Pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính thực trạng và giải pháp (luận văn thạc sĩ luật học)

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tượng nghiên cứu của luận văn là pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan hành chính nhà nước được thể hiện tập trung tr

PHƯƠNG TRUNG KIÊN

PHƯƠNG TRUNG KIÊN

ĐỀ TÀI

PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH

– THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: TS Tạ Quang Ngọc

HÀ NỘI - 2017

Các kết quả nên trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu trong Luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn theo đúng quy định

Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận văn này

Tác giả luận văn

Phương Trung Kiên

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT VỀ

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH

1.2 Khái quát pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính

1.2.1 Quan niệm pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính

1.2.2 Nội dung chủ yếu của pháp luật về giải quyết khiếu nại

hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại

23

1.4 Khái quát các mô hình giải quyết tranh chấp hành chính trên

thế giới và mô hình giải quyết tranh chấp hành chính ở một số nước

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT

KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

37

2.1 Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về giải quyết

khiếu nại hành chính ở Việt Nam

37

2.1.6 Giai đoạn từ năm 2011 đến nay 45 2.2 Đánh giá một số quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 về

giải quyết khiếu nại hành chính

46

2.2.1 Những ưu điểm trong một số quy định của Luật Khiếu nại

năm 2011 về giải quyết khiếu nại hành chính

46

2.2.2 Những hạn chế, bất cập trong một số quy định của Luật

Khiếu nại năm 2011 về giải quyết khiếu nại hành chính

2.2.3 Nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế, bất cập trong

một số quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 về giải quyết khiếu

nại hành chính

54

62

2.3 Thực tiễn thi hành Luật Khiếu nại năm 2011 về giải quyết

khiếu nại hành chính trong giai đoạn từ năm 2012 – 2016

64

2.3.1 Tình hình khiếu nại hành chính trong giai đoạn từ năm

2012 – 2016

64

2.3.2 Kết quả thi hành Luật Khiếu nại năm 2011 về giải quyết

khiếu nại hành chính trong giai đoạn từ năm 2012 - 2016

65

Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM

3.2 Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại

hành chính ở Việt Nam hiện nay

LỜI NÓI ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Quyền khiếu nại là một trong những quyền con người đã được ghi nhận thông qua các quyền dân sự - chính trị trong các văn kiện quốc tế có giá trị pháp lý đặc biệt quan trọng như: Tuyên ngôn thế giới về quyền con người năm 19481, Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 19662

Trên cơ sở các văn kiện quốc tế, pháp luật của đa số các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam cũng ghi nhận, bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại

và giải quyết khiếu nại

Nhận thức được tầm quan trọng của quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại, Việt Nam đã ghi nhận trong hầu hết các bản Hiến pháp, đạo luật cơ bản của Nhà nước, có giá trị pháp lý cao nhất, đó là Hiến pháp năm 1959, Hiếp pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 và đã được

cụ thể hóa trong Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981, Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2004 và 2005), Luật Khiếu nại năm 2011,

Luật Khiếu nại năm 2011, sau gần 05 năm thi hành, với những ưu điểm như: Luật đã mở rộng, đề cao quyền của người khiếu nại hành chính và đa dạng các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính; quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính theo hướng đơn giản, nhanh chóng, tạo điều kiện thuận lợi cho người khiếu nại hành chính; bổ sung quy định nhiều người khiếu nại hành chính về cùng một nội dung; Bên cạnh những

ưu điểm, thành tựu đó, Luật cũng bộc lộ một số hạn chế, bất cập nhất định về: Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính; tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính; công khai, minh bạch trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính; tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật; xử lý đối với các hành vi vi phạm; Những hạn

1 Việt Nam tham gia kí kết năm 1988

2

Việt Nam tham gia kí kết năm 1982

chế, bất cập này đã làm ảnh hưởng nhất định đến chất lượng công tác giải quyết khiếu nại hành chính và việc xây dựng nền công vụ chuyên nghiệp, trách nhiệm, năng động, minh bạch, hiệu quả, để tiến tới xây dựng nền hành chính phục vụ nhân dân, phù hợp với xu thế phát triển nền hành chính hiện đại trong giai đoạn hội nhập sâu rộng hiện nay

Đồng thời, thực tiễn cho thấy, trong giai đoạn từ năm 2012 – 2016, tình hình khiếu nại hành chính tuy có xu hướng giảm so với giai đoạn trước nhưng vẫn diễn biến phức tạp Đặc biệt, tình hình khiếu nại hành chính đông người,

có đoàn lên tới vài trăm người với thái độ bức xúc, gay gắt, kéo dài, tiềm ẩn nhiều vấn đề khó lường Trong khi đó, một số cấp ủy Đảng, cơ quan hành chính nhà nước chưa thực hiện đầy đủ trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính, giải quyết nhiều vụ việc còn chậm, chưa đúng chính sách, pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, đã làm giảm lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước3

Tác giả lựa chọn đề tài: “Pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính -

Thực trạng và giải pháp” với mong muốn qua nghiên cứu, đánh giá một số

quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 và thực tiễn thi hành trong giai đoạn

từ năm 2012 – 2016 để đưa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện hơn pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Trong giai đoạn hội nhập sâu rộng, hợp tác toàn diện ở Việt Nam hiện nay, việc bảo đảm quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính được nhiều người quan tâm tìm hiểu, nghiên cứu Những năm gần đây có nhiều công trình nghiên cứu pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính dưới các khía cạnh, cách tiếp cận khác nhau, như các đề tài khoa học: Lê Tiến Hào

(2011), “Khiếu nại, tố cáo hành chính – Cơ sở lý luận, thực trạng và giải

pháp”, Các chuyên đề nghiên cứu Đề tài khoa học độc lập cấp Nhà nước,

Thanh tra Chính phủ; Bùi Nguyên Súy (2012), “Khiếu nại đông người – Thực

3 Báo cáo số 3537/BC-TTCP ngày 30/12/2016 của Thanh tra Chính phủ về Tổng kết 4 năm thi hành Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo

trạng và giải pháp”, Đề tài khoa học cấp bộ, Ban Dân nguyện thuộc Ủy ban

thường vụ Quốc hội; các luận án, luận văn: Nguyễn Thị Thủy (2009), “Quyền

khiếu nại hành chính của công dân ở Việt Nam hiện nay”, Luận án tiến sĩ luật

học, Trường Đại học Luật Hà Nội; Nguyễn Thị Thúy Hồng (2010), “Thủ tục

giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước: một số vấn đề lý luận và thực tiễn tại thành phố Tuy Hòa, Phú Yên”, Luận văn thạc sĩ luật học,

Trường Đại học Luật Hà Nội; Nguyễn Tiến Dũng (2011), “Giải quyết khiếu

nại hành chính về bồi thường, giải phóng mặt bằng thực hiện các dự án trên địa bàn thành phố Nam Định”, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học

Luật Hà Nội; Vũ Thị Hồng Vân (2012), “Giải quyết khiếu nại của cơ quan

hành chính nhà nước – thực tiễn trên địa bàn tỉnh Hà Nam”, Luận văn thạc sĩ

luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội; Nguyễn Thị Bích Ngọc (2012),

“Nguyên tắc công bằng trong thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính”, Luận

văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội; các bài viết trên các trang

website: Phạm Thị Hồng Đào (2017), “Luật Khiếu nại 2011 và những bất cập

cần hoàn thiện”, Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp, tại địa chỉ:

http://www.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID2096

ngày truy cập 20/3/2017; Lê Văn Đức (2017), “Một số vấn đề đặt ra trong

việc hoàn thiện pháp luật về khiếu nại”, Viện Khoa học Thanh tra, tại địa chỉ:

Nội dung các đề tài, công trình nghiên cứu trên đã khái quát các mô hình giải quyết tranh chấp hành chính trên thế giới và mô hình giải quyết tranh chấp hành chính tại một số nước; cơ sở lý luận, thực tiễn của quá trình hình thành, phát triển của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam; những quan điểm, yêu cầu, nội dung xây dựng pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam trong giai đoạn mới; Tuy nhiên, việc tiếp tục nghiên cứu nhằm đánh giá những ưu điểm, hạn chế, bất cập của Luật Khiếu nại năm 2011 để đưa ra một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về giải

quyết khiếu nại hành chính vẫn là vấn đề mang tính cấp thiết, có ý nghĩa cả về mặt lý luận và thực tiễn

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan hành chính nhà nước được thể hiện tập trung trong một số quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 và việc thực hiện Luật Khiếu nại năm 2011 trong giải quyết khiếu nại hành chính trong giai đoạn từ năm

2012 - 2016, dựa trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản như: Khái niệm, vai trò của khiếu nại hành chính, giải quyết khiếu nại hành chính; quan niệm, nội dung chủ yếu, vai trò của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính; khái quát các mô hình giải quyết tranh chấp hành chính trên thế giới và mô hình giải quyết tranh chấp hành chính ở một số nước; nội dung một số quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 và thực tiễn thi hành trong giai đoạn từ năm 2012 - 2016 Trên cơ sở kết quả nghiên cứu, vận dụng để đánh giá thực trạng và đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước

Phạm vi nghiên cứu của luận văn là khái quát các mô hình giải quyết tranh chấp hành chính trên thế giới và mô hình giải quyết tranh chấp hành chính ở Hoa Kỳ, Pháp, Thụy Điển; lịch sử hình thành, phát triển của pháp luật

về giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam; một số ưu điểm, hạn chế, bất cập của Luật Khiếu nại năm 2011 về giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan hành chính nhà nước; thực tiễn thi hành Luật Khiếu nại năm 2011 trong giai đoạn từ năm 2012 – 2016

4 Phương pháp nghiên cứu

Để đạt được mục tiêu và hoàn thành các nhiệm vụ nghiên cứu pháp luật

về giải quyết khiếu nại hành chính, luận văn đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu thông thường của khoa học xã hội và luật học như:

- Phương pháp lịch sử: Tìm hiểu những quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính tại một số nước trên thế giới và ở Việt Nam để

làm rõ về sự hình thành, phát triển của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính và vai trò của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính trong từng giai đoạn

- Phương pháp phân tích, tổng hợp: Luận văn phân tích, tổng hợp lại kết quả các công trình nghiên cứu quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính và đưa ra những nhận xét, đánh giá của tác giả, từ đó kiến nghị giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính

- Phương pháp so sánh: Luận văn so sánh quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam với một số nước trên thế giới; giữa pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam trong từng giai đoạn khác nhau

- Phương pháp thống kê xã hội học: Luận văn sử dụng những kết quả thống kê các số liệu, thông tin tổng hợp về thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính trong giai đoạn từ năm 2012 - 2016

Nguồn tài liệu nghiên cứu để hoàn thành Luận văn là các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến giải quyết khiếu nại hành chính, các báo cáo, nghiên cứu, đánh giá của các cơ quan nhà nước và các chuyên gia pháp luật Bên cạnh đó, Luận văn còn được hoàn thành trên cơ sở nghiên cứu, tham khảo một số bài viết về vấn đề này trên các tạp chí, website

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Luận văn là công trình nghiên cứu, đánh giá một số quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 về giải quyết khiếu nại hành chính và thực tiễn thi hành trong giai đoạn từ năm 2012 - 2016 với mục đích đưa ra các luận cứ khoa học, quan điểm, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính được thể hiện trong Luật Khiếu nại năm 2011

Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần bổ sung, hoàn thiện lý luận về khiếu nại hành chính, giải quyết khiếu nại hành chính, pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính, từ đó có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo

cho việc nghiên cứu, học tập các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính

Luận văn cũng có thể phục vụ cho hoạt động xây dựng pháp luật về khiếu nại hành chính, giải quyết khiếu nại hành chính (sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại năm 2011) và công tác giải quyết khiếu nại hành chính trên thực tế; giúp cán bộ, công chức và nhân dân nâng cao nhận thức về giải quyết khiếu nại hành chính để từ đó có hành vi đúng đắn trong khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính

6 Cơ cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm ba chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận cơ bản của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính;

Chương 2: Trực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam hiện nay;

Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam hiện nay

“sự đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý”4

Theo cuốn Thuật ngữ pháp lý phổ thông: “khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay của người khác”5

Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam 2: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định

kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó

là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình Là một trong những quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp và pháp luật nước Cộng

5 Nguyễn Quốc Việt, Đinh Thế Công, Nguyễn Bình (Dịch từ nguyên bản tiếng Nga của Nhà xuất bản "Sách

pháp lý" Matxcơva 1973), Thuật ngữ pháp lý phổ thông, Tập1, Nxb pháp lý, Hà Nội, 1986, tr202, trích trong tài liệu: “Bùi Nguyên Súy (2012) Khiếu nại đông người – Thực trạng và giải pháp, Đề tài khoa học cấp bộ,

Ban Dân nguyện thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hà Nội, tr.1”

hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ghi nhận”; “Giải quyết khiếu nại là việc xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết của người giải quyết khiếu nại”

Nhìn chung, khiếu nại theo nghĩa rộng nhất là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sửa chữa một việc làm

mà họ cho là không đúng, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ

Đó là khiếu nại không chỉ phát sinh trong nội bộ tất cả các cơ quan nhà nước,

tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp mà còn là các khiếu nại phát sinh trong hoạt động quản lý nhà nước trên tất cả mọi mặt của đời sống xã hội, giữa chủ thể quản lý là cơ quan nhà nước có thẩm quyền với người bị quản lý là các cơ quan, tổ chức, cá nhân, bao gồm nhiều loại khiếu nại khác nhau như: khiếu nại hành chính, khiếu nại tư pháp,…

Giải quyết khiếu nại là một cụm từ được sử dụng khá phổ biến trong hoạt động quản lý của tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân, đặc biệt là trong hoạt động quản lý nhà nước, trong giải quyết mối quan hệ giữa nhà nước với nhân dân Giải quyết khiếu nại chính là công việc, là trách nhiệm không thể thiếu của các cơ quan nhà nước, tổ chức có thẩm quyền, của người lãnh đạo, người quản lý trong các cơ quan, tổ chức Chính vì vậy, quan niệm về giải quyết khiếu nại hiện nay cũng rất đa dạng với nhiều cách tiếp cận khác nhau Dựa theo tính chất, đối tượng của khiếu nại, hay nói cách khác là sự tồn tại của các loại hình khiếu nại, thì có: giải quyết khiếu nại hành chính là hoạt động xem xét, đánh giá tính hợp pháp, hợp lý đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước; giải quyết khiếu nại tư pháp là việc xem xét, đánh giá tính hợp pháp, hợp lý đối với các quyết định tố tụng, hành vi tố tụng của các cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng; giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là việc xem xét, đánh giá tính hợp pháp, hợp lý đối với quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền; hoặc như giải quyết khiếu nại thương mại là hoạt động xem xét, đánh giá tính đúng đắn của quyết định

thương mại, hành vi thương mại của các doanh nghiệp, đơn vị kinh doanh, cung cấp dịch vụ Tóm lại là có nhiều hình thức giải quyết khiếu nại khác nhau tương ứng với nhiều dạng khiếu nại khác nhau đang hiện hữu trong nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội

Như vậy, khiếu nại hành chính chỉ là một phần trong khiếu nại nói chung, nên khiếu nại hành chính hẹp hơn nhiều so với khiếu nại nói chung

Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam 2: “Khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính mà họ cho là hành vi và quyết định đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ”6

Theo Luật Khiếu nại năm 2011: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan,

tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”; “Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại”

Như vậy, khiếu nại quy định trong Luật Khiếu nại năm 2011 được hiểu

là khiếu nại hành chính, đó chỉ là khiếu nại hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước và cá nhân

có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước; khái niệm này chỉ giới hạn đối với những khiếu nại hành chính phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước

Khiếu nại hành chính không bao hàm cả khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, vì khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là khiếu nại hành chính đặc thù mang tính chất nội bộ, không chỉ phát sinh trong các

6 Hội đồng quốc gia chỉ đạo biên soạn Từ điển Bách khoa Việt Nam (2002), Từ điển Bách khoa Việt Nam, (02), Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, tr 506-507

cơ quan hành chính nhà nước mà phát sinh trong tất cả các cơ quan nhà nước,

tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và chỉ liên quan đến hoạt động quản lý cán bộ, công chức, đến việc xem xét, đánh giá năng lực, trình độ, trách nhiệm công vụ, đạo đức công vụ của người cán bộ, công chức Việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức có những đặc thù riêng, nhất là việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc, vì chỉ có cán bộ, công chức bị kỷ luật buộc thôi việc (trừ trường hợp cán bộ bị

kỷ luật buộc thôi việc giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng hoặc tương đương trở lên) mới có quyền khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án Vì vậy, khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức đã được quy định cụ thể tại Chương IV, hoàn toàn độc lập với khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính được quy định trong các chương khác của Luật Khiếu nại năm 2011

Căn cứ vào các quan niệm nêu trên, cần làm rõ hơn các dấu hiệu như: Người khiếu nại hành chính là cá nhân, cơ quan, tổ chức Tại Khoản 1, Điều 2, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định người khiếu nại hành chính là công dân, vì quyền khiếu nại của công dân được ghi nhận tại văn bản pháp luật cao nhất là Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 Đến khi Hiến pháp năm

2013 được ban hành, đã đánh dấu một cột mốc mới trong lịch sử lập hiến Việt Nam, là bước tiến quan trọng trong việc bảo vệ quyền con người, quyền công dân Bên cạnh quyền công dân thì quyền con người được kế thừa, ghi nhận trong Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước, trong các quyền đó, có quyền khiếu nại Khoản 1, Điều 30, Hiến pháp năm 2013 quy định “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân” Như vậy, người khiếu nại hành chính được quy định là cá nhân, bao gồm công dân Việt Nam và người nước ngoài ở Việt Nam Trên thực tế, người nước ngoài ở Việt Nam đã, đang thực hiện quyền khiếu nại hành chính và

được Nhà nước bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại hành chính cũng như việc giải quyết khiếu nại hành chính, nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của họ

Người khiếu nại hành chính là cơ quan, tổ chức bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang Việc khiếu nại hành chính của các cơ quan, tổ chức được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức đó

Người bị khiếu nại hành chính là cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước và cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại hành chính Cơ quan hành chính nhà nước bao gồm: Chính phủ, các

bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp

Cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước như các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện Đó là các sở và cơ quan ngang sở thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, các phòng và cơ quan ngang phòng thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện;…

Người giải quyết khiếu nại hành chính là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại hành chính và cấp trên trực tiếp của người đã giải quyết khiếu nại hành chính lần đầu, gọi là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai Nghĩa là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính bao giờ cũng là cá nhân – người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước hoặc là người được người đứng đầu ủy quyền

Từ các quan niệm nêu trên, tác giả xin đưa ra định nghĩa về khiếu nại hành chính, giải quyết khiếu nại hành chính như sau:

“Khiếu nại hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức theo quy định của pháp luật đề nghị cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức thuộc

cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ

chức đó xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”

“Giải quyết khiếu nại hành chính là việc người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền căn cứ vào quy định của pháp luật tổ chức thực hiện việc thụ lý, xác minh, kết luận về tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại để ra quyết định giải quyết khiếu nại hành chính và thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật”

1.1.1.2 Đặc điểm của khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính

Đặc điểm của khiếu nại hành chính

Thứ nhất, khiếu nại hành chính chỉ phát sinh trong hoạt động quản lí

hành chính nhà nước, đó là hoạt động chấp hành - điều hành giữa đối tượng quản lí là cá nhân, cơ quan, tổ chức với chủ thể quản lí là cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước và cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó Do đó, những khiếu nại trong quá trình giải quyết các vụ án theo thủ tục tư pháp không thuộc phạm vi giải quyết khiếu nại hành chính mà nó được thực hiện theo khiếu nại tư pháp, do pháp luật tố tụng quy định

Thứ hai, đối tượng của khiếu nại hành chính là quyết định hành chính

và hành vi hành chính Đó chính là quyết định hành chính cá biệt, áp dụng một lần đối với một hoặc một số chủ thể nhất định, được thể hiện dưới hình thức văn bản như “quyết định” hoặc “công văn”, “thông báo”, “kết luận”… (chứa nội dung quyết định hành chính), nếu được thi hành thì tự nó chấm dứt hiệu lực sau khi thi hành xong, trong khi đó quyết định quy phạm được áp dụng nhiều lần, chấm dứt hiệu lực khi có văn bản quy phạm mới thay thế Hành vi hành chính là hành vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công

vụ theo quy định của pháp luật về quản lý hành chính nhà nước

Thứ ba, phạm vi phát sinh khiếu nại hành chính rất rộng, trong hầu hết

các hoạt động quản lí hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh,

Thứ tư, chủ thể của khiếu nại hành chính rộng, bao gồm tất cả những cơ

quan, tổ chức, cá nhân có mối quan hệ về quyền, lợi ích trong quản lí hành chính nhà nước với cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó

Thứ năm, khiếu nại hành chính xuất phát từ nhận thức chủ quan của

người khiếu nại hành chính, là một hình thức phản ứng của người khiếu nại hành chính với những hiện tượng vi phạm quy định về các quyền, lợi ích hợp pháp của họ được pháp luật bảo vệ; người khiếu nại hành chính luôn trông chờ vào cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm bởi chính quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức mà họ khiếu nại

Thứ sáu, khiếu nại hành chính thường chứa đựng những thông tin về sự

vi phạm các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức

Đặc điểm của giải quyết khiếu nại hành chính

Thứ nhất, chủ thể giải quyết khiếu nại hành chính là cá nhân người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước và cấp trên trực tiếp của người đứng đầu đó

Thứ hai, khách thể của giải quyết khiếu nại hành chính là quyền, lợi ích

hợp pháp của người khiếu nại hành chính (cơ quan, tổ chức, cá nhân) được pháp luật quy định, bảo vệ

Thứ ba, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính được thực hiện

theo thủ tục hành chính do Luật Khiếu nại năm 2011 và các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn Luật Khiếu nại năm 2011 quy định, đơn giản hơn

so với thủ tục tố tụng hành chính do Tòa án tiến hành được quy định trong Luật Tố tụng hành chính năm 2015

Thứ tư, mục đích giải quyết khiếu nại hành chính là nhằm bảo vệ, khôi

phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại hành chính bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó

Thứ năm, về bản chất, giải quyết khiếu nại hành chính là thái độ, phản

ứng của Nhà nước đối với khiếu nại hành chính của cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm giải quyết tốt mối quan hệ giữa Nhà nước và nhân dân Đồng thời, là cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính giữa Nhà nước với cá nhân, tổ chức

Thứ sáu, giải quyết khiếu nại hành chính được thể hiện bằng văn bản cụ

thể với tên gọi là “quyết định”; việc ban hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính không phải là kết quả của sự thoả thuận ý chí giữa người giải quyết khiếu nại hành chính với người khiếu nại hành chính; quyết định giải quyết khiếu nại hành chính cũng là quyết định hành chính cá biệt, có thể bị khiếu nại hành chính hoặc khởi kiện ra Tòa án

Thứ bảy, giải quyết khiếu nại hành chính thường chứa đựng trong đó

các thông tin, chứng cứ nhất định về sự vi phạm các quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại hành chính và là một dạng của quản lí hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước

1.1.2 Vai trò của khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính

Vai trò của khiếu nại hành chính

Khiếu nại hành chính là một trong những quyền và nghĩa vụ chính trị, pháp lý của con người, tồn tại trong mối quan hệ với các quyền và nghĩa vụ khác Pháp luật quy định quyền và nghĩa vụ của mọi người khi thực hiện khiếu nại hành chính vì có vai trò sau:

Một là, khiếu nại hành chính là công cụ, phương tiện pháp lý hữu hiệu

để mọi người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước,

cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó

Hai là, khiếu nại hành chính là một trong những phương thức quan

trọng để người dân tham gia vào quản lí hành chính nhà nước, giám sát hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó

Ba là, giúp cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức thuộc cơ

quan hành chính nhà nước hoặc cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó kịp thời phát hiện, xử lý những hành vi vi phạm pháp luật, xâm phạm

đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức

Vai trò của giải quyết khiếu nại hành chính

Việc giải quyết khiếu nại hành chính là trách nhiệm của chủ thể quản lý hành chính nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước - quyền hành pháp nên có vai trò sau:

Một là, thông qua giải quyết khiếu nại hành chính, chủ thể có thẩm

quyền quản lý hành chính nhà nước có thể kiểm tra, giám sát, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức do họ quản lý trực tiếp hoặc của cấp dưới theo thứ bậc hành chính Để từ đó đưa ra giải pháp khắc phục những hạn chế, tồn tại và xử lí hành vi vi phạm pháp luật để xây dựng một nền hành chính trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả

Hai là, giải quyết khiếu nại hành chính là một hoạt động bảo đảm pháp

chế trong quản lí nhà nước, bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân,

tổ chức, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, xã hội, bảo vệ trật tự kỷ cương, trật tự pháp luật Vì vậy, hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước trước hết phải tuân theo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa

Ba là, thực hiện tốt công tác giải quyết khiếu nại hành chính vừa bảo

đảm quyền khiếu nại của mọi người, quyền làm chủ nhà nước của nhân dân, phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, sức mạnh, trí tuệ của nhân dân trong việc tham gia quản lí nhà nước và xã hội; vừa nâng cao hoạt động quản lí hành chính nhà nước và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong quản lí hành chính nhà nước

Giải quyết khiếu nại hành chính thực chất là giải quyết mối quan hệ giữa Nhà nước và nhân dân, đây là một đặc trưng của nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam Vì thế, để xây dựng nhà nước pháp quyền thì các chủ thể quản lý hành chính nhà nước phải thực hiện tốt công tác giải quyết khiếu nại hành chính Giải quyết tốt, có hiệu quả các khiếu nại hành chính là nhân tố tích cực tác động trở lại đối với hoạt động chấp hành và điều hành của cơ quan hành chính nhà nước

1.2 Khái quát pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính

1.2.1 Quan niệm pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính

Pháp luật là hệ thống những quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận và đảm bảo thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị và là nhân tố điều chỉnh các quan hệ xã hội pháp triển phù hợp với lợi ích của giai cấp mình7

Pháp luật được biểu hiện cụ thể bởi các quy phạm pháp luật

Quy phạm pháp luật là những quy tắc, chuẩn mực mang tính bắt buộc chung phải thi hành hay thực hiện đối với tất cả tổ chức, cá nhân có liên quan

và được ban hành hoặc thừa nhận bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền8

Pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính được hiểu là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong giải quyết khiếu nại hành chính, có đối tượng và phương pháp điều chỉnh riêng

Đối tượng điều chỉnh của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính

là các quan hệ xã hội phát sinh trong giải quyết khiếu nại hành chính khi các

cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước và cá nhân trong các cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoạt động chấp hành, điều hành trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội

Phương pháp điều chỉnh của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính là mệnh lệnh đơn phương, được hình thành từ quan hệ quyền lực - phục tùng

Mối quan hệ này biểu hiện: Giữa một bên nhân danh nhà nước (cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước và

cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó) ra những quyết định hành chính có hiệu lực bắt buộc phải thi hành và một bên (cơ quan, tổ chức,

cá nhân) có nghĩa vụ phục tùng

Quan hệ quyền lực phục tùng biểu hiện sự không bình đẳng giữa các bên tham gia vào quan hệ pháp luật giải quyết khiếu nại hành chính, sự không bình đẳng thể hiện: người giải quyết khiếu nại hành chính căn cứ vào quy định của pháp luật để có thể chấp nhận hoặc bãi bỏ yêu cầu, đề nghị của người khiếu nại hành chính; người giải quyết khiếu nại hành chính có quyền

áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật và người khiếu nại hành chính, người bị khiếu nại hành chính hoặc người có quyền, nghĩa vụ liên quan phải thực hiện;…

1.2.2 Nội dung chủ yếu của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính

Pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính tại Việt Nam hiện nay được thể hiện tập trung trong Luật Khiếu nại năm 2011, có hiệu lực thi hành

từ ngày 01/7/2012 Đây là luật duy nhất quy định đầy đủ về trình tự khiếu nại hành chính; hình thức khiếu nại hành chính; quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại hành chính, người giải quyết khiếu nại hành chính; thẩm quyền giải quyết

khiếu nại hành chính; trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính lần đầu, lần hai; việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật;… Đối với các luật như Luật Đất đai năm 2013, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012,… thì không quy định về giải quyết khiếu nại hành chính, mà chỉ quy định về quyền khiếu nại hành chính của cơ quan, tổ chức,

cá nhân, còn việc giải quyết khiếu nại hành chính thì các luật này đều quy định phải thực hiện theo pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính – thực hiện theo Luật Khiếu nại năm 2011

Những nội dung chủ yếu của Luật Khiếu nại năm 2011 về giải quyết khiếu nại hành chính được thể hiện qua một số quy định cụ thể sau:

Trình tự khiếu nại hành chính

Theo quy định của Luật thì trong khiếu nại hành chính lần đầu, người khiếu nại hành chính có quyền khiếu nại hành chính trực tiếp đến người có quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại hành chính lần đầu hoặc quá thời hạn quy định, khiếu nại hành chính lần đầu không được giải quyết, thì người khiếu nại hành chính có quyền khiếu nại hành chính lần hai đến thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính lần đầu hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án Việc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án được thực hiện ở bất kỳ giai đoạn nào trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính (Điều 7)

Việc quy định trình tự khiếu nại hành chính như trên vừa tạo điều kiện thuận lợi cho người dân trong việc lựa chọn các hình thức giải quyết tranh chấp hành chính vừa bảo đảm quyền tự sửa chữa của người có quyết định hành chính, hành vi hành chính khi bị khiếu nại hành chính, đồng thời tạo ra

cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính khách quan, dân chủ, kịp thời và hiệu quả hơn

Hình thức khiếu nại hành chính

Theo Điều 8, Luật Khiếu nại năm 2011, việc khiếu nại hành chính được thực hiện bằng đơn khiếu nại hành chính hoặc khiếu nại hành chính trực tiếp Trường hợp khiếu nại hành chính bằng đơn thì trong đơn phải ghi rõ nội dung theo khoản 2 Điều 8 và phải ký tên hoặc điểm chỉ Trường hợp người khiếu nại hành chính đến khiếu nại hành chính trực tiếp thì người tiếp nhận khiếu nại hành chính hướng dẫn người khiếu nại hành chính viết đơn hoặc ghi lại việc khiếu nại hành chính bằng văn bản và yêu cầu người khiếu nại hành chính ký tên hoặc điểm chỉ xác nhận vào văn bản Bên cạnh đó, Luật còn quy định trường hợp nhiều người khiếu nại hành chính về cùng một nội dung thì thực hiện theo khoản 4, Điều 8

Quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại hành chính, người bị khiếu nại hành chính, người giải quyết khiếu nại hành chính lần đầu, lần hai

Quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại hành chính

Luật Khiếu nại năm 2011 đã quy định cụ thể người khiếu nại hành chính có quyền: tự mình khiếu nại hành chính; được uỷ quyền cho luật sư, trợ giúp viên pháp lý khiếu nại hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình; tham gia đối thoại hoặc uỷ quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại; được biết, đọc, sao chụp, sao chép tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại hành chính thu thập để giải quyết khiếu nại hành chính, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước; được quyền yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại hành chính cung cấp thông tin, tài liệu đó cho mình, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước; được yêu cầu người giải quyết khiếu nại hành chính áp dụng các biện pháp khẩn cấp để ngăn chặn hậu quả có thể xảy ra do việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại hành chính;… và

có các nghĩa vụ: Khiếu nại hành chính đến đúng người có thẩm quyền giải quyết; cung cấp thông tin, tài liệu, chứng cứ; chấp hành nghiêm chỉnh quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật;… (Điều 12)

Quyền, nghĩa vụ của người bị khiếu nại hành chính

Theo Điều 13, Luật Khiếu nại năm 2011 đã quy định quyền, nghĩa vụ của người bị khiếu nại hành chính là: được biết, đọc, sao chụp, sao chép các tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại hành chính thu thập để giải quyết khiếu nại hành chính, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước; yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại hành chính cung cấp thông tin, tài liệu đó cho mình để giao cho người giải quyết khiếu nại hành chính, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước;… người bị khiếu nại hành chính có nghĩa vụ tham gia đối thoại hoặc uỷ quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại; chấp hành quyết định xác minh nội dung khiếu nại hành chính của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính; chấp hành nghiêm chỉnh quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật;…

Quyền, nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại hành chính lần đầu, lần hai

Theo Điều 14, Điều 15, Luật Khiếu nại năm 2011 thì người giải quyết khiếu nại hành chính lần đầu, lần hai có các quyền: yêu cầu người khiếu nại hành chính, cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin, tài liệu, chứng cứ; quyết định áp dụng, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp; ngoài ra người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính lần hai còn có quyền triệu tập cơ quan,

tổ chức, cá nhân có liên quan tham gia đối thoại; trưng cầu giám định; tham khảo ý kiến Hội đồng tư vấn Người giải quyết khiếu nại hành chính lần đầu, lần hai có các nghĩa vụ như: tiếp nhận, thụ lý, lập hồ sơ vụ việc khiếu nại hành chính; kiểm tra, xác minh nội dung khiếu nại hành chính; tổ chức đối thoại; ra quyết định giải quyết khiếu nại hành chính;…

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính

Luật Khiếu nại năm 2011 quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính lần đầu thuộc về người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại hành chính; thẩm quyền giải quyết khiếu nại

hành chính lần hai do thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính lần đầu thực hiện (từ Điều 17 đến Điều 26)

Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính lần đầu, lần hai

Luật Khiếu nại năm 2011 đã phân định rành mạnh trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính lần đầu với lần hai (từ Điều 27 đến Điều 43) Luật còn quy định về xác minh nội dung khiếu nại hành chính và đối với vụ việc khiếu nại hành chính phức tạp, nếu thấy cần thiết, người giải quyết khiếu nại hành chính lần hai thành lập Hội đồng tư vấn để tham khảo ý kiến giải quyết khiếu nai hành chính Để đảm bảo tính minh bạch trong giải quyết khiếu nại hành chính, người giải quyết khiếu nại hành chính lần hai phải công bố công khai quyết định giải quyết khiếu nại hành chính

Thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật

Để nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính, bảo đảm các quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật được thực hiện nghiêm chỉnh, Luật Khiếu nại năm 2011 đã bổ sung Mục 4 tại Chương III về thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật Luật xác định rõ những người có trách nhiệm thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật bao gồm: người giải quyết khiếu nại hành chính, người khiếu nại hành chính, người bị khiếu nại hành chính, người có quyền, nghĩa vụ liên quan và cơ quan, tổ chức, cá nhân

có liên quan

Bên cạnh những quy định chủ yếu nêu trên về giải quyết khiếu nại hành chính, Luật Khiếu nại năm 2011 còn quy định về trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính; các hành vi bị nghiêm cấm; thời hạn khiếu nại hành chính; các khiếu nại hành chính không được thụ lý giải quyết; quyền, nghĩa vụ của luật sự, trợ giúp viên pháp lý;…

Nhìn chung, pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính được thể hiện tập trung trong Luật Khiếu nại năm 2011 là căn cứ pháp lý quan trọng để giải

quyết tất cả các khiếu nại hành chính phát sinh trong quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước và cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó

1.2.3 Vai trò của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính

Một là, pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính là phương tiện để

thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước về giải quyết khiếu nại hành chính

Hai là, pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính là phương tiện để

các chủ thể quản lý hành chính nhà nước kiểm tra tính hợp pháp, hợp lý của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của chính mình, để qua đó điều chỉnh lại cho đúng quy định của pháp luật và phù hợp với thực tiễn

Ba là, pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính là công cụ để cơ

quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước và cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó giải quyết có hiệu quả tất cả khiếu nại hành chính phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội Khiếu nại hành chính là vấn đề tất yếu, phát sinh và tồn tại song song với hoạt động quản lý hành chính nhà nước của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, do đó Nhà nước cần phải ban hành pháp luật để giải quyết được vấn đề tất yếu này

Bốn là, pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính là công cụ để chủ

thể quản lý hành chính nhà nước thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát được hoạt động của chính cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức do mình phụ trách, quản

lý trực tiếp và cả các cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức cấp dưới trực tiếp Thông qua việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước có thể xác định được những hoạt động thực tiễn của cơ quan, tổ chức, công chức là đúng thẩm quyền hay vượt thẩm quyền, là thực hiện đầy đủ hay không hoàn thành chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn,… để qua đó có giải pháp chấn chỉnh kịp thời

Năm là, pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính là công cụ để bảo

vệ lợi ích của cơ quan, tổ chức, cá nhân Vì pháp luật này giúp cho mọi người trong xã hội có căn cứ để thực hiện quyền khiếu nại hành chính nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của chính mình, đồng thời cũng giúp cho các chủ thể quản lý hành chính nhà nước có căn cứ để giải quyết được các khiếu nại hành chính phát sinh, nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của chính người khiếu nại hành chính, cũng như bảo vệ lợi ích của Nhà nước, xã hội

1.3 Quan điểm của Đảng về khiếu nại, giải quyết khiếu nại và hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại

Khiếu nại và giải quyết khiếu nại có vai trò, ý nghĩa quan trọng đối với việc ổn định, phát triển kinh tế - xã hội và thực hiện chức năng quản lý của Nhà nước Vì vậy, trong suốt quá trình lãnh đạo, Đảng luôn quan tâm sâu sắc đến khiếu nại và giải quyết khiếu nại Vấn đề này được thể hiện cụ thể trong các nghị quyết, chỉ thị, báo cáo chính trị của Đảng như:

Ngày 18/4/1970, Ban Bí thư ra Chỉ thị số 176-CT/TƯ Về việc tăng cường công tác kiểm tra, kiểm sát, thanh tra và giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo, tố giác đã yêu cầu các cấp, các ngành: “Coi trọng việc xét và giải quyết nhanh, tốt các đơn khiếu nại, tố giác của quần chúng, cố gắng khắc phục tình trạng để các vụ khiếu tố ứ đọng lại nhiều và lâu ngày hoặc chuyển đơn khiếu

tố cho cấp dưới mà không theo dõi, kiểm tra cách giải quyết” Ban Bí thư chỉ thị: “Từng thời gian nhất định, các đồng chí phụ trách chủ chốt của các cấp, các ngành phải nghe báo cáo và chỉ đạo việc giải quyết đơn khiếu nại, tố giác của nhân dân và của cán bộ, đảng viên”9

Sau đó, Ban Bí thư ra Chỉ thị số 23-CT/TW ngày 14/12/1987 Về việc tăng cường công tác xử lý đơn, thư khiếu tố và tiếp dân nêu rõ: “Việc giải quyết đơn thư khiếu tố còn nhiều thiếu sót: không được xem xét giải quyết hoặc đã có kết luận vẫn không được thi hành, ” Trước tình hình đó, Ban bí

9 Đảng Cộng sản Việt Nam (2004), Văn kiện Đảng toàn tập, tập 31, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, tr

182-184

thư đã chỉ thị các cấp ủy Đảng phải trực tiếp lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại, không khoán trắng cho cơ quan chuyên môn10

Đến Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII của Đảng, Đảng đã nhấn mạnh, bên cạnh việc bảo đảm quyền khiếu nại của công dân, cần nghiên cứu, hướng dẫn để công dân có điều kiện phát hiện, đề xuất, kiến nghị giúp cho hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân có hiệu quả11

Tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng, Đảng tiếp tục nhấn mạnh: “Đổi mới cơ chế, xác định trách nhiệm của các cấp, các cơ quan, cán

bộ, công chức trong việc giải quyết kịp thời khiếu nại, tố cáo của công dân”12

Trước tình hình khiếu nại diễn biến phức tạp, khó lường, Ban Bí thư ban hành Chỉ thị số 09-CT/TW ngày 06/3/2002 Về một số vấn đề cấp bách cần thực hiện trong việc giải quyết khiếu nại, đã yêu cầu: Cấp ủy, chính quyền, đoàn thể các cấp phải đặc biệt quan tâm, giải quyết đúng đắn, kịp thời khiếu nại của công dân, phát huy dân chủ đi đôi với tăng cường kỷ cương, ngăn ngừa, khắc phục tình trạng công dân khiếu tố vượt cấp, không đúng nơi quy định; các cán bộ chủ chốt phải rà soát các vụ việc, nhất là các vụ khiếu kiện đông người phức tạp, kiểm tra đôn đốc các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại của công dân, trực tiếp chỉ đạo giải quyết những vụ đặc biệt phức tạp; phải làm tốt công tác tuyên truyền, hướng dẫn nhân dân thực hiện đúng quyền khiếu nại một cách có trật tự, đúng pháp luật; các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội, Mặt trận tổ quốc và các đoàn thể nhân dân phải tăng cường thực hiện chức năng giám sát và tích cực tham gia cùng các

cơ quan nhà nước thực hiện tốt việc giải quyết khiếu nại của công dân13

Để hoàn thiện hệ thống pháp luật trong đó có pháp luật về khiếu nại, giải quyết khiếu nại, Bộ Chính trị ra Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 và định hướng năm 2020, xác định: Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, bảo đảm mọi quyết định, hành vi hành chính trái pháp luật đều được phát hiện và có thể bị khởi kiện trước toà án; đổi mới thủ tục giải quyết khiếu nại, theo hướng công khai, đơn giản, thuận lợi cho người dân14

Trước những yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra của quá trình hội nhập sâu rộng, toàn diện, tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng, Đảng tiếp tục chỉ đạo cần khẩn trương và nghiêm chỉnh hoàn thiện Luật khiếu nại, tố cáo15

Bên cạnh việc đó, Đảng còn chỉ đạo phải hoàn thiện quy chế phối hợp giữa uỷ ban kiểm tra đảng với các tổ chức đảng và các cơ quan bảo vệ pháp luật trong việc xem xét khiếu nại16

Nhằm tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác giải quyết khiếu nại, Bộ Chính trị ban hành Chỉ thị số 35/CT-TW ngày 26/5/2014 Về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo, yêu cầu: Quán triệt đầy đủ, thực hiện nghiêm túc các chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước về giải quyết khiếu nại; phát huy trách nhiệm người đứng đầu cấp ủy, tổ chức đảng, cơ quan nhà nước, lấy hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại làm tiêu chí đánh giá năng lực, kết quả công tác; đổi mới hoạt động giám sát của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc

và các tổ chức chính trị - xã hội đối với công tác giải quyết khiếu nại;17…

14

hoan-thien-he-thong-phap-luat-Viet-Nam-den-nam-2010-dinh-huong-den-nam-2020/54373/noi-dung.aspx

Trong việc xác định phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội

5 năm 2016 – 2020 tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng, Đảng chỉ đạo: Nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, hạn chế phát sinh mới các khiếu nại vượt cấp và tập trung xử lý những vụ việc khiếu nại tồn đọng, kéo dài18

Từ các nghị quyết, chỉ thị, báo cáo chính trị của Đảng cho thấy quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về khiếu nại, giải quyết khiếu nại và hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại được thể hiện

ở những nội dung cơ bản sau:

Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại: Bảo đảm quyền khiếu nại của mọi người được quy định trong Hiến pháp và pháp luật; tiếp tục hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, giải quyết khiếu nại

Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác giải quyết khiếu nại trên thực tế: Các cấp uỷ Đảng có trách nhiệm lãnh đạo, chỉ đạo công tác giải quyết khiếu nại; xác định công tác giải quyết khiếu nại là một nhiệm vụ chính trị trọng tâm, thường xuyên, vừa cấp bách, vừa lâu dài không những của cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà còn là của cả hệ thống chính trị; xây dựng chế độ trách nhiệm của cấp uỷ Đảng, chính quyền, các đoàn thể quần chúng trong công tác giải quyết khiếu nại; tăng cường công tác kiểm tra, giám sát cán bộ, đảng viên, công chức có thẩm quyền, trách nhiệm giải quyết khiếu nại; bảo đảm cho tất cả khiếu nại của mọi người đều phải được Nhà nước xem xét, giải quyết

1.4 Khái quát các mô hình giải quyết tranh chấp hành chính trên thế giới và mô hình giải quyết tranh chấp hành chính ở một số nước

1.4.1 Khái quát các mô hình giải quyết tranh chấp hành chính trên thế giới

1.4.1.1 Mô hình giải quyết tranh chấp hành chính nội bộ

Giải quyết tranh chấp hành chính nội bộ là một trong những mô hình được khá nhiều nước trên thế giới áp dụng Theo mô hình này, các tranh chấp hành chính của người dân sẽ được gửi đến cơ quan cấp trên trực tiếp để xem xét lại quyết định của cơ quan cấp dưới liên quan đến tranh chấp hành chính Tại các nước áp dụng theo mô hình này như Anh, Mỹ, Úc, Canada,…, trong các bộ thường có các tổ chức hành chính phi tố tụng hoặc các cơ quan có nhiệm vụ giải quyết tranh chấp hành chính của người dân

Quyết định giải quyết tranh chấp hành chính của các cơ quan này có thể

bị khởi kiện tại Tòa án tư pháp Tuy nhiên, phần lớn các tranh chấp hành chính đều tìm ra được giải pháp trong giai đoạn hành chính mà không cần khởi kiện ra Tòa án Ưu điểm của mô hình giải quyết tranh chấp hành chính nội bộ là ít tốn kém và nhanh chóng Tuy nhiên, khi giải quyết tranh chấp hành chính bằng mô hình này, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước cấp trên thường có xu hướng đồng tình, thậm chí là bao che, dung túng cho quyết định hành chính, hành vi hành chính của chủ thể quản lý hành chính nhà nước cấp dưới19

Thanh tra Quốc hội là thiết chế dân chủ dựa trên sự thừa nhận các quyền của cá nhân và nguyên tắc pháp quyền Theo đó, Thanh tra Quốc hội là một người hoặc một nhóm người liêm khiết, có uy tín lớn, do Quốc hội lập ra,

19 Bùi Nguyên Súy (2012), “Khiếu nại đông người – Thực trạng và giải pháp”, Đề tài khoa học cấp bộ, Ban

Dân nguyện thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hà Nội

có chức năng thụ lý và điều tra đơn khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cán bộ, công chức nhằm hòa giải và giải quyết một cách công bằng tranh chấp hành chính đó Mặc dù Thanh tra Quốc hội thường không có thẩm quyền ra các quyết định bắt buộc, nhưng các kiến nghị của Thanh tra Quốc hội có ảnh hướng rất lớn và được tuân thủ20

1.4.1.3 Mô hình giải quyết tranh chấp hành chính do Tòa án tiến hành

Hiện nay trên thế giới có một số mô hình giải quyết tranh chấp hành chính bằng Tòa án như: Mô hình Pháp, mô hình hỗn hợp, mô hình Anh - Mỹ

Theo mô hình Pháp, tranh chấp hành chính sẽ được giao cho các Tòa án hành chính giải quyết Tòa án hành chính độc lập hoàn toàn với các Toà án tư pháp Cở sở lý luận để thành lập hệ thống Tòa án hành chính này là do các Tòa án tư pháp không giải quyết các tranh chấp hành chính thuộc thẩm quyền của các cơ quan hành chính, vì nếu giải quyết sẽ làm lẫn lộn, chồng chéo giữa hai quyền hành pháp và tư pháp Đối với người dân, việc giải quyết tranh chấp hành chính theo mô hình này sẽ đảm bảo tính khách quan, độc lập hơn khi được thực hiện bởi một Tòa án chuyên trách Đối với cơ quan hành chính, người ta đánh giá cao tính chuyên nghiệp khi việc xét xử được thực hiện bởi một Tòa án chuyên trách, có hiểu biết sâu sắc trong lĩnh vực quản lý hành chính công, điều mà Tòa án tư pháp khó có thể có được

Đối với mô hình hỗn hợp, quyền xét xử về tính hợp pháp được trao cho Tòa án hành chính, còn thẩm quyền xét xử các vụ việc yêu cầu bồi thường hoặc trong lĩnh vực dân sự thuộc Tòa án tư pháp Cơ sở lý luận của việc phân chia thẩm quyền tài phán ở mô hình hỗn hợp là khi cơ quan hành chính hành động đơn thuần như một cá nhân, chẳng hạn như việc ký kết các hợp đồng dân sự hoặc gây ra các thiệt hại cho người nào đó thì cần phải được xem xét như một pháp nhân tư và thẩm quyền giải quyết tranh chấp này thuộc về Tòa

án tư pháp Ngược lại, khi cơ quan hành chính nhà nước hoạt động với tư cách pháp nhân công quyền, thực hiện những ưu thế của quyền lực công, như

20

Bùi Nguyên Súy, tlđd chú thích 19

quyền lập quy, ban hành các văn bản quy phạm bắt buộc thi hành thì việc kiểm tra tính hợp pháp phải thuộc về cơ quan tài phán hành chính

Về mô hình Anh - Mỹ, các tranh chấp hành chính được giao hoàn hoàn cho các Tòa án tư pháp Ưu điểm nổi bật của mô hình này là tạo ra sự thuận lợi cho những người đi khiếu kiện hành chính, nhờ việc cho phép họ gửi đơn đến Tòa án thông thường Đặc biệt, người ta cho rằng mô hình này đã bảo đảm tối đa tính khách quan của hoạt động xét xử hành chính vì Tòa án tư pháp hoàn toàn độc lập với cơ quan hành pháp21

Qua nghiên cứu các mô hình giải quyết tranh chấp hành chính nêu trên cho thấy, mỗi mô hình đều có những ưu điểm riêng và đều hướng tới tạo điều kiện thuận lợi tối đa cho mọi người thực hiện quyền khiếu kiện và cho cả người có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính, hay nói cách khác là đều hướng tới bảo vệ, bảo đảm quyền khiếu kiện của con người

1.4.2 Khái quát mô hình giải quyết tranh chấp hành chính ở một số nước

1.4.2.1 Mô hình giải quyết tranh chấp hành chính ở Hoa Kỳ

Cơ quan giải quyết tranh chấp hành chính ở Hoa Kỳ

Hoa Kỳ là một nhà nước liên bang, có sự phân chia thẩm quyền giữa nhà nước liên bang và các bang, nên pháp luật bang và liên bang cũng có những nét khác nhau, dẫn đến mô hình tổ chức các cơ quan nhà nước cũng không đồng nhất, nhất là cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính Do đó, các mô hình giải quyết tranh chấp hành chính ở Hoa Kỳ được tổ chức đa dạng, gồm: Cơ quan tài phán hành chính độc lập với cơ quan hành chính; cơ quan giải quyết tranh chấp hành chính được tổ chức trong chính cơ quan quản lý đó nhưng được chuyên trách hóa, có nhiệm vụ tiếp nhận và giải quyết các khiếu kiện đối với quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý; cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính không độc lập, cũng

21

Bùi Nguyên Súy, tlđd chú thích 19

không chuyên trách mà là một bộ phận chịu trách nhiệm về vấn đề pháp luật của ngành, như Hải quan Hoa Kỳ22

Quy trình giải quyết tranh chấp hành chính tại Hoa Kỳ

Hoa Kỳ là nước theo học thuyết phân quyền rõ rệt, nên mọi tranh chấp, trong đó có tranh chấp hành chính đều phải được giải quyết tại Tòa án tư pháp Tuy nhiên, người Mỹ quan niệm hành chính là vấn đề phức tạp, người

bị khiếu kiện hành chính là cơ quan nhà nước, cơ quan thực hiện quyền hành pháp nên việc giải quyết ban đầu của các chuyên gia trong cơ quan hành chính là hết sức cần thiết và được coi trọng, trước khi tiến hành xét xử tại Tòa

án tư pháp Vì vậy, việc giải quyết tranh chấp hành chính ở Hoa Kỳ trải qua hai giai đoạn: Giai đoạn giải quyết nội bộ do các cơ quan hành chính thực hiện và giai đoạn xét xử tại Tòa án tư pháp

Trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính ở Hoa Kỳ, các bên bình đẳng và tranh luận với nhau; được trình bày dưới mọi hình thức thích hợp các chứng cứ, căn cứ pháp luật để bảo vệ quan điểm của mình; cơ quan giải quyết tạo điều kiện thông tin cho các bên, chứng cứ, lập luận của bên này thì bên kia đều được biết, cơ quan giải quyết chỉ phán quyết trên cơ sở các chứng cứ mà các bên đều được biết; cơ quan giải quyết tạo điều kiện để các bên tự hòa giải, thương lượng trong mọi giai đoạn

Trong giai đoạn giải quyết nội bộ do cơ quan hành chính thực hiện: Một chuyên gia của cơ quan hành chính - người có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính nghiên cứu, xem xét vụ việc, cân nhắc hàng loạt các thông tin và tranh luận, từ đó đề xuất các biện pháp thay thế để giải quyết tranh chấp hành chính hoặc khuyến khích các bên thương lượng, hòa giải Trong quá trình này, các bên có thể mời luật sư để trợ giúp Việc tranh luận bằng miệng của các bên trước người có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính được ghi chép lại đầy đủ hoặc tóm tắt và được đính kèm với tài liệu, hồ sơ vụ việc Người có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính

22

Bùi Nguyên Súy, tlđd chú thích 19

nghiên cứu đầy đủ tài liệu, hồ sơ vụ việc, trên cơ sở đó đưa ra quyết định giải quyết vụ việc Quyết định này sau đó sẽ được gửi cho các bên và nếu ít nhất một trong các bên không đồng ý, thì họ được quyền khiếu kiện tiếp đến người đứng đầu cơ quan hành chính – người có thẩm quyền đưa ra quyết định giải quyết tranh chấp hành chính cuối cùng trong hệ thống cơ quan hành chính

Trong trường hợp các bên không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp hành chính cuối cùng của cơ quan hành chính, thì họ có quyền khởi kiện

vụ án ra Tòa án tư pháp Đây là giải pháp cuối cùng để giải quyết tranh chấp hành chính ở Hoa Kỳ23

1.4.2.2 Mô hình giải quyết tranh chấp hành chính ở Pháp

Cơ quan giải quyết tranh chấp hành chính ở Pháp

Việc giải quyết tranh chấp hành chính ở Pháp được thực hiện bằng cơ chế tài phán hành chính Hệ thống tài phán hành chính ở Pháp độc lập với hệ thống tài phán tư pháp, độc lập với cả Chính phủ và độc lập với quyền lực chính trị

Tòa án hành chính ở Pháp có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp hành chính liên quan đến hoạt động công, như việc giải quyết yêu cầu đòi hủy

bỏ quyết định hành chính khi quyết định hành chính bị kiện là một văn bản pháp lý đơn phương do cơ quan hành chính ban hành Tranh chấp hành chính chỉ có thể được thực hiện trong một thời gian nhất định kể từ khi quyết định hành chính được công bố Người khiếu kiện hành chính phải có quyền lợi liên quan trực tiếp đến quyết định hành chính mà mình khiếu kiện và phải có đơn, trong đơn phải nêu rõ lý do, yêu cầu của mình Tòa án có quyền bác bỏ đơn khiếu kiện hành chính, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính

bị khiếu kiện Bên cạnh đó, Tòa án hành chính ở Pháp còn giải quyết các khiếu kiện liên quan đến các vụ việc đòi bồi thường Đây là khiếu kiện mà người đi khiếu kiện chứng minh quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm

23 Lê Tiến Hào (2011), “Khiếu nại, tổ cáo hành chính – Cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp”, Các chuyên

đề nghiên cứu Đề tài khoa học độc lập cấp Nhà nước, Thanh tra Chính phủ, Hà Nội

phạm không chỉ yêu cầu hủy bỏ quyết định hành chính mà còn đòi bồi thường thiệt hại

Quy trình giải quyết tranh chấp hành chính ở Pháp

Tòa án hành chính ở Pháp giải quyết tranh chấp hành chính theo hai giai đoạn: Giai đoạn thẩm cứu và giai đoạn giải quyết

Giai đoạn thẩm cứu: Công chức được giao nhiệm vụ sẽ nhận đơn, thụ

lý hồ sơ rồi gửi đến phòng phân tích đơn Phòng phân tích đơn sẽ chuyển hồ

sơ cho tiểu ban phụ trách lĩnh vực này Nhận được hồ sơ, bộ phận thư ký của tiểu ban thông báo cho các bên trong khiếu kiện hành chính giải trình Sau khi các bên báo cáo, trình bày lý lẽ, lập luận của mình, trưởng tiểu ban sẽ giao hồ

sơ cho một báo cáo viên, báo cáo viên này có nhiệm vụ đưa ra giải pháp toàn

bộ cho vụ việc Giải pháp sẽ được giải thích bởi một báo cáo viên khác Hai văn bản này sẽ được giao lại cho bộ phận thư ký, sau đó được gửi cho trưởng tiểu ban Trưởng tiểu ban đóng vai trò dự thẩm hoặc cử hai thành viên của tiểu ban đóng vai trò dự thẩm Dự thẩm nghiên cứu kỹ lưỡng giải pháp của báo cáo viên và đưa ra thảo luận tại hội nghị toàn thể của tiểu ban

Giai đoạn phán quyết: Sau khi hồ sơ vụ việc đã được báo cáo viên, dự thẩm viên, tiểu ban nghiên cứu, ủy viên Chính phủ độc lập nghiên cứu lại vụ việc và chuẩn bị một bản dự thảo kết luận, kết luận này được đọc tại phiên xét

xử công khai Tại phiên toà, chủ tọa khai mạc, báo cáo viên trình bày vụ việc cũng như yêu cầu của các bên, luật sư phát biểu, ủy viên Chính phủ phát biểu, sau đó tòa tiến hành họp bí mật, tiểu ban bỏ phiếu quyết định theo đa số và sau 15 ngày, phán quyết sẽ được công bố24

1.4.2.3 Mô hình giải quyết tranh chấp hành chính ở Thụy Điển

Cơ quan giải quyết tranh chấp hành chính ở Thụy Điển

Tại Thụy Điển, tồn tại hai hệ thống cơ quan có chức năng giải quyết tranh chấp hành chính, đó là hệ thống Tòa án hành chính và Thanh tra Quốc hội Trong đó, Thanh tra Quốc hội có thẩm quyền quan trọng nhất là giải

24

Bùi Nguyên Súy, tlđd chú thích 19

quyết tranh chấp hành chính Thông thường Thanh tra Quốc hội sẽ không xem xét vụ việc đang còn chờ giải quyết tại Tòa án, tại một cấp hành chính hoặc có khả năng kháng cáo Bất cứ Tòa án nào hoặc cấp hành chính nào và bất cứ cán bộ, công chức nào cũng phải cung cấp cho Thanh tra Quốc hội những thông tin, báo cáo mà họ yêu cầu, kể cả các tài liệu mật Đặc biệt, bất

kỳ người nào, dù là công dân Thụy Điển hay người nước ngoài, đang sống ở Thụy Điển hay ở nước khác đều có quyền khiếu kiện hành chính, miễn là người đó tin chắc rằng, cơ quan công quyền đã xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mọi người được pháp luật bảo vệ Cơ sở lý luận và thực tiễn của quy định này là mọi người đều bình đẳng trước pháp luật, đều được pháp luật bảo vệ và bất kỳ quyết định, hành vi nào của cơ quan công quyền cũng chịu

sự giám sát của mọi người

Quy trình giải quyết tranh chấp hành chính tại Thanh tra Quốc hội ở Thụy Điển

Thanh tra Quốc hội ở Thụy Điển tự quyết định về các thủ tục, tự do lựa chọn đối tượng thanh tra, các vấn đề cần lưu ý và các tranh chấp hành chính cần được thanh tra Quyết định/phán quyết của Thanh tra Quốc hội là không thể kháng nghị Thanh tra Quốc hội tiến hành điều tra các vụ việc dựa trên đơn thư khiếu kiện hành chính của công dân hoặc có thể tự mình khởi xướng

Có hai cách thức điều tra tranh chấp hành chính là điều tra sơ bộ hoặc điều tra đầy đủ Trong điều tra sơ bộ, nếu thông tin nhận được từ cấp có thẩm

quyền hoặc các cán bộ, công chức có liên quan cho thấy không có đủ căn cứ

để khiếu kiện, vụ việc sẽ được kết luận Nếu cần điều tra đầy đủ, tranh chấp hành chính được gửi tới người đứng đầu cấp thẩm quyền có liên quan Cấp thẩm quyền đó được yêu cầu tiến hành điều tra nội bộ và trong nhiều trường hợp, cấp thẩm quyền cũng phải gửi tuyên bố hoặc phát biểu bằng văn bản tới Thanh tra Quốc hội về hoàn cảnh các trường hợp cụ thể Sau mỗi vụ việc điều

tra, kết quả điều tra được Thanh tra Quốc hội kết luận công khai cùng với các tài liệu có liên quan với hình thức trang trọng như Tòa án phán quyết25

Như vậy, qua nghiên cứu mô hình giải quyết tranh chấp hành chính của

ba quốc gia nêu trên đã cho thấy, tuy mỗi nước có mô hình giải quyết tranh chấp hành chính khác nhau nhưng đều là sự vận dụng phù hợp các mô hình giải quyết tranh chấp hành chính trên thế giới vào điều kiện cụ thể của từng nước Và các nước đều tôn trọng, đề cao, bảo vệ và bảo đảm quyền con người trong đó có quyền khiếu nại

1.4.3 Kinh nghiệm đối với Việt Nam

Từ việc nghiên cứu các mô hình giải quyết tranh chấp hành chính trên thế giới và mô hình giải quyết tranh chấp hành chính ở Hoa Kỳ, Pháp, Thụy Điển nêu trên, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm trong việc hoàn thiện pháp luật về giải quyết tranh chấp hành chính như sau:

Thứ nhất, pháp luật về giải quyết tranh chấp hành chính phải đề cao,

tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền khiếu kiện của con người, khi không những quy định cho công dân của nước mình có quyền khiếu kiện mà còn cho phép cả người nước ngoài ở nước sở tại, thậm chí không ở nước sở tại cũng

có quyền khiếu kiện

Thứ hai, pháp luật về giải quyết tranh chấp hành chính phải quy định về

sự đa dạng các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính, đó là việc giải quyết tranh chấp hành chính bởi chính các cơ quan hành chính nhà nước, hoặc giải quyết bằng cơ quan tư pháp (Tòa án) và giải quyết bằng cả cơ quan lập pháp (Thanh tra Quốc hội) Mỗi phương thức giải quyết tranh chấp hành chính đều có những ưu điểm và hạn chế vốn có, nhưng bổ sung, hỗ trợ cho nhau, tạo điều kiện thuận lợi cho người khiếu kiện lựa chọn những phương thức giải quyết tranh chấp hành chính phù hợp, nhằm giải quyết ổn thỏa tranh chấp, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các bên trong xã hội Đồng thời, các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính này đều được chú trọng nhằm

25

Bùi Nguyên Súy, tlđd chú thích 19

phát huy tối đa vai trò của mỗi phương thức trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính chứ không có việc ưu tiên phương thức giải quyết này mà bỏ qua phương thức giải quyết khác

Thứ ba, pháp luật về giải quyết tranh chấp hành chính phải bảo đảm

được nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp Đó là sự kiểm soát quyền lực trong nội

bộ cơ quan hành chính nhà nước và sự kiểm soát quyền lực của cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp đối với cơ quan hành pháp trong quản lý hành chính nhà nước nói chung và trong giải quyết tranh chấp hành chính nói riêng

Thứ tư, pháp luật về giải quyết tranh chấp hành chính quy định về sự đa

dạng phương thức giải quyết tranh chấp hành chính giữa cơ quan quản lý hành chính nhà nước với cơ quan, tổ chức, cá nhân thông qua các mô hình giải quyết tranh chấp hành chính nêu trên là cơ sở để Việt Nam lựa chọn những phương thức, yếu tố hợp lý vào điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội ở Việt Nam hiện nay Qua đó góp phần hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức hay chính là để thực hiện tốt hơn quyền con người theo Hiến pháp năm 2013