Chương 2: LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TẠI CÁC THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG ĐÁP ỨNG YÊU CẦU CÔNG NGHIỆP HÓA, HIỆN ĐẠI HÓA ĐẤT NƯỚC
2.1. Quản lý đô thị và tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam
2.1.1.1. Đô thị
Mỗi quốc gia trên thế giới có những cách định nghĩa khác nhau về đô thị và CQĐT. Tùy thuộc vào góc độ tiếp cận và mục đ ch nghiên cứu mà có những định nghĩa cho phù hợp với các tiêu chí phân tích của mình. Theo các tiêu chí phổ thông nhất, để xác định một đô thị phải đáp ứng đƣợc những điều kiện về mật độ, thành phần dân cƣ; cơ sở hạ tầng thích hợp và có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của một vùng lãnh thổ nhất định.
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, khái niệm về đô thị: đó là một không gian cư trú của cộng đồng người sống tập trung và hoạt động trong những khu vực kinh tế phi nông nghiệp. Hoặc theo Giáo trình quy hoạch đô thị, Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội, 2006: đô thị là nơi tập trung đông dân cƣ, chủ yếu là lao động phi nông nghiệp, sống và làm việc theo kiểu thành thị. "Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc vùng lãnh thổ, một địa phương" [75, Điều 3].
Nhƣ vậy, đô thị có những đặc điểm, dấu hiệu chung nhất là: dân cƣ tập trung với mật độ cao; chủ yếu là lao động phi nông nghiệp; có hạ tầng cơ sở thích hợp, là trung tâm ngành nghề tổng hợp hay chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy kinh tế - xã hội của cả nước, của một vùng trong tỉnh hoặc trong huyện.
Thực tế cho thấy, là đô thị loại một và loại đặc biệt tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng, nhƣng trong đơn vị hành chính- lãnh thổ đó luôn bao hàm cả nông thôn. Đơn vị hành chính nông thôn lại bao hàm cả đô thị là thị trấn; đơn vị hành ch nh đô thị thị xã bao gồm cả phường và xã. Không kể những vùng nông thôn
đang đô thị hóa, tỷ lệ nông thôn trong đô thị là thành phố trực thuộc trung ƣơng còn chiếm tỷ trọng khá nhiều. Nhƣ Hà Nội là đơn vị hành chính có tỷ lệ nông thôn cao nhất 18 huyện 30 đơn vị hành chính quận, huyện, thị xã; thành phố Đà Nẵng là đơn vị có tỷ lệ nông thôn ít nhất 2 huyện 8 đơn vị hành chính quận, huyện.
Đặc điểm đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ƣơng hiện nay:
Về kinh tế, đô thị là nơi có nền sản xuất chủ yếu là phi nông nghiệp. Các ngành sản xuất công nghệ cao có điều kiện phát triển, dịch vụ đa dạng và phát triển các ngành như thị trường tài ch nh, lao động, bảo hiểm. Các thành phố trực thuộc trung ƣơng hiện nay, đều đƣợc ƣu tiên phát triển đa dạng các ngành nghề nhằm tạo nhiều việc làm; năng suất lao động với hàm lƣợng kinh tế tri thức cao. Đồng nghĩa với những đặc điểm đó là tỷ trọng đáng kể đóng góp cho GDP quốc gia.
Về dân cư, ở đô thị có mật độ dân số cao, đa dạng thành phần, ít phụ thuộc vào phong tục, tập quán truyền thống; lối sống thích nghi với quy tắc cộng đồng, pháp luật; trình độ dân tr cao. Thói quen người đô thị là khai thác dịch vụ và hàng hóa, còn khu vực nông thôn mang nặng tính cự cung, tự cấp.
Về các vấn đề xã hội đô thị, quan hệ xã hội trong độ thị biểu hiện mức độ sôi động, đa dạng và phức tạp nên thường có những vấn đề lớn đặt ra cho quản lý đô thị như: vấn đề nhà ở, di cư, cấp - thoát nước, nguyên nhiên liệu, giao thông, môi trường, an ninh công cộng.
Về hạ tầng cơ sở vật chất đô thị, được quy hoạch và khai thác theo hướng thống nhất, liên thông. Yêu cầu việc thiết kế hạ tầng mang tính xuyên suốt địa bàn, không hạn chế chia cắt theo địa giới hành chính; điều hành khai thác các dịch vụ tập trung, thống nhất.
Về vị trí, vai trò của đô thị, năm thành phố có vị trí là trung tâm kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, khoa học, giáo dục, công nghệ của ba miền; là động lực cho sự phát triển cho mỗi vùng miền và cả nước.
Đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng là đơn vị hành chính mang tính mở. Tính mở của đô thị biểu hiện mặt quy mô và chất lƣợng. Về quy mô, không gian đô thị luôn đƣợc mở rộng theo thời gian để đáp ứng đời sống cƣ dân đô thị phát triển cả cơ học và tự nhiên không ngừng; về chất lƣợng, đặc t nh năng động của đô thị đặt ra cho mỗi đô thị phát triển không ngừng về sản xuất, dịch vụ.
Từ tính chất của các đô thị nhƣ nêu trên đặt ra yêu cầu khi thiết lập tổ chức CQĐT phải có những đặc thù riêng ƣu tiên đáp ứng nhu cầu quản trị tốt đô thị; phát triển các dịch vụ, cung ứng dịch vụ đô thị. Việc tổ chức, hoạt động của CQĐT phải hướng đến mục tiêu tập trung thống nhất, thông suốt, nhanh nhạy, giảm thiểu các tầng nấc trung gian và để thực sự hiệu lực, hiệu quả. Từ những phân tích nêu trên có thể thống nhất khái niệm về đô thị: là đơn vị hành chính - lãnh thổ đƣợc hình thành tự nhiên, có những đặc trƣng nhƣ tập trung đông dân cƣ sinh sống; có nền kinh tế phi nông nghiệp là chủ yếu, các dịch vụ xã hội và du lịch phát triển; là trung tâm kinh tế, chính trị, văn hóa, khoa học kỹ thuật y tế, giáo dục,… của khu vực hoặc cả nước.
Trong thời kỳ hiện đại, khái niệm Đô thị thông minh xuất hiện. Khái niệm này phản ánh xu hướng phát triển không ngừng cả về khái niệm, quy mô và chất lượng.
Trong năm gần đây, khái niệm thành phố thông minh hay đô thị thông minh được du nhập từ nước ngoài và sử dụng rộng rãi trong nước cả giới chính trị, nhà khoa học và nhà quản lý. Hai thuật ngữ thành phố thông minh hay đô thị thông minh được xem xét trên quan điểm tương đương. Một số thành phố như Thành phố Hồ Ch Minh, Đà Nẵng đã bắt đầu nghiên cứu, triển khai xây dựng đề án thành phố thông minh.
Về mặt khái niệm, trong các bài viết, hội thảo, toạ đàm còn có nhiều tranh luận về khái niệm, nội hàm và những vấn đề có thể liên hệ ứng dụng tại Việt Nam.
Những dấu hiệu của một đô thị thông minh đƣợc khái quát với những bộ phận chủ yếu nhƣ: có hạ tầng công nghệ thông tin phù hợp; tích hợp kỹ thuật số các dữ liệu đời sống kinh tế- xã hội và nhu cầu dân cư; phát huy tối đa phương tiện truyền thông vào các dịch vụ đô thị và cuối cùng là năng lực tương tác của con người đô thị có vai trò của chính quyền để đảm bảo thực hiện các chính sách quản lý đô thị.
Để nhằm phân t ch, làm rõ hơn nội hàm của khái niệm thành phố thông minh, trong bài viết: Thành phố thông minh và vấn đề quản lý đô thị của TS.
Nguyễn Ngọc Hiếu - Đại học Việt Đức (Bài đăng Tạp chí Quy hoạch Đô thị, số 26+27 2017 đƣa ra một số yếu tố về thành phố thông minh nhƣ: Các thành phố phải thay đổi để thích ứng công nghệ mới; thành phố thông minh là nơi giải quyết các vấn đề đô thị thông minh hơn; Mỗi thành phố/quốc gia có chiến lƣợc riêng
phụ thuộc bối cảnh phát triển. Thành phố thông minh là sự kết hợp chặt chẽ giữa công nghệ và quản trị bao gồm cả thể chế. Nhƣ vậy, thành phố thông mình có đặc điểm là luôn quan tâm vấn đề thể chế hoặc là hiểu cách khác, đó là việc của chính quyền khi sử dụng các công cụ công nghệ thông tin trong việc thực hiện quản trị đô thị hiệu quả và phát triển bền vững.
2.1.1.2. Quản lý đô thị
Trong thực tế nghiên cứu về đô thị, rất nhiều ngành nhƣ xã hội học, kinh tế học, dân số học, môi trường hoặc quản lý, pháp lý nghiên cứu về đô thị. Mỗi ngành và mỗi góc độ lại có cách tiếp cận và nghiên cứu nên có rất đa dạng khái niệm về đô thị. Trên phương diện khoa học pháp lý, CQĐT với tư cách là trung tâm quyền lực thực hiện quản lý nhà nước về đô thị nên trong nghiên cứu luôn có sự giao thoa về đối tƣợng, phạm vi và nội dung với các khoa học khác nghiên cứu về đô thị. Sau đây là những khái niệm điển hình trong các tài liệu đã phát hành:
Quản lý đô thị là một quá trình để đi đến mục tiêu, đảm bảo cho đô thị phát triển ổn định, trật tự và bền vững nhằm tạo dựng môi trường sống thuận lợi cho dân cƣ đô thị, phù hợp với lợi ích quốc gia, cộng đồng dân cƣ và cá nhân trên cơ sở kết hợp tổng hòa nhiều yếu tố [20, tr. 28].
Quản lý đô thị là một khoa học tổng hợp đƣợc xây dựng trên cơ sở của nhiều khoa học chuyên ngành, bao gồm hệ thống các ch nh sách, cơ chế, biện pháp và phương tiện được chính quyền nhà nước và các cấp sử dụng để tạo điều kiện và kiểm soát quá trình tăng trưởng, phát triển đô thị, nhằm thực hiện một cách có hiệu quả các mục tiêu dự kiến [78, tr. 214].
Quản lý đô thị/quản lý nhà nước về đô thị là hoạt động của các tổ chức, cá nhân, cộng đồng mà chủ yếu là của bộ máy chính quyền nhà nước các cấp sử dụng quyền lực công, hệ thống ch nh sách, cơ chế, biện pháp, phương tiện để tác động và điều chỉnh các mối quan hệ xã hội;
đảm bảo pháp luật về lĩnh vực đô thị được thực hiện, nhằm định hướng và kiểm soát quá trình tăng trưởng, phát triển đô thị theo mục tiêu, tạo dựng và duy trì đô thị phát triển bền vững [104, tr. 26].
Nhƣ vậy, từ phân tích những dấu hiệu và đặc điểm khái niệm nêu trên, về mặt tổ chức, có thể xem xét quản lý đô thị gồm những nội dung sau:
- Là một hoạt động thực tiễn có mục đ ch, có hệ thống, tuân thủ những nguyên lý, quy tắc và tiêu chuẩn cụ thể;
- Căn cứ vào nhu cầu của các đối tƣợng và quan hệ xã hội cụ thể mà thiết lập các thiết chế quản lý phù hợp;
- Nhà nước là trung tâm của hoạt động quản lý thông qua bộ máy tổ chức CQĐT, có quyền lực và nguồn lực bảo đảm trên cơ sở pháp luật;
- Ngoài nhà nước, sự tham gia quản lý đô thị là các tổ chức xã hội, doanh nghiệp và công dân đảm nhận những công việc cụ thể theo quy định pháp luật hoặc quy chế địa phương;
- Mục đ ch quản lý đô thị cụ thể thành ba nhiệm vụ chính: duy trì ổn định xã hội; thúc đẩy kinh tế - xã hội và cải thiện đời sống dân cƣ; giữ trật tự an toàn để đô thị phát triển văn minh, hiện đại và bền vững.
Trong thực tiễn nghiên cứu khoa học pháp lý, trong giai đoạn gần đây, một số diễn đàn khoa học có những bài viết, công trình của các học giả có nghiên cứu và
‘làm mới hơn’ khái niệm "quản lý" cho đời sống pháp lý hiện đại của Việt Nam.
Khái niệm "quản lý" của chính quyền hay quản lý nhà nước của chính phủ đang đƣợc xem xét để thay thế bằng khái niệm "quản trị" đến "quản trị tốt". Theo khái niệm mới này, cả nội dung, phương thức và đối tượng quản lý được khái quát và phù hợp hơn với xu thế quản lý xã hội hiện đại. Khi mà, nền dân chủ đƣợc mở rộng và hiện thực hơn đặc biệt ở khu vực đô thị. Nghiên cứu về quản lý nhà nước về đô thị trong giai đoạn hiện nay cũng cần xem xét chọn những nhân tố phù hợp để thay đổi khái niệm tương th ch.
Một biểu hiện phổ biến và trung tâm nhất của chính quyền đô thị là hoạt động cơ quan hành ch nh. Qua mỗi thời kỳ và đặc điểm của nhà nước mà bộc lộ bản chất nhà nước và quan điểm chỉ đạo hoạt động của nền hành chính. Trong bình luận của khoa học hành chính những năm gần đây, khái niệm Hành chính chính phục vụ là một hiện tƣợng biểu lộ tính chất của nền hành chính trong thời kỳ hiện đại (có tính chất tiến bộ khắc phục những điểm tiêu cực của nền hành chính truyền thống- hành chính quan liêu.
Cùng với quá trình phát triển của các nền hành chính hiện đại, văn minh,
khái niệm về hành chính và quản lý hành ch nh cũng đƣợc thay đổi theo chiều hướng ngày càng tiến bộ. Trong quản lý nhà nước ở đô thị, cho dù lý thuyết hoặc công nghệ quản lý hiện đại đến đâu thì quản lý hành ch nh nhà nước vẫn là trung tâm của quản trị đô thị. Hành chính phục vụ là một khái niệm mới đƣợc phát triển và trở thành mục tiêu phấn đấu cho các đô thị văn minh, hiện đại.
Khái niệm về hành chính phục vụ hay nền hành chính phục vụ đƣợc TS. Nguyễn Trọng Bình - Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh khu vực IV trong bài nghiên cứu về Đặc trưng của nền hành chính phục vụ đƣa ra khái niệm và phân tích khá đầy đủ những dấu hiệu của nền hành chính phục vụ:
Nền hành chính phục vụ là nói đến nền hành chính dân chủ, pháp quyền, trách nhiệm và lấy phục vụ công dân làm tôn chỉ hoạt động. Do bản chất của nền hành chính phục vụ là nền hành chính lấy công dân làm trung tâm, cho nên các đặc trƣng của nó, từ văn hóa hành ch nh, cơ cấu tổ chức, phương thức hành vi, mô thức chính sách, vai trò của đội ngũ cán bộ, công chức đều thể hiện tính chất do dân và vì dân [114].
Nhƣ vậy, theo khái niệm này, nền hành chính phục vụ hay hành chính phục vụ có bản chất tiến bộ khắc phục đƣợc tính quan liêu của nền hành chính truyền thống. Nội hàm về hành chính phục vụ đƣợc mô tả bởi những đặc trƣng cơ bản nhƣ:
phục vụ là văn hóa của hành chính phục vụ; Tự chủ, hợp tác, tinh giản, linh hoạt và thuận tiện cho người dân là đặc trưng về cơ cấu tổ chức của nền hành chính phục vụ; Công khai và minh bạch là phương thức hành vi của nền hành chính phục vụ;
Trong nền hành chính phục vụ, ch nh sách được đề ra dựa trên phương thức dân chủ; Trong nền hành chính phục vụ, vai trò của nhà quản lý công là người phục vụ.
2.1.1.3. Chính quyền đô thị
Trong khoa học pháp lý, quản lý hành ch nh nhà nước và trong thực tế đời sống xã hội, thuật ngữ chính quyền Trung ƣơng, CQĐP; ch nh quyền nông thôn và CQĐT hoặc chính quyền cơ sở... đƣợc dùng phổ biến. Tuy nhiên, quy phạm pháp luật thực định lại chƣa định nghĩa rõ ràng những khái niệm này.
Về CQĐT trước hết là một loại CQĐP. Trên cơ sở phân định từ các loại CQĐP, trong đó hai khu vực hành chính- lãnh thổ đặc trƣng khác biệt về đặc điểm
cấu kết kinh tế- xã hội, tính chất và tập quán sinh hoạt dân cƣ gọi là: nông thôn và thành thị. Tương ứng với hai khu vực này, với những đơn vị hành chính - lãnh thổ nhất định thì Nhà nước thiết lập bộ máy quản lý của chính quyền phù hợp trên những đơn vị đó, từ đó khái niệm gọi tắt là CQĐT và CQNT. Theo quy định hiện hành thì CQĐP ở khu vực nông thôn đƣợc gọi là CQĐP ở nông thôn thiết lập ở địa bàn tỉnh, huyện, xã và CQĐP tương ứng ở đô thị là thành phố, thị xã, quận, phường và thị trấn. Tuy nhiên, theo cách phân loại đô thị nhƣ trong thực tế hiện nay, CQĐT cấp tỉnh lại bao gồm cả nông thôn trong đó là huyện và xã; chính quyền nông thôn cấp tỉnh cũng bao gồm đô thị trong đó là thành phố thuộc tỉnh, thị xã, phường và thị trấn. Có nhận xét cho rằng, theo cách phân loại đô thị và nông thôn nhƣ hiện nay mang tính rất tương đối, chủ yếu phục vụ cho việc phân chia đơn vị hành chính nhân tạo để phục vụ quản lý hơn. Ch nh vì vậy, trừ đô thị và nông thôn cấp xã, còn lại hai cấp trên luôn có sự đan xen giữa đô thị và nông thôn dẫn đến những bất cập nhất định trong thiết kế tổ chức CQĐT.
Thiết kế tương ứng trên đơn vị hành chính - lãnh thổ đô thị phải có CQĐT.
Để có điều kiện phân biệt CQĐT với chính quyền nông thôn, trước hết cần làm rõ những đặc điểm của CQĐT:
- Chính quyền đô thị là một thiết chế quyền lực nhà nước ở đơn vị hành chính lãnh thổ xã hội đô thị. Đô thị có đặc thù kết cấu văn hóa đô thị, sự tuân thủ pháp luật và tôn trọng quyền con người; phát huy dân chủ đòi hỏi cao hơn, diễn ra ở mức độ phức tạp hơn. Vì vậy, tổ chức CQĐT phải xác định mục tiêu cho bộ máy, tinh gọn, hoạt động phục vụ tốt nhất cho doanh nghiệp, các dịch vụ công và dịch vụ công ích ngoài nhiệm vụ chính là duy trì, bảo đảm ổn định xã hội. Cơ chế thực hiện quyền của mình với chính quyền nhƣ hoạt động xây dựng chính quyền giám sát hoạt động chính quyền, nhu cầu sử dụng và mua các dịch vụ công cũng có đặc điểm khác cơ bản so với tập quán khu vực dân cƣ nông thôn có đặc trƣng kết cấu dòng tộc, làng xã.
- Chính quyền đô thị phải được xác định đối tượng người dân đô thị luôn có ý thức pháp luật cao hơn, quen với chấp hành quy tắc công cộng, dễ hòa nhập và tiêu dùng dịch vụ. Hạ tầng kỹ thuật đô thị là thông suốt, khó chấp nhận phân chia