2013 Quy định pháp luật hành chức đại diện chủ sở hữu Nhà nước đất đai Chế độ SHTD đất đai nước ta kể từ thức xác lập Hiến pháp năm 1980 ghi nhận tất Hiến pháp khẳng định lại, cụ thể hóa văn Luật đất đai thời kỳ Mặc dù vậy, tất văn pháp luật đất đai Nhà Số 04 - 2019 PHẠM XUÂN THẮNG nước trước LĐĐ năm 2003 ban hành không xác định rõ tư cách đại diện chủ sở hữu Nhà nước đất đai, văn dừng lại việc quy định cách chung chung: “Đất đai toàn dân Nhà nước thống quản lý”5 Việc quy định cách chung chung, thiếu rõ ràng tư cách đại diện chủ sở hữu Nhà nước gây nhầm lẫn quyền sở hữu quyền quản lý đất đai Nhà nước, khiến cho việc thực thi chế độ sở hữu tồn dân đất đai gặp nhiều khó khăn thực tiễn Và hậu “Diện tích đất sử dụng hiệu chưa sử dụng lớn; nhiều địa phương buông lỏng quản lý dẫn đến tình trạng đất bị hoang hố, bị lấn chiếm, tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng, gây nhiễm môi trường, ảnh hưởng đến sản xuất nông nghiệp gây thất thu ngân sách nhà nước”6 Khắc phục khiếm khuyết này, LĐĐ năm 2003 ghi nhận rõ ràng chức đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân Nhà nước đại diện chủ sở hữu”7 Đồng thời với đó, nội dung quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước đề cập cụ thể8 Tuy nhiên, Luật đất đai năm 2003 xác định chức đại diện sở hữu Nhà nước cách chung đề cập đến Điều 19 Hiến pháp năm 1980, Điều 17 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Điều Luật đất đai 1987, Điều Luật đất đai 1993 (sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2001) Nghị số 39-NQ/TW ngày 15/01/2019 Bộ Chính trị nâng cao hiệu quản lý, khai thác, sử dụng phát huy nguồn lực kinh tế Khoản Điều LĐĐ năm 2003 Khoản Điều LĐĐ năm 2003 Số 04 - 2019 số quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai, quy định pháp luật chưa làm rõ chế thực quyền định đoạt Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai9 LĐĐ năm 2003 chưa quy định rõ ràng chủ thể trực tiếp thực quyền đại diện chủ sở hữu, quyền đại diện chủ sở hữu Nhà nước chưa đề cập đầy đủ, chưa quy định tách bạch quyền với trách nhiệm Nhà nước thực chức đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai LĐĐ năm 2013 ban hành tiếp tục khẳng định chế độ SHTD đất đai, sở kế thừa quy định LĐĐ năm 2003 chức đại diện chủ sở hữu Nhà nước, đồng thời bổ sung nội dung quy định quyền đại diện chủ sở hữu xác định rõ trách nhiệm Nhà nước việc thực chức cách đầy đủ, toàn diện Theo quy định Luật đất đai hành, thực chức đại diện chủ sở hữu đất đai, Nhà nước có quyền cụ thể sau: 1) Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; 2) Quyết định mục đích sử dụng đất; 3) Quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất; 4) Quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất; 5) Quyết định giá đất; 6) Quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất; 7) Quyết định sách tài đất đai; 8) Quy định quyền nghĩa vụ người sử dụng đất10 Những quyền đại diện chủ sở hữu đất đai quy định chi tiết, cụ thể LĐĐ Lê Bùi Phương Nhung, Chế độ sở hữu toàn dân đất đai theo Luật Đất đai năm 2013, Luận văn thạc sỹ Luật học, Khoa Luật - ĐHQG Hà Nội, 2015 10 Điều 13 LĐĐ năm 2013 Khoa học Kiểm sát 43 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CHỨC NĂNG ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN năm 201311 Luật đất đai năm 2013 bổ sung quy định việc thực quyền đại diện chủ sở hữu với nội dung rõ ràng phạm vi thẩm quyền quan máy nhà nước (Quốc hội Hội đồng nhân dân cấp, Chính phủ Ủy ban nhân dân cấp)12 Bên cạnh quy định cụ thể quyền đại diện chủ sở hữu, LĐĐ năm 2013 xác định rõ trách nhiệm Nhà nước đất đai gồm nội dung sau: 1) Trách nhiệm quản lý nhà nước đất đai; 2) Bảo đảm Nhà nước người sử dụng đất; 3) Trách nhiệm Nhà nước đất ở, đất sản xuất nông nghiệp đồng bào dân tộc thiểu số; 4) Trách nhiệm Nhà nước việc xây dựng cung cấp thông tin đất đai13 Thực trách nhiệm Nhà nước đất đai theo quy định pháp luật bao gồm hệ thống quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Hội đồng nhân dân cấp), hệ thống quan hành nhà nước (Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp) hệ thống quan chuyên ngành quản lý đất đai14 Như vậy, thấy chức đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước ta pháp luật quy định rõ ràng, cụ thể tương đối toàn diện nội dung, phạm vi, chủ thể phương thức thực Những 11 Điều 14 đến Điều 20 LĐĐ năm 2013 12 Điều 21 LĐĐ năm 2013 13 Điều 22, 26, 27, 28 LĐĐ năm 2013 14 Quy định trách nhiệm quan quy định LĐĐ năm 2013 rải rác nhiều văn pháp luật khác như: Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Tổ chức phủ năm 2015, Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015, Luật quy hoạch năm 2017 44 Khoa học Kiểm sát quy định góp phần hồn thiện chế độ sở hữu toàn dân đất đai kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nước ta nói chung nâng cao hiệu công tác quản lý, sử dụng đất đai nói riêng Một số bất cập quy định chức đại diện chủ sở hữu Nhà nước đất đai kiến nghị hoàn thiện Trong giai đoạn vừa qua, pháp luật chức đại diện chủ sở hữu đất đai Nhà nước bước hoàn thiện theo hướng cụ thể, rõ ràng toàn diện, khoa học Qua ngày khẳng định phát huy vai trị tích cực Nhà nước lĩnh vực đất đai, góp phần quan trọng việc thực thi đắn chế độ sở hữu toàn dân đất đai điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nước ta, nâng cao hiệu công tác quản lý, sử dụng nguồn lực tài nguyên đất đai Mặc dù vậy, phương diện pháp luật thực định thực tiễn thi hành pháp luật đất đai nước ta thời gian qua cho thấy quy định hành chức đại diện chủ sở hữu đất đai Nhà nước tồn số bất cập cần phải tiếp tục hoàn thiện thời gian tới Cụ thể sau: 3.1 Bất cập quy định chung chức đại diện chủ sở hữu Nhà nước đất đai Trong quy định chung LĐĐ năm 201315, nội dung liên quan đến chức đại diện chủ sở hữu Nhà nước 15 Chương (từ Điều đến Điều 12) LĐĐ năm 2013 Số 04 - 2019 PHẠM XUÂN THẮNG đất đai quy định Điều (Phạm vi điều chỉnh) Điều (Sở hữu đất đai) chưa thực khoa học thiếu hợp lý Cụ thể: Một là, nội dung phạm vi điều chỉnh Điều LĐĐ năm 2013 quy định: “Luật quy định chế độ sở hữu đất đai, quyền hạn trách nhiệm Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai thống quản lý đất đai…” Việc sử dụng thuật ngữ “chế độ sở hữu” quy định LĐĐ năm 2013 tạo không thống với quy định SHTD Hiến pháp Bộ luật dân hành Hiến pháp năm 2013 Bộ luật Dân năm 2015 khơng có quy định “chế độ sở hữu” mà có quy định “hình thức sở hữu” mà Hơn nữa, khái niệm “chế độ sở hữu” nội dung khái quát trừu tượng, khó xác định mặt nội hàm, việc chuyển hóa vào văn pháp luật gần tốn khó có lời giải đúng16 Ngoài ra, việc quy định phạm vi điều chỉnh LĐĐ năm 2013 gồm đồng thời nội dung “chế độ sở hữu đất đai” “quyền hạn trách nhiệm Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai thống quản lý đất đai…” vơ tình dẫn đến trùng lặp khơng cần thiết, phương diện khoa học nội dung “quyền hạn trách nhiệm Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai thống quản lý đất đai” phận nội hàm “chế độ sở hữu đất đai” nước ta nay17 Hai là, Điều LĐĐ năm 2013 với tiêu đề “Sở hữu đất đai” quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân Nhà nước đại diện chủ sở hữu thống quản lý” So với LĐĐ năm 2003, quy định “Sở hữu đất đai” hành bổ sung thêm nội dung “thống quản lý” Sự bổ sung với ý nghĩa tạo thống quy định LĐĐ năm 2013 với quy định Hiến pháp năm 201318 việc xác định rõ trách nhiệm Nhà nước đất đai Tuy nhiên, nội dung bổ sung thiếu hợp lý khơng cần thiết, quy định Hiến pháp năm 2013 đất đai quy định bản, tảng chung nhất, nội dung quy định đồng thời đề cập đến chức đại diện chủ sở hữu Nhà nước chức quản lý nhà nước đất đai, nội dung cần cụ thể hóa LĐĐ năm 2013 Trong đó, quy định Điều LĐĐ năm 2013 quy định “Sở hữu đất đai”, tức tiếp cận phương diện chức đại diện chủ sở hữu Nhà nước, việc đề cập nội dung “thống quản lý” không phù hợp Ngồi ra, giải thích cho việc bổ sung nội dung để xác định rõ trách nhiệm Nhà nước với vai trò đại diện chủ SHTD đất đai điều khơng cần thiết, đề cập tới vai trị đại diện chủ sở hữu đất đai Nhà nước hàm chứa nội dung quyền trách nhiệm Nhà nước đất đai mối quan hệ đại diện cho chủ sở hữu “toàn dân” Qua nội dung phân tích trên, 16 Lê Hồng Hạnh, Mục đích sách BLDS ảnh hưởng tới nguyên tắc Bộ luật Dân sự, Tạp chí Luật học, số 9/2014, trang 16-24 khoa học Luật đất đai (năm 2013), Nxb Lao động, Tp Hồ Chí Minh, 2018, tr.05 17 18 Phạm Thị Hương Lan (Chủ biên), Bình luận Số 04 - 2019 Điều 53 Hiến pháp năm 2013 Khoa học Kiểm sát 45 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CHỨC NĂNG ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN tác giả cho rằng, LĐĐ năm 2013 nên sửa đổi theo hướng không sử dụng thuật ngữ “chế độ sở hữu đất đai” quy định phạm vi điều chỉnh để đảm bảo rõ ràng, dễ hiểu nội dung pháp lý tạo thống LĐĐ với Hiến pháp Bộ luật dân Cùng với đó, khơng cần thiết phải sử dụng cụm từ “thống quản lý” quy định Điều Điều Luật đất đai năm 2013, đảm bảo khoa học hợp lý 3.2 Bất cập quy định quyền đại diện chủ sở hữu đất đai Nhà nước Luật đất đai năm 2013 quy định Nhà nước có tám nhóm quyền với tư cách đại diện chủ sở hữu đất đai19 So với LĐĐ năm 2003, nội dung có hồn thiện đầy đủ, toàn diện Tuy nhiên, quy định quyền tồn số bất cập định Cụ thể sau: Một là, theo thiết kế LĐĐ năm 2013, liền sau quy định chung quyền đại diện chủ sở hữu Nhà nước quy định chi tiết, mang tính chất giải thích, làm rõ loại quyền Tuy nhiên, quyền ghi nhận Điều 13 LĐĐ năm 2013, có quyền quy định chi tiết20, lại quyền “Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất” khơng có quy định chi tiết, làm rõ Điều dẫn đến thiếu thống quy định việc thực thi loại quyền quan trọng Cụ thể, Điều 13 LĐĐ năm 2013 sử dụng 19 Điều 13 LĐĐ năm 2013 20 Từ Điều 14 đến Điều 20 LĐĐ năm 2013 46 Khoa học Kiểm sát từ “quyết định”, tiêu đề Điều 45 LĐĐ năm 2013 lại sử dụng cụm từ “quyết định, phê duyệt” Thêm vào đó, việc sử dụng dấu “,” cụm từ “quyết định, phê duyệt” Điều 45 LĐĐ năm 2013 quy định thẩm quyền việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất gây nhầm lẫn tư cách đại diện chủ sở hữu với tư cách quản lý nhà nước việc thực thi chức năng, nhiệm vụ loại quan Ngoài ra, việc Luật đất đai hành sử dụng gộp hai từ “quyết định” “phê duyệt” với chưa khoa học “quyết định” “phê duyệt” hai loại hành vi khác chất thẩm quyền thực trường hợp khác Điều dẫn đến không thống Luật đất đai năm 2013 với Luật Quy hoạch năm 2017 nội dung quy định thẩm quyền định quy hoạch Hai là, nội dung quy định quyền “Quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất” LĐĐ năm 2013 chưa hồn tồn xác khơng thực phù hợp với quy định Hiến pháp năm 2013 LĐĐ năm 2013 sử dụng thuật ngữ “trao quyền sử dụng đất” để bao hàm ba hình thức giao quyền sử dụng đất, cho thuê quyền sử dụng đất công nhận quyền sử dụng đất21 chưa hồn tồn xác thuật ngữ “trao” với trường hợp Nhà nước giao đất cho th đất, cịn trường hợp Nhà nước cơng nhận quyền sử dụng đất mà sử dụng thuật ngữ “trao quyền sử dụng” khơng xác nội dung, chất hình thức pháp lý 21 Khoản 7, 8, Điều Điều 17 LĐĐ năm 2013 Số 04 - 2019 PHẠM XUÂN THẮNG Từ phân tích trên, theo tác giả Luật đất đai cần bổ sung quy định để chi tiết hóa làm rõ quyền “Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất Nhà nước” Cùng với đó, cụm từ “quyết định, phê duyệt” Điều 45 Điều 46 LĐĐ năm 2013 phải thay cụm từ “quyết định quy hoạch” để đảm bảo xác mặt khoa học, việc thay đổi cách sử dụng thuật ngữ giúp cho quy định Luật đất đai thống với quy định Luật Quy hoạch năm 201722 3.3 Bất cập quy định trách nhiệm Nhà nước đất đai So với văn Luật đất đai trước kia, LĐĐ năm 2013 quy định cách rõ ràng, đầy đủ nội dung trách nhiệm Nhà nước đất đai Tuy nhiên, với cách thiết kế cấu trúc Mục Chương Luật đất đai 2013, quy định chưa tách bạch minh định trách nhiệm Nhà nước chức đại diện chủ sở hữu đất đai với chức thống quản lý nhà nước đất đai Trong quy định “Nội dung quản lý nhà nước đất đai”23 bao hàm nội dung thuộc chức đại diện chủ sở hữu đất đai nội dung thuộc chức thống quản lý đất đai Nhà nước Đây ngun nhân dẫn đến tình trạng quan nhà nước có thẩm quyền lạm quyền, tiêu cực, chuyên quyền độc đoán việc định số phận pháp lý đất đai, tiềm ẩn nguy tham nhũng, đồng thời “làm mờ nhạt” vai trò chủ sở hữu đất đai 22 Điều 34, 35 37 Luật Quy hoạch năm 2017 23 Điều 22 Luật đất đai năm 2013 Số 04 - 2019 toàn dân24 Ngoài ra, nội dung trách nhiệm Nhà nước đất đai chưa quy định cách đầy đủ chưa đề cập đến số nội dung quan trọng như: trách nhiệm lấy ý kiến đóng góp nhân dân; trách nhiệm chịu giám sát, đánh giá nhân; trách nhiệm bồi thường trưng dụng đất Bên cạnh đó, số quy định trách nhiệm Nhà nước đất đai có trùng lắp mặt nội dung, chẳng hạn Khoản Điều 22 Khoản Điều 26 LĐĐ năm 2013 quy định trách nhiệm cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà tài sản gắn liền với đất người sử dụng đất Để khắc phục bất cập trên, quy định trách nhiệm Nhà nước đất đai LĐĐ năm 2013 cần sửa đổi theo hướng quy định tách bạch trách nhiệm Nhà nước đất đai với tư cách đại diện chủ sở hữu đất đai tư cách quản lý nhà nước đất đai, không nên quy định đan xen hai nội dung điều luật mà nghiên cứu thiết kế nội dung điều luật khác Cần nghiên cứu, rà soát để loại bỏ nội dung trùng lắp quy định trách nhiệm Nhà nước đất đai Ngoài ra, phải bổ sung quy định: trách nhiệm Nhà nước lấy ý kiến đóng góp nhân dân sách, pháp luật đất đai; trách nhiệm Nhà nước chịu giám sát, đánh giá nhân dân; trách nhiệm bồi thường Nhà nước trưng dụng đất Như quyền chủ sở hữu đất đai “toàn dân” 24 Nguyễn Quang Tuyến, Những sửa đổi, bổ sung sở hữu đất đai Luật Đất đai năm 2013, Tạp chí Luật học, Đặc san số 11/2014, trang 78-84 Khoa học Kiểm sát 47 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CHỨC NĂNG ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN đảm bảo thực cách tối đa, đồng thời để người dân nhận thức rõ: “Giữ gìn sử dụng có hiệu tấc đất tiền nhân để lại không nghĩa vụ Nhà nước mà bổn phận đạo đức người dân”25 3.4 Bất cập quy định quan nhà nước thực chức đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Một nội dung sửa đổi, bổ sung quan trọng LĐĐ năm 2013 quy định rõ vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn trách nhiệm quan nhà nước việc thực chức đại diện chủ SHTD đất đai Tuy nhiên, pháp luật hành chưa quy định thực rõ ràng, thống khoa học chủ thể thực chức đại diện chủ SHTD đất đai Cụ thể sau: Một là, Bộ luật Dân năm 2015 quy định thực quyền chủ sở hữu tài sản thuộc sở hữu toàn dân sau: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đại diện, thực quyền chủ sở hữu tài sản thuộc sở hữu tồn dân” “Chính phủ thống quản lý bảo đảm sử dụng mục đích, hiệu tiết kiệm tài sản thuộc sở hữu toàn dân”26 Quy định dẫn đến cách hiểu: Chính phủ quan thực trách nhiệm Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu việc thống quản lý đất đai Điều chưa xác hệ thống quan quyền lực từ trung ương đến địa phương (Quốc hội, Hội đồng nhân dân cấp) có trách nhiệm đóng vai trị vơ quan trọng quản lý đất đai27 Ngoài ra, việc quy định trách nhiệm “thống quản lý” đại diện chủ sở hữu nội dung “thực quyền chủ sở hữu” không phù hợp (như phân tích mục 3.1 trên) Với cách quy định khiến cho vai trị Nhà nước quản lý đất đai rõ ràng, đầy đủ hai phương diện: (1) Nhà nước quản lý đất đai với tư cách người đại diện chủ sở hữu đất đai; (2) Nhà nước thực vai trò quản lý đất đai xuất phát từ chức tổ chức quyền lực quan hệ đất đai lĩnh vực xã hội mà phải điều tiết28 Hai là, quy định LĐĐ năm 2013 trách nhiệm Nhà nước đất đai Mục Chương (từ Điều 22 đến Điều 28) chưa hợp lý đề cập đến chủ thể thực trách nhiệm quản lý nhà nước đất đai Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp quan quản lý chuyên ngành đất đai thực mà chưa có quy định rõ ràng, cụ thể quan trực tiếp thực thi trách nhiệm Nhà nước đất đai hai khía cạnh: trách nhiệm Nhà nước với chủ sở hữu “toàn dân” trách nhiệm Nhà nước với người sử dụng đất (bên thứ ba quan hệ đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai) Ba là, quy định thực quyền đại diện chủ sở đất đai LĐĐ năm 27 25 Phạm Duy Nghĩa, Chuyên khảo Luật kinh tế, Nxb ĐHQG Hà Nội, 2004, tr.165 26 Điều 198 Bộ luật Dân năm 2015 48 Khoa học Kiểm sát Trường Đại học luật Hà Nội, Giáo trình Luật đất đai, Nxb Công an nhân dân, 2018, tr.85 28 Nguyễn Quang Tuyến, Bàn vấn đề sở hữu toàn dân đất đai nước ta, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 9, tháng 9/2003, tr.44-49 Số 04 - 2019 PHẠM XUÂN THẮNG 2013, nội dung thẩm quyền Chính phủ Ủy ban nhân dân cấp chưa cụ thể thiếu hợp lý quy định: “Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp thực quyền đại diện chủ sở hữu đất đai theo thẩm quyền quy định Luật này”29 Quy định xác định cách chung thẩm quyền thực chức đại diện chủ sở hữu đất đai Chính phủ Ủy ban nhân dân cấp mà chưa có quy định rõ nội dung, phạm vi thẩm quyền quan này, dẫn đến q trình thực thi khơng tránh khỏi khó khăn, vướng mắc Bên cạnh đó, việc xác định thẩm quyền Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp “theo quy định Luật này” thiếu hợp lý thẩm quyền Chính phủ, Ủy ban nhân dân lĩnh vực đất đai quy định nhiều văn pháp luật khác nhau, đặc biệt LĐĐ năm 2013 lại có nhiều văn luật hướng dẫn thi hành Do vậy, giới hạn phạm vi thẩm quyền đại diện quan LĐĐ năm 2013 khơng đảm bảo khái qt, tồn diện dẫn đến không thống với quy định văn quy phạm pháp luật khác30 Từ bất cập, hạn chế trên, tác giả kiến nghị: Loại bỏ quy định Khoản Điều 198 Bộ luật Dân năm 2015 quy định chưa thực 29 Khoản Điều 21 LĐĐ năm 2013 30 Khoản Điều Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 quy định nhiệm vụ, quyền hạn Chính phủ thực chức đại diện chủ sở hữu tài sản cơng thuộc sở hữu tồn dân sử dụng cụm từ “…theo quy định pháp luật”; Khoản Điều 28 Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 quy định trách nhiệm, quyền hạn Ủy ban nhân dân cấp huyện liên quan đến lĩnh vực đất đai sử dụng cụm từ “…theo quy định pháp luật” Số 04 - 2019 xác thiếu hợp lý; Bổ sung quy định cụ thể quan nhà nước thực trách nhiệm Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai Luật đất đai năm 2013; Quy định chi tiết, cụ thể thẩm quyền đại diện chủ sở hữu đất đai Chính phủ Ủy ban nhân dân cấp; Cụm từ “theo quy định Luật này” Khoản Điều 21 Luật đất đai sửa đổi, bổ sung thành: “theo quy định Luật pháp luật liên quan” để đảm bảo khái quát, toàn diện thống quy định pháp luật./ TÀI LIỆU THAM KHẢO Đảng Cộng sản Việt Nam (2019), Nghị số 39-NQ/TW ngày 15/01/2019 Bộ Chính trị nâng cao hiệu quản lý, khai thác, sử dụng phát huy nguồn lực kinh tế Lê Hồng Hạnh, Mục đích sách BLDS ảnh hưởng tới nguyên tắc Bộ luật Dân sự, Tạp chí Luật học, số 9/2014, trang 16-24 Phạm Thị Hương Lan (Chủ biên), Bình luận khoa học Luật đất đai (năm 2013), Nxb Lao động, Tp Hồ Chí Minh, 2018 Phạm Duy Nghĩa, Chuyên khảo Luật kinh tế, Nxb ĐHQG Hà Nội, 2004 Lê Bùi Phương Nhung, Chế độ sở hữu toàn dân đất đai theo Luật Đất đai năm 2013, Luận văn thạc sỹ Luật học, Khoa Luật – ĐHQG Hà Nội, 2015 Trường Đại học luật Hà Nội, Giáo trình Luật đất đai, Nxb Công an nhân dân, 2018 Nguyễn Quang Tuyến, Những sửa đổi, bổ sung sở hữu đất đai Luật Đất đai năm 2013, Tạp chí Luật học, Đặc san số 11/2014, trang 78-84 Nguyễn Quang Tuyến, Bàn vấn đề sở hữu toàn dân đất đai nước ta, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 9, tháng 9/2003, tr.44-49 Khoa học Kiểm sát 49 ... THẮNG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CHỨC NĂNG ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI - MỘT SỐ BẤT CẬP VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHẠM XUÂN THẮNG* Thực chế độ sở hữu toàn dân (SHTD) đất đai, ... Rang - Tháp Chàm, tỉnh Ninh Thuận 36 Quy định pháp luật chức đại diện chủ sở hữu toàn dân Nhà nước đất đai - Một số bất cập kiến nghị hoàn thiện 41 LÊ THỊ THU HẰNG Hoàn thiện pháp luật hạn chế quy? ??n... 2003 Số 04 - 2019 số quy? ??n đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai, quy định pháp luật chưa làm rõ chế thực quy? ??n định đoạt Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai9 LĐĐ năm 2003 chưa quy định