Tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ương đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

Dự báo những tác động sau khi hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền tại các thành phố trực thuộc Trung ương theo yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước ...119 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

LƯU TIẾN MINH

Tæ CHøC CHÝNH QUYÒN §¤ THÞ T¹I C¸C THµNH PHè TRùC THUéC TRUNG ¦¥NG

§¸P øNG Y£U CÇU C¤NG NGHIÖP HãA, HIÖN §¹I HãA §ÊT N¦íC

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

LƯU TIẾN MINH

Tæ CHøC CHÝNH QUYÒN §¤ THÞ T¹I C¸C THµNH PHè TRùC THUéC TRUNG ¦¥NG

§¸P øNG Y£U CÇU C¤NG NGHIÖP HãA, HIÖN §¹I HãA §ÊT N¦íC

Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số: 62 38 01 01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: GS.TS PHẠM HỒNG THÁI

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu nêu trong luận án là trung thực Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Lưu Tiến Minh

1.1 Nhóm công trình nghiên cứu của các học giả nước ngoài liên quan đến

tổ chức chính quyền đô thị 9 1.2 Những công trình nghiên cứu của các học giả Việt Nam về tổ chức chính quyền đô thị 20 1.3 Kết quả tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến tổ chức chính quyền đô thị và nhiệm vụ luận án cần tiếp tục giải quyết 33 1.4 Những vấn đề cần tiếp tục giải quyết 36 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 38

Chương 2: LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TẠI CÁC THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG ĐÁP ỨNG YÊU CẦU CÔNG NGHIỆP HÓA, HIỆN ĐẠI HÓA ĐẤT NƯỚC 39

2.1 Quản lý đô thị và tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam 39 2.2 Những nhân tố ảnh hưởng đến tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương 55 2.3 Công nghiệp hóa, hiện đại hóa và quá trình đô thị hóa tại các thành phố trực thuộc Trung ương 61 2.4 Kinh nghiệm quốc tế ở một số mô hình tổ chức chính quyền đô thị có giá trị nghiên cứu, xây dựng tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam 78 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 85

Chương 3: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TẠI CÁC THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG THEO YÊU CẦU CÔNG NGHIỆP HÓA, HIỆN ĐẠI HÓA ĐẤT NƯỚC 86

3.1 Tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương theo

3.2 Tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố Trung ương theo Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 93 3.3 Hạn chế, bất cập trong tổ chức quản lý đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương theo yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước 109 3.4 Dự báo những tác động sau khi hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền tại các thành phố trực thuộc Trung ương theo yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước 119 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 125

Chương 4: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TẠI CÁC THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG ĐÁP ỨNG YÊU CẦU CÔNG NGHIỆP HÓA, HIỆN ĐẠI HÓA ĐẤT NƯỚC 126

4.1 Quan điểm hoàn thiện tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước 126 4.2 Giải pháp hoàn thiện tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước 127 4.3 Đề xuất mô hình tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương để đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước 131 KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 147

KẾT LUẬN 148 DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 151 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 152 PHỤ LỤC 1PL

Phụ lục 1: SỰ KHÁC BIỆT VỀ ĐẶC TRƯNG ĐÔ THỊ VÀ NÔNG THÔN 1PL Phụ lục 2: BẢNG HỎI ĐIỀU TRA XÃ HỘI HỌC 6PL Phụ lục 3: BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ ĐIỀU TRA XÃ HỘI HỌC 15PL Phụ lục 4: BIỂU ĐỒ VỀ VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA 5 THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG SO VỚI CẢ NƯỚC 35PL

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CNH : Công nghiệp hóa

CQĐP : Chính quyền địa phương CQĐT : Chính quyền đô thị

FDI : Đầu tư trực tiếp nước ngoài GDP : Tổng sản phẩm quốc nội HĐH : Hiện đại hoá

HĐND : Hội đồng nhân dân

Nxb : Nhà xuất bản

UBHC : Ủy ban hành chính

UBND : Ủy ban nhân dân

XHCN : Xã hội chủ nghĩa

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 3.1 Số đơn vị hành ch nh tại 5 thành phố trực thuộc Trung

ƣơng (t nh đến tháng 12 2016 98 Bảng 4.1 Mô tả ma trận so sánh tổ chức chính quyền 135

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

Biểu đồ 2.1: Tỷ trọng dân số của 5 thành phố trực thuộc Trung ương và

Biểu đổ 2.2: Tỷ lệ lao động đang làm việc qua đào tạo của 5 thành phố

trực thuộc Trung ương và cả nước 72

Biểu đồ 2.3: Mức đóng góp GDP của 5 thành phố trực thuộc Trung ương

Biểu đồ 2.4: Vốn FDI đăng ký lũy kế của 5 thành phố trực thuộc Trung

ương và cả nước (số liệu t nh đến ngày 31/12/2015) 73

Biểu đồ 2.5: Thu và chi ngân sách của 5 thành phố trực thuộc Trung

Biểu đồ 2.6: Tỷ trọng GDP ngành công nghiệp, dịch vụ của 5 thành phố

trực thuộc Trung ương và cả nước 74

Biểu đồ 2.7: Tỷ trọng số sinh viên Đại học, Cao đẳng của mỗi thành phố

trực thuộc Trung ươngvà cả nước 75

Biểu đồ 2.8: Tỷ lệ thu nhập bình quân đầu người năm của 5 thành phố

DANH MỤC CÁC HÌNH

Hình 4.1 Mô hình chung khái quát: tổ chức chính quyền thành phố trực

Hình 4.2 Mô hình khái quát tổ chức CQĐT tại thành phố trực thuộc

Hình 4.3 Mô hình chung khái quát: tổ chức chính quyền thành phố trực

Hình 4.4 Mô hình khái quát tổ chức HĐND thành phố 137

Hình 4.5 Mô hình mối quan hệ giữa các cơ quan thuộc UBHC thành phố 139

Hình 4.6 Mô hình khái quát tổ chức các cơ quan hành ch nh trực thuộc

Hình 4.7 Mô hình các cơ quan đảng: khái quát quan hệ lãnh đạo tổ chức 144

Hình 4.8 Mô hình các tổ chức chính trị - xã hội: khái quát quan hệ lãnh

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Nước ta hiện nay có năm đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương là

Thủ đô Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Hải Phòng, thành phố Đà Nẵng

và thành phố Cần Thơ Năm thành phố này là những đô thị loại đặc biệt, đô thị loại một, lớn nhất, giữ vị trí, vai trò cốt yếu nhất của từng vùng, miền về kinh tế - xã hội

và an ninh quốc phòng đất nước

Những năm gần đây, Đảng và Nhà nước có quan điểm tập trung đầu tư phát triển để khai thác đúng vị thế khách quan các đô thị trực thuộc Trung ương Xác định các đô thị này phải xứng đáng là những "cực" động lực tăng trưởng kinh tế; những trung tâm giáo dục, đào tạo, khoa học, công nghệ lớn nhất; những đầu mối giao thương sôi động giữa nước ta với thế giới trong thời đại công nghiệp hóa, hiện đại hóa (CNH, HĐH , mở cửa và hội nhập quốc tế

Đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương đang phát triển nhanh và mạnh nhất từ năm 1945 đến nay Sự thay đổi của những đô thị này, dù lớn hay nhỏ, nếu theo chiều hướng tích cực, thì đều góp phần vào việc thúc đẩy đất nước phát triển; ngược lại, nếu theo chiều hướng tiêu cực, thì không tránh khỏi là lực cản, kìm hãm sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi thành phố, khu vực và cả nước Các thành phố trực thuộc Trung ương có sứ mệnh đi đầu dẫn dắt và chủ đạo để cả nước hoàn thành sự nghiệp CNH, HĐH

Hệ thống đô thị nước ta hình thành sớm, những đô thị quy mô lớn cũng được hình thành sớm, nhưng chưa có đủ những quy định pháp luật cụ thể về chính quyền đô thị (CQĐT thực sự Qua phân tích quá trình phát triển CQĐT cho thấy, mặc dù nội dung và đối tượng quản lý đô thị đã thay đổi, nhưng chúng ta vẫn áp đặt mô hình chung tổ chức chính quyền khu vực đô thị nông thôn, thậm ch là đồng nhất đối tượng, chủ thể quản lý nhà nước ở địa phương chỉ là một khái niệm chính quyền địa phương (CQĐP Trên quan điểm biện chứng, cách thức tổ chức quản lý nhà nước ở đô thị như vậy mặc nhiên là không phù hợp, thiếu hiệu quả và đã gây ra sự cản trở nghiêm trọng cho sự cạnh tranh của quá trình phát triển của đô thị

Việt Nam chưa có khái niệm và mô hình CQĐT cụ thể trong thực tế là một trong những nguyên nhân cho đô thị chưa phát triển Những chủ trương, quan điểm, chiến lược phát triển đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ương của Đảng và Nhà nước đã có nhưng chưa được luật hóa đầy đủ bằng quy phạm cụ thể Vì vậy, việc xây dựng cơ sở lý luận để thiết lập tổ chức CQĐT tại các thành phố trực thuộc trung ương này vẫn là nội dung tiếp tục phải hoàn thiện về mặt khoa học pháp lý

Trong thực tế từ góc độ khoa học pháp lý, đã có nhiều công trình, bài viết của các học giả đã nghiên cứu hoặc đề cập đến CQĐP và CQĐT Tuy nhiên, các công trình đó đa số được tiếp cận với lý luận và quy định theo tinh thần của Hiến pháp Việt Nam trước 2013 Khi đó vấn đề CQĐT chưa được đặt ra như một chủ thể độc lập trong CQĐP nói chung Hiến pháp năm 2013, chương về CQĐP đã gợi mở

cho việc hoàn thiện CQĐT Tại Khoản 2, Điều 111: "Cấp chính quyền địa phương

gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định" Như

vậy, trách nhiệm của khoa học pháp lý là phải xây dựng cơ sở lý luận làm nền tảng

để nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về CQĐT, trong đó đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ương là một đối tượng cụ thể, điển hình

Những biểu hiện bất cập của đời sống đô thị từ thực tế tại các thành phố trực thuộc Trung ương được phản ánh nhiều qua tổng kết đánh giá của Đảng, Chính phủ; thông tin đại chúng và đặc biệt là trong các cuộc tiếp xúc cử tri, các diễn đàn hội nghị, hội thảo về thực trạng đô thị trong giai đoạn hai thập kỷ gần đây Những bất cập như: vấn đề quy hoạch đô thị; phân cấp trong quản lý đô thị; giao thông đô thị; chỉnh trang đô thị; môi trường đô thị; kinh tế - văn hóa đến dân cư đô thị đều có bất cập đến mức trầm trọng yêu cầu cấp thiết phải giải quyết Tất cả những bất cập đó dẫn đến bức xúc trong đời sống xã hội; cản trở phát triển của mỗi thành phố nếu không bắt

đầu được giải quyết, cải thiện từ vấn đề quản lý đô thị mà trung tâm là tổ chức

CQĐT Quản lý đô thị theo nghĩa rộng hay hẹp thì vấn đề cốt lõi cần được nghiên cứu

là hoàn thiện thiết chế nhà nước về tổ chức CQĐT Mô hình tổ chức CQĐT được nghiên cứu hoàn thiện cả mặt lý luận và thực tiễn sẽ là cơ sở quan trọng cho việc hoàn thiện CQĐT tại các thành phố trực thuộc Trung ương sớm cải thiện, phát triển vững

chắc và hoàn thành sự nghiệp CNH, HĐH đất nước trước một bước so với các địa phương khác trong cả nước

Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 ra đời nhằm luật hóa quy định Chương CQĐP của Hiến pháp năm 2013 Tuy nhiên, mô hình ch nh quyền luật quy định áp dụng cho các thành phố trực thuộc Trung ương chưa rõ nét, chưa thiết thực Có những quy định giống nhau về cấp chính quyền trong mỗi đơn vị hành chính cho cả nông thôn và đô thị; cơ cấu các cơ quan trong mỗi cấp và trong CQĐP đô thị Nhu cầu quản lý đô thị hiện nay hướng đến xây dựng chính quyền điện tử, thành phố thông minh, nền hành chính phục vụ nhưng thực tế tổ chức bộ máy chưa phù hợp, còn hạn chế, bất cập (như: hệ thống cơ quan quản lý cồng kềnh, nhiều tầng nấc, cắt khúc); hoạt động còn trì trệ, kém hiệu lực, hiệu quả thì mục tiêu xây dựng thành phố hiện đại, phát triển bền vững khó đạt được

Từ nhận định và cách tiếp cận như nêu trên cho thấy, việc nghiên cứu xây dựng tổ chức CQĐT, đặc biệt là các đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương trở thành nhu cầu cấp thiết xét trên cả phương diện lý luận và thực tiễn Xây dựng hệ thống luận cứ thuyết phục để hoàn thiện mô hình tổ chức CQĐT tại các thành phố trực thuộc Trung ương không chỉ có ý nghĩa cho sự phát triển đô thị, mà còn là nhân tố để mỗi thành phố sớm hoàn thành sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa của đất nước

và cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 đang diễn ra Những lý do đó xác định cho

hướng nghiên cứu chính mà tác giả lựa chọn làm chủ đề nghiên cứu của luận án "Tổ

chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ương đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước"

2 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục tiêu

Làm rõ những vấn đề lý luận về tổ chức CQĐT tại các thành phố trực thuộc trung ương đáp ứng yêu cầu CNH, HĐH đất nước; đánh giá thực trạng tổ chức chính quyền độ thị tại các thành phố trực thuộc trung ương, trên cơ sở đó đưa ra những luận cứ, quan điểm, kiến giải phương hướng xây dựng mô hình tổ chức CQĐT trực tại các thành phố trực thuộc Trung ương đáp ứng yêu cầu CNH, HĐH đất nước

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Ở mức độ khái quát chung nhất thì nhiệm vụ của Luận án phải thực hiện đầy

đủ nhiệm vụ của chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Có nghĩa là, những vấn đề cơ bản về đối tượng nghiên cứu, nội dung nghiên cứu về tổ chức chính quyền đô thị (mặt nhà nước) và hệ thống pháp luật quy định về tổ chức chính quyền

đô thị (mặt pháp luật) phải được làm rõ những cơ sở hình thành, quá trình phát triển chính quyền đô thị thông qua hệ thống các quy luật, nguyên tắc; xu hướng vận động

và mối liên hệ mật thiết của hai mặt vấn đề trong quá trình vận động

Các nhiệm vụ cụ thể:

- Khảo cứu, khát quát kết quả nghiên cứu để kế thừa tri thức khoa học pháp

lý từ các công trình, tài liệu khoa học có liên quan đến đề tài luận án;

- Luận giải và hệ thống hóa những nội dung lý luận về tổ chức CQĐT Nội dung lý thuyết về các khái niệm công cụ, phân tích mối liên hệ giữa tổ chức CQĐT với CNH, CNH đất nước và yêu cầu của CNH, HĐH đối với tổ chức CQĐT; nghiên cứu mô hình tổ chức CQĐT của một số quốc gia trên thế giới từ đó rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam;

- Khái quát và có nhận định khách quan thực trạng tổ chức CQĐT tại các thành phố trực thuộc Trung ương nước ta hiện nay qua khảo sát thực tiễn Từ đó phân tích nguyên nhân của những thành công, hạn chế, bất cập của mô hình hiện có; những thách thức khi đổi mới tổ chức CQĐT;

- Đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện tổ chức CQĐT ở thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay đáp ứng yêu cầu CNH, HĐH đất nước

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

a) Đối tượng nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu hệ thống các quan điểm, tư tưởng, khái niệm, bản chất vàquy luật trên nền tảng tri thức pháp lý (trong đó có hệ thống quy phạm pháp luật thực định làm cơ sở thiết lập nên tổ chức CQĐT tại các thành phố trực thuộc Trung ương đáp ứng yêu cầu CNH, HĐH đất nước Trong quá trình nghiên cứu sẽ làm rõ tiềm năng, lợi thế ngoài vị trí là các thành phố trực thuộc Trung ương còn xem xét đặc thù mỗi thành phố

Nội dung của những vấn đề được nghiên cứu như: Các khái niệm, phạm trù

và nguồn gốc hình thành nên tổ chức CQĐT; bản chất, cơ cấu, vị trí, chức năng của mỗi thành tố trong cơ cấu tổ chức CQĐT Tổ chức CQĐT được nghiên cứu trên cơ

sở khoa học pháp lý và có điều kiện xã hội cụ thể của yêu cầu CNH, HĐH đất nước

b) Phạm vi nghiên cứu

- Về không gian: Luận án tập trung nghiên cứu năm thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay với tư cách là CQĐP cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Để có cơ sở kế thừa các giá trị khoa học truyền thống về tổ chức CQĐT, nguồn gốc lịch sử và cơ sở hình thành phát triển của các thành phố cũng được khái lược và phân tích

- Về thời gian: Đề tài ưu tiên vào những vấn đề phát sinh trong giai đoạn có Hiến pháp Việt Nam ở thời ký bối cảnh của sự nghiệp CNH, HĐH, cách mạng công nghiệp 4.0, nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế đang diễn ra Để tăng phần minh hoạ thực tiễn, nội dung khái quát về lịch sử đô thị Việt Nam cũng được đề cập

xa hơn cả các bản Hiến pháp Việt Nam

4 Phương pháp nghiên cứu

Bằng cách tiếp cận truyền thống, tác giả nghiên cứu đề tài trên cơ sở phương pháp luận cơ bản của triết học Mác - Lênin về lịch sử duy vật biện chứng, duy vật lịch sử; quan điểm, lý luận của Đảng và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) Giải quyết những nội dung cụ thể, tác giả chọn những phương pháp nghiên cứu phù hợp

Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được chọn lựa áp dụng cho từng phần nội dung:

Phương pháp phân t ch và tổng hợp, phương pháp thống kê được lựa chọn để làm nổi bật các luận cứ, luận điểm được đặt ra trong luận án Về mặt lý thuyết, qua phân tích sẽ làm nổi bật các vấn đề mang tính quy luật; mối liên hệ tương tác trong

xã hội, giá trị truyền thống văn hóa và bối cảnh cụ thể từng thành phố và Việt Nam trong suốt chiều dài lịch sử đấu tranh bảo vệ và xây dựng Tổ quốc

Phương pháp lịch sử được sử dụng trong nghiên cứu quá trình hình thành, vận động và phát triển của các đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương qua

các giai đoạn lịch sử; đặt các nghiên cứu gắn với bối cảnh, điều kiện lịch sử cụ thể Phương pháp logic được thể hiện quán xuyến quá trình nghiên cứu, chi phối đến lựa chọn nội dung, kết cấu tổng quan cũng như xử lý từng vấn đề cụ thể của đối tượng nghiên cứu để rút ra bản chất, hiện tượng và các quy luật hình thành và phát triển của đô thị và quản lý đô thị ở Việt Nam

Phương pháp Xã hội học đô thị và điều tra Xã hội học đã được vận dụng nghiên cứu ở các đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương Hai hình thức chủ yếu mang tính kỹ thuật được sử dụng phổ biến ở đây là phương pháp phỏng vấn sâu

và phương pháp điều tra mẫu Điều tra mẫu được tiến hành gắn liền với thiết kế bảng hỏi Phiếu trưng cầu ý kiến Nội dung bao gồm hệ thống các câu hỏi mang tính giả thuyết theo phương án phù hợp với mục tiêu nghiên cứu Quy mô, địa bàn khảo sát lựa chọn có đến tính hợp lý, yêu cầu lựa chọn phạm vi, đối tượng để đảm bảo tính tập trung, tính khách quan của kết quả điều tra Trong xử lý kết quả điều tra, đề tài tận dụng tối đa sự hỗ trợ của phần mềm chuyên dụng, đặc biệt là chương trình thống kê kinh tế - xã hội SPSS

Phương pháp chuyên gia được sử dụng nhằm thu thập các thông tin, ý kiến đánh giá của những người có kinh nghiệm về đô thị và quản lý đô thị, bao gồm cả các nhà khoa học và các nhà quản lý Ngoài giá trị thu thập thông tin, phương pháp này còn cho phép xác minh, kiểm chứng mức độ tin cậy của các thông tin có được thông qua kênh thu thập, phân tích hồ sơ, các phiếu điều tra và phỏng vấn

Trong quá trình nghiên cứu, căn cứ vào đối tượng nghiên cứu cụ thể, tác giả chọn một hoặc nhiều phương pháp cho phù hợp; đối tượng nghiên cứu luôn được đặt trong mối quan hệ tổng thể để có nhận định khách quan, toàn diện toàn bộ quá trình hình thành, quy luật vận động, các chiều tác động ở đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương Vì vậy, phương pháp nghiên cứu liên ngành cũng được sử dụng như một phương pháp chủ công của luận án

5 Những đóng góp mới của luận án

Kết quả nghiên cứu đề tài "Tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực

thuộc trung ương đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước" nhằm

đến những cống hiến về mặt lý luận và thực tiễn khoa học pháp lý như sau:

Thứ nhất, trên cơ sở nền tảng lý luận của các vấn đề liên quan đến chủ đề tổ

chức CQĐT được phân tích, liên hệ và hệ thống như: tổ chức, các nguyên lý về tổ chức, CQĐP, CQĐT, quản lý đô thị, tổ chức CQĐT, yêu cầu của CNH, HĐH với việc hoàn thiện Tổ chức CQĐT (cả mặt nhà nước và pháp luật) Khái niệm về tổ chức CQĐT tại các thành phố trực thuộc trung ương Kết quả nghiên cứu tổng quan các công trình khoa học có liên quan đến đề tài được hệ thống làm nguồn dữ liệu khoa học quan trọng cho quá trình tiếp tục nghiên cứu khác

Thứ hai, luận án đưa ra những khuyến nghị khoa học nhằm hoàn thiện chính

quyền đô thị và pháp luật về tổ chức CQĐT tại các thành phố trực thuộc Trung ương đáp ứng yêu cầu CNH, HĐH đất nước Những quan điểm, giải pháp xây dựng mô hình tổ chức CQĐT được phân tích làm cơ sở lý thuyết cho việc xây dựng mô hình

tổ chức CQĐT cụ thể của các thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay Mô hình tổ chức chính quyền được đề xuất hướng đến các tiêu chí cụ thể của một thành phố hiện đại ngày nay là: thành phố thông minh hơn; chính quyền điện tử; nền hành chính phục vụ; đô thị văn minh, xanh, sạch và phát triển bền vững

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn

Ý nghĩa khoa học

Luận án góp phần làm phong phú thêm những nhận thức khoa học về CQĐT nói chung và tổ chức CQĐT tại thành phố trực thuộc Trung ương trước yêu cầu CNH, HĐH đất nước nói riêng Luận án cũng hy vọng là nguồn tham khảo hữu ích cho các nhà khoa học, quản lý để tiếp tục hoàn thiện khái niệm, quan niệm về đô thị

và quản lý nhà nước về đô thị trong bối cảnh hiện nay Đặc biệt, từ yêu cầu thực tiễn,

mô hình tổ chức CQĐT do tác giả đề xuất như bước gợi mở ban đầu cho quá trình hoàn thiện cơ sở lý luận về CQĐT tại các thành phố trực thuộc Trung ương đáp ứng yêu cầu CNH, HĐH đất nước với cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 đang diễn ra

Ý nghĩa thực tiễn

Luận án là tài liệu nghiên cứu có giá trị tham khảo, phục vụ cho những người học tập và giảng dạy về tổ chức bộ máy nhà nước, cụ thể cho trường hợp CQĐP, CQĐT Mô hình tổ chức CQĐT được đề xuất là một nguồn tham khảo cho việc nghiên cứu, hoàn thiện các quy định của pháp luật và triển khai trong thực tế mô hình tổ chức CQĐT tại thành phố trực thuộc Trung ương trong giai đoạn hiện nay

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục Nội dung của luận án gồm 4 chương:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

Chương 2: Lý luận về tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc

Trung ương đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

Chương 3: Thực trạng tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực

thuộc Trung ương theo yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

Chương 4: Quan điểm, giải pháp hoàn thiện tổ chức chính quyền đô thị tại

các thành phố trực thuộc Trung ương đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại

hóa đất nước

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1.1 Nhóm công trình nghiên cứu của các học giả nước ngoài liên quan đến tổ chức chính quyền đô thị

1.1.1 Nhóm công trình nghiên cứu liên quan đến chính quyền đô thị, xã hội đô thị hóa và phát triển kinh tế - hội đô thị

Tác giả Liên Ngọc Minh trong cuốn Lý luận và thực tiễn quản lý đô thị, Nxb

Kinh tế thời đại, Bắc Kinh, 2009, cho rằng, quản lý đô thị nói chung và quản lý xã hội đô thị nói riêng vừa là một vấn đề có lịch sử lâu đời vừa là vấn đề luôn có tính mới trong mọi thời đại Cuộc cách mạng công nghiệp đã khởi đầu cho tiến trình đô thị hóa mạnh mẽ diễn ra, đồng thời nó cũng đem lại cho xã hội đô thị hàng loạt các vấn đề phát sinh như: dân số, giao thông, ô nhiễm môi trường, bạo loạn xã hội, phát triển kinh tế, dịch vụ xã hội, phúc lợi xã hội… Những vấn đề phát sinh thuộc quy luật khách quan đặt ra cho mọi đô thị đều phải nghiên cứu để tìm ra phương pháp quản lý cho phù hợp Những câu hỏi trong cuốn sách cũng gợi mở: thành thị như thế nào mới là "thành thị lý tưởng?" Làm sao để xây dựng và quản lý các vấn đề xã hội mới phát sinh? Theo tác giả lý giải, muốn xã hội đô thị phát triển thì Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc quản lý và định hướng Tuy nhiên, cơ sở định hướng, tiến tới các thiết chế quản lý đô thị thì phải bám sát và xuất phát từ tình hình thực tiễn kinh tế - xã hội, đặc thù của mỗi đô thị và đặc biệt là trường hợp cụ thể của các đô thị lớn

Tài liệu của tác giả Liên Ngọc Minh đã đưa ra những phân tích và nhận định

có liên hệ với đô thị hóa ở Việt Nam Bên cạnh hệ thống đô thị ở Việt Nam đã có nhiều chuyển biến tích cực; đô thị hóa tăng nhanh ở các khu vực xung quanh các thành phố lớn, lan tỏa và phân bố đồng đều hơn trên cả nước; là những bất cập cần xem xét xử lý nếu muốn trách sự lãng phí và bất ổn xã hội Những bất cập được đưa

ra, như: việc sử dụng đất đai chưa hiệu quả, hạ tầng đô thị chưa đáp ứng nhu cầu của người dân, tính cạnh tranh của các đô thị không cao… Những bất cập trên đang

gây ra tác động tiêu cực đến chất lượng cuộc sống của người dân và sản lượng kinh

tế của khu vực đô thị Đó là những thách thức mà CQĐT phải đủ năng lực để lãnh đạo và đối phó tình huống mới, hạn chế bất lợi cho quá trình đô thị hóa

Trong cuốn Lý luận và thực tiễn quản lý đô thị, Nxb Văn hiến khoa học xã

hội, 2013, của tác giả Tống Nghênh Xương lại thiên về việc tổng kết, kế thừa những kinh nghiệm và tư tưởng quản lý đô thị trong quá trình đô thị hóa Ý tưởng của tác giả cho rằng, việc hoàn thiện một mô hình tổ chức CQĐT trong quá trình đô thị hóa thì phải kế thừa một cách linh hoạt kinh nghiệm của các đô thị phát triển các nước công nghiệp phát triển, kết hợp với tình hình thực tiễn Trung Quốc Những vấn đề quản lý quy hoạch đô thị, quản lý kinh tế, quản lý dân số, quản lý môi trường, quản

lý dịch vụ xã hội, quản lý khu đô thị, quản lý phúc lợi xã hội… luôn được các nước công nghiệp phát triển thực hành tốt thì cần nghiên cứu áp dụng ngay trong thực tiễn mới đảm bảo có xã hội đô thị phát triển bền vững

Tác phẩm Quá trình hình thành những thành phố trung tâm kinh tế thế giới,

Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998, của tác giả Thái Lai Hưng lược sử khá chi

tiết quá trình hình thành phát triển các đô thị lớn trên thế giới - những trung tâm kinh tế thế giới Từ đó, tác giả rút ra nhận định về quy luật hình thành các đô thị lớn Tác giả cho rằng, kinh tế vừa là động lực, vừa là mục tiêu cho đô thị phát triển; không một quốc gia phát triển nào mà lại không có một hoặc nhiều đô thị là trung tâm kinh tế thế giới

Việc quy hoạch các thành phố lớn của Việt Nam, trong đó có nhiệm vụ, mục tiêu trở thành trung tâm kinh tế của vùng, quốc gia và khu vực hoặc quốc tế trong tương lai Nội dung đáng có giá trị tham khảo cao liên quan đến quy hoạch và xây

dựng CQĐT, đó là, để trở thành thành phố trung tâm cần có ba đặc trưng: là trung

tâm tiền tệ; trung tâm thông tin quốc tế và trung tâm văn hóa quốc tế Tác giả đã

đưa ra các tiêu ch để phân tích, làm rõ các chức năng đó Cụ thể về chức năng trung tâm kinh tế, có thể được xác định bằng bốn tiêu chí: trung tâm tiền tệ quốc tế; trung tâm của ngành chế tạo; hải cảng quốc tế quan trọng; cảng hàng không quốc tế quan trọng Theo tác giả, cách mạng khoa học - kỹ thuật là động lực chủ yếu Cách mạng khoa học - kỹ thuật là cách mạng công nghiệp đã tạo nên những ngành sản

xuất mới, chủ lực; các ngành sản xuất chủ lực mới này đã thúc đẩy toàn bộ nền kinh

tế phát triển liên tục với tốc độ cao Nội dung này phù hợp với quan điểm phát triển các đô thị Việt Nam phải gắn liền với sự nghiệp CNH, HĐH đất nước

Năm 2016, tập tài liệu báo cáo quốc gia với "Hội nghị của Liên hợp quốc về nhà ở và phát triển đô thị bền vững" của tổ chức UN-Habitas (Chương trình định cư Con người của Liên hợp quốc tại Việt Nam) xuất bản tháng 8/2016 có giá trị thông tin khoa học thực tiễn, cung cấp thông tin góp phần cho việc hoạch định, xây dựng chiến lược phát triển khu vực xã hội đô thị Việt Nam hướng đến bền vững Nội dung tài liệu tổng hợp, khái quát dữ liệu từ thực tế các chủ đề như: vấn đề nhân khẩu học đô thị, kinh tế đô thị, giảm nghèo và các chính sách xã hội, nhà ở, tiếp cận

và dịch vụ đô thị, môi trường và đô thị hóa, quy hoạch và quản lý đô thị, cuối cùng

là quản trị và pháp luật về đô thị Các nội dung được khái quát cho mục đ ch "đánh

giá quá trình đô thị hóa ở Việt Nam trong hơn 20 năm qua, phân tích các vấn đề tồn tại và các thách thức mới để đưa ra định hướng cho quá trình đô thị hóa trong tương lai" (Lời nói đầu của tài liệu Đặc biệt, tài liệu có nội dung phân tích và nhấn

mạnh ba vấn đề then chốt đề xuất trong phát triển kinh tế - xã hội ở khu vực đô thị,

cụ thể: Nhà và đất cho người nghèo; Dịch vụ xã hội và cơ sở hạ tầng thân thiện với

môi trường; và Quản lý đô thị và quy hoạch đô thị Trong quản lý và quy hoạch đô thị, có điểm nhấn nhận định quan trọng: với sự tham gia của cộng đồng sẽ thúc đẩy quá trình đô thị hóa bền vững [25]

1.1.2 Nhóm các tác giả, công trình nghiên cứu về quản trị công khu vực

đô thị và phân cấp trong chính quyền đô thị

Một cuốn sách rất đáng tham khảo, nghiên cứu vì những lập luận sắc bén; nhiều ví dụ minh họa; những phân tích, liên hệ vừa toàn diện vừa sát thực với điều kiện kinh tế - xã hội Việt Nam Sách do Nhà xuất bản Chính trị quốc gia phát hành năm 2003 với sự tài trợ của Ngân hàng Phát triển Châu Á Tác giả của cuốn sách là S.Chiavo-Campo và P.S.A.Sundaram do nhóm dịch giả Việt Nam chuyển ngữ từ

tiếng Anh, sách tham khảo có tựa đề: Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công

trong một thế thế giới cạnh tranh

Tập sách dày đến gần 900 trang, tại Lời nói đầu và cảm ơn của cuốn sách có

đoạn giới thiệu cô đọng về giá trị tư tưởng (tư tưởng này có liên hệ với quá trình công nghiệp hoá của Việt Nam hiện nay) của cuốn sách:

Việc thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính là một quá trình phức tạp và đòi hỏi cao nhưng lại cực kỳ quan trọng, Nhiều nước, dù nhỏ hay lớn, công nghiệp hóa hoặc đang phát triển, đều trải qua quá trình này để đưa nền hành chính của mình đáp ứng được những kỳ vọng của người dân và doanh nghiệp Về vấn đề này, kinh nghiệm các nước trong và ngoài khu vực đều rất hữu ích [6, tr vii]

Cuốn sách vừa có giá trị tổng kết quá trình khảo nghiệm các mô hình quản

lý, vừa có những khuyến nghị cho những chi tiết rất hữu ích, cho việc xây dựng các thiết chế quản lý tại khu vực: nông thôn, đô thị; các cơ chế quản lý cần phải thiết lập cho mỗi đô thị lại rất gần gũi với trình độ khoa học quản lý và bối cảnh xã hội Việt Nam Điểm rút ra từ cuốn sách này gồm các vấn đề:

(i) Những nội dung tài liệu, công trình khoa học bàn về cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp dưới và CQĐP: Lời tựa của bài có viết một câu nói nổi tiếng của

Ali Pasha 1871: "Trách nhiệm trong tổ chức chính quyền phải được quy định rõ

ràng và các lĩnh vực hoạt động phải được phân biệt rạch ròi" Từ cuối thế kỷ 19 đã

có những nhận định bất hủ về quan điểm xây dựng CQĐP như vậy, bài học đối với S.Chiavo-Campo và P.S.A.Sundaram tạo nên những giá trị hữu ích cho sự nghiệp phát triển của Việt Nam ngày nay

Nhóm tác giả đưa ra khái niệm: "Chính quyền địa phương thường được hiểu

là những đơn vị của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch vụ cho công dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất" [6, tr 148] Đây là một quan điểm khá thiết thực cho

chúng ta liên hệ nghiên cứu một tổ chức CQĐT có chức năng ch nh là cung cấp các dịch vụ công và xây dựng nền hành chính phục vụ tại khu vực đô thị

Trong bài viết cũng có nhận định khái quát quan trọng để khi chúng ta tiếp thu kinh nghiệm quốc tế về vấn đề tự quản địa phương:

Tại một số nước (ví dụ, ở Italia với mô hình thành phố - bang và tại nhiều nước Châu Âu khác , các đơn vị chính quyền địa phương đã có quyền tự trị từ rất lâu trước khi các quốc gia đó được thành lập với cơ

cấu tổ chức chính quyền như hiện nay và do đó, không cần có sự phân cấp thẩm quyền từ cấp chính quyền cao hơn cho các đơn vị này Ngược lại, các nước đang phát triển lại bắt đầu từ việc xây dựng chính quyền trung ương vững mạnh sau khi giành được độc lập, và nhìn chung, thói quen quản lý, điều hành các địa phương thường không có truyền thống

ăn sâu, bám rễ lâu dài [6, tr 149]

Như vậy, sự chậm trễ trong việc hoàn thiện CQĐP, CQĐT tại Việt Nam cũng không nằm ngoài thực tế nhận định chung như vậy Quan trọng hơn, việc tự chủ, tự quản của mỗi CQĐP nói chung và CQĐT nói riêng của chúng ta cũng chưa có truyền thống thuộc nhóm các nước "mạnh" về chính quyền trung ương thành lập trước

Khi bàn "chính quyền địa phương phải làm gì, người nào làm việc đó và

bằng nguồn lực nào…", tác giả trong cuốn sách nêu ra các dịch vụ công của đô thị ở

hầu hết các nước bao gồm:

Thu gom rác và xử lý chất thải; cấp và thoát nước; dịch vụ môi trường, bảo dưỡng hệ thống đèn đường, công viên và khu vui chơi giải trí; dịch vụ y tế và giáo dục cơ bản; một số phúc lợi xã hội; giao thông nội thị; quy hoạch đô thị và bộ máy cưỡng chế; công trình công cộng và nhà ở; cứu hỏa, tìm kiếm cứu nạn và ác dịch vụ khẩn cấp khác; quy định

về giao thông [6, tr 156]

Từ các dịch vụ công phổ biến như vậy, các tác giả cũng đưa ra nhận định rằng, ở các nước thuộc nhóm Châu Âu lục địa và cả ở Nhật Bản có quy định pháp

luật trao "thẩm quyền chung" cho các chính quyền thành phố theo nguyên tắc: "các

thành phố tự quản có thể làm bất kỳ việc gì có lợi cho công dân địa phương mình và không thuộc thẩm quyền của chính quyền trung ương" [6, tr 157] Theo quan điểm

này, nguyên tắc lựa chọn lợi ích cho dân chúng làm mục tiêu phục vụ của chính quyền nhà nước để từ đó phân công, phân cấp làm quan trọng Trong khi, một số quốc gia lại xuất phát từ quan điểm tập quyền trung ương, tức là quyền lực được xuất phát tập trung từ trung ương và từ đó phân công, phân cấp

(ii) Những nội dung trong tài liệu, công trình khoa học bàn về thành phố và

đô thị: Một điều đáng lưu ý trong quan điểm tiếp cận về quản lý đô thị của các tác

giả là có sự phân biệt giữa "đô thị" (Urban) và "thành phố tự quản" (Municipal) là khác nhau Sự phân biệt này được tiếp cận bởi quan niệm về trách nhiệm với xã hội

đô thị Theo cách phân t ch này, đô thị và thành phố là khác nhau cơ bản, theo đó là CQĐT và chính quyền thành phố cũng khác nhau Việc cung cấp dịch vụ của thành phố tự quản là do một thực thể hành chính thực hiện Trong khi các dịch vụ đô thị

có thể và thường được nhiều tổ chức không nhất thiết phải là cơ quan hành ch nh thực hiện Và điều kết của tác giả có sự trùng lặp với quan niệm thực tế ở Việt Nam

cùng nhiều quốc gia hiện nay: "Tuy nhiên, tại nhiều nước khác nhau, chính quyền

địa phương luôn được xem là đồng nghĩa với chính quyền thành phố" [6, tr 157]

Việc quy định về thành phố tự quản cũng rất khác nhau, gồm có hình thức theo luật và hình thức ủy quyền Tại các nước ở Châu Phi, Châu Á, Đông Âu và Mỹ

La tinh được quy định bởi Hiến pháp Nhưng Hoa Kỳ và Vương quốc Anh và bắc Ailen lại không quy định ở Hiến pháp Pháp luật ở mỗi nước cũng có những quy định khác nhau về cơ cấu của thành phố tự quản Lý do làm căn cứ cho những quy định này

là từ lịch sử, địa lý, văn hóa, đặc điểm dân cư và có thể do quy mô thành phố cỡ lớn, vừa hoặc nhỏ

Công trình nghiên cứu về CQĐT còn nhiều thông tin bàn xoay quanh về cơ chế tự quản; các đơn vị cấp dưới của chính quyền, mối liên hệ giữa chính quyền thành phố với các đô thị và đơn vị tự quản theo thẩm quyền

(iii) Những nội dung trong tài liệu, công trình khoa học bàn về đô thị quy mô lớn: Trong bài viết, các tác giả cũng bình luận một số kinh nghiệm từ các nước có

thành phố quy mô lớn (ví dụ như Bangkok đóng góp đến 36%, Manila 24%, Tokyo 36% vào tổng sản phẩm quốc gia kèm theo là dân số, diện t ch… lớn) Các thành phố lớn ngày càng tham gia vào mạng lưới toàn cầu về trao đổi kiến thức, văn hóa, kinh tế và khoa học công nghệ Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực, một số hạn chế cũng được lưu ý cho việc quy hoạch các thành phố được xếp vào quy mô lớn như Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh của Việt Nam Những bất cập mang tính phổ biến, thường xuyên và dẫn đến nghiêm trọng cho xã hội, chính quyền và dân chúng như: sự gia tăng bần cùng hóa một bộ phận cư dân đô thị, bệnh dịch, sự giảm sút các dịch vụ cơ bản, tình trạng nhà ổ chuột, thiếu hụt phương tiện giao thông, ô

nhiễm môi trường, tội phạm và bạo lực Vì tính chất, vị trí, vai trò của thành phố lớn trong sự nghiệp kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia; không một đất nước nào không thể không quan tâm đến việc cải thiện chính sách quản lý và nâng cao năng lực quản trị đô thị để giảm thiểu những hạn chế, bất cập song hành với tăng trưởng, phát triển đô thị

1.1.3 Nhóm các tác giả, công trình nghiên cứu về quản trị vùng đô thị từ góc độ thực tiễn

Quá trình sưu tầm tài liệu của thời kỳ hiện đại, tác giả quan tâm tập tài liệu nghiên cứu của nhóm tác giả viết cho Hội thảo EASUR, World Bank, Bắc Kinh vào tháng 01/2006 Tập bài viết có tựa đề: Mô hình quản lý vùng đô thị ở Trung Quốc (ưu tiên hành động trong bối cảnh Trung Quốc đang phát triển năng động và các kinh nghiệm quốc tế) Tác giả gồm: Douglas Webster là Giáo sư của Phân viện Nghiên cứu Toàn cầu thuộc Trường Đại học Bang Arizona, Hoa Kỳ; Jianminh Cai

là Giáo sư của Viện Địa chất và Tài nguyên Thiên nhiên thuộc Viện Khoa học Hàn lâm Trung Quốc và bà Chuthatip Maneepong là Trợ lý Giáo sư của Phân viện Quản

lý công nghệ thuộc Trường Đại học Shinawatra, Thái Lan Tập tài liệu được tác giả khai thác của cộng sự tại cơ quan hỗ trợ cải cách hành chính UNDP Việt Nam và dùng làm chuyên đề chuyển ngữ từ tiếng Anh sang tiếng Việt

Tập tài liệu là kết quả nghiên cứu công phu của các tác giả về các nội dung: (i) khảo cứu kinh nghiệm quốc tế về quản lý vùng đô thị, tại các nước trong khu vực Bắc Mỹ, Châu Âu và Đông Á; (ii Những khảo sát nghiên cứu quản lý vùng đô thị của Trung Quốc: thực trạng, vấn đề và ý nghĩa ch nh sách Quan trọng nhất là theo tác giả, những khảo cứu để lại bài học cho nghiên cứu quy hoạch, quản lý vùng đô thị Việt Nam ngày nay như sau:

(i) Những khái niệm quan tâm Nhóm tác giả có quan điểm, phân t ch độc

đáo xoay quanh vấn đề quản lý đô thị và CQĐT Điều nổi bật là: Quản lý không

phải chính quyền Các tác giả chỉ quan tâm đến: các tổ chức cơ quan (dù là thuộc

Chính phủ hay phi Chính phủ) có ảnh hưởng tới toàn bộ khu vực vùng đô thị, đặc

biệt trong phối hợp chiều ngang (liên ngành) Nói cách khác, "chúng ta không quan

tâm đến vô vàn các sáng kiến của Chính phủ được thực hiện trong phạm vi một

vùng đô thị, mà chúng ta chú trọng tới những thể chế nhằm cải thiện toàn diện hoạt động của vùng đô thị" [26]

Theo quan niệm này, quản lý vùng đô thị bao gồm ba bộ phận chủ lực: (i) Những thể chế chính quyền chính thống; (ii Tư nhân, thường là các công ty, các cơ quan; (iii) Không gian giữa các yếu tố này, đó là xã hội Như vậy, theo nhóm tác giả, quản lý đô thị về mặt chủ thể và đối tượng thì có chủ thể rộng hơn nhiều so với quan niệm thông thường (do Nhà nước - Chính phủ thực hiện Đây là một quan niệm phù hợp với quản lý đô thị ở thời kỳ xã hội phát triển và phổ biến hầu hết các nước trên thế giới Quản lý vùng đô thị nếu chỉ riêng Chính phủ thực hiện được gọi

là quản lý vùng đô thị một bên tham gia

Điểm tương đồng cho Việt Nam là ở Trung Quốc có các vùng đô thị lớn, trong phạm vi thuộc tỉnh, tức là việc xây dựng vùng đô thị thường nằm trong quy mô nhỏ

hơn phạm vi quản lý của CQĐP đó Hệ thống vùng đô thị bao gồm các quận nội

thành (thường là các thành phố), các thành phố thuộc tỉnh và một số huyện nông thôn Chúng ta xác định các vùng đô thị bao gồm nhiều đơn vị hành chính địa phương, trong đó mỗi đơn vị này có quy mô dân số khoảng hơn 1,5 triệu người [26]

Vùng đô thị mở rộng hay vùng đại đô thị, theo các tác giả là "những hệ thống

vùng đô thị mở rộng bao gồm nhiều vùng đô thị có liên kết về mặt kinh tế, dòng lưu chuyển người, liên kết giữa các ngành công nghiệp, mô hình giải trí…" [26]

Để có những lý giải cho chính kiến tại công trình nghiên cứu của mình, các tác giả đã đưa ra hàng loạt khái niệm và cố gắng mô tả nội hàm sao cho tìm được những điểm tương đồng và khác biệt giữa quản lý đô thị của các nước có bề dày lịch sử đô thị và đô thị phát triển để áp dụng cho trường hợp cụ thể là Trung Quốc

(ii) Những kinh nghiệm cho Trung Quốc có thể làm bài học tham khảo cho Việt Nam khi chủ trương quy hoạch phát triển thành vùng đô thị tại Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh Việc thực hiện chủ trương phát triển vùng đô thị thì cần

thiết nhất cho việc mở rộng là sự chuẩn bị đối phó với những phản kháng do lợi ích mất đi từ thay đổi Bài học của Toronto, Seoul và Bangkok có chính quyền vùng khá mạnh và hiệu quả nhưng tất cả các thành phố này đều có hơn 45% dân số sống bên ngoài ranh giới thành phố trung tâm Như vậy, việc đầu tiên cho phát triển vùng

đô thị là phải quy hoạch, điều chỉnh dân cư và các vùng chức năng của đô thị một cách hài hòa Bên cạnh đó, chủ trương sáp nhập, xây dựng hệ thống chính quyền cho vùng sắp mở rộng càng sớm càng tốt để định hình cho một sự liên kết trong vùng đô thị

Tác động đến vùng đô thị không chỉ là những yếu tố của chính quyền một địa phương mà phải xem xét đến các yếu tố bên ngoài Những yếu tố đó có thể là từ Chính phủ, tổ chức xã hội, doanh nghiệp và công dân Tuy nhiên tổ chức chính quyền phải là nòng cốt cho việc huy động các nguồn lực cho việc quy hoạch, quản

lý và đối phó với các sự cố có thể xảy ra

Nếu không, nguy cơ thành phố như thể bị bịt mắt trước những sự kiện, biến động mà nó phải có kế hoạch ứng phó, nhưng trong thực tế lại không làm được như vậy Trường hợp tương tự gần đây có thể kể ra là New Orlean (lụt), Sao Paulo (bạo động dân sự do băng cướp dẫn đầu), Tokyo (giảm dân số), Jakata (khủng bố , vùng đô thị Pháp (xung đột sắc tộc dẫn đến bạo động dân sự) [26]

Kinh nghiệm từ công trình nghiên cứu cũng chỉ ra rằng, phát huy vai trò xã hội ở vùng đô thị cần có nhiều thời gian song, chính tổ chức xã hội có thể đóng vai

trò hiệu quả Ví dụ như Bangkok đã đối phó hiệu quả sau khủng hoảng tài chính

năm 1997 ở Đông Á nhờ những điều chỉnh nhỏ trong toàn bộ hệ thống và xây dựng một xã hội mạnh [26]

Kết quả khảo cứu từ các công trình khoa học nước ngoài về chính quyền đô thị nêu trên có thể xem xét làm kinh nghiệm thực tiễn liên hệ cho Việt Nam như: phân bổ nhiệm vụ hợp lý và hiệu quả Các tác giả cho rằng, việc phân quyền chức năng tốt nhất xuống các cấp gần với người dân, như hỗ trợ xã hội, giáo dục và y tế còn các công việc như quy hoạch, hoạch định chiến lược phát triển vùng, đảm bảo

an ninh thì cấp trên đảm nhận

Về tài ch nh vùng đô thị, các chuyên gia cho rằng, "việc phân bổ tài chính

trong vùng đô thị có thể là công cụ hữu ích, song cần được triển khai thận trọng nhằm tránh làm mất đi động lực cũng như tạo ra những vấn đề về đạo đức trong hoạt động của chính quyền cấp dưới" [26]

"Không có một chiếc áo vừa cho tất cả" là kinh nghiệm các tác giả gợi ý cho việc chọn lựa cách thức linh hoạt, phù hợp với việc tổ chức quyền lực tại CQĐT của mỗi vùng; sẽ là cứng nhắc nếu một mô hình áp dụng cho mọi đơn vị hành chính khác nhau

Vai trò tổ chức xã hội cũng đóng một vai trò rất quan trọng trong quản lý vùng đô thị như bài học từ kinh nghiệm quản lý đô thị của Hoa Kỳ Theo phân tích của các tác giả, vai trò của cộng đồng xã hội đô thị không có nghĩa là toàn bộ dân

cư đô thị mà đều thống nhất cách hiểu là sự tham gia của cộng đồng dân cư thông qua các nhóm đồng đẳng là các tổ chức xã hội

Vấn đề khủng hoảng cũng là cơ hội cho cải cách hoặc tái cơ cấu quản lý vùng đô thị Vấn đề này sẽ phù hợp nếu có một cơ quan chuyên nghiên cứu và hoạch định chiến lược và đối phó khủng hoảng của chính quyền thành phố

(iii) Thiết lập mô hình quản lý vùng đô thị với sự tham gia của nhiều bên

Theo kết quả nghiên cứu của các tác giả tham vấn cho chính quyền Trung Quốc trong việc hoạch định quản lý các đô thị lớn - vùng đô thị là để quản lý hiệu quả, sự tham gia của xã hội và các bên liên quan là rất quan trọng Tác giả cũng nêu khả năng có những trái chiều trong những trường hợp nhất định nhưng vẫn mang lại những kết quả tốt đẹp hơn như việc xử lý khu chứa rác của NIMBY ở Manila chẳng hạn Điều đó rút ra một điều rằng, sự tham gia có hiệu quả của các tổ chức dân sự vào quản lý đô thị, vùng đô thị thì việc kết cấu tổ chức CQĐT phải theo hướng mở Tức là sự tương tác của các cơ quan ch nh quyền và tổ chức dân sự lên một đối tượng cụ thể là công dân; tổ chức trên địa bàn lãnh thổ cần phải cân nhắc để có sự phối hợp hiệu quả, ghi nhận kết quả, có cơ chế đảm bảo mọi tham gia đều phải trên

cơ sở pháp luật và quy tắc của thành phố

Bài viết của tác giả Kabutan Tatsuya - Hiệu trưởng Trường Đại học tự trị địa phương tại hội thảo về hệ thống CQĐP cũng rất được quan tâm Những nội dung được xem xét ở các khía cạnh sau:

- Đô thị có quy mô lớn hay nhỏ cũng cần xác định và cần thiết lập quyền đô thị riêng Cấp trên phân quyền cho cấp dưới bằng luật hoặc những văn bản có giá trị pháp luật, tránh để một việc hai cấp cùng có trách nhiệm;

- Xây dựng CQĐT tự chủ hoặc gọi là tự quản (autonomus status) là phù hợp với bản chất của một cộng đồng trên một đơn vị chính quyền Trước hết, có thể thực hiện việc công dân đô thị trực tiếp chọn lựa người đứng đầu chính quyền thông qua hình thức tranh cử Đồng thời, nâng cao vị thế Hội đồng nhân dân (HĐND) để trở thành đối trọng bằng các quyền giám sát và năng lực giám sát Tăng cường năng lực Tòa án hành chính cả về địa vị và năng lực để có thể trở thành bên thứ ba, giải quyết các tranh chấp phát sinh giữa tổ chức, công dân với quyết định hành chính;

- Đã trao quyền phải đồng thời trao quyền chủ động ngân sách riêng Mỗi chính quyền luôn có sự trợ giúp để đảm bảo đủ pháp lý, năng lực thực hành việc thu thuế riêng và loại phí riêng;

- Nếu quy hoạch quản lý đô thị cấp vùng thì có thể phân cấp quản lý những vấn đề như: quy hoạch; đất đai, xây dựng, môi trường, an sinh xã hội Việc phân bổ thẩm quyền quản lý và cung cấp dịch vụ công do chính quyền thành phố quyết định;

- Cần phân biệt khu vực đô thị cổ lõi trung tâm và đô thị mới; khu vực nội thành và khu vực ngoại thành Từ đó, trên cơ sở quy hoạch để định hướng thành lập tổ chức CQĐT phù hợp trên địa bàn từng thành phố trực thuộc Trung ương như hiện nay

1.1.4 Những giá trị thu được từ kết quả khảo sát một số công trình khoa học có liên quan đô thị nước ngoài

Thứ nhất, việc phân chia đơn vị hành chính và thiết lập CQĐT của các nước

trên thế giới là rất đa dạng Mỗi thành phố, tùy thuộc đặc điểm địa lý, kinh tế, văn hóa, dân cư và chế độ chính trị để lựa chọn mô hình chính quyền riêng phù hợp yêu cầu quản lý địa phương Ch nh vì vậy, Hiến pháp nhiều nước, đặc biệt là những nước đang trong quá trình chuyển đổi không xác định cụ thể việc mô hình đơn vị hành ch nh cũng như mô hình tổ chức CQĐP chung cho cả nước Thay vào đó, Hiến pháp chỉ quy định những nguyên tắc phân chia đơn vị hành chính, nguyên tắc của mối quan hệ giữa trung ương và địa phương Các vấn đề cụ thể sẽ do luật điều chỉnh

Thứ hai, nhìn chung chính quyền ở mỗi cấp được hợp thành bởi hai thiết chế là

cơ quan đại diện và cơ quan hành ch nh Nếu như tên gọi và cách thức thành lập cơ quan đại diện là tương đối thống nhất (Hội đồng, do dân cư bầu ra) thì tên gọi và

cách thức thành lập của cơ quan hành ch nh tương đối đa dạng (Thị trưởng, Ủy ban,

có thể do cư dân bầu ra, có thể được bổ nhiệm, có thể do cơ quan đại diện thành lập)

Thứ ba, đẩy mạnh phân cấp cho CQĐT, bảo đảm cho chính quyền mỗi cấp

được quyền tự chủ/ tự quản nhiều nhất trong các quyền như: ngân sách, tài chính,

tổ chức bộ máy đến quản lý dân cư, bảo vệ môi trường… Xu hướng trao quy chế

tự chủ/ tự quản cho các cấp CQĐT ở các nước trên thế giới diễn ra mạnh mẽ từ những năm 1980

Thứ tư, là về mối quan hệ giữa các cấp chính quyền có điểm riêng biệt ở

những nước khác nhau, nếu như các nước áp dụng nguyên tắc tự quản địa phương thì tổ chức và hoạt động của mỗi cấp chính quyền (chính quyền thành phố, chính quyền cơ sở là khá độc lập; còn ở những nước áp dụng nguyên tắc tản quyền kết hợp với tự quản địa phương, mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp CQĐP được thực hiện theo nguyên tắc thứ bậc hành chính Chính quyền cấp trên

có khả năng tác động đến hoạt động của chính quyền cấp dưới (Bangkok, Thái Lan)

Thứ năm, đó là cùng với việc thiết lập cơ chế kiểm soát từ chính quyền trung

ương (thông qua lập pháp, ngân sách, và hỗ trợ kỹ thuật), hình thức kiểm soát hữu hiệu khác nữa được các nước áp dụng là thiết lập cơ chế bảo đảm cho người dân có khả năng trực tiếp tác động đến tổ chức và hoạt động của CQĐT Theo cơ chế này, các cơ quan thuộc CQĐT (cơ quan đại diện, cơ quan hành ch nh đều do nhân dân trực tiếp bầu ra theo nhiệm kỳ Một số nước quy định những vấn đề quan trọng của địa phương phải đưa ra lấy ý kiến của người dân Với những hình thức này người dân có khả năng tác động trực tiếp đến hoạt động của CQĐT, bảo đảm hoạt động của CQĐT đặt dưới sự kiểm soát của người dân trực tiếp hơn

1.2 Những công trình nghiên cứu của các học giả Việt Nam về tổ chức chính quyền đô thị

1.2.1 Nhóm các công trình khoa học, bài viết có giá trị về lý luận, thực tiễn liên quan đến tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương

Nội dung nghiên cứu về CQĐT, trước hết phải kể đến chuyên khảo của Vũ Đức Đán và Lưu Kiếm Thanh (2000), Tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền thành phố trực thuộc trung ương [27] Tài liệu này được xem là chuyên khảo

đầu tiên đề cập đến vấn đề tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước ở các

đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương những năm gần đây Trên cơ sở nêu

rõ những nét đặc trưng của các thành phố trực thuộc Trung ương tại Việt Nam, tác giả đã làm rõ thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền các thành phố trực thuộc, đã bước đầu đề xuất các quan điểm, giải pháp nhằm tổ chức và quản lý hiệu quả các đô thị - thành phố trực thuộc Trung ương Điều đáng ghi nhận ở đây là, các tác giả đã chỉ rõ được những nét riêng biệt, những khu biệt của các đô thị lớn - thành phố trực thuộc, từ đó nêu quan điểm cần phải có, phải nhanh chóng xây dựng một cơ chế, một ch nh sách đặc thù cho các đô thị này, nhằm tăng cường hiệu quả quản lý và phát huy hết năng lực của nó vào công cuộc xây dựng phát triển đất nước Tuy nhiên, công trình này về cơ bản mới dừng lại ở việc mô tả về tổ chức và hoạt động của chính quyền các thành phố trực thuộc, chưa đưa ra được mô hình về

tổ chức và quản lý nhà nước có t nh đặc thù đối với các đô thị - thành phố trực thuộc Trung ương

Các tác giả đã đưa ra nhận định quan trọng:

Công cuộc CNH, HĐH đất nước chỉ có thể phát triển trên cơ sở phát triển toàn diện hệ thống đô thị trong đó các thành phố trực thuộc trung ương với những đặc thù riêng biệt trong điều kiện đang có những diễn biến phức tạp của quá trình chuyển đổi của nền kinh tế từ cơ chế quản lý tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường; đòi hỏi cần có sự quản

lý chặt chẽ của bộ máy chính quyền thành phố bằng cơ cấu tổ chức hợp

lý và ổn định, phù hợp với đặc trưng quản lý đô thị mang tính tập trung thống nhất cao, hoạt động năng động, sáng tạo để biến quyền lực nhà nước thành hiện thực cuộc sống [27, tr 5-6]

Qua khảo cứu cho thấy, tác giả đã đi sâu vào nghiên cứu một số vấn đề quyền lực, cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước làm cơ sở lý luận cho nghiên cứu thực tế tổ chức quyền lực nhà nước trong điều kiện đặc thù của thành phố trực thuộc trung ương; phân t ch khách quan về những nét đặc trưng của thành phố trực thuộc trung ương, đặc trưng của quản lý đô thị để tìm ra sự khác biệt giữa thành phố và nông thôn

Đề tài khoa học Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị (thuộc chương

trình nghiên cứu: Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam [80], chủ nhiệm đề tài Phạm Hồng Thái, Vũ Đức Đán, 2003

Với mục đ ch là nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn để kiến nghị đưa ra mô hình tổ chức cho CQĐT, được biết là những đô thị lớn của Việt Nam trong giai đoạn hiện đó Kết quả nghiên cứu có thể chắt lọc được những nội dung có giá trị cho Đề tài này, cụ thể: chỉ ra những nhân tố trực tiếp ảnh hưởng tới mô hình tổ chức

bộ máy nhà nước; phân t ch các đặc điểm chức năng của đô thị; so sánh quy định pháp luật đối với tổ chức CQĐT của một số các quốc gia trên thế giới để phân tích các quan điểm khác nhau về mô hình tổ chức CQĐT; đưa ra giải pháp xác định cấp CQĐT sao cho bảo đảm quản lý đô thị thống nhất; phương pháp thiết lập cơ quan hành ch nh nhà nước ở đô thị… Đề tài đã để lại kiến nghị quan trọng {từ trước khi Luật tổ chức HĐND và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 1994 sửa đổi}, theo hướng điều chỉnh một cách chuyên biệt về chính quyền nông thôn và CQĐT Khi cần có thể quy định chính quyền của từng thành phố lớn như Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh bằng những văn bản pháp luật chuyên biệt

Nhóm tác giả cũng kiến nghị giải pháp, trong khi chưa có những căn cứ pháp

lý mới cho việc tổ chức CQĐT, các đô thị lớn như: Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh cần có thực nghiệm chuyển từ chính quyền ba cấp thành chính quyền hai cấp

và dần tiến tới một cấp chính quyền thành phố hoàn chỉnh gồm HĐND và UBND; trên địa bàn các quận, phường chỉ có các cơ quan đại diện của thành phố, thay mặt thành phố thực hiện các nhiệm vụ được ủy quyền và thực hiện các dịch vụ hành

ch nh Đây không phải là cấp chính quyền như hiện nay

Nghiên cứu đã có tiếp thu chọn lọc rất nhiều kết quả của các công trình nghiên cứu trước đó về đô thị và CQĐT Các tác giả lựa chọn phương pháp tài liệu

là phương pháp ch nh của đề tài để từ đó có được những sự đối sánh, giữa các quan điểm nghiên cứu khác nhau của các nhà khoa học Từ đó, các tác giả đưa ra những nhận định về quy luật phát triển của tổ chức - xã hội đô thị, nhằm khuyến nghị đối với các đô thị ở Việt Nam có sự phát triển bền vững nhất tiếp thu các mô hình, cách thức tổ chức tiên tiến của các quốc gia trên thế giới

Kỷ yếu hội thảo khoa học Nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức và quản lý nhà

nước - Đặc thù của các đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương, Việt Nam hiện nay [106], Viện Việt Nam và Khoa học phát triển - Đại học Quốc gia Hà Nội, 8/2009

Kỷ yếu là một tài liệu đầy đủ về các quan điểm cũng như nghiên cứu kỹ lưỡng của các đơn vị cũng như các nhà khoa học về các mô hình tổ chức đô thị từ tổng quát đến cụ thể nhất Tại Hội thảo, nhiều ý tưởng mới, có giá trị về mặt lý luận và thực tiễn trong việc xây dựng và hoàn thiện bộ máy CQĐP, CQĐT đã được trình bày

và làm sáng tỏ, và tài liệu là sự tổng hợp đầy đủ các ý kiến, nghiên cứu được nêu ra

Tài liệu được trình bày của 21 bài tham luận của các nhà khoa học với sự nghiên cứu khảo nghiệp kỹ lưỡng và quan điểm về lịch sử phát triển của các đô thị Việt Nam trong các thời kỳ lịch sử

Với các bài tham luận đáng quan tâm như: Quy hoạch vùng đô thị và phân quyền trong quản lý đô thị, Nguyễn Minh Hòa (Đại học Khoa học Xã hội và Nhân Văn, Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh); Nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức và quản lý đô thị hiện nay, Đào Minh Huấn (Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I); Mô hình tổ chức chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh - Thực trạng và

đề xuất giải pháp thiết kế mô hình đặc thù, Tôn Nữ Quỳnh Trân (Trung tâm Nghiên cứu và Phát triển đô thị); Nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức và quản lý đô thị thành phố Đà Nẵng với vai trò đô thị tại thành phố trực thuộc Trung ương, Lê Văn Định (Học viện Chính trị - Hành chính khu vực III); Xây dựng mô hình tổ chức và quản lý nhà nước đặc thù của thành phố Hải Phòng với vai trò đô thị thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, Nguyễn Ngọc Thao (Giám đốc Trung tâm Khoa học Xã hội và Nhân văn Hải Phòng); Nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức và quản lý đô thị Cần Thơ hiện nay, Lê Tú Cầm (Trung tâm Nghiên cứu Đô thị và Phát triển)

Những nội dung được tổng hợp, hệ thống thành bài học cho quá trình tiếp tục nghiên cứu, xây dựng mô hình tổ chức chính quyền tại các thành phố trực thuộc Trung ương có ba đặc điểm (khiến cho đô thị Việt Nam có diện mạo nhiều khác biệt

so với đô thị các nước công nghiệp phát triển như sau:

- Trong khi đô thị ở Việt Nam không nảy sinh bằng con đường phát triển tự nhiên, tức không phải là hệ quả của sự phát triển tiểu thủ công nghiệp và thương mại,

mà trái lại là do nhà nước khai sinh ra Còn hầu hết đô thị các nước công nghiệp phát triển đều hình thành một cách tự phát nếu có ít nhất một trong ba yếu tố sau: (a là nơi tập trung đông dân; (b có sản xuất công nghiệp; (c là nơi tập trung buôn bán (ba nguyên nhân này liên quan chặt chẽ với nhau Cũng có trường hợp đô thị các nước công nghiệp phát triển do nhà nước sinh ra (như Peterburg , nhưng đã có t nh đến yếu

tố giao thông và kinh tế, vì vậy, đã phát triển rất tốt sau khi hình thành;

- Về chức năng, trong khi đô thị của ta thực hiện chức năng hành ch nh là chủ yếu thì đô thị các nước công nghiệp phát triển thực hiện chức năng kinh tế là chủ yếu Khi Nhà nước có nhu cầu mở trung tâm hành chính thì họ thường chọn một trong những đô thị có sẵn;

- Về mặt quản lý, trong khi đô thị của ta do nhà nước quản lý thì đô thị các nước công nghiệp phát triển đa số là tổ chức tự quản/tự trị Đó là một truyền thống rất lâu đời ở các nước công nghiệp phát triển Từ thời Hy Lạp cổ đại đã tồn tại các thị quốc (đô thị - quốc gia) với những hoạt động chủ nghĩa hoàn toàn độc lập, nằm ngoài quyền lực của các lãnh chúa phong kiến và có hiến chương riêng; các thị dân

tự bầu ra Hội đồng thành phố và thị trưởng cho mình

Trong các bài viết, các tác giả cũng đồng nhất quan điểm không thể áp dụng máy móc bất kỳ khuôn mẫu nào ở nước ngoài cho đô thị Việt Nam Bởi vì, đô thị Việt Nam có những đặc điểm riêng biệt

Đề tài cấp Nhà nước mã số KX-05-08 (1995 do Đoàn Trọng Truyến làm Chủ nhiệm: nội dung và phương thức tổ chức hoạt động quản lý của bộ máy nhà nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội [95] Đây là đề tài được trình bày rất

cơ bản những học thuyết về hành ch nh nhà nước và những lựa chọn mô hình phù hợp với Việt Nam ở giai đoạn đầu của đổi mới Tuy nhiên đề tài có đối tượng và phương pháp nghiên cứu từ chuyên ngành quản lý và quản lý hành ch nh nên chưa

đề cập sâu được các vấn đề cơ bản trong mối quan hệ giữa nhà nước và pháp luật trong phạm vi xã hội đô thị

Về công trình nghiên cứu luận văn, luận án có Luận án tiến sĩ Luật học của Phạm Văn Đạt: Đổi mới tổ chức ch nh quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay, chuyên ngành Luật Hiến pháp [41] Luận án đặt vấn đề nghiên cứu nhằm làm sáng tỏ cơ sở

lý luận khoa học của việc đổi mới tổ chức CQĐT ở Việt Nam hiện nay; nghiên cứu

và đánh giá thực trạng những quy định pháp luật về đổi mới tổ chức CQĐT ở Việt Nam trong thời gian qua và hiện nay; đề xuất phương hướng, các giải pháp để tiếp tục sửa đổi, bổ sung, thay thế những quy định pháp luật về đổi mới CQĐT ở Việt Nam hiện nay nhằm hoàn chỉnh hệ thống pháp luật về mô hình CQĐT hiện đại, nâng cao hiệu quả hoạt động của quản lý nhà nước Đề tài tập trung nghiên cứu các nội dung theo hiến định nên tập trung nghiên cứu hệ thống các quy phạm pháp luật thực định là chủ yếu

Tài liệu có tựa đề: Hồ sơ các đô thị Việt Nam do Chương trình Định cư Con

người Liên hợp quốc (UN-Habitat) mới ấn hành năm 2014 là một tài liệu tổng hợp, phân tích thực tiễn các đô thị Việt Nam đáng quan tâm

Mục đ ch của ấn phẩm nhằm giới thiệu tình hình phát triển chung ở nhiều mặt của từng đô thị từ lịch sử hình thành, đặc điểm hành ch nh, đất đai, dân số, lao động, đến kinh tế, văn hóa xã hội, cơ sở hạ tầng và môi trường Với tập hợp của 78 đô thị Việt Nam hy vọng bước đầu sẽ phản ánh một phần bức tranh tổng thể hệ thống đô thị của nước ta hiện nay Những thông tin thu được trong quá trình xây dựng ấn phẩm cũng là nền móng cơ bản trong việc hình thành hồ sơ hiện trạng đô thị Việt Nam trong tương lai nhằm hỗ trợ các nhà quy hoạch, hoạch định chính sách, các nhà nghiên cứu và chuyên gia trong việc xây dựng chính sách, chiến lược phát triển

đô thị "Hồ sơ các thành phố Việt Nam" hy vọng sẽ là cơ sở để các bên liên quan thúc đẩy đối thoại, trao đổi về cơ hội, thách thức để tìm ra giải pháp và nguồn lực phát triển đô thị xanh và bền vững, đóng góp vào thực hiện Mục tiêu Phát triển Thiên nhiên kỷ

Nội dung tài liệu đã mang lại bức tranh toàn cảnh của 78 đô thị của Việt Nam hiện nay, trong đó có 05 đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương Sự so sánh và phân tích cho thấy: (i) vị trí của đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ương là trung tâm của vùng, khu vực và cả nước về chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa…, (ii tỷ trọng các chỉ tiêu kinh tế - xã hội của đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương luôn chiếm tỷ trọng cao đối với các đô thị còn lại, (iii) tốc độ đô thị hóa của đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương luôn cao hơn so với các

đô thị khác Chính vì những lý do đó dẫn đến khẳng định, việc quan tâm đầu tư hoàn thiện tổ chức chính quyền tại các thành phố trực thuộc Trung ương đáp ứng yêu cầu CNH, HĐH đất nước là một lựa chọn đúng trọng tâm, trọng điểm cho việc quy hoạch phát triển đô thị Việt Nam nói chung [24]

1.2.2 Các đề án, đề tài về xây dựng chính quyền địa phương có giá trị tham khảo cho chính quyền đô thị giai đoạn hiện nay

Triển khai chủ trương của Đảng, văn bản số 4524-CV/TW ngày 13/3/2008 của Văn phòng Trung ương Đảng, thông báo chỉ đạo của Ban B thư Trung ương giao Ban Cán sự đảng Bộ Nội vụ xây dựng Đề án th điểm mô hình tổ chức CQĐT Trước đó và đồng thời, chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh, thành phố

Đà Nẵng cũng được giao nhiệm vụ nghiên cứu đề án CQĐT của thành phố Đến cuối năm 2012 và năm 2013, Bộ Nội vụ trình Đề án Mô hình tổ chức CQĐT; UBND Thành phố Hồ Chí Minh trình Đề án th điểm CQĐT Thành phố Hồ Chí Minh; UBND thành phố Đà Nẵng trình Đề án th điểm mô hình CQĐT thành phố

Đà Nẵng với các cơ quan Trung ương Cả ba Đề án này đều có những giá trị hệ thống thông tin về kết quả khảo sát, tổng hợp, phân t ch và đề xuất những mô hình

và giải pháp tổ chức CQĐT nói chung và CQĐT nói riêng ở mỗi thành phố từ góc

độ thực tiễn quản lý Thông tin khoa học cụ thể kế thừa được có giá trị phải kể đến: Những quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước về xây dựng CQĐT; nhu cầu xây dựng CQĐT; thực trạng về chính quyền đô thị; kinh nghiệm khảo sát nước ngoài và những mô hình cụ thể về CQĐT tại thành phố trực thuộc trung ương và các đô thị nói chung

Năm 2014, Viện Nghiên cứu Phát triển Kinh tế - xã hội Hà Nội thực hiện đề

tài: Những luận cứ khoa học xây dựng chính quyền đô thị ở Hà Nội [104] Kết quả

nghiên cứu đề tài này là một công trình có kỳ vọng đóng góp những giá trị lý luận cho quá trình nghiên cứu, thiết kế mô hình tổ chức tại một thành phố cụ thể

Viện Nghiên cứu Phát triển Kinh tế - xã hội Hà Nội đã hệ thống được những phân tích của một số chuyên gia đầu ngành nghiên cứu pháp luật, tổ chức bộ máy nhà nước, quản lý đô thị Báo cáo kết quả nghiên cứu đã phản ánh những giá trị thông tin đáng tham khảo:

(i) Tổng quan về đô thị và quản lý đô thị, với nhiệm vụ đề tài tập trung cho mảng lý thuyết nên các tác giả đã lý giải khá kỹ lưỡng về các vấn đề như: khái niệm, vai trò và đặc điểm đô thị; phân loại đô thị và quản lý đô thị Riêng khái niệm quản lý đô thị, các tác giả đã phân t ch và đưa ra quan điểm, khái niệm và mô hình với những nội dung của đối tượng quản lý cụ thể Đây là một nội dung rất có giá trị cho việc xây dựng nghiên cứu xây dựng tổ chức CQĐT theo chức năng quản lý Nội dung về các lý thuyết về CQĐP, CQĐT và mô hình tổ chức CQĐT cũng được nhóm tác giả tổng hợp và phân tích kỹ lưỡng và đưa ra khái niệm phù hợp với phạm

vi nghiên cứu của đề tài

(ii Đề tài đã dành một chương để nhóm tác giả tổng hợp, phân tích kinh nghiệm quốc tế về xây dựng CQĐT Với các đô thị điển hình như: Thủ đô Berlin (Đức); Thủ đô Tokyo (Nhật Bản); Thủ đô Seuol (Hàn Quốc); Thủ đô Bangkok (Thái Lan); và Thủ đô Bắc Kinh (Trung Quốc) Với lý do cơ bản để nhóm tác giả chọn các đô thị này là mong muốn tìm kiếm ngoài yếu tố đô thị còn là thủ đô của các quốc gia khác, so sánh với Thủ đô Hà Nội Quan trong nhất là nhóm tác giả đã đưa ra được 4 điểm làm bài học cho việc thiết lập CQĐT tại Thủ đô Hà Nội

(iii Đề tài cũng có những nội dung truyền thống như thực tiễn đô thị Hà Nội;

và đề xuất quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức CQĐT ở Hà Nội Trong phần giải pháp, đề tài đưa ra 5 nội dung, trong đó có nội dung đáng lưu ý là: cần cấu trúc lại các cơ quan chuyên môn; hiện đại hóa quản lý đô thị, tiếp tục phân cấp trên địa bàn và nâng cao vai trò của cộng đồng trong việc tham gia quản lý đô thị trên địa bàn sinh sống

Dưới góc độ nghiên cứu và liên hệ với cơ cấu tổ chức của chính quyền tại 5 thành phố trực thuộc Trung ương đáp ứng CNH, HĐH đất nước, những thông tin của các đề tài, đề án nêu trên để lại những giá trị kế thừa những nội dung sau:

Thứ nhất, về mô hình tổ chức CQĐT theo Đề án của Bộ Nội vụ đề xuất,

ngoài mô hình tổ chức CQĐT nói chung, từ 3 phương án, luôn có mô hình riêng cho Thành phố Hồ Chí Minh và Thành phố Đà Nẵng

Phương án 1: Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường ở các đô thị trong

cả nước; tổ chức cơ quan hành ch nh cấp trên tại địa bàn huyện, quận, phường theo

nguyên tắc tản quyền Đơn vị hành chính huyện tổ chức cấp chính quyền ở thị trấn, không tổ chức cấp chính quyền ở huyện Thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh được lựa chọn theo hai cách: gọi là Phương án 1a và 1b Phương án 1a, bố trí

cơ cấu như nguyên tắc chung nêu trên Phương án 1b: Mỗi thành phố được tổ chức thành mô hình chùm đô thị, trong đó có đô thị lõi và các đô thị trực thuộc (thành phố nhỏ trong thành phố lớn)

Phương án 2: Mỗi đô thị là một cấp CQĐT duy nhất (gồm HĐND và UBHC

Không tổ chức cấp chính quyền ở tất cả các đơn vị hành chính trực thuộc kể cả ở nội thành, nội thị và ngoại thành, ngoại thị

Phương án 3: Tổ chức CQĐT theo mô hình Thị trưởng Chọn một trong hai

phương thức bầu Thị trưởng: do HĐND bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc do cử tri của địa bàn trực tiếp bầu Theo đó, thiết lập cơ quan hành ch nh đô thị ở địa bàn thành phố trực thuộc trung ương và thành phố, thị xã thuộc tỉnh là Tòa thị chính; đứng đầu Tòa thị chính là Thị trưởng

Với ba phương án đưa ra, Bộ Nội vụ đề xuất lựa chọn theo Phương án 1 với

căn cứ là có nhiều đặc điểm phù hợp với đặc thù Việt Nam trong bối cảnh hiện thời

Thứ hai, mô hình tổ chức CQĐT do Đề án của Thành phố Hồ Ch Minh đề xuất

Mô hình đề xuất: CQĐT cấp thành phố, khu (thị xã), các cấp còn lại chỉ là cấp hành chính trung gian Cụ thể đề án đưa ra phương án cụ thể với việc điều chỉnh lại địa giới các đơn vị hành chính lãnh thổ, sáp nhập, phân loại khu vực quận nội thành và khu vực đô thị hóa Phương án đề xuất: tổ chức lại: 13 quận nội thành (quận: 1, 3, 4, 5,

6, 8, 10, 11, Bình Thạnh, Phú Nhuận, Gò Vấp, Tân Bình, Tân Phú) là cấp hành chính trung gian Địa bàn đang đô thị hóa: gồm 06 quận (quận: 2, 7, 9, 12, Thủ Đức, Bình Tân) và 02 huyện (Hóc Môn, Nhà Bè và một phần của huyện Bình Chánh) thành 04 thành phố trực thuộc thành phố, là cấp CQĐT Về cấp chính quyền trong thành phố: bao gồm cơ quan dân cử (HĐND và cơ quan hành ch nh (UBND ; có tư cách pháp nhân, có ngân sách riêng; có cơ cấu tổ chức bộ máy và nhân sự để triển khai thực hiện nhiệm vụ Cấp hành ch nh trung gian không có HĐND, không có tư cách pháp nhân, chỉ có cơ quan hành ch nh nhằm thực hiện các chức năng do ch nh quyền cấp trên giao

Tổ chức chính quyền tại các thành phố: Nam, Tây, Bắc Mỗi khu đô thị là

một cấp CQĐT, trực thuộc CQĐT Thành phố Hồ Chí Minh Cấp trực thuộc là UBND cấp phường xã Dưới cấp hành chính quận sẽ tổ chức UBND cấp phường Công chức phường là công chức của quận được phân bổ trên địa bàn phường

Thứ ba, mô hình tổ chức CQĐT do Đề án của thành phố Đà Nẵng đề xuất

Đà Nẵng đề xuất mô hình CQĐT ở cấp thành phố: CQĐT thành phố Đà Nẵng gồm có HĐND thành phố và UBND thành phố (theo quy định pháp luật hiện hành) Ở cấp dưới thành phố: Tổ chức thành các đơn vị hành chính quận và phường

Ở các quận: tổ chức cơ quan hành ch nh là UBND quận Ở các phường: tổ chức cơ quan hành ch nh là UBND phường Không tổ chức HĐND ở quận, phường Chính quyền là pháp nhân; có ngân sách riêng; cơ cấu tổ chức bộ máy và nhân sự để triển khai thực hiện nhiệm vụ Cấp hành ch nh trung gian không có cơ quan dân cử, không có tư cách pháp nhân, chỉ có cơ quan hành ch nh nhằm tổ chức thực hiện một

số chức năng quản lý được chính quyền cấp trên giao cho

Với những luận cứ và kết quả nghiên cứu, đề xuất mô hình tổ chức CQĐT nêu trên cho thấy một số nhận xét:

Điểm chung nhất là phản ánh, đánh giá thực tiễn quản lý ở các đô thị từ những lĩnh vực khác nhau đồng thời đề xuất mô hình tổ chức bộ máy CQĐT trên nền tảng điều kiện kinh tế - xã hội và chế độ chính trị đặc thù của Việt Nam; căn cứ pháp lý và hoàn thiện bộ máy trên cơ sở đề xuất sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Luật

Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 Các nghiên cứu đã chỉ ra những bất cập của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 vì chưa có khung khổ pháp lý cho tổ chức CQĐT được áp dụng trên thực tế Mô hình cứng nhắc, đô thị giống nông thôn, các địa phương quy về cùng cấp giống nhau làm hạn chế chính phù hợp, đặc thù của mỗi cấp, mỗi khu vực, mỗi loại hình đơn vị hành chính lãnh thổ Các đề án đều đề xuất mô hình tổ chức CQĐT, giảm đầu mối, giảm các chức năng chồng chéo, tăng quyền lực, quyền tự chủ cho CQĐT

Bên cạnh những kết quả có giá trị cao của các đề án nếu trên, về góc độ tiếp thu để kiến giải cho việc thiết kế tổ chức CQĐT tại các thành phố trực thuộc Trung ương, theo quan điểm của tác giả, còn một số giới hạn cần tiếp tục nghiên cứu để có

cơ sở chắc chắn hơn về mặt lý luận và thực tiễn để có tổ chức chính quyền đáp ứng yêu cầu CNH, HĐH đất nước:

- Mục tiêu cho tổ chức CQĐT là khó xác định, tuy nhiên, ở khía cạnh khoa học tổ chức cần xác định việc thiết lập mô hình tổ chức trên cơ sở mục tiêu là cụ thể hóa chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu cho phù hợp điều kiện khách quan Trong giai đoạn hiện nay, với đặc thù các đô thị Việt Nam thì yêu cầu đáp ứng CNH, HĐH là quan trọng nhất vì hầu hết các đô thị đều nằm trong "vùng" đô thị mới, đang trong thời kỳ đô thị hóa mạnh mẽ Trong đó, xây dựng thành phố thông minh, chính quyền điện tử và nền hành chính phục vụ cũng phải xác định là mục tiêu cho mỗi đô thị phấn đấu;

- Các nghiên cứu đề do các cơ quan quản lý nhà nước trực tiếp thực hiện, người tham gia cụ thể là các nhà quản lý và công chức trong bộ máy chính quyền Ngoài đặc điểm là giá trị tổng kết thực tiễn của đề tài cao thì ít nhiều bị hạn chế bởi tính chủ quan, bảo thủ vì nặng tính tự cải thiện, tự sửa chữa mà ít tính khách quan (tính cách mạng) trong cải cách Vì vậy, có quan ngại cho rằng, chúng ta dễ mắc vào việc loay hoay cho việc ‘sửa cái áo chật với cơ thể đang phát triển mạnh’ chứ chưa mạnh dạn thực hiện cuộc cách mạng ‘may cái áo mới’ cho phù hợp yêu cầu thực tiễn, tương lai;

- Chủ trương của Đảng thể hiện là đã quyết tâm, ban hành nhiều nghị quyết, lãnh đạo chính quyền các cấp nghiên cứu để đề xuất mô hình tổ chức CQĐT phù hợp trong thực tế Tuy nhiên, quyết tâm chính trị chưa phù hợp và chưa cụ thể bằng cuộc cách mạng trong thực tiễn nên tổ chức CQĐP chưa có những bước đột phá tạo

ra những mô hình thiết thực

Những giá trị khoa học từ hồ sơ, tài liệu hội nghị, hội thảo của Dự án nghiên cứu xây dựng ban hành Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015:

Trước hết, về quá trình nghiên cứu ban hành Hiến pháp 2013 Những công trình, bài viết khoa học để xây dựng ban hành chương IX - CQĐP đã có giá trị của quá trình tổng kết thực tiễn, khái quát lý luận để tạo nền tảng pháp lý cho hoàn thiện CQĐT Điểm thứ nhất Hiến pháp khẳng định, cấp chính quyền ở địa phương bao gồm HĐND và UBND là có căn cứ khẳng định những bộ phận chính hợp thành tổ chức chính quyền ở địa phương mà Hiến pháp trước đó chưa quy định Nội dung

này đã loại trừ một số quan niệm cho rằng, CQĐP bao gồm cả cơ quan tư pháp như Viện kiểm sát và Tòa án, giúp điều kiện pháp luật quy định t nh độc lập của tư pháp

ở địa phương; điểm thứ hai trong Hiến pháp đã tạo điều kiện năng động hơn cho việc thiết lập mô hình tổ chức chính quyền tại địa phương theo luật Cụ thể, ngoài các cấp CQĐP Hiến pháp đã quy định, một số đơn vị tương đương và việc thiết kế

mô hình tổ chức chính quyền phù hợp với nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt do Luật và Quốc hội quy định

Quá trình sưu tầm tài liệu cho quá trình khảo cứu, tác giả cũng lưu ý khai thác được nhiều giá trị thực tiễn từ dự án Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 Hồ sơ của

dự án luật gồm những tài liệu có giá trị thực tiễn trong quá trình tổng kết việc triển khai thực hiện Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 Dự án Luật Tổ chức CQĐP cũng được hoàn thiện qua nhiều bước trong đó có những hội thảo khoa học, tập hợp được trí tuệ, tri thức pháp lý của nhiều chuyên gia, các nhà khoa học trong và ngoài nước

Dự án Luật Tổ chức CQĐP được thực hiện theo Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XIII Ban Soạn thảo Dự án Luật Tổ chức CQĐP đã tổ chức tổng kết đánh giá toàn diện việc thi hành Luật Tổ chức HĐND và UBND năm

2003 và kết quả thực hiện nghị quyết của Quốc hội về thực hiện th điểm mô hình tổ chức chính quyền không có HĐND cấp quận/ huyện Trên cơ sở lý luận về lập pháp

và thực tiễn thực hiện pháp luật về CQĐP; quản lý hành ch nh Nhà nước ở địa phương, Ban soạn thảo đã xây dựng Dự án Luật Tổ chức CQĐP để Chính phủ trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 8 và thông qua tại kỳ họp thứ 9 Trên cơ sở ý kiến tại Phiên họp lần thứ 31 của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ đã chỉ đạo

Bộ Nội vụ tiếp thu, hoàn thiện Dự án Luật Tổ chức CQĐP

Trong Dự án Luật Tổ chức CQĐP, có nhiều báo cáo giải trình khoa học được minh họa bằng những số liệu điều tra xã hội cụ thể, thuyết phục để chỉ ra những bất cập, hạn chế của về mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐP Ở khu vực địa phương, có sự so sánh, để xây dựng tổ chức chính quyền phù hợp với khu vực đô thị và khu vực nông thôn Từ đó các quy phạm pháp luật về tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương cho mỗi khu vực trong Luật Tổ chức CQĐP được Quốc