Một số vấn đề về vận động chính sách công

Bài viết phân tích một số vấn đề về vận động chính sách công. Các vấn đề được đề cập và phân tích bao gồm: khái niệm, cơ sở, bản chất, chủ thể, lịch sử phát triển, các khía cạnh tích cực, tiêu cực, các hình thức, phương pháp và nguyên tắc vận động chính sách công.

NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ VẬN ĐỘNG CHÍNH SÁCH CƠNG Vũ Cơng Giao* * PGS TS Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội Thơng tin viết: Từ khóa: sách cơng, vận động sách cơng, nhóm lợi ích, lợi ích nhóm Lịch sử viết: Nhận bài: 03/06/2017 Biên tập: 18/06/2017 Duyệt bài: 29/06/2017 Article Infomation: Keywords: : public policy, lobbying, interest group, group’s interests Article History: Received: 03 Jun 2017 Edited: 18 Jun 2017 Appproved: 29 Jun 2017 Tóm tắt: Bài viết phân tích số vấn đề vận động sách cơng Các vấn đề đề cập phân tích bao gồm: khái niệm, sở, chất, chủ thể, lịch sử phát triển, khía cạnh tích cực, tiêu cực, hình thức, phương pháp ngun tắc vận động sách cơng Abstract: This article provides analysis theoretical matters of lobbying of public policies, which includes: the concept, grounds, nature, lobbyist and targeted groups, historical developments, positive and negative aspects, forms, methods and principles for lobbying activities Khái niệm, sở, chất, chủ thể vận động sách cơng Khái niệm sách cơng Để tìm hiểu vận động sách cơng, trước hết cần đề cập đến sách cơng Thuật ngữ “chính sách”, theo Từ điển tiếng Việt, “sách lược kế hoạch cụ thể nhằm đạt mục đích định, dựa vào đường lối trị chung tình hình thực tế mà đề ra”1 Chính sách khác với đường lối Nếu đường lối định hướng chung, mang tính chất chiến lược sách “…một tập hợp biện pháp thể chế hóa, mà chủ thể quyền lực, Viện Ngơn ngữ học (Hồng Phê chủ biên); Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng - Trung tâm Từ điển học, Hà Nội - Đà Nẵng, 2005, tr 163 Số 21(349) T11/2017 13 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT chủ thể quản lý đưa ra, tạo ưu đãi cho nhóm xã hội, kích thích vào động hoạt động họ, định hướng hoạt động họ nhằm thực mục tiêu ưu tiên chiến lược phát triển hệ thống xã hội”2 Nói cách khác, sách “là giải pháp biện pháp cụ thể thực giải pháp chủ thể quyền lực lựa chọn thể văn có giá trị pháp lý nhằm điều chỉnh hành vi xã hội cộng đồng để giải vấn đề lớn liên quan đến nhiều đối tượng giai đoạn xác định”3 Theo cách diễn giải trên, sách hàm ý sản phẩm đảng cầm quyền nhà nước, hay mang tính chất “cơng”, thực tế, sách đơi cịn hiểu theo nghĩa rộng, chủ thể ban hành bao gồm thiết chế ngồi nhà nước Trong viết này, khái niệm sách cơng (public policy) hiểu sách ban hành chủ thể công quyền (mà tiêu biểu nhà nước4 theo nghĩa rộng đảng cầm quyền) Đây chủ thể mà định đưa có ảnh hưởng trực tiếp, sâu rộng đến xã hội công chúng Một cách khái qt, hiểu sách cơng “…tập hợp định trị nhà nước nhằm lựa chọn mục tiêu cụ thể với giải pháp công cụ thực để giải vấn đề xã hội theo mục tiêu xác định đảng trị cầm quyền"5 14 Chính sách cơng trước hết sản phẩm tập thể Trong xã hội dân chủ, khơng cá nhân có tồn quyền định sách cơng6 Mặc dù có cá nhân đóng vai trị quan trọng, song sách cơng xét đến sản phẩm tập thể, kết vận động, tác động từ nhiều chủ thể khác nhau, có chủ thể cơng quyền người dân Mỗi chủ thể có vai trị đóng góp định khâu khác trình xây dựng, định thực sách cơng Ví dụ, Việt Nam, q trình hoạch định sách cơng có tham gia hệ thống trị, ngồi Đảng Cộng sản, Quốc hội Chính phủ chủ thể có vai trị quan trọng, trực tiếp cịn có đóng góp tổ chức thành viên Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức xã hội khác, người dân doanh nghiệp Các yếu tố sách cơng bao gồm: phạm vi điều chỉnh, chủ thể ban hành, đối tượng áp dụng, giải pháp cho vấn đề xác định biện pháp thực giải pháp ấy7 Tùy vào nhu cầu thực tiễn, sách cơng bao quát lĩnh vực rộng hay hẹp, đề cho thời gian dài, tương đối dài ngắn Thơng thường, sách đề cho khoảng thời gian 10 năm sách dài hạn; cho khoảng thời gian từ đến 10 năm sách trung hạn; cịn cho khoảng thời gian năm sách ngắn hạn8 Trung tâm Nghiên cứu phân tích sách (Đại học Khoa học xã hội Nhân văn, Đại học Quốc gia Hà Nội), Kỹ phân tích hoạch định sách, Nxb Thế giới, Hà Nội, 2011, tr 13 Nguyễn Minh Thuyết, “Vận động sách nước ta từ góc nhìn cựu đại biểu Quốc hội”, Vận động sách cơng Lý luận thực tiễn, Đào Trí Úc Vũ Cơng Giao đồng chủ biên, Nxb Lao Động, Hà Nội, 2015 Thuật ngữ nhà nước nêu định nghĩa thực tế cần hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm tất dạng quan nhà nước trung ương địa phương Đỗ Phú Hải (2014), “Xây dựng sách công: Vấn đề, giải pháp yếu tố ảnh hưởng”, Tạp chí Lý luận trị, số 5/2014 Đỗ Phú Hải - Vũ Công Giao (2015), “Khái quát sách cơng vận động sách cơng”, Vận động sách cơng Lý luận thực tiễn, sđd Nguyễn Minh Thuyết, sđd Xem thêm Nguyễn Minh Thuyết, sđd Số 21(349) T11/2017 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Về mặt hình thức, tuỳ theo hồn cảnh quốc gia, sách cơng thể thơng qua nhiều dạng văn (vật mang sách)9, nhiên phổ biến văn kiện đảng cầm quyền văn pháp luật quan máy nhà nước Ở Việt Nam, sách cơng thể trong10: Nghị tổ chức Đảng; văn quy phạm pháp luật quan nhà nước trung ương địa phương; đề án, dự án phát triển… Khái niệm vận động sách cơng Vận động sách (lobby) - khái niệm cho xuất phát từ hoạt động Nghị viện Anh Theo Từ điển Oxford, “lobby” có nghĩa hành lang Nghị viện, nơi mà nghị sĩ [Anh] gặp gỡ công chúng trước sau phiên họp11 Ban đầu, khái niệm vận động sách nỗ lực một nhóm cá nhân cố gắng gây ảnh hưởng đến nhà lập pháp để họ ủng hộ hay phản đối dự thảo luật định Tuy nhiên, nay, khái niệm vận động sách hiểu rộng hơn, vận động sách cơng, “… trình gây ảnh hưởng tới nhà nước quan nhà nước cách cung cấp thơng tin chương trình nghị sách cơng”12, “…một trình mà cá nhân hay tập thể phải trải qua để ráp nối mục tiêu, ưu tiên họ vào trình sách nhà trị để tạo ảnh hưởng tới kết sách”13 đơn giản việc “…thuyết phục người vận động ban hành sách theo ý muốn người vận động”14, hay “ vận động giùm cho người khác vấn đề mà người khơng hiểu rõ đường nước bước, họ khơng biết phải vận động nào, vận động để đề đạt ý nguyện họ lên quan lập pháp”15 Tóm lại, theo nhận thức phổ biến nay, vận động sách cơng hoạt động có chủ đích, có hệ thống mang tính chun nghiệp để tiếp cận, thuyết phục, gây ảnh hưởng, tác động đến chủ thể có thẩm quyền hoạch định, ban hành sách cơng để họ ủng hộ khơng ủng hộ sách, dự luật, chương trình, kế hoạch nhà nước đảng cầm quyền, từ xác lập, bảo vệ hay củng cố lợi ích nhóm xã hội Cơ sở vận động sách cơng Về mặt lý thuyết, vận động sách cơng bắt nguồn từ nguyên lý dân chủ, quyền lực nhà nước thuộc Nhân dân, nhà nước thiết chế Nhân dân lập để cung cấp dịch vụ công cho xã hội chủ thể tự sinh, đứng Nhân dân Tư cách chủ thể quyền lực nhà nước cho phép Nhân dân tham gia vào trình xây dựng sách cơng, cách nêu ý kiến, quan điểm, đề xuất vận động quan nhà nước có thẩm quyền chấp nhận ý tưởng nội dung sách; cịn tư cách thiết chế cung cấp dịch vụ công xác lập nghĩa vụ nhà nước phải tôn trọng, lắng nghe tham khảo ý kiến người dân q trình hoạch định sách cơng 10 11 12 Nguyễn Minh Thuyết, sđd Nguyễn Minh Thuyết, sđd https://en.oxforddictionaries.com/definition/lobby Lionel Zetter (2008) Lobbying - the Art of Political Persuasion (Vận động hành lang: Nghệ thuật thuyết phục trị), Harriman House Ltd, (bản tiếng Việt), tr 17 13 Nguồn: http://www.thecanadianencyclopedia.ca/en/article/lobbying/ 14 Tài liệu Tổng quan vận động hành lang Hội thảo: “Vận động hành lang - Thực tiễn Pháp luật”, Ủy ban Đối ngoại Quốc hội, Ban Công tác lập pháp phối hợp tổ chức năm 2006 tr 15 Ann Sullivan Dẫn theo Trương Thị Hồng Hà (2015), Pháp luật vận động sách số nước vài gợi ý với Việt Nam, Vận động sách cơng Lý luận thực tiễn, sđd Số 21(349) T11/2017 15 NHAÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Về mặt pháp lý, vận động sách cơng bắt nguồn từ quyền dân sự, trị cơng dân khẳng định Hiến pháp tất quốc gia Đó quyền tự tư tưởng, biểu đạt, tự hiệp hội, hội họp quyền tham gia quản lý nhà nước Các quyền tự cho phép người dân bày tỏ, đề đạt, tuyên truyền vận động cách ơn hồ u cầu, nguyện vọng với nhà nước ràng buộc nghĩa vụ nhà nước phải tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm thực quyền lợi ích đáng người dân Về mặt thực tiễn, vận động sách cơng bắt nguồn từ nhu cầu nhà nước xã hội Về phía nhà nước, chức quản lý nên cần phải xây dựng ban hành sách, pháp luật để điều chỉnh quan hệ xã hội Một yêu cầu với việc phải “kết nối lợi ích, trì đồng thuận xã hội hệ thống trị nhà nước”16 Đây xem mục tiêu chế phản ánh lợi ích nhà nước dân chủ pháp quyền17 Tuy nhiên, tính chất rộng lớn, phức tạp vấn đề xã hội cần quản lý nguồn lực giới hạn nhà nước, nên sách, pháp luật nhà nước ban hành khó đáp ứng yêu cầu nêu, chí ảnh hưởng bất hợp lý tiêu cực đến lợi ích vài nhóm xã hội định Để khắc phục tình trạng này, trình hoạch định sách cơng cần mở rộng cho tham gia chủ thể nhà nước, nhiều hình thức khác Theo nghĩa đó, vận động sách cơng xuất phát từ nhu cầu nhà nước nhóm xã hội Bản chất chủ thể vận động sách cơng Về chất, vận động sách cơng hành động gây ảnh hưởng, gây áp lực lên quan nhà nước có thẩm quyền hoạch định, ban hành sách Nó khơng phải hoạt động vơ tư mà xuất phát từ để bảo vệ lợi ích nhóm chủ thể định (“nhóm lợi ích” - interest group), hiệp hội, tổ chức, phong trào, cộng đồng, hay đảng trị18… Đi sâu hơn, Lobbying - the Art of Political Persuasion (Vận động hành lang: Nghệ thuật thuyết phục trị)19, Derek Draper rằng, đặc điểm vận động sách cơng hoạt động phục vụ lợi ích nhóm xã hội mà khơng thiết lợi ích thân người thực vận động (mặc dù nhiều trường hợp, lợi ích phù hợp với nhau) Các yếu tố nêu quan trọng để phân biệt vận động sách cơng hoạt động góp ý/tham gia/tư vấn hay phản biện sách… mà thường khơng mang yếu tố lợi ích nhóm rõ ràng Cũng tính mục đích nêu trên, vận động sách cơng mang tính chất chun nghiệp địi hỏi công khai, minh bạch cao nhiều so với hoạt động góp ý/tham gia/tư vấn hay phản biện sách Chủ thể thực vận động sách cơng tương đối khác biệt, thơng thường cá nhân, tổ chức có đăng ký hành nghề này, hoạt động góp ý/tham gia/tư vấn hay phản biện sách cá nhân, quan, tổ chức xã hội thực 16 Đào Trí Úc, “Vận động sách cơng Việt Nam: Quan điểm tiếp cận sở pháp lý”, Vận động sách cơng Lý luận thực tiễn, sđd 17 Đào Trí Úc, sđd 18 Xem thêm Đào Trí Úc, sđd 19 Lionel Zetter, sđd, tr 30 16 Số 21(349) T11/2017 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Trong xã hội nào, thời điểm tồn nhóm lợi ích, ngun tắc tồn nhu cầu khả có hành động vận động sách cơng Thực tế quốc gia cho thấy, nhóm lợi ích chia thành nhiều loại như20: (i) Các nhóm có lợi ích kinh tế (ví dụ, hiệp hội đại diện cho công ty, doanh nghiệp, giới doanh nhân, nghiệp đoàn người lao động); (ii) Các nhóm có lợi ích liên quan đến cộng đồng (ví dụ, hiệp hội phụ huynh học sinh, bảo vệ mơi trường, bảo vệ nhóm yếu xã hội, bảo vệ di sản văn hóa, nhóm hoạt động quyền người); (iii) Các nhóm có lợi ích liên quan đến nghề nghiệp (ví dụ, hiệp hội tỉnh trưởng, thị trưởng đô thị; hiệp hội giới luật sư, giới nhà báo…); (iv) Các nhóm có lợi ích trị (các đảng phái trị phong trào, tổ chức ủng hộ đảng phái trị); (v)Các nhóm có lợi ích liên quan đến tơn giáo, tín ngưỡng (các tổ chức nhà thờ, tơn giáo, tín ngưỡng khác nhau);… Chủ thể chịu tác động vận động sách cơng theo nghĩa rộng tất cá nhân, quan, tổ chức có vai trò trách nhiệm hoạch định, ban hành thực thi sách cơng quốc gia Mặc dù vậy, thực tế giới cho thấy, chủ thể số thường quan quan chức hai ngành hành pháp lập pháp cấp trung ương Ở nhiều quốc gia, sáng kiến lập pháp khởi đầu chủ yếu từ nhánh hành pháp, đối tượng ý vận động lại quan quan chức Chính phủ khơng phải Quốc hội Ví dụ, Mỹ, 76% số người hành nghề vận động hành lang tập trung vào đối tượng vận động thuộc nhánh hành pháp, có 13% có đối tượng vận động thuộc nhánh lập pháp, số vạn người hành nghề vận động sách thủ Mỹ, có khoảng 7% đăng ký Quốc hội21 Điều phù hợp với thực tế quốc gia q trình vận động thường bắt đầu việc thúc đẩy đời dự thảo sách cơng nhánh hành pháp, tiếp đến để dự thảo trở thành dự luật thơng qua Quốc hội Các khía cạnh tích cực tiêu cực vận động sách cơng Mặc dù ngày phổ biến giới, giống vật, tượng khác, vận động sách cơng có hai mặt tích cực tiêu cực22: Những khía cạnh tích cực vận động sách cơng ý nghĩa với nhà nước xã hội, tiêu biểu là: Thứ nhất, kênh cung cấp thông tin quan trọng cho quan hoạch định sách cơng Như đề cập, q trình xây dựng sách cơng, quan nhà nước cần phải có đầy đủ tốt thơng tin quan hệ xã hội mà sách tác động đến Tuy nhiên, thân quan hoạch định sách cơng, giới hạn nguồn nhân, vật lực, thường khơng thể tự thu thập đầy đủ thơng tin q trình Những thơng tin cịn thiếu bổ sung nhiều cách, bao gồm việc tiếp nhận từ cá nhân, tổ chức vận động sách cơng So với kênh thông tin khác, cá nhân, tổ chức vận động sách cơng thường cung cấp thơng tin có tính hệ thống tồn diện vấn đề cho quan hoạch định sách, qua 20 Xem thêm, Phạm Duy Nghĩa (2015) “Vận động hành lang: Vai trò hiệp hội kinh tế hoạt động lập pháp”, Vận động sách cơng Lý luận thực tiễn, sđd 21 Phạm Duy Nghĩa, sđd 22 Trịnh Thị Xuyến (2015) “Khía cạnh tích cực tiêu cực vận động sách số nước giới kinh nghiệm cho Việt Nam”, Vận động sách công Lý luận thực tiễn, sđd Số 21(349) T11/2017 17 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT giúp quan hiểu rõ cần thiết, ý nghĩa tác động sách từ thực tiễn sống nhu cầu nhóm xã hội Thứ hai, vận động sách cơng góp phần chuyển tải ý chí, nguyện vọng người dân đến cấp quyền Trong nhà nước dân chủ, việc xác lập chế để người dân dễ dàng bày tỏ ý chí, nguyện vọng với quyền quan trọng Đây tiêu chí để đánh giá mức độ tiến dân chủ Trong thực tế quốc gia dân chủ, người dân bày tỏ ý chí, nguyện vọng với quyền qua nhiều “kênh” khác nhau, kênh có ưu, nhược điểm riêng Vận động sách cơng xem kênh Ưu điểm kênh thường chuyển tải ý chí, nguyện vọng chung nhóm người dân xã hội dạng nghiên cứu toàn diện, chuyên sâu chứa đựng kiến nghị, thơng điệp rõ ràng vấn đề cụ thể quản lý xã hội, cá nhân hay tổ chức vận động hành lang xây dựng, hiệu tác động (tính thuyết phục) quan nhà nước có thẩm quyền thường cao so với phương thức thể ý chí, nguyện vọng khác Thứ ba, vận động sách cơng góp phần thúc đẩy giám sát, phản biện thảo luận dân chủ xã hội Giám sát, phản biện người dân, thảo luận công khai vấn đề đất nước cộng đồng tiêu chí quan trọng để đánh giá mức độ tiến dân chủ Giống hoạt động khác, quốc gia người dân sử dụng nhiều kênh để giám sát, phản biện thảo luận sách nhà nước xây dựng thực Vận động sách cơng xem 18 Số 21(349) T11/2017 kênh Nó góp phần thúc đẩy tăng cường chất lượng hoạt động giám sát, phản biện thảo luận sách thơng qua việc nêu vấn đề cách tồn diện, đa chiều, có chiều sâu, theo cách thức lôi ý không quan nhà nước mà tất người dân xã hội Thông qua việc thu hút tham gia người dân vào thảo luận sách, vận động sách cơng thúc đẩy tính dân chủ xã hội Bằng hoạt động vận động sách cơng, nhóm người dân xã hội tác động vào quy trình hoạch định định sách nhà nước, làm cho q trình trở nên cơng khai, minh bạch có trách nhiệm giải trình Thứ tư, vận động sách cơng giúp nhóm xã hội đạt và/hoặc bảo vệ lợi ích đáng Trong xã hội tồn nhóm khác dân tộc, chủng tộc, tơn giáo, tín ngưỡng, nghề nghiệp… gắn bó mối quan tâm lợi ích chung nhóm Việc thể mối quan tâm bảo vệ lợi ích chung nhóm đáng khơng triệt tiêu lợi ích đáng cộng đồng nhóm xã hội khác Vận động sách công cách thức hiệu để nhóm xã hội thể mối quan tâm bảo vệ, địi hỏi lợi ích chung đáng Thơng qua việc kiến nghị ban hành sách mới, sửa đổi, điều chỉnh sách có, nhóm xã hội lưu ý quyền nguyện vọng lợi ích nhóm Trong trường hợp nhận thấy kiến nghị mang lại lợi ích cho nhóm xã hội đề xuất mà không làm triệt tiêu làm giảm lợi ích nhóm xã hội khác cộng đồng cách bất hợp lý nhà nước xem xét để đáp ứng Khi lợi ích đáng nhóm xã hội thực vận động sách cơng đạt NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Bên cạnh khía cạnh tích cực, hoạt động hàm chứa khía cạnh tiêu cực sau đây: Thứ nhất, vận động sách cơng khơng pháp luật điều chỉnh thích hợp gây tổn hại đến lợi ích đáng nhóm yếu thế, làm gia tăng bất bình đẳng xã hội Mặc dù cơng cụ tốt để nhóm xã hội bảo vệ đạt lợi ích đáng mình, song khơng phải trường hợp vận động sách cơng bảo đảm hài hồ lợi ích nhóm xã hội Liên quan đến vấn đề trên, đặc điểm chung hoạt động vận động sách cơng quốc gia thường hiệp hội kinh tế tiến hành Những hiệp hội thường đại diện cho doanh nghiệp cá nhân lực, giàu có, có nguồn lực tài lớn, thực vận động sách nhiều hình thức, liên tục, với cường độ cao kéo dài để đạt mục đích Trong đó, nhóm xã hội khác, đặc biệt nhóm yếu người nghèo, người thiểu số…thường khơng có điều kiện thực hoạt động vận động sách, có hình thức đơn giản, thời gian ngắn, ý kiến, nguyện vọng họ khó có hội đến với quyền thể sách23 Sự chi phối tập đoàn kinh tế hoạt động vận động sách cơng coi nguy với việc bảo đảm công xã hội với dân chủ, lực tài hùng mạnh hồn tồn bóp méo q trình hoạch định sách cơng Về vấn đề này, theo nghiên cứu, Hoa Kỳ, 72% số cá nhân tổ chức vận động hành lang đăng ký Quốc hội đại diện cho tổ chức hiệp hội kinh tế, có 8% đại diện cho tổ chức xã hội nghề nghiệp 5% đại diện cho nhóm bảo vệ nhân quyền, phúc lợi xã hội, 2% đại diện cho người nghèo 1% đại diện cho nhóm yếu xã hội người già người tàn tật24 Kết lấy ý kiến công chúng việc chủ thể điều hành nước Mỹ, thời điểm năm 1946, khoảng 30% tin vài nhóm lợi ích lớn (big interests - hàm ý tập đoàn kinh tế), đến thời điểm năm 2008, tỷ lệ lên đến 80%25 Về vấn đề này, có tác giả nhận xét rằng: “Tại Mỹ, trị đại, lobby việc dùng lực tiền bạc để vận động làm áp lực để Quốc hội quan nhà nước hành động theo chiều hướng phục vụ quyền lợi tư bản”26 Thậm chí có quan điểm cho rằng, “ưu tài vận động sách bóp méo dân chủ phương Tây, thao túng đáng kể đời sống trị quốc gia này”27 Thứ hai, vận động sách cơng bị lợi dụng để hối lộ, tham nhũng Nếu khn khổ pháp luật thiếu hồn chỉnh việc thực thi khơng nghiêm, vận động sách cơng dễ biến tướng trở thành hành vi “chạy sách” hay hối lộ để tác động đến sách Thực tiễn giới cho thấy, việc diễn từ lâu nhiều quốc gia Ví dụ, trước tình trạng biến tướng vận động hành lang Hoa Kỳ, năm 1841, James Silk Buckingham định nghĩa người vận động hành lang “các đại diện lựa 23 Trịnh Thị Xuyến, sđd 24 Ngọc Hà: Vận động hối lộ - lằn ranh giới mong manh, Báo Người Đại biểu nhân dân, ngày 26/9/2007 25 Kenneth Godwin, Scotth Ainsworth, Erik Godwin, Lobbying and Policymaking, the Public Pursuit of Private Interest Sage, 2013, tr 26 Nguyễn Quốc Văn (2007), Các nhóm lợi ích vận động sách trị Mỹ, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp 27 Nguyễn Chí Dũng (2006), tlđd Số 21(349) T11/2017 19 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT chọn kỹ họ nghệ thật lừa dối, thuyết phục hối lộ thành viên quan lập pháp”28 Còn Everit Brown Albert Strauss vào năm 1888 cho rằng, “vận động hành lang thuật ngữ áp dụng chung cho người tiến hành việc gây ảnh hưởng tới nhà lập pháp biện pháp sai trái Họ thường đạt tới mục tiêu thơng qua việc trả tiền cho thành viên quan lập pháp, nhiên biện pháp khả thi khác áp dụng”29 Một lý khiến cho vận động sách cơng thường bị biến tướng tiêu cực hoạt động địi hỏi phải có tiếp xúc, tác động tới cá nhân có thẩm quyền quan hoạch định sách Trong bối cảnh đó, “đổi chác”, “mua bán” lợi ích diễn khơng có kiểm sốt chặt chẽ Để vận động sách cơng khơng bị biến tướng, trở thành “quái vật” lũng đoạn trường30, cần xây dựng khung pháp lý toàn diện, chặt chẽ cho hoạt động Đây lý mà Hoa Kỳ, Canada, Anh số nước khác giới xây dựng luật riêng nhằm minh bạch hố, qua hạn chế biến tướng tiêu cực vận động sách cơng31 Thứ ba, vận động sách cơng dẫn đến bóp méo làm bế tắc quy trình hoạch định sách Mặc dù xem phương thức thúc đẩy hiệu hoạch định, ban hành sách nhà nước, thân vận động sách cơng dẫn đến bóp méo làm bế tắc quy trình hoạch định sách 28 29 30 31 32 33 20 Điều có cạnh tranh nhóm lợi ích tham gia vận động sách cơng Sự cạnh tranh số trường hợp dẫn đến tranh cãi kéo dài khiến quan nhà nước bối rối định (bế tắc sách - policy gridlock) Hậu vấn đề kinh tế, xã hội không giải kịp thời, hội phát triển Về ngun tắc, nhóm lợi ích nhiều mạnh đấu tranh vận động sách cơng phức tạp liệt, áp lực đặt lên quan có thẩm quyền hoạch định, ban hành sách cơng lớn, khả có bế tắc sách cao Ở đây, bế tắc sách cịn thể chỗ nhóm lợi ích ln có xu hướng đấu tranh địi xố bỏ đạo luật, sách có lợi cho xã hội, kể ban hành, mà không phù hợp với lợi ích họ32 Nhìn từ góc độ khác, cạnh tranh nhiều nhóm lợi ích khác vận động sách cơng cịn dẫn đến tình trạng “thỏa hiệp” sách, tức việc quan có thẩm quyền định ban hành sách cơng theo tinh thần “chia sẻ lợi ích” số nhóm xã hội, thay sách mang lại lợi ích tối ưu cho tồn thể cộng đồng đề xuất ban đầu Đây xem “bóp méo” sách vận động sách cơng33 Thứ tư, vận động sách cơng tốn nguồn lực xã hội Trong cuốn: “Vận động hành lang thay đổi sách”, nhóm tác giả cho thấy khoản chi phí lớn, có xu hướng Everit Brown Albert Strauss, Từ điển trị Mỹ (Dictionary of American Politics - 1888), tr 54 Tài liệu trên, tr 57 Trịnh Thị Xuyến, sđd SPERI: Vận động hành lang - Thực tiễn Pháp luật (Kỷ yếu hội thảo), Nxb Lao động - Xã hội, 2007, tr 149 Trịnh Thị Xuyến, sđd Trịnh Thị Xuyến, sđd Số 21(349) T11/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT ngày tăng, hàng năm đến nhiều tỷ đô la, bỏ cho hoạt động vận động hành lang nước phát triển, đặc biệt Hoa Kỳ34 Ví dụ, tính riêng Mỹ, khoảng thời gian từ năm 2000 đến năm 2010, chi tiêu cho vận động hành lang cấp liên bang tăng từ 1,56 tỉ tới 3,5 tỉ la35 Trên bình diện sách, vận động sơi có hội làm rõ khía cạnh vấn đề, ngun lý, hữu ích với chủ thể có thẩm quyền hoạch định, ban hành sách Vì thế, có quan điểm cho tốn vận động sách cơng, cho dù lớn đến đâu, cần thiết xứng đáng Tuy nhiên, nhìn bình diện xã hội nói chung vận động sách tiêu tốn nhiều thời gian tiền bạc, gây lãng phí nguồn lực xã hội36, đặc biệt lúc vận động hành lang đem lại kết Trong tác phẩm “Vận động hành lang thay đổi sách” nêu trên, nhóm tác giả thống kê kết luận rằng, 64% chiến dịch vận động hành lang nước phát triển gần thất bại việc thay đổi sách cơng Các hình thức, phương pháp ngun tắc vận động sách cơng Theo tài liệu, có hai cách phân loại hình thức vận động sách cơng là: (i) Dựa đối tượng cần tiếp cận, thuyết phục, gây ảnh hưởng, (ii) Dựa chủ thể, nhóm lợi ích có nhu cầu gây ảnh hưởng Đối với trường hợp thứ nhất, có hai loại vận động: vận động mức sở, thể việc “thuyết phục công chúng để thương thuyết quan điểm tổ chức q trình định quan cơng quyền”, vận động trực tiếp, thể việc “tác động trực tiếp đến nhà lập pháp nhân viên quan công quyền để họ ủng hộ, phản đối hay kêu gọi thành viên tổ chức hành động”37 Đối với trường hợp thứ hai, có hai loại vận động: vận động mở, xem vận động “của tổ chức phi phủ (NGOs) […] theo đuổi hành lang minh bạch, dựa tảng cộng đồng sở (từ lên)”, vận động từ doanh nghiệp, xem dạng vận động “đứng tảng từ phía xuống, dựa vào sức mạnh tài chính”38 Từ góc độ mục đích, Lionel Zetter phân loại hoạt động vận động sách cơng thành: (i) Chiến dịch nâng cao hình ảnh (về chủ thể vận động cần vận động); (ii) Xây dựng mối quan hệ với chủ thể cần tác động; (iii) Xây dựng sách; (iv) Xây dựng pháp luật39 Cho dù hình thức vận động sách cơng nhằm tác động đến quan, tổ chức có thẩm quyền hoạch định, ban hành sách Sự tác động thực nhiều phương pháp như40: tham dự nêu ý kiến điều trần Quốc hội; tham gia, vận động để chủ trì khởi thảo văn pháp luật; thiết kế thực tiếp xúc, tọa đàm, đối thoại sách; sử dụng hình thức quan hệ công chúng nhằm gây tác động đến công luận; sử dụng cách thức gây sức ép từ sở, chẳng hạn thông qua thư kiến nghị, ý kiến cử tri đại biểu khu vực bầu cử; biên soạn phát hành 34 Frank R Baumgartner, Jeffrey M Berry, Marie Hojnacki, David C Kimball, Beth L Leech (2009) Lobbying and Policy Change: Who Wins, Who Loses, and Why, University of Chicago Press 35 Kenneth Godwin, Scotth Ainsworth, Erik Godwin (2013), sđd tr 36 Trịnh Thị Xuyến, sđd 37 Tài liệu Tổng quan vận động hành lang tlđd, tr.6 38 Tài liệu Tổng quan vận động hành lang, tlđd, tr.6 39 Lionel Zetter (2008), sđd tr 53-56 40 Đào Trí Úc, sđd Số 21(349) T11/2017 21 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT cơng trình nghiên cứu khoa học, khảo sát thực tế; tổ chức kiện; tìm cách đưa “người mình” vào quan hoạch định sách; tài trợ cho vận động tranh cử; hối lộ quan chức, v.v Sự đa dạng phương pháp tác động đến quan hoạch định sách dẫn đến việc phân loại thành vận động sách “hợp pháp” “bất hợp pháp”, đó, vận động bất hợp pháp thể hành vi hối lộ quan chức công quyền nhằm đạt sách có lợi cho kẻ hối lộ41 Chính hành vi bất hợp pháp dẫn đến có quan điểm coi vận động sách công loại tội phạm Cũng xuất phát từ yêu cầu loại trừ hành vi bất hợp pháp vận động sách cơng, luật pháp số nước quy định nguyên tắc cần tuân thủ thực hoạt động này, bao gồm: Thứ nhất, tính hợp pháp Đây coi nguyên tắc chung đặt hoạt động vận động sách cơng Tính hợp pháp thể việc hoạt động phải chịu điều chỉnh pháp luật Để thực nguyên tắc này, pháp luật Hoa Kỳ, Canada, Anh, Cộng hòa Liên bang Đức… quy định nhà vận động sách phải đăng ký hoạt động Trong Bộ tiêu chí pháp luật vận động sách Tổ chức Minh bạch quốc tế xây dựng để làm tài liệu tham khảo cho quốc gia42, việc đăng ký bắt buộc (mandatory register) áp dụng tất cá nhân, tổ chức vận động hành lang trước bắt đầu hoạt động sau có thay đổi có liên quan Thứ hai,tính cơng khai, minh bạch Đây ngun tắc quan trọng vận động sách cơng, nhằm ngăn ngừa tình trạng lợi dụng “đi đêm”, hối lộ quan chức, “chạy sách” Ngồi ra, ngun tắc tính cơng khai, minh bạch cịn giúp cộng đồng giám sát q trình hoạch định sách cơng nhà nước43 Nguyên tắc quy định pháp luật số quốc gia Ví dụ, Hoa Kỳ, nhà vận động sách phải cơng khai khơng tên tuổi thân, mà cịn khách hàng, tiếp xúc, nội dung vận động số tiền công họ chi trả Ở châu Âu, năm 2011, Ủy ban Nghị viện châu Âu ban hành quy tắc áp dụng cho nhà vận động sách cơng, có quy định cơng khai, minh bạch hoạt động44 Trong Bộ tiêu chí pháp luật vận động sách Tổ chức Minh bạch quốc tế, thông tin phải công khai bao gồm: định danh chủ thể thực vận động sách, nội dung vận động, kết mong đợi, loại hình tần suất thực Thứ ba, tính khách quan, vô tư Đây nguyên tắc Derek Draper nêu Vận động hành lang: Nghệ thuật thuyết phục trị, xuất phát từ đặc điểm vận động sách cơng hoạt động phục vụ lợi ích nhóm xã hội mà khơng thiết lợi ích thân người thực vận động Tính khách quan, vơ tư thể việc nhóm xã hội tiếp cận nhờ cậy cá nhân, tổ chức thực vận động sách cơng mà khơng bị phân biệt đối xử ý tưởng, quan niệm, niềm tin trị hay yếu tố khác; cá (Xem tiếp trang 47) 41 Đào Trí Úc, sđd 42 Transparency International (2015), International Standards for Lobbying Regulation, xuất với hỗ trợ tài Chương trình phịng, chống tội phạm Ủy ban châu Âu 43 Nguyễn Thị Mơ (2015), ‘Các tiêu chuẩn phổ biến giới điều chỉnh vấn đề vận động sách cơng’, Vận động sách cơng Lý luận thực tiễn, sđd 44 Duško Krsmanović (2013), A guidebook on Lobbying, Konrad-Adenauer-Stiftung, tr 36 22 Số 21(349) T11/2017 ... (2015), Pháp luật vận động sách số nước vài gợi ý với Việt Nam, Vận động sách cơng Lý luận thực tiễn, sđd Số 21(349) T11/2017 15 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Về mặt pháp lý, vận động sách cơng bắt nguồn... vào q trình sách nhà trị để tạo ảnh hưởng tới kết sách? ??13 đơn giản việc “…thuyết phục người vận động ban hành sách theo ý muốn người vận động? ??14, hay “ vận động giùm cho người khác vấn đề mà người... (2014), “Xây dựng sách cơng: Vấn đề, giải pháp yếu tố ảnh hưởng”, Tạp chí Lý luận trị, số 5/2014 Đỗ Phú Hải - Vũ Cơng Giao (2015), “Khái qt sách cơng vận động sách cơng”, Vận động sách cơng Lý luận