Hoàn thiện quy định về sở hữu tài liệu lưu trữ của các tổ chức tư nhân có tư cách pháp nhân

Bài viết nghiên cứu thực trạng này và đưa ra những kiến nghị hoàn thiện hệ thống pháp luật về sở hữu tài liệu lưu trữ của tổ chức tư nhân, đặc biệt là các tổ chức tư nhân có tư cách pháp nhân ở Việt Nam.

THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT HỒN THIỆN QUY ĐỊNH VỀ SỞ HỮU TÀI LIỆU LƯU TRỮ CỦA CÁC TỔ CHỨC TƯ NHÂN CĨ TƯ CÁCH PHÁP NHÂN Đồn Thị Hòa* Vũ Quang** * TS Trường Đại học Nội vụ Hà Nội ** TS Trường Đại học Bách khoa Hà Nội Thông tin viết: Từ khóa: tài liệu lưu trữ, sở hữu tài liệu lưu trữ, tổ chức tư nhân Lịch sử viết: Nhận : 18/05/2019 Biên tập : 14/06/2019 Duyệt : 21/06/2019 Tóm tắt: Hiện nay, vấn đề sở hữu tài liệu lưu trữ tổ chức ngồi khu vực cơng, bao gồm chủ yếu tổ chức kinh tế, hiệp hội tư nhân sáng lập tổ chức hoạt động, chưa có quy định cụ thể điều chỉnh Đây coi hạn chế, khoảng trống quy định pháp luật tài liệu lưu trữ Việt Nam Bài viết nghiên cứu thực trạng đưa kiến nghị hoàn thiện hệ thống pháp luật sở hữu tài liệu lưu trữ tổ chức tư nhân, đặc biệt tổ chức tư nhân có tư cách pháp nhân Việt Nam Article Infomation: Keywords: archived documents; ownership of archived documents; private organizations Article History: Received : 18 May 2019 Edited : 14 Jun 2019 Approved : 21 Jun 2019 Abstract There is currently lack of the legal regulations on the ownership of the archives of non-public organizations, including mainly economic organizations, private established associations This is considered as a shortcoming as well as a gap in the legal regulations on archives in Vietnam This article provide reviews of this situation and recommendations to further improve the legal system of ownership of archives of private organizations, especially private legal entities in Vietnam H iện nay, Luật Lưu trữ năm 2011, có khoảng 30 văn luật để hướng dẫn công tác lưu trữ tài liệu ngành, lĩnh vực khác Vấn đề sở hữu tài liệu lưu trữ điều chỉnh bước đầu hệ thống văn Điều Luật Lưu trữ năm 2011 sách Nhà nước hoạt động lưu trữ “thừa nhận quyền sở hữu tài liệu lưu trữ” chủ thể xã hội, có tổ chức tư nhân có tư cách pháp nhân Việc Luật Lưu trữ năm 2011 “thừa nhận” quyền sở hữu tài liệu lưu trữ có nghĩa là, Nhà nước có trách nhiệm bảo hộ quyền sở hữu chủ thể tài liệu lưu trữ bảo đảm cho chủ sở hữu thực thi quyền sở hữu như: quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt tài liệu lưu trữ Số 11(387) T6/2019 41 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT Những kết đạt hạn chế, bất cập quy định pháp luật sở hữu tài liệu lưu trữ tổ chức tư nhân có tư cách pháp nhân 1.1 Những kết đạt Luật Lưu trữ năm 2011 xây dựng sở kế thừa phát triển Pháp lệnh Lưu trữ Quốc gia năm 2001 Lần đầu tiên, lĩnh vực quan trọng hoạt động quản lý nhà nước công tác lưu trữ luật hoá Sự đời Luật Lưu trữ năm 2011 tạo khung pháp lý cao hoạt động lưu trữ, tạo điều kiện cho công tác lưu trữ phát triển, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, xây dựng nhà nước pháp quyền Luật Lưu trữ văn quy phạm pháp luật luật hóa vấn đề sở hữu tài liệu lưu trữ, cụ thể hóa quyền hiến định cơng dân Luật “thừa nhận quyền sở hữu tài liệu lưu trữ”1 ghi nhận quan trọng, làm tiền đề, tạo sở pháp lý cho chủ sở hữu trình tạo lập, quản lý, lưu trữ tiêu hủy tài liệu thuộc sở hữu hợp pháp Đồng thời, Luật quy định “khuyến khích tổ chức, cá nhân hiến tặng, ký gửi, bán tài liệu lưu trữ cho Nhà nước”2 Quy định nhằm giúp Nhà nước thu thập, sưu tầm tài liệu có giá trị xã hội, với đất nước từ đóng góp “hiến tặng” chủ sở hữu tư nhân 1.2 Những hạn chế, bất cập Bên cạnh kết đạt nêu trên, Luật Lưu trữ năm 2011 có hạn chế, bất cập sau: Thứ nhất, quy định hành chủ yếu tập trung điều chỉnh quản lý công tác lưu trữ tài liệu thuộc quan nhà nước (Trung tâm Lưu trữ quốc gia, Bộ quyền địa phương), doanh nghiệp nhà nước (các tập đoàn, doanh nghiệp nhà nước), mà chưa có quy định cụ thể quản lý lưu trữ tài liệu doanh nghiệp quốc doanh Một minh chứng cho vấn đề báo cáo tổng kết thực Luật Lưu trữ đề cập đến hoạt động thực Luật Lưu 42 Điều 4, Luật Lưu trữ năm 2011 Khoản 3, Điều 4, Luật Lưu trữ năm 2011 Số 11(387) T6/2019 trữ Trung tâm Lưu trữ quốc gia, Bộ quyền địa phương mà khơng có nội dung liên quan đến công tác lưu trữ tài liệu chủ thể khác Thứ hai, quy định Điều Luật Lưu trữ năm 2011 “thừa nhận quyền sở hữu”, tất điều khác Luật văn hướng dẫn thi hành không đề cập đến khái niệm “sở hữu” lần Bên cạnh đó, việc thiếu vắng quy định vấn đề pháp lý liên quan đến sở hữu tài liệu lưu trữ chủ thể phi nhà nước như: hình thức sở hữu, quyền trách nhiệm chủ sở hữu… gây khó khăn việc quản lý tài liệu lưu trữ không thuộc sở hữu nhà nước, đặc biệt với tài liệu đặc biệt quý có nguy hư hỏng, mát Như vậy, việc “thừa nhận quyền sở hữu tài liệu lưu trữ” mang tính hình thức khơng có sở pháp lý đầy đủ bảo đảm thực vấn đề sở hữu tài liệu lưu trữ Việt Nam Thứ ba, việc thực quyền chủ sở hữu tài liệu lưu trữ, phương thức bảo vệ quyền sở hữu tài liệu lưu trữ chủ sở hữu giải tranh chấp vấn để sở hữu tài liệu lưu trữ, đặc biệt tài liệu tổ chức tư nhân khơng bảo đảm thiếu vắng quy định Thứ tư, mối quan hệ chủ sở hữu tài liệu lưu trữ với Nhà nước không rõ ràng khơng Luật điều chỉnh Về ngun tắc, chủ sở hữu có tồn quyền tài liệu lưu trữ hình thành sở tạo lập có cách hợp pháp Tuy nhiên, tài liệu lưu trữ loại tài sản đặc biệt, chúng chứa đựng thơng tin đặc biệt quan trọng, có tầm ảnh hưởng sâu rộng Trong trường hợp tài liệu có giá trị xã hội quốc gia, quan hệ chủ sở hữu Nhà nước nào? Nhà nước can thiệp việc định đoạt tài liệu lưu trữ chủ sở hữu, chế can thiệp nào? Đây vấn đề bị bỏ ngỏ THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT Thứ năm, Luật Lưu trữ dừng lại việc quy định trường hợp cá nhân có quyền “Quyết định việc hiến tặng, ký gửi tài liệu cho Lưu trữ lịch sử”3 “Chỉ hiến tặng bán cho Lưu trữ lịch sử tài liệu liên quan đến an ninh quốc gia”4 Tuy nhiên, quy trình, thủ tục vấn đề khác liên quan đến hiến tặng, ký gửi, bán tài liệu lưu trữ lại chưa quy định cụ thể nên quy định thiếu tính khả thi Thứ sáu, chưa quy định đầy đủ xử lý vi phạm lĩnh vực lưu trữ Mặc dù Luật Lưu trữ quy định hành vi vi phạm hoạt động lưu trữ như: “1 Chiếm đoạt, làm hỏng, làm tài liệu lưu trữ; Làm giả, sửa chữa, làm sai lệch nội dung tài liệu lưu trữ; Mua bán, chuyển giao, hủy trái phép tài liệu lưu trữ; Sử dụng tài liệu lưu trữ vào mục đích xâm phạm lợi ích Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp quan, tổ chức, cá nhân; Mang tài liệu lưu trữ nước trái phép”5 Tuy nhiên, chế tài cụ thể dẫn chiếu để xử lý vi phạm hành vi vi phạm pháp luật lưu trữ chưa Luật đề cập đến.  Luật Lưu trữ năm 2011 đến có hiệu lực gần năm, chưa có nghị định hướng dẫn quy định xử phạt vi phạm hành hoạt động lưu trữ Một số khuyến nghị hoàn thiện quy định sở hữu tài liệu lưu trữ tổ chức tư nhân có tư cách pháp nhân Việt Nam 2.1 Hoàn thiện quy định bảo vệ quyền sở hữu tài liệu lưu trữ tổ chức tư nhân có tư cách pháp nhân Thứ nhất, bổ sung quy định phân loại “tài liệu lưu trữ” Dựa nguồn gốc hình thành tài liệu lưu trữ để phân loại thành: tài liệu lưu trữ công hay tài liệu lưu trữ tư Tài liệu lưu trữ công: Là tài liệu sinh trình hoạt động Nhà nước, quan quyền địa phương, quan Đảng, quan, tổ chức Nhà nước thành lập thực số nhiệm vụ quan nhà nước Tài liệu lưu trữ tư: Là tài liệu lưu trữ dòng họ, cơng ty, doanh nghiệp, tổ chức xã hội tư nhân thành lập quản lý Việc phân tài liệu lưu trữ thành hai loại tạo thuận lợi cho việc thiết lập quy định pháp luật chế quản lý riêng quan quản lý lưu trữ nhà nước loại tài liệu lưu trữ Thứ hai, bổ sung xác lập chấm dứt quyền sở hữu tài liệu lưu trữ tổ chức tư nhân Về nguyên tắc, quyền sở hữu tài liệu lưu trữ tổ chức tư nhân xác lập thông qua: lao động, hoạt động sản xuất, kinh doanh hợp pháp; chuyển quyền sở hữu theo thỏa thuận theo án, định Tòa án, quan nhà nước có thẩm quyền khác; chiếm hữu điều kiện pháp luật quy định tài liệu vô chủ, tài liệu không xác định chủ sở hữu… Vì vậy, pháp luật lưu trữ phải trù liệu trường hợp làm xác lập quyền sở hữu tổ chức tư nhân Các chấm dứt quyền sở hữu tài liệu lưu trữ trường hợp sau đây: chủ sở hữu chuyển quyền sở hữu cho người khác thơng qua hợp đồng mua bán, trao đổi, tặng cho, hợp đồng chuyển quyền sở hữu khác theo quy định pháp luật; chủ sở hữu từ bỏ quyền sở hữu cách tuyên bố công khai thực hành vi chứng tỏ việc từ bỏ quyền chiếm hữu, sử dụng định đoạt tài liệu đó; tài liệu lưu trữ bị tiêu hủy; tài liệu lưu trữ bị trưng mua bị tịch thu; tài liệu xác lập quyền sở hữu cho người khác theo quy định pháp luật Thứ ba, xây dựng chế, biện pháp bảo vệ quyền sở hữu tài liệu lưu trữ tổ chức tư nhân Điểm b, khoản 3, Điều Luật Lưu trữ 2011 Điểm a, khoản 4, Điều 5, Luật Lưu trữ 2011 Điều 8, Luật Lưu trữ 2011 Số 11(387) T6/2019 43 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT Về ngun tắc, khơng bị hạn chế, bị tước đoạt trái pháp luật quyền sở hữu tài liệu lưu trữ, trừ trường hợp, Nhà nước trưng mua trưng dụng có bồi thường cho tổ chức tư nhân theo giá thị trường lý quốc phòng, an ninh lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp Luật Lưu trữ, với tính chất luật chuyên ngành, cần phải quy định biện pháp bảo vệ quyền sở hữu tài liệu lưu trữ tổ chức tư nhân theo hướng: Một là, biện pháp tự bảo vệ: Chủ sở hữu tài liệu lưu trữ có quyền tự bảo vệ, ngăn chặn người có hành vi xâm phạm quyền biện pháp không trái với quy định pháp luật Hai là, biện pháp yêu cầu quan nhà nước: Chủ sở hữu tài liệu lưu trữ có quyền u cầu Tòa án, quan nhà nước có thẩm quyền khác buộc người có hành vi xâm phạm quyền phải trả lại tài liệu lưu trữ, chấm dứt hành vi cản trở trái pháp luật việc thực quyền sở hữu tài liệu lưu trữ yêu cầu bồi thường thiệt hại Thứ tư, bổ sung chế tài xử lý hành vi xâm hại đến quyền sở hữu tài liệu lưu trữ tổ chức tư nhân Về chất, hành vi xâm hại đến quyền sở hữu tài liệu lưu trữ tổ chức tư nhân hành vi xâm hại đến quyền sở hữu tài sản thuộc sở hữu hợp pháp tổ chức tư nhân Vì vậy, quy định Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình áp dụng chế tài cho hành vi xâm hại đến quyền sở hữu tài sản Tuy nhiên, Luật Lưu trữ phải xác định cụ thể hành vi vi phạm quyền sở hữu tài liệu lưu trữ, đồng thời dẫn chiếu đến quy định chế tài Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình để áp dụng Ngồi ra, cần phải xây dựng nghị định xử phạt hành lĩnh vực lưu trữ tài liệu Việc xây dựng ban hành nghị định xử phạt hành lĩnh vực lưu trữ nhu cầu cấp bách đòi hỏi trình thực thi pháp luật thực tiễn Nghị định giúp chủ thể tham gia hoạt động lưu trữ thực thi cách có nghiêm túc hiệu quy định pháp luật, đồng thời xác định hành vi vi phạm hành chính, 44 Số 11(387) T6/2019 chế tài áp dụng cho hành vi 2.2 Hồn thiện quy định quyền lợi trách nhiệm chủ thể sở hữu tổ chức tư nhân có tư cách pháp nhân Thứ nhất, bổ sung quy định quản lý riêng tài liệu lưu trữ thuộc tổ chức tư nhân Những quy định liên quan đến nội dung quyền sở hữu tài liệu lưu trữ tổ chức tư nhân; vai trò Nhà nước việc quản lý tránh thất lạc, mát tài liệu có giá trị, di sản văn hóa dân tộc… Thứ hai, bổ sung quy định trách nhiệm chủ sở hữu tổ chức tư nhân tài liệu lưu trữ có giá trị Để thực quản lý tài liệu, tránh tình trạng thất lạc, mát tài liệu có giá trị việc đảm bảo quyền kiểm tra, giám sát quan lưu trữ nhà nước tài liệu có giá trị việc thực quyền thống kê, phân loại, xác định giá trị tài liệu lưu trữ thuộc sở hữu tổ chức tư nhân có giá trị Quan hệ quan lưu trữ nhà nước với chủ sở hữu tài liệu lưu trữ có giá trị xác lập sở thỏa thuận thống hai bên Việc quan lưu trữ nhà nước thực thống kê, xếp loại tài liệu lưu trữ không đồng nghĩa với việc chuyển quyền sở hữu tài liệu lưu trữ từ tổ chức tư nhân sang quan lưu trữ nhà nước Thứ ba, bổ sung quy định sách khuyến khích tổ chức tư nhân chuyển giao tài liệu lưu trữ có giá trị cho quan lưu trữ Nhà nước, hình thức sau: - Hiến tặng: Là hình thức tổ chức tư nhân tự nguyện chuyển nhượng quyền sở hữu tài liệu lưu trữ cho quan lưu trữ Nhà nước mà không lấy tiền quyền Việc hiến tặng phải thơng qua hình thức thỏa thuận sở hợp đồng bên hiến tặng quan lưu trữ nhà nước Nhà nước phải có sách để khuyến khích chủ sở hữu hiến tặng tài liệu lưu trữ có giá trị - Ký gửi: Là hình thức chủ sở hữu tài liệu lưu trữ mang tài liệu đến gửi quan lưu trữ nhà nước khoảng thời gian định phải trả chi THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT phí cho việc quản lý bảo quản tài liệu lưu trữ Cơ quan lưu trữ nhà nước phải có trách nhiệm bảo đảm an tồn bí mật cho tài liệu Ngồi ra, cần phải có chế khen thưởng tổ chức tư nhân có thành tích việc bảo vệ tài liệu lưu trữ quốc gia, hiến tặng cho quan lưu trữ Nhà nước tài liệu có giá trị khen thưởng theo quy định Thứ tư, bổ sung quy định việc chuyển nhượng (mua, bán) tài liệu lưu trữ có giá trị lịch sử, di sản văn hóa dân tộc Chủ sở hữu có ý định bán tài liệu lưu trữ có giá trị lịch sử, di sản văn hóa dân tộc phải báo cáo cho quan lưu trữ Nhà nước có thẩm quyền để xin phép Trong trường hợp này, quan lưu trữ nhà nước phải có quyền ưu tiên mua từ chủ sở hữu Đây biện pháp để Nhà nước bảo đảm tài liệu lưu trữ có giá trị quan trọng không chủ sở hữu tự mua bán, hay chuyển khỏi đất nước TÀI LIỆU THAM KHẢO Báo cáo đánh giá kết thực Luật Lưu trữ từ năm 2012 đến năm 2017 https://dms.luutru.gov.vn/files/ecm/source_files/2018/08/02/cong-van-796-2018signed-161942-020818-11.pdf Luật Liên bang công tác lưu trữ Liên bang Nga ngày 01/10/2004 Luật số 2008-696 lưu trữ Cộng hòa Pháp ngày 15/7/2008 Quốc hội (2001), Pháp lệnh Lưu trữ quốc gia Quốc hội (2011), Luật Lưu trữ Quốc hội (2014), Luật Doanh nghiệp CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT (Tiếp theo trang 27) thực quy định Điều lệ Đảng, quy chế, quy định Đảng + MTTQ tổ chức trị - xã hội: thực biện pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động giám sát phản biện xã hội quyền địa phương; quy định rõ quy trình, thủ tục trách nhiệm tiếp nhận kết kiểm soát quyền lực chủ thể kiểm soát bên ngồi nhà nước phải có biện pháp theo dõi trình thực kiến nghị kiểm sốt, có “chế tài” chủ thể không thực hiện, thực không kiến nghị kết kiểm soát quyền lực từ bên ngồi nhà nước quyền địa phương; đổi nâng cao hình thức nhân dân trực tiếp kiểm soát quyền lực việc thực quyền lực nhà nước quyền địa phương - Giải pháp hồn thiện mối quan hệ thể chế pháp lý thiết chế thực hoạt động kiểm soát: Trên sở quy định pháp luật ban hành mới, sửa đổi, bổ sung liên quan đến kiểm soát quyền lực quyền địa phương, cần phải nhanh chóng rà sốt, phát hạn chế bất cập hệ thống thiết chế để có bước điều chỉnh kịp thời nhằm thiết lập tạo nên thống nhất, đồng thể chế thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước - Giải pháp hoàn thiện điều kiện bảo đảm thực chế: Cần sớm tổng kết, khảo sát, đánh giá tình hình việc thực chủ trương, sách Đảng kiểm soát việc thực quyền lực quyền địa phương; nhanh chóng thể chế hóa pháp luật, hồn thiện hệ thống pháp luật kiểm soát quyền lực nhà nước; thực thắng lợi mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội - văn hóa, tạo mơi trường ổn định, thuận lợi để thực có hiệu chế Việt Nam nay Số 11(387) T6/2019 45 ... hoàn thiện quy định sở hữu tài liệu lưu trữ tổ chức tư nhân có tư cách pháp nhân Việt Nam 2.1 Hoàn thiện quy định bảo vệ quy n sở hữu tài liệu lưu trữ tổ chức tư nhân có tư cách pháp nhân Thứ nhất,... thể sở hữu tổ chức tư nhân có tư cách pháp nhân Thứ nhất, bổ sung quy định quản lý riêng tài liệu lưu trữ thuộc tổ chức tư nhân Những quy định liên quan đến nội dung quy n sở hữu tài liệu lưu trữ. .. đề sở hữu tài liệu lưu trữ Việt Nam Thứ ba, việc thực quy n chủ sở hữu tài liệu lưu trữ, phương thức bảo vệ quy n sở hữu tài liệu lưu trữ chủ sở hữu giải tranh chấp vấn để sở hữu tài liệu lưu trữ,