Chương 2: LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TẠI CÁC THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG ĐÁP ỨNG YÊU CẦU CÔNG NGHIỆP HÓA, HIỆN ĐẠI HÓA ĐẤT NƯỚC
2.2. Những nhân tố ảnh hưởng đến tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng
2.2.1. Nhân tố khách quan
Nhân tố ảnh hưởng đến hoạt động của CQĐT mang t nh khách quan có tính chất quyết định đến chất lƣợng và hiệu quả hoạt động của tổ chức CQĐT. Những nhân tố ảnh hưởng trực tiếp nhất, đó là:
Thứ nhất, điều kiện địa lý kinh tế; vị trí chính trị - xã hội của mỗi địa phương.
Điều kiện tự nhiên, vị tr địa lý là nguồn tài nguyên vô cùng quan trọng giúp cho nền tảng kinh tế - xã hội đô thị phát triển. Đặc biệt là các nguồn lợi làm nguyên liệu đầu vào cho quá trình sản xuất, kinh doanh, dịch vụ ngành nghề phát triển. Yếu tố vật chất tự nhiên, xã hội là nhân tố khách quan tạo nên lợi thế quyết định đến quy mô, chất lƣợng, tốc độ phát triển và phát triển bền vững của mỗi đô thị.
Lãnh thổ đô thị là một thể thống nhất, liên hoàn, không thể chia cắt thành bộ phận riêng rẽ. Hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội đô thị có đặc điểm tự nhiên là một chỉnh thể liên quan, gắn bó trực tiếp với nhau trên phạm vi toàn đô thị, không thể chia cắt theo từng địa bàn. Vấn đề quy hoạch đô thị theo ngành, vùng và khu là rất quan trọng đối với đô thị để nhằm khai thác và phát huy hợp lý các nguồn lực, đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế và đời sống của dân cƣ toàn đô thị. Chính vì vậy, việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ nhân tạo trên địa bàn đô thị và thiết lập nên nhiều cấp quản lý sẽ t có ý nghĩa tăng chất lƣợng quản trị đô thị mà thậm chí còn tác động ngƣợc lại đối với quá trình thúc đẩy xã hội đô thị phát triển.
Dân cƣ đô thị là tổ chức tập hợp xã hội có mối liên hệ lỏng lẻo; không phân thành các khối riêng rẽ, bền chặt theo dòng họ, làng bản nhƣ khu vực nông thôn.
Chính vì vậy, các nhu cầu và lợi ích về vật chất, văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội cho dân cƣ đô thị luôn đƣợc đáp ứng trên quy mô toàn đô thị, không phụ thuộc vào từng địa bàn cư trú, người dân có thể sống ở địa bàn này, nhưng đi làm ở địa bàn khác.
Mặt khác, dân cƣ đô thị đƣợc tụ tập từ nhiều vùng, miền khác nhau, có cuộc sống khá độc lập với nhau, với lối sống hợp cƣ, luôn biến động, hầu nhƣ không có sự liên
kết về huyết thống, tập quán, truyền thống; có trình độ dân tr cao hơn ở nông thôn, tôn trọng những chuẩn mực có t nh pháp lý hơn là những quy tắc có tính cộng đồng.
Các đô thị đƣợc hình thành trên cơ sở hợp nhất các yếu tố quy tụ tự nhiên thành trung tâm thương mại, văn hóa, thể thao, giáo dục, khoa học - công nghệ, trung tâm chính trị - hành chính của khu vực, vùng hoặc cả nước. Phục vụ theo đó là hạ tầng vật chất thuận lợi, quan trọng cho trung tâm tài ch nh, thương mại, dịch vụ, hệ thống giao thông, liên lạc, điện nước, công trình xây dựng, khu vui chơi, giải trí với nhịp độ phát triển nhanh. Đi kèm với sự hội tụ tự nhiên đó là những hệ quả nhƣ: là nơi phát sinh nhiều tệ nạn xã hội, tình trạng thất nghiệp và phân hóa giàu nghèo, ô nhiễm môi trường cao.
Thứ hai, yêu cầu của CNH, HĐH và quá trình hội nhập quốc tế, xu thế toàn cầu hóa. Xu thế quan hệ quốc tế mà Việt Nam đã tham gia nhiều cam kết song phương hoặc đa phương cũng tác động không nhỏ đến tổ chức, hoạt động của chính quyền nhà nước nói chung và CQĐT nói riêng. Quan hệ quốc tế rộng mở với việc khai thác những lợi thế liên quốc gia và phi biên giới đã cho phép các nhà nghiên cứu về tổ chức chính quyền phải t nh đến việc chọn mô hình có điều kiện tự chủ, năng động phù hợp với việc quyết định các vấn đề đối nội và đối ngoại. Biểu hiện phổ biến nhất đối với đô thị là khai thác và giao thoa lực lƣợng sản xuất; di chuyển thể nhân và lao động; du nhập các nguồn văn hóa quản lý và điều hành sản xuất dịch vụ.
Việc đổi mới cơ chế vận hành nền kinh tế đòi hỏi phải đổi mới mô hình và cơ chế quản lý kinh tế, trong đó cần cải cách vai trò quản lý, điều khiển nền kinh tế của chính quyền nhà nước. Trong thời gian qua, cơ chế vận hành nền kinh tế đã chuyển đổi khá mạnh mẽ, nhưng cơ chế quản lý nhà nước còn chuyển biến khá chậm chạp và ngày càng tụt hậu. Mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của CQĐT, trong đó nhiều cơ quan và chức năng của bộ máy chính quyền nhà nước chƣa có sự điều chỉnh cơ bản cho phù hợp với yêu cầu quản lý mới.
Công nghiệp hóa, hiện đại hóa là xu thế tất yếu của khu vực đô thị. Với đặc thù kết cấu của cộng đồng dân cƣ và nền sản xuất phi nông nghiệp, chủ yếu là công nghiệp, thương mại, dịch vụ. Sự thay đổi của tư liệu, công nghệ trong sản xuất dẫn đến yêu cầu tất yếu thay đổi quan hệ sản xuất. Ở đô thị, vai trò quản lý, thúc đẩy sản
xuất, kinh doanh và dịch vụ của chính quyền là rất quan trọng. Sự tác động qua lại của quá trình vận động phương thức sản xuất với tổ chức CQĐT là rất mật thiết và biện chứng. Chính quyền thành phố phải luôn chủ động và sẵn sàng đáp ứng sự thay đổi mới đảm bảo không kìm hãm năng lực phát triển kinh tế - xã hội đô thị.
2.2.2. Nhân tố chủ quan
Nhân tố chủ quan là những nhân tố do con người thực hiện; tác động nhằm cải thiện chất lượng, hiệu quả của CQĐT theo ý ch của con người. Biểu hiện của những nhân tố này nhƣ việc thiết kế bộ máy; xây dựng cơ chế chỉ đạo điều hành bộ máy và năng lực công vụ trong bộ máy. Sự tác động của nhân tố chủ quan nếu phù hợp, sẽ thúc đẩy cho CQĐT phát triển tích cực và ngƣợc lại, trong chừng mực nhất định, tác động tiêu cực sẽ làm kìm hãm sự phát triển đô thị, giảm hiệu lực, hiệu quả của bộ máy chính quyền. Những nhân tố chủ quan có mối liên hệ quan trọng với tổ chức CQĐT nhƣ:
Thứ nhất, quan điểm, tư tưởng chỉ đạo xây dựng các thiết chế về CQĐT. Với đặc thù của công tác xây dựng chính quyền, mục tiêu của Nhà nước Việt Nam từ khi được thành lập là Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo Nhà nước và xã hội; Đảng làm công tác tổ chức và cán bộ. Qua chiều dài lịch sử, những đóng góp của Đảng đã đưa đất nước phát triển theo con đường chủ nghĩa xã hội. Đảng cung cấp nguồn cán bộ lãnh đạo; Đảng ra nghị quyết về những chủ trương lớn cho phát triển kinh tế - xã hội cho mỗi cấp đã thành tiền lệ cho hoạt động CQĐP ở Việt Nam. Trong những điều kiện nhất định, chất lượng CQĐT bị ảnh hưởng trực tiếp từ hiệu quả lãnh đạo của Đảng nhƣ là một tác nhân quyết định đến những thành công và hạn chế của một cấp chính quyền. Đảng còn là trung tâm chính trị cho các tổ chức nhƣ Mặt trận tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội, những tổ chức này cũng đóng góp đáng kể tạo nên chất lƣợng hoạt động của chính quyền nói chung và CQĐT nói riêng.
Hiến pháp năm 2013 ra đời là một bước tiến bộ mới với sự quyết tâm đổi mới của Đảng về vấn đề xây dựng bộ máy CQĐP. Hàng loạt văn bản bên cạnh Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 cần nghiên cứu sửa đổi hoặc ban hành mới để làm cơ sở cho CQĐT hoạt động hiệu lực, hiệu quả tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng đáp ứng yêu cầu sự nghiệp CNH, HĐH đất nước là một nhu cầu khách quan cũng
phụ thuộc rất nhiều vào sự lãnh đạo của Đảng trong công tác xây dựng pháp luật và xây dựng chính quyền.
Sự phân chia lãnh thổ đô thị là một vấn đề cần nghiên cứu để thiết lập theo hướng xây dựng một đơn vị hành chính lãnh thổ thống nhất, liên hoàn, không thể chia cắt thành bộ phận riêng rẽ bởi CQĐT. Các vấn đề khác nhƣ: thủ tục hành chính và chế độ phục vụ, cung cấp các dịch vụ công đƣợc cải thiện cũng giúp đô thị phát triển.
Thứ hai, đội ngũ cán bộ (số lượng và chất lượng). Yếu tố con người luôn là quan trọng nhất trong mọi tổ chức. Chính sách quản lý, sử dụng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức hết sức quan trọng trong bộ máy chính quyền. Vì đội ngũ này là cái cốt vật chất của CQĐP và lại đặc biệt quan trọng của CQĐT hiện đại. Hai yếu tố phải song hành đảm bảo cho chính quyền hoạt động đó là quy định pháp luật về tổ chức, hoạt động của CQĐT hiện đại và đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức.
Điều này chứng tỏ đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có vai trò quyết định một cách trực tiếp đối với sự thành công của hiệu quả hoạt động tổ chức CQĐT. Yêu cầu của CQĐT hiện đại đòi hỏi phải có đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức thực sự có tài năng, đạo đức và tâm huyết đối với đô thị, có kỹ năng hoạt động thực tiễn trong việc quản lý nhà nước ở đô thị. Người đứng đầu CQĐT, như Thị trưởng cũng rất quan trọng cần có quy định xử lý hài hòa giữa cơ chế bổ nhiệm, tranh cử với việc xây dựng chính quyền nhƣ đang triển khai hiện nay.
Thứ ba, nguồn lực tài chính dành cho các cấp chính quyền. Đó là phân cấp về ngân sách. Quyền thu và chi của CQĐP. Muốn xây dựng CQĐT hiện đại, năng động thì cấp chính quyền cần đƣợc chủ động hơn trong việc quyết định các vấn đề thu, chi và có chiến lƣợc đảm bảo an toàn, gia tăng nguồn thu để phát triển đô thị.
Chính quyền đô thị hiệu lực, hiệu quả khi hoàn toàn chủ động và chịu trách nhiệm trước pháp luật về hiệu quả hoạt động và chủ động nguồn lực tài chính. Nguồn tài chính chủ động của CQĐT ở địa phương phải (i) là quyền quyết định các khoản thu, khoản được huy động vốn cho các chương trình trọng điểm, chương trình mục tiêu;
(ii) là quyền quyết định các khoản chi trong khuôn khổ pháp luật, phải chịu trách nhiệm giải trình, minh bạch trước nhân dân và chịu trách nhiệm kiểm toán độc lập hoặc trước tài phán hành chính.
Thứ tư, cam kết chính trị của Đảng lãnh đạo và chính quyền trung ương trong việc phân cấp, phân quyền, tự quản địa phương và cải cách bộ máy CQĐT.
Hiện nay việc phân cấp trung ương - địa phương, giữa các cấp CQĐP của Việt Nam còn nhiều vấn đề cần giải quyết, trong đó nổi lên là sự phân cấp chƣa rõ, chƣa cụ thể, chưa mạnh. Luôn xuất hiện các xu hướng: Trung ương, cấp trên còn bao cấp, làm thay nhiều việc của chính quyền cấp dưới. Việc đổi mới phân cấp theo hướng tăng thẩm quyền, trách nhiệm cho CQĐP, sẽ có điều kiện hoàn thiện CQĐT tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng theo đúng năng lực vốn có của mình. Thiếu tính tự chủ, tự quản của bộ máy CQĐT tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng sẽ làm cho bộ máy khó đáp ứng yêu cầu gọn nhẹ, ít tầng nấc trung gian, thông suốt, vận hành nhanh nhạy, gần dân, tập trung vào chức năng quản lý nhà nước, đẩy mạnh xã hội hóa các dịch vụ công.
2.2.3. Phân biệt đô thị với nông thôn là một nhân tố cơ bản để xác lập chính quyền đô thị và tổ chức chính quyền đô thị
Để có điều kiện phân tích và tìm những đặc điểm chuyên biệt về đô thị, chúng ta phân biệt những đặc điểm của đô thị với nông thôn với những nội chính sau:
- Về vị trí, vai trò: Đô thị luôn có vị trí lợi thế là trung tâm của một vùng hoặc cả nước. Trung tâm có thể về: kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, khoa học, công nghệ... Vị trí trung tâm làm cho đô thị có sức hút cũng nhƣ lan tỏa động lực đến toàn vùng hoặc cả nước. Sự cộng hưởng do thu hút và lan toả luôn tạo nên nguồn lực tự nhiên và xã hội cho đô thị phát triển mà khu vực nông thôn không có điều kiện này;
- Về dân cư và lối sống: Đô thị là nơi tập trung mật độ dân cƣ cao, tổng hợp, nhiều thành phần; lực lƣợng lao động dồi dào, chất lƣợng cao; lối sống thành thị dễ thích nghi sự thay đổi, thói quen dùng dịch vụ xã hội, tuân thủ quy tắc cộng đồng và pháp luật. Khu vực nông thôn có mật độ dân cƣ thấp hơn đô thị; lối sống khép kín, cơ cấu dân cƣ bền chặt theo văn hoá làng, xã, tạo nên những bản sắc, phong tục, tập quán riêng theo từng đơn vị lãnh thổ;
- Về kinh tế: Đô thị có nền sản xuất phi nông nghiệp, dịch vụ phát triển; đa ngành, đa lĩnh vực; trình độ và tốc độ phát triển, năng động trong khi khu vực nông
thôn khép kín trong nền sản xuất nông nghiệp, thủ công nghiệp là chính. Một số thị trường chỉ có ở đô thị như: lao động, tài chính - tiền tệ, bất động sản;
- Về cơ sở vật chất: Hạ tầng kỹ thuật của đô thị có tính thống nhất, liên thông, tạo thành những mạng lưới, hệ thống đồng bộ trên toàn phạm vi đô thị nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của cộng đồng dân cƣ đô thị; phức tạp hơn nhiều so với nông thôn. Hạ tầng kỹ thuật ở nông thôn đơn giản hơn, hệ thống cơ sở hạ tầng liên hoàn và đồng bộ cho những đơn vị dân cƣ thôn, làng rời lẻ;
- Về địa giới hành chính: mỗi một đô thị cũng giống nhƣ đơn vị lãnh thổ- hành chính khu vực nông thôn hình thành tự nhiên. Tính tự nhiên của đơn vị lãnh thổ- hành chính thể hiện ở đặc điểm là cho dù đơn vị đó lớn hay nhỏ cũng cần một quy hoạch thành một chỉnh thể thống nhất, cần một bộ máy chính quyền duy nhất, không phân chia để đảm bảo tinh gọn, điều hành thống nhất, linh hoạt và quản lý hiệu quả. Mọi sự phân chia nhân tạo trên lãnh thổ tự nhiên thống nhất chỉ làm cho bộ máy chính quyền cồng kềnh, kém hiệu quả;
- Về quản lý: Ở khu vực đô thị, hình thức và nội dung quản lý nhà nước đa dạng và phức tạp, chuyên môn hoá cao. Các nhu cầu theo dịch vụ xã hội nhƣ: nhà ở, xây dựng, cấp - thoát nước, giao thông, bảo vệ môi trường, an ninh công cộng... rất cần chuyên nghiệp, hiện đại vì tính cấp thiết, phức tạp thường gây bức xúc thì khu vực nông thôn lại rất đơn giản, thậm chí là vấn đề chính quyền ít phải quan tâm;
- Về xã hội: Đô thị là nơi có năng lực "hội tụ và lan tỏa" các giá trị xã hội, tri thức, công nghệ, giao lưu và nghệ thuật, đồng thời, những phát sinh mới cả tích cực và tiêu cực cũng thường xuất phát ở đô thị trước hoặc chỉ có ở đô thị. Ở nông thôn theo nếp sống ổn định, bảo thủ truyền thống;
- Nhu cầu quản lý xã hội: Ở xã hội đô thị cần có công cụ pháp luật và hệ thống quy tắc đầy đủ, hiệu lực; cần có bộ máy bảo vệ pháp luật đủ mạnh; nhu cầu về quản trị hướng đến hiện đại, hiệu quả. Ở nông thôn, với nhu cầu đời sống xã hội thay đổi chậm, ít phức tạp; công cụ quản lý ngoài pháp luật còn sử dụng tập quán cộng đồng, quy ƣớc làng xã.
Từ những đặc điểm khác biệt giữa đô thị với nông thôn nêu trên, nhu cầu đặt ra với việc thiết lập tổ chức CQĐT phải có những đặc điểm riêng, chuyên biệt để
đáp ứng nhu cầu quản trị tốt xã hội đô thị. Yêu cầu chung nhất cho bộ máy CQĐT là tập trung thống nhất, thông suốt, nhanh nhạy, gọn nhẹ và sự hiệu lực, hiệu quả.