Mô hình PPP ở Việt NamThực trạng và giải pháp

Chính phủ ở hầu hết các nước đang phát triển (trong đó có Việt Nam) phải đối mặt với thách thức phải đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng trong việc đầu tư và nâng cấp cơ sở hạ tầng kỹ thuật phục vụ cho công tác xúc tiến và kêu gọi đầu tư, đặc biệt là các dự án FDI. Trong khi đó, kinh phí có sẵn từ các nguồn vốn truyền thống mà chủ yếu dựa vào thuế và năng lực quản trị của khu vực công để thực hiện các dự án đầu tư hạ tầng vẫn còn hạn chế. Mặt khác, tốc độ tăng trưởng nhanh của Việt Nam đã khiến phát triển hạ tầng không theo kịp và tạo ra rào cản lớn cho tiếp tục tăng trưởng và đầu tư hướng vào xuất khẩu. Từ nay đến năm 2020, ước tính cần phải đầu tư 200 tỉ USD cho xây mới đường sá, cầu cống, cảng, nước sạch, điện và các hạ tầng khác để có thể duy trì tốc độ tăng trưởng. Chính vì vậy, quan hệ đối tác với khu vực tư nhân là một thay thế hấp dẫn để tăng cường và cải thiện cơ sở hạ tầng phục vụ phát triển.Trong những năm gần đây, tại Việt Nam việc áp dụng mô hình hợp tác công tư PPP đang trở nên phổ biến nhưng còn quá khiêm tốn và khi triển khai cũng cần những điều kiện nhất định khác, đặc biệt là vấn đề pháp lý. Vì vậy, nhóm em quyết định chọn đề tài: “Mô hình PPP ở Việt NamThực trạng và giải pháp” để có thể tìm hiểu rõ hơn về thực trạng áp dụng mô hình PPP ở Việt Nam hiện nay, từ đó đưa ra những đánh giá khách quan và một số kiến nghị có thể góp phần đưa việc áp dụng mô hình này ở nước ta phát huy hiệu quả hơn, thúc đẩy kinh tế tăng trưởng nhanh, mạnh và bền vững theo hướng tích cực. Trong quá trình nghiên cứu và viết đề tài, chắc chắc chúng em không thể tránh khỏi những sai sót, nhầm lẫn đáng tiếc. Vì vậy, chúng em mong thầy xem xét và sửa chữa để bài làm của chúng em thêm hoàn thiện và có đóng góp tích cực hơn.CHƯƠNG I: NHỮNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ PPP1.1.Khái niệm mô hình PPPPPP (public private partnership) là việc nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án.Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác tối ưu hoá hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân.1.2.Phân loại các mô hình PPPHiện nay trên thế giới có 5 hình thức phổ biến thực hiện mô hình PPP như sau:1)Mô hình nhượng quyền khai thác (Franchise) là hình thức mà theo đó cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao (thường là thông qua đấu giá) cho tư nhân vận hành và khai thác.2)Mô hình thiết kế xây dựng tài trợ vận hành DBFO (Design

MỤC LỤC

LỜI MỞ ĐẦU 3

CHƯƠNG I: NHỮNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ PPP 4

1.1 Khái niệm mô hình PPP 4

1.2 Phân loại các mô hình PPP 4

1.3 Các nhân tố tác động đến mô hình PPP 5

1.3.1 Các nhân tố tác động tích cực đến mô hình PPP 5

1.3.2 Các nhân tố tác động tiêu cực đến mô hình PPP 7

1.4 Các nghiên cứu về mô hình PPP và kinh nghiệm áp dụng mô hình PPP trên thế giới 7

CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG MÔ HÌNH PPP Ở VIỆT NAM 12

2.1 Thực trạng áp dụng mô hình PPP ở Việt Nam 12

2.1.1 Về cơ cấu các dự án PPP 12

2.1.2 Về nguồn vốn của chính phủ trong các dự án PPP 16

2.1.3 Về khung pháp lí điều chỉnh PPP 17

2.1.4 Về công tác điều hành quản lí các dự án PPP của chính phủ 19

2.2 Thuận lợi và khó khăn khi áp dụng mô hình PPP ở Việt Nam 20

2.3 Đánh giá hiệu quả và những mặt hạn chế của việc áp dụng mô hình PPP ở Việt Nam 23

CHƯƠNG III: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ, ĐỀ XUẤT TRONG VIỆC ÁP DỤNG MÔ HÌNH PPP Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI 27

3.1 Các điểm cần thận trọng khi lựa chọn dự án PPP 27

3.2 Các giải pháp đồng bộ nâng cao hiệu quả các dự án PPP 30

3.3 Đề xuất chương trình khung vận hành PPP tại Việt Nam 34

KẾT LUẬN 36

DANH SÁCH NHÓM 13 – KINH TẾ VĨ MÔ 2

2. Nguyễn Đào Thùy Dương : 1411110123

LỜI MỞ ĐẦU

Chính phủ ở hầu hết các nước đang phát triển (trong đó có Việt Nam)phải đối mặt với thách thức phải đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng trong việcđầu tư và nâng cấp cơ sở hạ tầng kỹ thuật phục vụ cho công tác xúc tiến vàkêu gọi đầu tư, đặc biệt là các dự án FDI Trong khi đó, kinh phí có sẵn từcác nguồn vốn truyền thống mà chủ yếu dựa vào thuế và năng lực quản trịcủa khu vực công để thực hiện các dự án đầu tư hạ tầng vẫn còn hạn chế.Mặt khác, tốc độ tăng trưởng nhanh của Việt Nam đã khiến phát triển hạtầng không theo kịp và tạo ra rào cản lớn cho tiếp tục tăng trưởng và đầu tưhướng vào xuất khẩu Từ nay đến năm 2020, ước tính cần phải đầu tư 200 tỉUSD cho xây mới đường sá, cầu cống, cảng, nước sạch, điện và các hạ tầngkhác để có thể duy trì tốc độ tăng trưởng Chính vì vậy, quan hệ đối tác vớikhu vực tư nhân là một thay thế hấp dẫn để tăng cường và cải thiện cơ sở hạtầng phục vụ phát triển

Trong những năm gần đây, tại Việt Nam việc áp dụng mô hình hợp táccông tư PPP đang trở nên phổ biến nhưng còn quá khiêm tốn và khi triểnkhai cũng cần những điều kiện nhất định khác, đặc biệt là vấn đề pháp lý

Vì vậy, nhóm em quyết định chọn đề tài: “Mô hình PPP ở Việt Nam-Thựctrạng và giải pháp” để có thể tìm hiểu rõ hơn về thực trạng áp dụng mô hìnhPPP ở Việt Nam hiện nay, từ đó đưa ra những đánh giá khách quan và một

số kiến nghị có thể góp phần đưa việc áp dụng mô hình này ở nước ta pháthuy hiệu quả hơn, thúc đẩy kinh tế tăng trưởng nhanh, mạnh và bền vữngtheo hướng tích cực

Trong quá trình nghiên cứu và viết đề tài, chắc chắc chúng em khôngthể tránh khỏi những sai sót, nhầm lẫn đáng tiếc Vì vậy, chúng em mongthầy xem xét và sửa chữa để bài làm của chúng em thêm hoàn thiện và cóđóng góp tích cực hơn

CHƯƠNG I: NHỮNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ MÔ HÌNH

HỢP TÁC CÔNG TƯ PPP

1.1 Khái niệm mô hình PPP

PPP (public -private partnership) là việc nhà nước và nhà đầu tư cùngphối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ côngtrên cơ sở hợp đồng dự án

Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch

vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theochất lượng dịch vụ Đây là hình thức hợp tác tối ưu hoá hiệu quả đầu tư vàcung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, mang lại lợi ích cho cả nhànước và người dân

1.2 Phân loại các mô hình PPP

Hiện nay trên thế giới có 5 hình thức phổ biến thực hiện mô hình PPPnhư sau:

1) Mô hình nhượng quyền khai thác (Franchise) là hình thức mà theo

đó cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao(thường là thông qua đấu giá) cho tư nhân vận hành và khai thác

2) Mô hình thiết kế xây dựng tài trợ vận hành DBFO (Design Build - Finance - Operate), khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tàitrợ và vận hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước

-3) Mô hình xây dựng vận hành chuyển giao BOT (Build Operate Transfer) là hình thức do công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xâydựng và vận hành công trình trong một thời gian nhất định sau đóchuyển giao toàn bộ cho nhà nước

-4) Mô hình BTO (xây dựng - chuyển giao - vận hành) là mô hình saukhi xây dựng xong thì chuyển giao ngay cho nhà nước sở hữu nhưngcông ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình

5) Mô hình xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build - Own - Operate)

là hình thức công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng công trình,

sở hữu và vận hành công trình

1.3 Các nhân tố tác động đến mô hình PPP

1.3.1 Các nhân tố tác động tích cực đến mô hình PPP

 Vai trò và trách nhiệm của Chính phủ

Chính phủ giữ vai trò rất quan trọng trong việc phát triển các dự án PPP

Để vận hành mô hình PPP thành công, các nhà nghiên cứu đề xuất rằng chínhphủ cần thực hiện một loạt các cải cách bao gồm:

 Hoàn thiện khung pháp lý đầy đủ, tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tư

 Chính sách hỗ trợ của chính phủ

 Ổn định môi trường kinh tế vĩ mô

 Phát triển thị trường tài chính

 Lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp

Chính phủ cần lựa chọn các tập đoàn tư nhân có năng lực và vững mạnh

Sự thành công của dự án PPP phụ thuộc nhiều vào sự lựa chọn này Khi thamgia dự án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng, vận hành,bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian nhượng quyền

 Nhận dạng và phân bổ rủi ro thích hợp

Phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùngmột dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánhchịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao Các đối tác công và tư khitham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ rất cả các rủi ro tiềm tàng liênquan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý.Rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất

để xử lý chúng

 Nhận dạng và phân bổ rủi ro hợp lý

Nghiên cứu của Edwards (1991), Flangan và Norman (1993), Merna và Smith (1996), Zhang (2005), Young (2009) cùng đề cập đến nhân tố này.Phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùngmột dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánhchịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao Các đối tác công và tư khitham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ rất cả các rủi ro tiềm tàng liênquan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý

Rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất

để xử lý chúng Đặc biệt, đối với các dự án đường bộ là rủi ro cao do thâmdụng vốn, thời gian thực hiện kéo dài và nhiều bên tham gia, cần phải chia sẻrủi ro cho các đối tác tin cậy nhằm đạt đưuọc hiệu quả đầu tư

Để quản trị rủi ro tối ưu cần xác định và phân loại các rủi ro Merna vàSmith (1996) chia các rủi ro của mô hình PPP thành 2 nhóm chính: rủi ro nộitại và rủi ro hệ thống Nisar (2007) thì chia rủi ro trên 2 khía cạnh: rủi ro tiềmtàng và rủi ro hiện hữu Một cách phân loại khác theo Wang (2000) vàThomas (2003) là phân theo lĩnh

vực có liên quan: như rủi ro doanh thu, rủi ro kinh tế, rủi ro thiếu cạnhtranh…

 Tài chính cho PPP

Nghiên cứu của Schaufelberger và Wipadapisut (2003) đã cho thấy chiếnlược tài chính, mà cụ thể là thiết lập cấu trúc vốn cho dự án PPP một cáchhợp lý sẽ là quyết định sự thành công của mô hình này Các nhà nghiên cứunày lập luận rằng, do đặc thù rủi ro cao của các dự án đường bộ nên tài trợ từ

nợ của tư nhân bị hạn chế, chính phủ cần mở rộng biên độ hỗ trỡ nhằm tăngtính khả thi về tài chính cho dự án

Theo đó, một cấu trúc tài trợ tiêu chuẩn cần được xây dựng cho một dự ánPPP bao gồm: vốn khởi tạo, vốn chủ sở hữu và nợ Vốn khởi tạo là phần gópvốn ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho tưnhân trong quá trình xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn cho dự án PPP.Đây là một phần trong các hỗ trợ của Chính phủ, phần vốn này Chính phủkhông thu lợi nhuận giúp tư nhân nhanh hoàn vốn Cấu trúc này đặc biệt phùhợp với các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, nhất là đối với các dự án

có tính hấp dẫn không cao

1.3.2 Các nhân tố tác động tiêu cực đến mô hình PPP

Có thể thấy, các nghiên cứu về PPP đã được thực hiện từ những thập niên

80, 90 và vẫn thu hút sự quan tâm cho đến những năm gần đây Ngân hàngPhát triển châu Á và nhiều quốc gia như Ấn Độ, Trung Quốc đã tổ chứcnhiều hội thảo rút kinh nghiệm về PPP Bên cạnh các nhân tố quyết định sự

thành công, các nhà nghiên cứu cũng chỉ ra những nhân tố có thể là rào cản,gây thất bại cho việc thực hiện mô hình PPP cụ thể sau đây:

 Tính bất ổn, khó dự đoán của môi trường đầu tư;

 Khả năng thực thi các cam kết của chính phủ kém;

 Thiếu các quy định pháp lý cần thiết;

 Lựa chọn đối tác tư nhân không theo nguyên tắc cạnh tranh mà chịutác động của chính trị và sự bảo hộ của chính phủ đối với một số côngty;

 Cơ chế điều tiết của Chính phủ kém hấp dẫn khiến nhà đầu tư tư nhânkhông đạt được kỳ vọng của mình (về lợi nhuận, về chia sẻ rủi ro,…) ;

 Năng lực quản lý dự án của khu vực công yếu kém;

 Chính sách hỗ trợ của Chính phủ chưa tương xứng

1.4 Các nghiên cứu về mô hình PPP và kinh nghiệm áp dụng mô

hình PPP trên thế giới

Mô hình PPP đã được áp dụng trong việc xây dựng các kênh đào ở Phápvào thế kỷ 18, các cây cầu ở London vào thế kỷ 19 hay cây cầu Brooklyn nổitiếng ở New York cũng vào thế kỷ 19 Tuy nhiên, mô hình này chỉ thực sự bắtđầu phổ biến trên thế giới từ đầu thập niên 1980 và nó đã đóng một vai trònhất định trong việc phát triển cơ sở hạ tầng ở các nước phát triển

Anh là một trong những quốc gia đầu tiên xây dựng và triển khai thànhcông dự án PPP Một nghiên cứu của Li và các cộng sự (2005) về các dự ánPPP giao thông đường bộ ở Anh đã tập trung nghiên cứu về vấn đề phân bổrủi ro đã cho thấy: các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô sẽ được phân bổcho Chính phủ, là các rủi ro chịu tác động bởi chính trị (như thay đổi chínhsách, năng lực của Chính phủ…), bởi tình hình kinh tế vĩ mô (như lạm phát,lãi suất…), bởi luật pháp (thay đổi luật, thực thi pháp luật kém…) Còn cácrủi ro liên quan đến dự án (như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý,…) sẽ được

chuyển giao cho tư nhân.Các rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên (nhưrủi ro do cung – cầu…) được chia sẻ giữa tư nhân và Chính phủ.

Nghiên cứu này cũng nêu rằng, mặc dù tư nhân có khả năng xử lý rủi ro tốthơn Nhà nước nhưng việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm cho họ engại đầu tư, vì thế việc san sẻ một cách hợp lý yếu tố rủi ro cho 2 bên sẽ giúpcân bằng và tối ưu hóa năng lực cũng như nguồn vốn đầu tư của 2 bên

Theo Ngân khố Vương quốc Anh, hiện nay PPP chiếm 11% trong tổngđầu tư công ở Anh; môi trường và giao thông vận tải là 2 lĩnh vực áp dụngPPP nhiều nhất tại đây Đến tháng 3/2015 tại Anh đã có 772 hợp đồng PPP đãđược ký kết với giá trị vốn 57,7 tỷ bảng Anh và 679 dự án đang thực hiện

Có thể nói, Anh là quốc gia đứng đầu châu Âu về dự án PPP trong cungcấp dịch vụ công Ban đầu, động cơ chính của Chính phủ Anh là thu hútnguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách Chính phủ Tuy nhiên theo thờigian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi Chính phủ Anh chỉ lựachọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tưtruyền thống

cộng

Giáo sư Fukunari Kimura của trường Đại học Tổng hợp Keio (Nhật Bản)

đã nói: “Không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho

hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làmđược việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro”.Đấy là lý do khiến cho mô hình PPP ra đời, trong bối cảnh châu Á phát triểnnhanh và nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như cơ sở hạ tầng rất lớn Nhật Bản là một trong những quốc gia đã phát triển mạnh nhất mô hìnhnày ở châu Á Theo kinh nghiệm của nước này, có ít nhất hai lĩnh vực mà môhình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó ápdụng phương pháp cổ phần hoá và các dự án mà nhà nước không thể thamgia trực tiếp Cụ thể như các dự án về sản xuất và phân phối điện, đường caotốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng, cấp nước và các dịch vụ công cộng.Hiệu quả mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra đượcmột môi trường cạnh tranh cao

3) Trung Quốc: Tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của PPP

Trung Quốc đã và đang quy hoạch đầu tư cho hệ thống đường bộ, nhưngChính phủ không đủ ngân sách cho việc đầu tư này.Sự thiếu hụt 150 tỷ USD(1998-2020) được bù đắp một phần từ ngân sách nhà nước, phần còn lại cần

sự hỗ trợ của tư nhân Vì thế, nhiều dự án giao thông đường bộ đã được thựchiện theo mô hình PPP Theo nghiên cứu của Qiao và các công sự (2001) vềcác dự án PPP được thực hiện tại Trung Quốc trong thời gian qua thì cácnhân tố sau đây đã tạo nên tính thành công cho các dự án: dự án phù hợp,kinh tế - chính trị ổn định, mức thuế phù hợp, phân bổ rủi ro hợp lý, lựa chọncác nhà thầu phụ phù hợp, kiểm soát và quản lý các dự án một cách chặt chẽ,chuyển nhượng công nghệ mới

Tuy nhiên, cơ cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức PPP ởTrung Quốc là dựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế Điều này tạo rarủi ro tỷ giá cho chính phủ Mức phí thu cao so với thu nhập bình quân đầungười Do đó, các lợi ích kinh tế và tài chính để tạo tính hấp dẫn cho đầu tưvẫn chưa đạt được Đây là hai bài học kinh nghiệm rất đáng suy ngẫm choViệt Nam khi áp dụng mô hình PPP để phát triển giao thông đô thị

Trong một nghiên cứu về các dự án PPP đường cao tốc ở Trung Quốc,Yelin Xu và các cộng sự (2010) sử dụng mô hình phân bổ rủi ro mờ (FuzzyRisk Allocation Model – FRAM) để xác định mức phân bổ rủi ro giữa chínhphủ và tư nhân Kết quả nghiên cứu cho thấy mức rủi ro tổng thể của các dự

án đường cao tốc ở Trung Quốc nằm trong khoảng trung bình đến cao.Nghiên cứu này cũng tiết lộ rằng sự can thiệp của chính phủ và tham nhũng

là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của mô hình PPP ở Trung Quốc,nguyên nhân là do các quy định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sátyếu, chưa công khai trong quá trình ra quyết định

Hà Lan bắt đầu chương trình PPP năm 1999 bằng việc thành lập Trungtâm Kiến thức PPP (Kenniscentrum Publiek-Private Samenwerking) Trungtâm này giữ vai trò quan trọng hướng dẫn cho khu vực Nhà nước lẫn tư nhân

các nhiệm vụ trong dự án PPP, xây dựng những tài liệu và công cụ tiêu chuẩn

để đo lường giá trị vượt trội của dự án theo mô hình PPP so với mô hình đầu

tư truyền thống Nhờ vậy, các dự án đường bộ của Hà Lan đã thành công vàtạo ra giá trị tăng thêm 10 – 15% cho Chính phủ Đặc trưng của các dự ángiao thông PPP Hà Lan là bất kể lưu lượng giao thông thế nào, rủi ro doanhthu được Chính phủ Hà Lan gánh chịu Yếu tố quan trọng thúc đẩy sự pháttriển của các dự án PPP ở Hà Lan là đánh giá giá trị tiền mang lại từ dự án ởcác giai đoạn chuẩn bị và đấu thầu Ở giai đoạn đầu, người ta sẽ đánh giáxem mô hình PPP có mang lại giá trị thặng dư cho dự án không Quá trìnhnày được lặp lại trước khi đấu thầu, khi quy mô của dự án đã được xác địnhchi tiết Khi các đơn thầu PPP được nhận, người ta sẽ tiến hành so sánh giữađầu tư theo mô hình PPP và đầu tư theo truyền thống, từ đó ra quyết định cóthực hiện dự án bằng mô hình PPP hay không Chỉ những dự án PPP nào cóchi phí rẻ hơn so với đầu tư truyền thống mới được chọn Chính sách của HàLan là sử dụng PPP để thực hiện các dự án công rẻ, nhanh và hiệu quả hơn

Hàn Quốc đã bắt đầu chương trình PPP vào năm 1994 với 100 dự án cơ sở

hạ tầng được đề xuất Chương trình này không thành công hoàn toàn bởitrong 4 năm, chỉ có 42 dự án được thực hiện Các lý do cho sự không thànhcông của mô hình PPP tại Hàn Quốc là không đủ động cơ thu hút tư nhân,các thủ tục đấu thầu không rõ ràng, thiếu sự minh bạch, không nhất quán vớicác tiêu chuẩn của thế giới và cơ chế phân bổ rủi ro không phù hợp Để ứngphó với khủng hoảng tài chính châu Á và khắc phục hạn chế, Chính phủ HànQuốc đã ban hành Luật PPL (12/1998) nhằm cải thiện hình thức các hợpđồng PPP, cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, quy định bắt buộc nghiên cứukhả thi, lập hệ thống hỗ trợ xử lý rủi ro và thành lập Trung tâm Xúc tiến vàphát triển dự án PPP cơ sở hạ tầng Hàn Quốc (Private InfrastructureInvestment Centre of South Korea – PICKO) Luật này đã cải thiện đáng kể,khơi thông dòng vốn và thu hút đầu tư nước ngoài cho nhiều dự án Ngoài ra,Chính phủ còn thực hiện đơn giản thủ tục đấu thầu, miễn giảm thuế, bảo đảm

doanh thu tối thiểu 90% nên tư nhân hầu như không có rủi ro doanh thu Nhờvậy, số lượng dự án PPP phát triển hạ tầng tăng lên nhanh chóng.

CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG MÔ HÌNH PPP

Ở VIỆT NAM

2.1 Thực trạng áp dụng mô hình PPP ở Việt Nam

2.1.1 Về cơ cấu các dự án PPP

Ở Việt nam, theo thống kê của Ngân hàng Thế giới, từ năm 1990-2011, các

dự án được thực hiện theo mô hình PPP có tổng mức vốn cam kết khoảng gần

10 tỉ USD, trong đó chủ yếu tập trung vào lĩnh vực năng lượng, khoảng gần 5 tỷUSD; lĩnh vực viễn thông khoảng trên 2 tỷ USD; lĩnh vực giao thông trên 1 tỷUSD

Hình 1: Đầu tư tư nhân vào CSHT theo lĩnh vực của Việt Nam

Việt Nam: Đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng giai đoạn 1990-2011 (Nguồn: Dữ liệu PPI Ngân hàng Thế giới)

hoạch và Đầu tư đã tiến hành thanh kiểm tra và tổng hợp số liệu từ các địaphương và các bộ ngành về vấn đề này Kết quả của báo cáo tổng kết này cóthể được sử dụng mang tính chất tham khảo, không nhất thiết đã phản ánhđược toàn bộ bức tranh thực hiện các dự án BOT, BTO và BT ở Việt Nam.

Cụ thế, theo hình thức đầu tư như sau:

- Dự án BOT: 129 dự án với số vốn đầu tư 604,389 tỉ đồng

- Dự án BTO: 2 dự án tương đương 918 tỉ đồng

- Dự án BT: 211 dự án với tổng số vốn đầu tư 324.129 tỷ đồng

- Dự án BT kết hợp BOT: 42 dự án

Hình 2: Tỷ trọng các dự án phân theo hình thức đầu tư (%)

Nguồn: Bộ Kế hoạch và đầu tư

Xét về số dự án, chủ yếu là dự án đầu tư theo hình thức BT, chiếm54,95%; tiếp đến là dự án theo hình thức BOT, chiếm 33,59%; dự án BT kếthợp BTO chiếm 10,94%; hình thức dự án BTO chỉ chiếm 0,52%

Hình 3: Tỷ trọng vốn đầu tư các dự án phân theo hình thức đầu tư

Nguồn: Bộ Kế hoạch và đầu tư

Trong khi đó, xét về vốn đầu tư, chiếm tỷ trọng chủ yếu trong tổng vốn đầu tư là dự án đầu tư theo hình thức BOT, chiếm 54,22%; dự án theo hình thức BT tuy chiếm tỷ trọng số dự án nhiều nhất, nhưng chiếm 29,08% tỷ trọng về vốn; dự án BT kết hợp BTO chiếm 16,62%; hình thức dự án BTO chỉ chiếm 0,08%.

Nhận xét: Khi phân theo hình thức đầu tư, dự án theo hình thức BT

chiếm tỉ trọng số dự án cao nhất, hấp dẫn các nhà đầu tư là do hình thứcnày ít rủi ro, nhà đầu tư xây xong là bàn giao ngay cho nhà nước Hơnnữa, doanh nghiệp khi đầu tư BT còn được hưởng ưu về thuế thu nhậpdoanh nghiệp, cũng như được nhà nước tạo điều kiện thực hiện các dự ánkhác để thu hồi vốn Điểm bất cập là việc được nhận một lợi ích từ mộtcông trình khác của Nhà nước có thể phải chờ trong một thời gian và cũng

có thể lợi ích từ công trình này sẽ không thể bằng được công trình đã bàngiao cho Nhà nước Những nhà đầu tư nhỏ, lẻ sẽ chọn lựa hình thức nàyvới những dự án nhỏ để đơn giản trong khâu thực hiện

Tuy nhiên, xét về tính hiệu quả mà mang lợi ích cao thì hợp đồng BOT

có những ưu thế hơn hẳn so với hai loại hợp đồng BT và BTO, cho nên nónhận được nhiều nguồn vốn đầu tư nhất Biểu hiện cụ thể: thứ nhất, saukhi xây dựng xong, nhà đầu tư hoàn toàn chủ động trong khâu kinh doanh,khai thác công trình để thu hồi vốn và lợi nhuận trong một khoảng thờigian xác định, trước khi bàn giao cho nhà nước Thứ hai, do việc nhà đầu

tư lo ngại việc thay đổi chính sách của Nhà nước, như đối với hợp đồngBTO thì sau khi xây dựng công trình phải chuyển giao cho Nhà nướctrước rồi nhà đầu tư mới được khai thác lợi nhuận công trình, như vậy saugiai đoạn đã chuyển giao công trình mà Nhà nước lại có sự thay đổi vềchính sách với lĩnh vực này theo hướng bất lợi hơn cho nhà đầu tư thì phíanhà đầu tư sẽ bị thiệt

Hình 4: Tỷ trọng số dự án phân theo lĩnh vực đầu tư (%)

Nguồn: bộ kế hoạch và đầu tư

Theo lĩnh vực đầu tư, xét về số dự án, chiếm chủ yếu là dự án xây

dựng các công trình giao thông, chiếm 66,15%; tiếp đến là các dự án xâydựng nhà làm việc, khu công nghiệp, khu đô thị và các dịch vụ công cộngkhác chiếm 15,36%; Xây dựng hệ thống thu gom, xử lý nước thải, chất thải

và cải tạo môi trường chiếm 13,02%; xây dựng nhà máy điện, đường dâytải điện là 3,39%; xây dựng hệ thống cấp nước sạch là 2,08%

Hình 5: Tỷ trọng vốn đầu tư các dự án phân theo

chiếm tới 32,81% tổng số vốn Xây dựng hệ thống thu gom, xử lý nước thải,chất thải và cải tạo môi trường chiếm 12,51% tổng vốn Xây dựng hệ thốngnước sạch chiếm 0,4%.

Nhận xét: Xây dựng công trình giao thông nhận được số dự án cũng như

số vốn đầu tư là lớn nhất là do các dự án thực sự có khả thi và hiệu quả Cácchính sách ngày càng chặt chẽ nhưng cũng minh bạch hơn, chế hỗ trợ của nhànước ngày càng tốt hơn, đặc biệt là nguồn vốn tín dụng của các ngân hàng.Bên cạnh đó, sự quan tâm chỉ đạo sát sao của bộ GTVT và các cơ quan liênquan với nhiều chính sách linh hoạt đã giúp các doanh nghiệp có thêm niềm tựtin đầu tư vào lĩnh vực này Một lí do nữa là lãi suất ngân hàng đang đượckiểm soát tốt, lãi suất cho vay thấp Về thu hút vốn đầu tư nước ngoài, mặc dùkhung pháp lý cho việc thu hút nguồn vốn này theo hình thức BOT, BTO và

BT được ban hành không chậm hơn nhiều so với đầu tư trong nước, từ năm

1998 đến nay cũng chỉ có 10 dự án BOT được cấp phép và đang hoạt động,với tổng vốn đầu tư 5,9 tỷ USD, một con số rất khiêm tốn so với nhu cầu

2.1.2 Về nguồn vốn của chính phủ trong các dự án PPP

Chính phủ bố trí nguồn vốn ngân sách tập trung ở Trung ương dành riêng đểsẵn sàng phân bổ cho các dự án PPP được lựa chọn Dự kiến trong giai đoạn2013-2015, Chính phủ dành riêng 20.000 tỷ đồng ~ 1 tỷ USD cho các dự ánPPP

Bên cạnh đó, hiện đã thiết lập được hai cơ chế tài chính hỗ trợ thực hiện dự

án PPP bao gồm:

1) Quỹ hỗ trợ phát triển dự án PPP (PDF)

Quỹ PDF, quỹ hỗ trợ phát triển dự án PPP, được thiết lập với các chức năngchính gồm: hỗ trợ các CQNNCTQ thực hiện chuẩn bị dự án, phân tích rủi ro vàtính khả thi của dự án, v.v…

Quỹ PDF đang được hình thành bởi khoản vay 20 triệu USD của ADB kếthợp khoản vay 8 triệu EUR (và khoản viện trợ 600 nghìn EUR) từ AFD, để hỗ

trợ các phát triển một số lượng dự án PPP nhất định theo cơ chế “quay vòng”.Tính đến thời điểm tháng 1/2013, khoản vay 20 triệu USD của ADB đã tổ chức

ký kết Hiệp định vay (ngày 17/01/2013) và hiện đang tiếp tục các thủ tục đểcông bố hiệu lực của khoản vay Bên cạnh đó, khoản vay 8 triệu EUR và khoảnviện trợ 600 nghìn EUR từ AFD đã hoàn tất đàm phán khoản vay

Trong giai đoạn đầu thực hiện chương trình PPP, Quỹ PDF có vai trò đặc biệtquan trọng đối với các hoạt động nghiên cứu, triển khai các dự án PPP tại ViệtNam, là đòn bẩy cho tổng thể chương trình PPP tại Việt Nam Cơ chế vận hànhquỹ PDF đang được hoàn thiện.Tuy nhiên, đến nay các thủ tục vay vốn vẫn chưahoàn thành để Quỹ sớm đi vào hoạt động

2) Quỹ bù đắp để tăng tính khả thi của dự án (VGF)

Quỹ bù đắp để tăng tính khả thi của dự án, hỗ trợ bằng nguồn vốn từ ngânsách Nhà nước (hoặc vốn vay ODA) có chức năng chính là cung cấp phần trợcấp cho các dự án chưa hoàn toàn có khả năng vay vốn ngân hàng Quỹ VGFđang trong quá trình hình thành

2.1.3 Về khung pháp lí điều chỉnh PPP

Đó là quá trình thực hiện và sửa đổi quyết định 71 của thủ tướng chính phủ.Chiến lược phát triển kinh tế-xã hộiViệt Nam giai đoạn 2010- 2020 với mụctiêu đưa nước ta trở thành một nước công nghiệp hiện đại vào năm 2020, trong

đó đột phá trọng tâm là xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ với một sốcông trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn Ướctính số vốn cần để đầu tư cơ sở hạ tầng vào khoảng 160 - 170 tỷ USD.Tuynhiên,

dự báo nguồn vốn trái phiếu chính phủ và vốn ODA trong khoảng 5 năm tới chỉđạt khoảng 100-110 tỷ USD và Việt Nam cần phải huy động thêm 50-60 tỷ USDtrong khoảng thời gian còn lại để đáp ứng nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng (Bộ Kếhoạch và Đầu tư (KH&ĐT)) Do vậy, đẩy mạnh thu hút nguồn lực xã hội đầu tư

cơ sở hạ tầng đang là hướng đi trọng tâm của Chính phủ Việt Nam trong giảiquyết vấn đề thiếu hụt nguồn đầu tư vào phát triên cơ sở hạ tầng Và để đẩy

mạnh thu hút nguồn lực vốn tư nhân, cần có sự thay đổi mạnh về phương thứcthu hút đầu tư so với các hình thức truyền thống (BOT, BTO, BT) vốn chưa pháthuy hiệu quả cao Quyết định số 71/2010/ QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư ban hành ngày9/11/2010 có hiệu lực từ ngày 15/1/2011 với thời gian thí điểm từ 3 đến 5 năm,

đã bước đầu vận dụng mô hình PPP hiện đại trong thu hút vốn đầu tư tư nhân

Mô hình hợp tác công tư (PPP) trong việc nâng cao chất lượng cơ sở hạ tầngđược coi là hướng đi đúng đắn của Việt Nam trong giai đoạn này

Theo Quyết định số 71/2010/QĐ-TT, có 8 lĩnh vực được thực hiện thí điểmPPP là đường bộ, đường hang không, đường sắt, đường sông, hệ thống xử lýchất thải (lỏng và rắn), điện năng và y tế Đối với các dự án PPP thì vốn nhànước tối đa là 30%, còn lại là của tư nhân trong nước hoặc nước ngoài, nhưngtrong 70% còn lại thì30% phải là vốn chủ sở hữu, còn lại thì tư nhân được phép

đi vay nhưng phải đảm bảo không được dẫn đến nợ công

Ngày 28/11/2012, Văn phòng Chính phủ có văn bản số 388/ TB-VPCPthông báo ý kiến chỉ đạo của Phó Thủ tướng Hoàng Trung Hải (Trưởng Ban Chỉđạo về PPP) giao “Bộ Kế hoạch và Đầu tư rà soát, sửa đổi những nội dung cònbất cập của Quyết định 71, lấy ý kiến góp ý của các cơ quan liên quan, trình Thủtướng Chính phủ”

Ngày 07/02/2013, tại Thông báo số 67/TB-VPCP của Văn phòng Chínhphủ, Phó Thủ tướng Hoàng Trung Hải tiếp tục chỉ đạo: “Thời gian tới, Bộ Kếhoạch và Đầu tư và các Bộ, ngành tiếp tục tập trung khẩn trương sửa đổi Quyếtđịnh 71/2010/QĐ-TTg, sau khi thực hiện thành công sẽ nâng cấp thành Nghịđịnh của Chính phủ”

Ngày 14/12/2012, Bộ Kế hoạch và Đầu tư có văn bản số 10421/ QLĐT gửi các Bộ, ngành và địa phương tổng hợp những khó khăn, vướng mắc

BKHĐT-và kiến nghị sửa đổi Quyết định 71

Ngày 14/01/2013, Bộ Kế hoạch và Đầu tư có Quyết định số