Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước

Trong giáo trình Luật hành chính và tài phán hành chính của Học viện hành chính, quyết định này được định nghĩa: "Quyết định quản lí HCNN của các cơ quan HCNN là kết quả của sự thể hiện

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ THỊ LIÊN CHI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS PHẠM HỒNG QUANG

HÀ NỘI - 2014

Lời đầu tiên của luận văn, em xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành đến tất

cả các thầy, cô giáo trường Đại học Luật Hà Nội, đặc biệt là các thầy, cô giáo chuyên ngành Luật Hành chính – Hiến pháp đã giảng dạy, giúp đỡ em trong suốt thời gian học tập vừa qua

Em xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến Thầy giáo – TS.Phạm Hồng Quang, người đã trực tiếp hướng dẫn và dìu dắt em từng bước trong quá trình hoàn thành luận văn

Em cũng xin chân thành cảm ơn những người thân yêu trong gia đình, bạn bè đã cổ vũ, động viên, tiếp thêm tinh thần và nghị lực để em hoàn thành luận văn

Với điều kiện hạn chế về thời gian cũng như kiến thức của bản thân, nên luận văn không thoát khỏi những thiếu sót, kính mong sự chỉ bảo của các thầy

cô giáo và sự đóng góp ý kiến của các bạn học viên để luận văn được hoàn thiện hơn

Em xin chân thành cảm ơn!

Hà Nội, ngày 22 tháng 5 năm 2014 Tác giả luận văn

Lê Thị Liên Chi

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu và trích dẫn trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và chính xác Các kết luận khoa học của luận văn chưa được công bố trên bất kỳ công trình khoa học nào khác

Tác giả

Lê Thị Liên Chi

QĐHC Quyết định hành chính

MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG I MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QĐHC CỦA CƠ QUAN 6 HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 6 1.1 Khái niệm, đặc điểm quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước 6

1.1.1 Khái niệm quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước 6 1.1.2 Đặc điểm quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước 12

1.2 Điều chỉnh của pháp luật về quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước 14

1.2.1 Điều chỉnh của pháp luật về tính hợp pháp của quyết định hành chính 14 1.2.2 Điều chỉnh của pháp luật về tính hợp lý, tính khả thi của quyết định hành chính 18 1.2.3 Điều chỉnh của pháp luật về cơ chế kiểm tra, giám sát các quyết định hành chính 20

1.3 Vai trò của quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước 21

1.3.1 Quyết định những chủ trương, chính sách lớn trong quản lí hành chính 21 1.3.2 Hướng dẫn thi hành Luật, Pháp lệnh và các văn bản liên quan khác 22 1.3.3 Quy định quy tắc xử sự để điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong các lĩnh vực quản lí hành chính nhà nước 23 1.3.4 Giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước 24

CHƯƠNG II THỰC TRẠNG VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 26 2.1 Thực trạng quy định của pháp luật về quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước 26

2.1.1 Khái quát thực trạng quy định của pháp luật về quyết định hành chính của

cơ quan hành chính nhà nước 26 2.1.2 Những thành tựu đạt được 28 2.1.3 Những hạn chế, bất cập 29

2.2.1 Khái quát thực tiễn ban hành, thi hành quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước 36 2.2.2 Những thành tựu đạt được 37 2.2.3 Những hạn chế, bất cập 40

2.3 Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trong quy định của pháp luật

và thực tiễn ban hành, thi hành quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước 49

2.3.1 Các quy định của pháp luật còn nhiều lỗ hổng, thiếu sự thống nhất 49 2.3.2 Chế độ trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền chưa được quy định rõ ràng 51 2.3.3 Cơ chế kiểm tra, giám sát chưa được quan tâm đúng mức 52 2.3.4 Tư duy pháp lý kiểu cũ vẫn còn tồn tại 53

CHƯƠNG III PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THI HÀNH QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 54 3.1 Quan điểm chỉ đạo về hoàn thiện quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước 54 3.2 Phương hướng hoàn thiện quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước 56

3.2.1 Xây dựng pháp luật về quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước 56 3.2.2 Tổ chức thực hiện quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước 57

3.3 Một số giải pháp nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật và nâng cao việc tổ chức thực hiện quyết định hành chính 60

3.3.1 Một số kinh nghiệm quốc tế trong việc xây dựng pháp luật và tổ chức thực hiện các quyết định hành chính 60 3.3.2 Hoàn thiện pháp luật về quyết định hành chính và các vấn đề có liên quan khác 62

3.3.4 Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức trong việc ban hành và tổ chức thực hiện quyết định hành chính 66 3.3.5 Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát, quản lý Nhà nước về ban hành và thi hành quyết định hành chính 67 3.3.6.Tổng kết thực tiễn ban hành, thi hành và hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện của công dân đối với quyết định hành chính 69

KẾT LUẬN 72

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 74

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Luật pháp với tư cách là công cụ, là phương tiện quản lý nhà nước và điều chỉnh mối quan hệ xã hội phát sinh theo một cách thống nhất Với tư cách là một ngành luật – Luật hành chính là một bộ phận cấu thành của nền hành chính nhà nước đóng vai trò quan trọng như một công cụ quản lý nhằm tạo ra một hệ thống quy phạm pháp luật sắc bén, có hiệu lực để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội phù hợp với lợi ích của Nhà nước và của mọi công dân Nói đến Luật hành chính, chúng ta thấy một thực tế là luật hành chính ở nước ta cũng như nhiều nước trên thế giới không nằm tập trung trong một văn bản riêng mà trong nhiều văn bản quản lý nhà nước Thực tế này bắt nguồn từ sự đa dạng, phức tạp của vấn đề hành chính nảy sinh trong đời sống xã hội Một trong những vấn đề quan trọng của ngành Luật hành chính đó là quyết định hành chính trong quản lý Nhà nước Bởi các QĐHC đóng một vai trò rất quan trọng trong hoạt động của các cơ quan HCNN Với tính chất là các mệnh lệnh điều hành, QĐHC trực tiếp phản ánh ý chí của Nhà nước Thông qua các quyết định được ban hành theo luật định, các cơ quan Nhà nước thực hiện thẩm quyền của mình trong việc điều hành, quản lý xã hội

Với vai trò quan trọng của QĐHC trong hệ thống nguồn của Luật hành chính, trong điều hành giải quyết các vấn đề cụ thể phát sinh trong quản lý của các cơ quan nhà nước, đòi hỏi chúng ta phải đi sâu nghiên cứu vấn đề, từ đó có cái nhìn đầy đủ, toàn diện hơn về quyết hành chính của cơ quan HCNN trong quản lý nhà nước

Cùng với quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, quá trình cải cách nền hành chính nước ta cũng được tiến hành song song Trải qua hơn 10 năm thực hiện Chương trình tổng thể cải cách HCNN chúng ta đã đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ, bước đầu đã tạo được một diện mạo mới cho nền hành chính Quốc gia, góp phần thực hiện tốt vai trò quản lý xã hội của Nhà nước Nhưng bên cạnh đó, nền hành chính của nước nhà cũng đã bộc lộ nhiều khiếm khuyết tồn tại Trong đó chúng ta phải kể đến vấn đề chất lượng của công tác ban hành và thực

hiện QĐHC của cơ quan HCNN còn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn quản

lý, giải quyết các vấn đề của xã hội Nhiều QĐHC ra đời mà thiếu đi tính hợp pháp, hợp lý Đây là một vấn đề đòi hỏi cần có sự đi sâu nghiên cứu, làm sáng tỏ các nguyên nhân tồn tại của thực trạng trên Từ đó, có các giải pháp mang tính đột phá giải quyết triệt để vấn đề còn tồn tại

Từ những lý do trên, đặt ra một yêu cầu cấp thiết cần phải nghiên cứu sâu về vấn đề QĐHC, nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác ban hành và thực hiện QĐHC Đây là một đòi hỏi mang tính khách quan, tất yếu trong công cuộc cải cách nền HCNN nhằm đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn quản lý nhà nước trong giai

đoạn hiện nay Vì vậy, tác giả đã mạnh dạn chọn đề tài "Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước" làm đề

tài Luận văn thạc sĩ của mình Hi vọng việc nghiên cứu đề tài sẽ góp phần nâng cao hơn nữa chất lượng của QĐHC và hướng đến hoàn thiện hệ thống pháp luật trong thời gian tới

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Các vấn đề liên quan đến QĐHC nhận được rất nhiều sự quan tâm nghiên cứu từ các nhà khoa học trong và ngoài nước Các công trình nghiên cứu trực tiếp các vấn đề liên quan đến QĐHC có thể kể đến: Giáo trình Luật Hành chính của trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Giáo trình Luật Hành chính và tài phán hành chính Việt Nam của Học viện Hành chính Quốc gia

Luận án tiến sĩ Luật học “Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính" của tác giả Bùi Thị Đào cũng đã góp phần trong việc nghiên cứu sâu hơn

về QĐHC mà đặc biệt là các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lý của QĐHC từ đó đưa ra những giải pháp góp phần nâng cao chất lượng của QĐHC

Ngoài ra, còn có Luận án tiến sĩ Luật học "Thẩm quyền của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính" của tác giả Nguyễn Thanh Bình Luận án tiến sĩ Luật học "Đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay" của tác giả Hoàng Quốc Hồng Luận án tiến sĩ Luật học "A comparative study of the systems of review of admistrative action by courts and tribunals in Australia and

Vietnam: What Vietnam can learn from Australian experience" (Nội dung: Phân

tích so sánh các vấn đề: mô hình cơ quan xét xử hành chính, phạm vi xét xử hành chính, căn cứ đánh giá tính hợp pháp của các QĐHC, hành vi hành chính và quyền hạn của toà án trong xét xử hành chính giữa hệ thống tòa án của Úc và Việt Nam Từ đó đưa ra những gợi ý để hoàn thiện hệ thống pháp luật xét xử hành chính của Việt Nam) của tác giả Nguyễn Văn Quang Luận án tiến sĩ Luật học

"Administrative division court in Vietnam: Model, jurisdiction and lessons from foreign experiences" (Nội dung: Phân tích những thực trạng, hạn chế của toà

Hành chính Việt Nam Đề xuất sự thành lập cơ quan tài phán hành chính gắn với yêu cầu của Nhà nước pháp quyền Việt Nam và phù hợp với sự tiến bộ của luật Hành chính châu Âu lục địa) của tác giả Phạm Hồng Quang Những công trình khoa học trên mặc dù không trực tiếp tìm hiểu về QĐHC, tuy nhiên trong nội dung của Luận án cũng có những khía cạnh nghiên cứu liên quan đến lĩnh vực mà luận văn tìm hiểu

Bên cạnh đó còn có rất nhiều các bài báo, tạp chí tìm hiểu các vấn đề liên

quan đến QĐHC như "Về xác định các căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính trong xét xử các vụ án hành chính" của Nguyễn Văn Quang; "Về quyết định hành chính, hành vi hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính hiện hành" của Hoàng Quốc Hồng

3 Phạm vi, mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

QĐHC được sử dụng hết sức phổ biến trong hoạt động của bộ máy nhà nước với nội dung, hình thức, tính chất khác nhau Tuy nhiên, luận văn chỉ nghiên cứu QĐHC được thể hiện dưới dạng văn bản do các chủ thể trong hệ thống cơ quan HCNN Việt Nam ban hành Ngoài các vấn đề lý luận về QĐHC, luận văn còn nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng về công tác ban hành và thực hiện QĐHC của cơ quan HCNN Việt Nam trong giai đoạn hiện nay

Mục đích của luận văn là nghiên cứu vấn đề lý luận về QĐHC, pháp luật về việc ban hành QĐHC và thực tiễn của việc áp dụng, thực hiện QĐHC từ đó tìm ra những vấn đề còn tồn tại và đề xuất một số kiến nghị phục vụ cho việc hoàn thiện

các quy định của pháp luật về QĐHC và nâng cao hiệu quả của việc thực thi các quyết định đó trên thực tế

Luận văn tập trung thực hiện những nhiệm vụ sau:

- Tập trung làm rõ khái niệm và đặc điểm cơ bản của QĐHC, vai trò của QĐHC trong quản lý nhà nước, các cách phân loại QĐHC, phân tích các tiêu chí

về quản lý nhà nước nói chung, quản lý HCNN nói riêng

4 Phương pháp nghiên cứu của luận văn

Việc nghiên cứu đề tài dựa trên phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, đồng thời đứng trên quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về Nhà nước và pháp luật và yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, của dân, do dân và vì dân Những phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng bao gồm: phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, điều tra xã hội học, tổng kết thực tiễn, tổng hợp tài liệu lưu trữ Phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử được sử dụng xuyên suốt trong các vấn đề của luận văn Mỗi vấn đề đều được xem xét dưới góc độ lí luận

và thực tiễn, được đánh giá cả ưu điểm và nhược điểm nhằm đưa đến các kết luận

có tính khái quát cao

Phương pháp phân tích được dùng để xem xét các vấn đề ở mức độ chi tiết hơn Phương pháp so sánh được sử dụng vì hầu hết các vấn đề cần nghiên đều có những điểm thống nhất và những điểm riêng biệt Phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hóa, rút ra những nhận xét, kết luận, luận điểm về từng nội dung nghiên cứu Phương pháp tổng kết thực tiễn, tổng hợp tài liệu lưu trữ sẽ giúp cho luận văn có những cái nhìn khái quát hơn trong các vấn đề đặc biệt là về tình hình thực hiện các quy định của pháp luật về QĐHC trên thực tế

Các phương pháp nghiên cứu trên không sử dụng riêng rẽ mà được kết hợp với nhau để việc nghiên cứu vừa có tính khái quát, vừa có độ chi tiết cần thiết, gắn với những trường hợp, những điều kiện, hoàn cảnh cụ thể, không lệch lạc, chủ quan, phiến diện

5 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nôi dung của luận văn bao gồm 3 chương:

Chương I Một số vấn đề lý luận về quyết định hành chính của cơ quan hành

chính nhà nước

Chương II Thực trạng về quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà

nước

Chương III Phương hướng và giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật

về quyết định hành chính và nâng cao hiệu quả thi hành quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước

CHƯƠNG I MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QĐHC CỦA CƠ QUAN

HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1.1 Khái niệm, đặc điểm quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước

1.1.1 Khái niệm quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước

Nhà nước là một tổ chức quyền lực đặc biệt được sinh ra với mục đích duy trì trật tự và thúc đẩy xã hội phát triển Quyền lực nhà nước được thực hiện chủ yếu thông qua hoạt động của bộ máy nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp Một trong những biểu hiện của việc thực hiện quyền lực nhà nước là ra các quyết định pháp luật

Quyết định pháp luật rất đa dạng cả về chủ thể ban hành, thủ tục ban hành, hình thức, nội dung, tính chất, yêu cầu cụ thể đối với từng nhóm khác nhau Một trong những cách phân chia đó là dựa vào mục đích sử dụng quyền lực nhà nước khi ban hành quyết định pháp luật, theo đó, quyết định pháp luật được chia thành quyết định lập pháp, QĐHC, quyết định tư pháp Trong đó, QĐHC chủ yếu được ban hành bởi cơ quan có chức năng quản lý HCNN – cơ quan HCNN Cùng với

cơ quan HCNN, cơ quan quyền lực, cơ quan xét xử, cơ quan kiểm sát cũng có quyền ban hành QĐHC Tuy nhiên, vì không có chức năng quản lý hành chính nên các cơ quan đó chỉ ban hành QĐHC với số lượng ít, phạm vi hẹp, thường là các quyết định nhằm xây dựng, ổn định chế độ công tác nội bộ cơ quan và khả năng tác động trực tiếp tới các lĩnh vực khác nhau trong xã hội rất hạn chế Ngược lại, cơ quan hành chính là cơ quan có chức năng quản lý HCNN nên các cơ quan này ban hành rất nhiều QĐHC trong quá trình hoạt động để thực hiện chức năng của mình Các QĐHC của cơ quan HCNN ban hành phản ánh đầy đủ, rõ ràng những tính chất, đặc điểm, yêu cầu của quản lý hành chính trong từng lĩnh vực, từng thời kỳ cụ thể

QĐHC không phải là đề tài mới mẻ trong khoa học và thực tiễn pháp lý Khái niệm này đã được nghiên cứu và sử dụng với phạm vi, mức độ, mục đích khác nhau và vì vậy cũng có nhiều cách tiếp cận khác nhau về QĐHC

Thứ nhất, có quan điểm cho rằng đó là quyết định quản lí HCNN, bởi lẽ

những quyết định này là chủ thể của quản lí HCNN trong hệ thống cơ quan hành

pháp Trong giáo trình Luật hành chính và tài phán hành chính của Học viện hành chính, quyết định này được định nghĩa:

"Quyết định quản lí HCNN của các cơ quan HCNN là kết quả của sự thể hiện ý chí đơn phương của cơ quan HCNN, người có thẩm quyền, trên cơ sở và

để thi hành luật, được ban hành theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể; đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ quy phạm pháp luật hành chính hoặc làm thay đổi hiệu lực pháp lý của chúng; đặt ra những chủ trương, chính sách, nhiệm vụ của hoạt động quản lý HCNN".[28, tr.130; 135]

Thứ hai, có quan điểm lại cho rằng đó là quyết định quản lí nhà nước, tuy

nhiên phải hiểu là quản lí nhà nước theo nghĩa hẹp Theo Giáo trình Luật hành chính Việt Nam của Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội thì:

"Quyết định quản lý nhà nước là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ và các cơ quan của các tổ chức xã hội khi được nhà nước trao quyền, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự và hình thức do luật định, nhằm định

ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có tính chất định hướng; hoặc đặt ra, sửa đổi, áp dụng, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hay làm thay đổi phạm

vi hiệu lực của chúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể, để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lí nhà nước" [20, tr.395]

Bên cạnh đó còn có khái niệm QĐHC Khái niệm này không những xuất hiện trong khoa học mà còn cả trong những quy định của luật thực định… Chính

vì vậy, việc làm rõ khái niệm về loạt quyết định này cũng như việc giới hạn nội hàm của khái niệm là rất cần thiết

Những quan điểm nêu trên không chỉ khác nhau về tên gọi của QĐHC mà chính quan niệm về quyết định này cũng được tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau trong khoa học và cả thực tiễn pháp lý

Dưới góc độ hình thức, QĐHC thường được tiếp cận ở hai khía cạnh: một là, QĐHC gồm quyết định bằng văn bản, quyết định bằng lời nói, dấu hiệu; hai là, QĐHC chỉ là các quyết định bằng văn bản

QĐHC có thể biểu hiện dưới nhiều hình thức khác nhau như văn bản, lời nói, dấu hiệu, ký hiệu Thực tế quản lí hành chính cho thấy, các QĐHC không thể hiện dưới dạng văn bản được sử dụng thường xuyên hơn các QĐHC thể hiện dưới dạng văn bản Vì hoạt động quản lí hành chính là hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật, trực tiếp điều hành hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân nên cần các mệnh lệnh của người quản lý có mức độ đơn giản, phức tạp rất khác nhau và việc ban hành QĐHC có tần suất rất cao Nếu tất cả các QĐHC đều được văn bản hóa thì hoạt động quản lí sẽ cứng nhắc, phức tạp và nhiều trường hợp sẽ rất chậm trễ Các QĐHC không thể hiện dưới dạng văn bản đã tạo nên sự sống động, linh hoạt cần thiết của quản lý HCNN Văn bản được sử dụng để ghi nhận những vấn

đề quan trọng vì tính rõ ràng, xác định về nội dung là cơ sở chắc chắn cho các hoạt động phục tùng, thực hiện, kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước, nhất là khi quyết định có phạm vi đối tượng tác động rộng và sự tác động cần được duy trì trong thời gian dài Đồng thời, thủ tục ban hành các văn bản trong quản lí nhà nước chặt chẽ có khả năng đảm bảo độ đúng đắn cần thiết cho các quyết định được ban hành

Dưới góc độ tính chất cũng có những cách nhìn nhận khác nhau về QĐHC: QĐHC chỉ là quyết định cá biệt và QĐHC bao gồm quyết định cá biệt, quyết định quy phạm, quyết định chủ đạo

Quan điểm cho rằng QĐHC không chỉ là quyết định cá biệt không dựa trên

cơ sở pháp luật thực định mà dựa vào bản chất của hành pháp Để thực thi quyền hành pháp, cơ quan HCNN không chỉ thi hành các quy định của cơ quan lập pháp

mà phải có sự sáng tạo rõ rệt trong việc quy định những biện pháp cần thiết để tổ chức thực hiện các quyết định của cơ quan lập pháp cũng như có quyền chủ động đưa ra các tác động đáp ứng nhu cầu đa dạng của quản lý đời sống xã hội ngày nay Để thực hiện được hoạt động chấp hành, điều hành đó, một mặt, chủ thể quản lý HCNN phải định ra những chủ trương, đường lối, biện pháp quản lý lớn

có giá trị định hướng cho hoạt động quản lý HCNN trong từng thời kỳ hay trong từng lĩnh vực xã hội Mặt khác, chủ thể quản lý đặt ra các quy định pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phổ biến, điển hình trong quản lý cũng như áp dụng

pháp luật để giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong quá trình các chủ thể

đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình

Các quyết định chứa đựng những nội dung trên đều có giá trị trực tiếp hoặc gián tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quản lý HCNN, nhằm đạt được những nhiệm vụ, mục tiêu quản lý Do tính tổng quát của các chủ trương, biện pháp lớn hay tính bắt buộc chung của các quy phạm nên QĐHC chủ đạo, quyết định quy phạm mang tính định hướng hay điều chỉnh những quan hệ phát sinh giữa những chủ thể, trong những điều kiện được dự liệu có tính lặp lại trên thực tế Phạm vi điều chỉnh rộng và khả năng điều chỉnh lâu dài làm cho các quyết định đó có khả năng tạo ra trật tự chung thống nhất trong quản lý, nhưng tính phổ biến, được điển hình hóa của các tình huống được mô tả trong quy phạm không cho phép thấy hết những phức tạp đa dạng của các tình huống riêng biệt trong cuộc sống Sự điều chỉnh riêng biệt được thể hiện bởi các QĐHC cá biệt Hai khả năng điều chỉnh đó không loại trừ mà bổ sung cho nhau Chính tính thống nhất về nhiều mặt của các nhóm quyết định và của hoạt động ban hành các nhóm quyết định đó là cơ sở cho quan niệm cho rằng không nên coi QĐHC chỉ là quyết định cá biệt Quan điểm này cũng được ghi nhận trong Từ điển Luật học, ở đó QĐHC gồm quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm, quyết định cá biệt và được định nghĩa như sau:

"Quyết định trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước Quyết định hành chính thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, của người có chức vụ, tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền, được thực hiện trên sơ sở và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính" [46, tr.658]

Để thực hiện quyền lực nhà nước, trên phương diện lý luận cũng như thực tiễn người ta đều thừa nhận vị trí và vai trò quan trọng của hệ thống cơ quan nhà nước có chức năng quản lý HCNN trên cơ sở của quyền hành pháp – lĩnh vực thể hiện quyền lực nhà nước một cách thiết thực nhất bởi lẽ đó là những hoạt động với mục đích thực hiện luật nhằm cụ thể hóa các quy định của luật vào các lĩnh vực của đời sống xã hội Chính vì vậy, hình thức hoạt động của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực này chủ yếu và quan trọng đó là ra QĐHC để đề ra những

chủ trương, chính sách lớn, xây dựng quy tắc xử sự hoặc áp dung pháp luật cho một công việc cụ thể nhằm mục đích thực hiện chức năng của nhà nước thông qua quyền hành pháp

Trong số những chủ thể có thẩm quyền ban hành QĐHC thì các chủ thể trong hệ thống cơ quan HCNN có vị trí đặc biệt quan trọng, bởi lẽ, đây là những chủ thể cơ bản, chủ yếu thực hiện hoạt động quản lý HCNN trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội Vì vậy, QĐHC được nghiên cứu trong luận văn là những quyết định của các chủ thể trong hệ thống cơ quan HCNN khi thực hiện quyền lực nhà nước để quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội Mặt khác, những QĐHC được đề cập ở đây chỉ giới hạn những quyết định được thể hiện dưới hình thức văn bản

Từ những cơ sở nêu trên, có thể đưa ra định nghĩa về QĐHC của cơ quan HCNN như sau:

"Quyết định hành chính là một dạng của quyết định pháp luật, nó là kết quả

sự thể hiện ý chí quyền lực của nhà nước thông qua những hành vi của các chủ thể được thực hiện quyền hành pháp trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành theo một trình tự dưới những hình thức nhất định theo quy định của pháp luật, nhằm đưa ra những chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử

sự hoặc áp dụng những quy tắc đó giải quyết một công việc cụ thể trong đời sống

xã hội nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước"

Khi nghiên cứu về QĐHC thì việc phân loại là rất cần thiết bởi lẽ chính sự phân loại sẽ giúp cho hoạt động ban hành quyết định của các chủ thể có thẩm quyền cũng như hoạt động áp dụng của các chủ thể đó đạt được hiệu quả và đặc biệt giúp cho đối tượng quản lý nắm bắt được phần nào cả về nội dung và hình thức đối với QĐHC có liên quan đến họ

Để phân loại QĐHC chúng ta dựa vào một số căn cứ sau:

Thứ nhất, căn cứ vào tính chất pháp lý thì QĐHC được chia thành quyết

định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt

Quyết định chủ đạo: là loại quyết định mà các chủ thể có thẩm quyền ban hành nhằm mục đích đưa ra những chủ trương, chính sách, những giải pháp lớn

về QĐHC đối với cả nước, một vùng hoặc đối với một đơn vị hành chính nhất

định Chính vì vậy mà thẩm quyền ra các quyết định chủ đạo này thường thuộc về những chủ thể có vị trí quan trọng trong hệ thống hành chính

Quyết định quy phạm: Trên cơ sở luật, pháp lệnh các chủ thể trong hệ thống HCNN sẽ ban hành những quy phạm chủ yếu nhằm cụ thể hóa luật, pháp lệnh để quản lý xã hội trên từng lĩnh vực Với nội dung là những quy tắc xử sự, xác định các quyền và nghĩa vụ cho các đối tượng liên quan, quyết định quy phạm tạo ra một khuôn khổ pháp lý, trong đó các chủ thể của pháp luật hành chính sẽ thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình

Quyết định cá biệt: Trên cơ sở của quyết định quy phạm, quyết định cá biệt được ban hành nhằm mục đích hướng đến việc cho các chủ thể pháp luật hành chính thực hiện được các quyền cũng như nghĩa vụ trên các lĩnh vực của đời sống

xã hội Các quyết định cá biệt được ban hành nhằm mục đích để các chủ thể có thẩm quyền giải quyết các công việc cụ thể trên từng lĩnh vực của quản lý HCNN, chính vì vậy mà quyết định cá biệt trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một quan hệ pháp luật hành chính cụ thể

Thứ hai, căn cứ vào chủ thể ban hành quyết định: có QĐHC của Chính phủ,

Thủ tướng Chính phủ; QĐHC của các Bộ và cơ quan ngang bộ/Bộ trưởng và đơn

vị trực thuộc Bộ; QĐHC của UBND, Chủ tịch UBND các cấp; QĐHC của cơ quan, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND; QĐHC liên tịch

Thứ ba, căn cứ vào lĩnh vực quản lý nhà nước: có QĐHC trong lĩnh vực

thuế; QĐHC trong lĩnh vực tài nguyên, môi trường; QĐHC trong lĩnh vực kinh tế; QĐHC trong lĩnh vực hộ tịch; QĐHC trong lĩnh vực y tế, văn hóa, giáo dục, xây dựng…

Thứ tư, căn cứ vào tính chất mệnh lệnh trong QĐHC: bao gồm quyết định

cấm, quyết định cho phép, quyết định điều chỉnh sửa đổi

Thứ năm, căn cứ vào thời gian có hiệu lực của quyết định có thể chia thành

QĐHC có hiệu lực lâu dài (được áp dụng cho đến khi có QĐHC khác thay thế); QĐHC có hiệu lực trong một thời gian nhất định (là những quyết định có ghi rõ thời gian có hiệu lực, tùy thuộc vào thời gian giải quyết vấn đề); QĐHC có hiệu lực một lần chỉ giải quyết những nhiệm vụ cụ thể

Thứ sáu, căn cứ vào phân cấp quản lý hành chính: QĐHC được phân chia

thành QĐHC do các cơ quan HCNN trung ương và QĐHC do các cơ quan HCNN địa phương ban hành

Thứ bảy, căn cứ theo hình thức thể hiện thì QĐHC được phân chia thành:

Quyết định quản lý HCNN thể hiện dưới dạng văn bản; quyết định quản lý HCNN được thể hiện dưới dạng lời nói; quyết định quản lý HCNN được thể hiện dưới dạng hình thức biển báo, tín hiệu, ký hiệu

1.1.2 Đặc điểm quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà

nước

QĐHC là một dạng của quyết định pháp luật nên nó vừa mang những đặc điểm chung của quyết định pháp luật và vừa mang những đặc điểm riêng

Về đặc điểm chung:

Thứ nhất, QĐHC mang tính quyền lực nhà nước Việc thực hiện quyền lực

nhà nước thường thể hiện dưới hình thức là những quyết định bằng văn bản, trong

số những quyết định thành văn đó thì những quyết định do các chủ thể quản lý hành chính ban hành rất nhiều QĐHC được ban hành bởi nhiều chủ thể khác nhau nhưng tất cả các chủ thể đó đều sử dụng quyền lực nhà nước, nhân danh nhà nước khi ban hành quyết định Việc sử dụng quyền lực nhà nước này đòi hỏi phải đúng thẩm quyền và pháp luật quy định nhằm đảm bảo sự hài hòa thống nhất trong quá trình sử dụng quyền lực của các bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước… Đây là một đặc điểm của tất cả các quyết định pháp luật nói chung có giá trị phân biệt quyết định pháp luật với các văn bản không phải văn bản pháp luật Đặc điểm này còn thể hiện ở tính đảm bảo thi hành của QĐHC Về nguyên tắc, mọi QĐHC đều phải được thi hành, và việc thi hành này sẽ được đảm bảo bằng những biện pháp cưỡng chế của nhà nước khi cần thiết

Thứ hai là tính ý chí nhà nước Cũng như các loại quyết định pháp luật khác,

QĐHC là kết quả thể hiện ý chí của các chủ thể có thẩm quyền, thực hiện nhân danh nhà nước, vì lợi ích của nhà nước Ý chí của nhà nước trong QĐHC còn thể hiện ở chỗ mặc dù khi ban hành quyết định cơ quan hành chính có thể xem xét, lấy ý kiến của đối tượng tác động của quyết định về những vấn đề liên quan đến nội dung quyết định nhưng các ý kiến đó có giá trị tham khảo, giảm bớt khả năng

nhìn nhận vấn đề một cách phiến diện từ phía cơ quan quản lý HCNN Nội dung của quyết định không bao giờ là sự thỏa thuận ý chí giữa chủ thể quản lý và đối tượng chịu sự quản lý Trong QĐHC, ý chí của nhà nước thể hiện một cách tập trung nhất Chính vì QĐHC thể hiện ý chí nhà nước – ý chí mà không phải bao giờ cũng trùng với ý chí của đối tượng chịu sự quản lý, trong khi mục đích quản

lý nhà nước chỉ có thể đạt được thông qua quá trình thực hiện các QĐHC nên QĐHC cần được nhà nước bảo đảm thực hiện trên thực tế Nhà nước bảo đảm thực hiện QĐHC bằng nhiều biện pháp khác nhau như các biện pháp tổ chức, biện pháp kinh tế và các biện pháp cưỡng chế nhà nước Việc nhà nước bảo đảm thực hiện QĐHC là bảo đảm cho ý chí nhà nước được thực hiện, bảo đảm cho việc thực thi quyền lực nhà nước

Thứ ba là tính pháp lý của QĐHC Là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền

lực nhà nước do đó các QĐHC đều có giá trị về mặt pháp lý Trước hết, QĐHC xuất hiện đã tác động ngay đến cơ chế điều chỉnh pháp luật, QĐHC có thể đưa ra những chủ trương và biện pháp lớn trong lĩnh vực quản lý hành chính Mặt khác, tính pháp lý của quyết định còn thể hiện ở việc làm xuất hiện các quy phạm pháp luật, thay thế hay hủy bỏ quy phạm pháp luật hoặc làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt một quan hệ pháp luật cụ thể

Ngoài những đặc điểm chung, QĐHC còn có những đặc điểm riêng sau:

Thứ nhất, QĐHC mang tính dưới luật Tính dưới luật của QĐHC thể hiện ở

ba khía cạnh Trước hết, QĐHC được ban hành trên cơ sở luật; không trái với luật

và QĐHC được ban hành để hướng dẫn thi hành luật, cụ thể hóa và chi tiết hóa luật Luật chi tiết sẽ đảm bảo tính dân chủ, tính khách quan của quá trình xây dựng pháp luật, giảm bớt chồng chéo, mâu thuẫn giữa luật và các văn bản có hiệu lực thấp hơn, xóa dần thói quen chờ văn bản chi tiết mới thực hiện luật Tuy nhiên, không phải khi nào cũng ban hành được luật chi tiết, đặc biệt đối với những vấn đề phức tạp, mới mẻ để áp dụng luật một cách dễ dàng trên thực tế thì các QĐHC cần thiết phải được ban hành đáp ứng các nhu cầu đa dạng của thực tiễn Bên cạnh đó, QĐHC là hình thức biểu hiện áp dụng pháp luật trực tiếp Bằng việc ban hành các QĐHC cá biệt, các văn bản pháp luật được thực hiện QĐHC

áp dụng pháp luật góp phần quan trọng để đưa pháp luật đi vào cuộc sống Ngoài

ra, tính dưới luật còn thể hiện ở chỗ QĐHC có hiệu lực pháp lý thấp hơn luật, nội dung QĐHC không được trái với luật và do các chủ thể quản lí HCNN ban hành

Thứ hai, QĐHC là những quyết định do nhiều chủ thể quản lí HCNN ban hành, cụ thể là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những cá nhân có thẩm

quyền trong các cơ quan HCNN được nhà nước trao quyền quản lí HCNN trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội

Thứ ba, QĐHC mang tính chấp hành và điều hành Các cơ quan quản lý

HCNN ban hành các QĐHC để thực hiện nhiệm vụ và chức năng quản lý HCNN,

đó là chấp hành các văn bản pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước và điều hành hoạt động của các đối tượng chịu sự quản lý

Thứ tư, QĐHC có những mục đích và nội dung rất phong phú, xuất phát từ

chính sự phong phú đa dạng của hoạt động quản lý HCNN Ngoài ra, QĐHC là những quyết định mà về mặt hình thức có những tên gọi khác nhau theo quy định của pháp luật như nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư

1.2 Điều chỉnh của pháp luật về quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước

Chất lượng của các QĐHC ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả quản lý nhà nước nói chung và quản lý HCNN nói riêng QĐHC là loại quyết định được nhiều chủ thể thực hiện quyền lực nhà nước ban hành nhưng chủ yếu là những chủ thể thực hiện quyền hành pháp trong hệ thống cơ quan HCNN thực hiện trên cơ sở luật và để thi hành luật Vì thế, một QĐHC có khả thi hay không hay nói cách khác có đảm bảo được tính hiệu quả cũng như hiệu lực của nó hay không thì bản thân quyết định đó phải đáp ứng được các yêu cầu đề ra của pháp luật

1.2.1 Điều chỉnh của pháp luật về tính hợp pháp của quyết định hành chính

1.2.1.1 Chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính:

Một QĐHC chỉ được ban hành bởi một cơ quan được trao thẩm quyền một cách hợp lệ, tức là QĐHC phải được ban hành bởi những chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật

Thẩm quyền ban hành QĐHC về mặt hình thức: Thầm quyền ban hành về

mặt hình thức là thẩm quyền của mỗi cơ quan được ban hành những loại QĐHC

nào do pháp luật quy định Tùy theo tính chất, mức độ cần giải quyết bằng QĐHC

mà sử dụng loại quyết định cho phù hợp Pháp luật quy định cơ quan nào có thẩm quyền ban hành loại QĐHC gì và căn cứ vào chức năng, quyền hạn của cơ quan

đó với quan niệm rằng khi ban hành các loại quyết định đó từng cơ quan có thể thực hiện tốt nhất công việc của mình Khi cần ban hành một quyết định hành chính mỗi cơ quan chỉ được sử dụng loại quyết định hành chính mà pháp luật quy định cơ quan đó có quyền ban hành, không được ban hành loại quyết định hành chính thuộc thẩm quyền của cơ quan khác, cũng không được tự mình sáng tạo ra

một loại quyết định hành chính riêng

Thẩm quyền ban hành QĐHC về nội dung: Thẩm quyền ban hành QĐHC về

nội dung thể hiện ở chỗ mỗi cơ quan được quyền ban hành QĐHC quy định về vấn đề gì, với tính chất và mức độ nào Các QĐHC phải được ban hành trong phạm vi thẩm quyền của cơ quan Pháp luật quy định rõ các vấn đề cụ thể thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan liên quan đến đối tượng và khách thể quản lý

cụ thể nào, trong giới hạn lãnh thổ nào và thời gian nào Thẩm quyền này được pháp luật quy định phụ thuộc vào cơ cấu quyền lực nhà nước và khả năng thực tế của từng cơ quan Các QĐHC trái thẩm quyền về nội dung cần phải coi là quyết định vô hiệu và phải có những biện pháp xử lý thích đáng để giữ gìn trật tự trong

hoạt động của bộ máy nhà nước và đảm bảo giá trị của pháp luật nói chung

1.2.1.2 Nội dung của quyết định hành chính:

QĐHC có hiệu lực pháp lý thấp hơn phải phù hợp với các quyết định có hiệu lực pháp lý cao hơn Hệ thống pháp luật Việt Nam gồm rất nhiều văn bản pháp

luật có hiệu lực cao thấp khác nhau trong đó văn bản có hiệu lực pháp lý thấp phải phù hợp với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn Một QĐHC trái với các quyết

định pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn thì QĐHC đó bị coi là bất hợp pháp

Đối với QĐHC cá biệt là quyết định được ban hành để giải quyết một công việc

cụ thể, đối với một đối tượng cụ thể Nội dung của QĐHC cá biệt được coi là sự

cụ thể hóa các quy phạm pháp luật tương ứng vào các trường hợp cụ thể Tính hợp pháp về nội dung của QĐHC cá biệt thể hiện ở sự phù hợp của quyết định với văn bản pháp luật chứa đựng quy phạm được chọn để áp dụng Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý khác nhau quy định khác nhau về

cùng một vấn đề thì QĐHC phải phù hợp với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, nếu văn bản do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau thì

QĐHC cá biệt phải phù hợp với văn bản được ban hành sau

Nội dung của quyết định phải hài hòa thống nhất với các QĐHC có cùng hiệu lực pháp lý Các QĐHC có cùng hiệu lực pháp lý có nội dung không thống

nhất với nhau thì một cách tự nhiên không có quyết định nào có khả năng làm mất hiệu lực của quyết định khác, trừ trường hợp quyết định được dùng để sửa đổi, thay thế, bãi bỏ quyết định trước hoặc các quyết định này do cùng một cơ quan ban hành thì quyết định được ban hành sau có khả năng làm mất hiệu lực của quyết định được ban hành trước Trong trường hợp các QĐHC có hiệu lực pháp

lý ngang nhau và cùng có hiệu lực thi hành mà nội dung không hài hòa, thống nhất với nhau sẽ gây khó khăn cho việc thực hiện pháp luật và sẽ không thể có

được kết quả quản lý như nhà nước mong muốn

Các quy định trong cùng một quyết định phải thống nhất với nhau Mỗi

QĐHC bao gồm những quy phạm pháp luật điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội gần gũi với nhau phát sinh trong một lĩnh vực xã hội cụ thể Giữa các quy phạm pháp luật trong cùng một quyết định có thể có những quan hệ với nhau về nhiều phương diện Các quy phạm này nếu không thống nhất có thể vô hiệu hóa lẫn

nhau, gây khó khăn cho việc thực hiện chúng

1.2.1.3 Hình thức của quyết định hành chính:

 Tiêu chuẩn về tên loại của QĐHC

QĐHC được ban hành đúng tên loại trước hết là không sử dụng tên loại của văn bản hành chính thông dụng Pháp luật có những quy định về các loại QĐHC, một số loại văn bản hành chính thông dụng, chỉ ra ranh giới giữa hai nhóm văn bản này nhằm tránh việc sử dụng lẫn lộn hai nhóm văn bản đó

Tên loại QĐHC phải tương ứng với vấn đề thuộc nội dung của quyết định Pháp luật quy định mỗi loại QĐHC được dùng để quy định những vấn đề gì Trong những trường hợp cụ thể pháp luật quy định rõ loại quyết định phải sử dụng, cơ quan ban hành quyết định không được lựa chọn loại quyết định khác mặc dù cơ quan đó có quyền ban hành cả loại quyết định khác

 Về thể thức và bố cục của quyết định

Thể thức của quyết định gồm quốc hiệu; tên cơ quan, tổ chức ban hành quyết định; tên loại và trích yếu của quyết định; nội dung quyết định; chức vụ, họ, tên, chữ ký của người có thẩm quyền; dấu của cơ quan, tổ chức; nơi nhận; dấu chỉ mức độ khẩn, mật của quyết định Ở mức độ nào đó, những thông tin này cho phép đánh giá quyết định có hợp pháp hay không về hình thức, nội dung, thẩm quyền ban hành

Bố cục của quyết định cũng góp phần quan trọng vào việc thể hiện và chuyển tải nội dung quyết định tới người đọc Bố cục khác nhau có khả năng thể hiện và chuyển tải thông tin khác nhau Pháp luật quy định về bố cục của từng loại quyết định tương ứng với các vai trò của chúng trong quản lý Những quy định này tạo nên sự thống nhất trong việc trình bày nội dung của quyết định

 Về ngôn ngữ của QĐHC

Ngôn ngữ trong QĐHC phải trang trọng, nghiêm túc: ngôn ngữ thiếu trang trọng nghiêm túc dễ làm cho người đọc có tâm lý coi thường, ảnh hưởng tiêu cực tới việc thực hiện quyết định Ngôn ngữ trong QĐHC phải chính xác: để có ngôn ngữ chính xác thì phải kết hợp nhuần nhuyễn các quy tắc ngôn ngữ với các quy tắc xây dựng pháp luật và nghệ thuật sử dụng ngôn ngữ của người viết phù hợp với hoàn cảnh giao tiếp Ngôn ngữ trong QĐHC cần dễ hiểu: mục đích của yêu cầu này là giúp cho người đọc dễ tiếp thu nội dung quyết định, thuận lợi cho việc thực hiện quyết định Để QĐHC dễ hiểu, các câu ngắn được khuyến khích sử dụng Một số kỹ thuật đặc thù như kỹ thuật viện dẫn, kỹ thuật trình bày so le cũng góp phần tích cực làm cho quyết định dễ hiểu, chính xác

1.2.1.4 Thủ tục ban hành quyết định hành chính:

QĐHC được ban hành theo thủ tục do pháp luật quy định nhằm đảm bảo sử dụng quyền lực nhà nước đúng đắn và thống nhất Để đánh giá một QĐHC được ban hành đúng thủ tục cần xem xét ở hai khía cạnh Một là, quá trình ban hành QĐHC phải bao gồm đầy đủ các hoạt động cần thiết do pháp luật quy định Các QĐHC khác nhau thì số lượng, nội dung, tính chất, ý nghĩa của các hoạt động cụ thể trong thủ tục xây dựng chúng khác nhau Hai là, hoạt động ban hành QĐHC phải tuân thủ theo đúng trình tự của các giai đoạn, các bước, các khâu theo pháp luật quy định Chất lượng của QĐHC không chỉ phụ thuộc và chất lượng của từng

hoạt động trong quá trình tạo ra quyết định mà còn phụ thuộc vào mức độ hợp lý của các hoạt động tiến hành

1.2.2 Điều chỉnh của pháp luật về tính hợp lý, tính khả thi của quyết định hành chính

1.2.2.1 Quyết định hành chính phải đảm bảo được lợi ích của nhà nước và nguyện vọng của nhân dân

QĐHC phải bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, tập thể và cá nhân Nhà nước là đại diện cho ý chí và quyền lợi của nhân dân nên không thể vì lợi ích của nhà nước mà làm ảnh hưởng đến lợi ích của nhân dân cũng như không thể vì lợi ích của nhân dân mà làm tổn hại đến lợi ích của nhà nước Vì vậy, yêu cầu đặt ra

là phải đảm bảo hài hòa lợi ích của nhà nước, tập thể, cá nhân Yêu cầu này đòi hỏi sự cân đối hợp lý lợi ích của nhà nước và xã hội, coi lợi ích của nhà nước và lợi ích chung của công dân làm tiêu chí để đánh giá tính hợp lý của QĐHC

1.2.2.2 Đảm bảo sự phù hợp của quyết định hành chính với các điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội thực tế:

Tính quyết định của kinh tế đòi hỏi hoạt động xây dựng QĐHC phải tôn trọng thực tế khách quan, các quy định được tạo ra trong quyết định phải là sự ghi nhận, bảo vệ, tạo điều kiện cho các quan hệ kinh tế tồn tại, phát triển có hướng và hợp quy luật Không thể dùng các QĐHC để tạo ra các quan hệ kinh tế này hay phủ nhận quan hệ kinh tế khác một cách duy ý chí hay đưa ra các quyết định vượt quá khả năng cho phép của nền kinh tế khiến cho những quy định đó chỉ mang tính chất hình thức, không có khả năng thực hiện

Về sự phù hợp với các yếu tố văn hóa, xã hội cũng là một yêu cầu tất yếu đối với QĐHC Sự phù hợp của các yếu tố này với QĐHC thể hiện ở sự hài hòa giữa các yếu tố điều chỉnh nói chung cùng hướng tới những đối tượng điều chỉnh nhất định Mặt khác, QĐHC thể hiện ý chí của nhà nước, điều chỉnh các quan hệ mang tính áp đặt, cứng rắn, chủ yếu vì lợi ích nhà nước, đảm bảo được thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước Trong khi đó, các yếu tố xã hội thể hiện ý chí của xã hội, điều chỉnh các quan hệ mang tính mềm dẻo hơn, vì lợi ích xã hội hơn, được đảm bảo thực hiện bằng dư luận xã hội, ý thức, trách nhiệm… Nói cách khác, chế tài pháp luật là chế tài bên ngoài, còn chế tài văn hóa, xã hội là chế tài

bên trong, dựa trên cơ sở tự giác của các chủ thể Nếu QĐHC phù hợp với các yếu

tố văn hóa, xã hội sẽ kết hợp được cả chế tài bên ngoài và chế tài bên trong, khi

đó hiệu quả điều chỉnh xã hội của QĐHC sẽ tăng lên rất nhiều

1.2.2.3 Tính dự báo và tính kịp thời của quyết định hành chính:

Đời sống xã hội luôn luôn vận động và thay đổi không ngừng, sự vận động

và thay đổi đó xuất phát từ nhiều nguyên nhân bao gồm sự vận động tương tác giữa các lĩnh vực, các bộ phận, các thành tố của chính thực thể xã hội theo những quy luật riêng vốn có và sự tác động của con người theo định hướng nhằm hướng tới những mục đích mà con người định ra Xét trong mối quan hệ tác động qua lại giữa đời sống xã hội và pháp luật thì có thể nói mọi sự thay đổi của xã hội đều dẫn đến sự thay đổi của pháp luật và mọi thay đổi của pháp luật đều dẫn đến sự thay đổi của đời sống xã hội Nói cách khác, bất kỳ một quy phạm, văn bản quy phạm pháp luật nào cũng chỉ điều chỉnh các quan hệ xã hội tương ứng trong những điều kiện, hoàn cảnh nhất định mà quy phạm, văn bản đó có khả năng được thực hiện, được đảm bảo thực hiện và mang lại những kết quả tác động tích cực Khi xã hội vận động vượt quá tầm điều chỉnh của quy phạm thì quy phạm hoặc là kìm hãm xã hội phát triển hoặc là bị chính đời sống xã hội loại bỏ Trong trường hợp này tất yếu phải có quy phạm pháp luật mới phù hợp với trạng thái tồn tại mới của các quan hệ xã hội để điều chỉnh thì mới có hiệu quả cao

Bên cạnh đó, sự vận động của xã hội còn có thể làm phát sinnh những vấn

đề, những quan hệ hoàn toàn mới cần đến sự điều chỉnh của pháp luật, đảm bảo cho các quan hệ mới này vận động trong trật tự cần thiết mà nhà nước hướng tới Tính kịp thời của QĐHC của cơ quan HCNN còn thể hiện trong mối quan hệ với hoạt động của hệ thống các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, cụ thể là hoạt động lập pháp của Quốc hội Với tính cách là công cụ điều chỉnh trực tiếp, chi tiết các quá trình xã hội, QĐHC phải thể chế hóa kịp thời quan điểm chính sách của nhà nước Kịp thời trong việc sửa đổi, ban hành QĐHC do sự xuất hiện của các quy phạm mới, kịp thời trong việc cụ thể hóa chi tiết hóa luật pháp lệnh cũng như kịp thời trong việc giải quyết các vấn đề cụ thể, các tình huống bất thường, khẩn cấp phát sinh trong quản lý

Trong thực tế đời sống cho thấy rất nhiều QĐHC ban hành đáp ứng đầy đủ các yêu cầu về tính hợp pháp nhưng khi thực hiện trên thực tế thì gặp nhiều khó khăn, hiệu quả điều chỉnh thấp, nhiều quyết định ban hành không lâu đã phải sửa đổi bổ sung hoặc bãi bỏ ảnh hưởng đến tính ổn định của hệ thống pháp luật Điều

đó cho thấy để quyết định thực sự là phương tiện quản lý hữu hiệu thì hợp pháp thôi chưa đủ mà giá trị thực tế của QĐHC phụ thuộc vào mức độ hợp lý của nội dung, cách thức thể hiện các quy định và thời điểm ban hành quyết định

1.2.3 Điều chỉnh của pháp luật về cơ chế kiểm tra, giám sát các quyết định hành chính

QĐHC trái pháp luật về nội dung, hình thức, trình tự, thủ tục… và QĐHC chậm thực hiện, không thực hiện… có nhiều nguyên nhân Để phát hiện những sai, trái, tìm nguyên nhân để khắc phục có nhiều biện pháp, trong đó khâu rất quan trọng là thực hiện giám sát, kiểm tra thường xuyên quá trình ban hành QĐHC và tổ chức thực hiện QĐHC

Các QĐHC khiếm khuyết luôn tiềm ẩn khả năng xâm phạm đến các quyền, lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức và xã hội rất lớn So với QĐHC cá biệt thì khả năng gây hậu quả bất lợi của QĐHC quy phạm khiếm khuyết lớn hơn nhiều

Vì vậy, ở một mức độ nào đó, việc kiểm tra, giám sát và phát hiện, loại trừ các khiếm khuyết của các QĐHC là rất cần thiết

Cơ quan ban hành, cơ quan giám sát, kiểm tra quyết định quy phạm có trách nhiệm kịp thời phát hiện và xử lý quyết định quy phạm sai trái; các cá nhân, tổ chức có quyền kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý quyết định quy phạm sai trái Sự kiểm tra, giám sát quyết định quy phạm của chính cơ quan ban hành quyết định và cơ quan kiểm tra, giám sát là tất yếu vì đó là một trong những biểu hiện của sự kiểm tra, giám sát lẫn nhau trong hoạt động của bộ máy nhà nước và tính tự chịu trách nhiệm của mỗi cơ quan

Việc giám sát, kiểm tra khi ban hành QĐHC được thực hiện qua các bước soạn thảo, thẩm định, ký ban hành, diễn ra chủ yếu trong nội tại cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền ban hành QĐHC

QĐHC chỉ có hiệu lực, hiệu quả khi được thực hiện đúng và đầy đủ Các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền phải theo dõi, kiểm tra thường xuyên việc

thực hiện QĐHC của mình Cơ quan quản lý cấp trên, các cơ quan chức năng như kiểm tra, thanh tra, định kỳ hoặc đột xuất đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền Qua kiểm tra, thanh tra, giám sát chấn chỉnh việc thực hiện QĐHC, đồng thời phát hiện những sai, trái trong quyết định yêu cầu cơ quan, tổ chức sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ các quyết định đó

Khi kiểm tra, giám sát, rà soát mà phát hiện QĐHC có khiếm khuyết, các cơ quan, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền sẽ tùy vào tính chất, mức độ khiếm khuyết của QĐHC và tính chất của mỗi biện pháp xử lý theo quy định của pháp luật để lựa chọn một trong rất nhiều các biện pháp xử lý như: Hủy bỏ, bãi bỏ, thay thế, gia hạn, thu hồi, đình chỉ thi hành, tạm đình chỉ thi hành, sửa đổi

1.3 Vai trò của quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước

Có thể nói QĐHC chiếm vị trí trung tâm trong hoạt động quản lí hành chính QĐHC giúp cho bộ máy Nhà nước nhất là bộ máy hành chính hoạt động hài hòa, nhịp nhàng, các quyền của công dân được thực hiện trên thực tế QĐHC cũng trực tiếp tạo ra những thay đổi chuyển biến của mọi mặt đời sống xã hội theo đúng mục đích yêu cầu của quản lí Nhà nước QĐHC là phương tiện không thể thiếu

mà các chủ thể quản lí sử dụng để thực hiện hầu hết các nhiệm vụ và chức năng quản lí như tổ chức, điều chỉnh, kế hoạch hóa, lãnh đạo, điều hành, tác nghiệp…

1.3.1 Quyết định những chủ trương, chính sách lớn trong quản lí hành chính

Mỗi cơ quan lập pháp chỉ có thể ban hành các quyết định tập trung vào việc điều chỉnh những quan hệ xã hội nhất định Do đó không đủ điều kiện ban hành đầy đủ mọi quyết định điều chỉnh mọi quan hệ pháp luật trong tất cả các lĩnh vực của đời sống

Mặt khác cơ quan lập pháp không thể giải quyết tốt vấn đề chuyên môn đồng thời thực tế xã hội cần bởi thực tế xã hội luôn biến đổi không ngừng do vậy cần có sự nhanh nhạy của cơ quan HCNN để tạo môi trường pháp lý thích hợp cho các quan hệ xã hội phát triển hay hạn chế những biểu hiệu tiêu cực trong cuộc sống, điều này khó tìm thấy ở các hoạt động lập pháp nhưng lại dễ tìm thấy ở các hoạt động quản lý hành chính

Có những quyết định nhằm đưa ra những chủ trương chính sách, những giải pháp lớn về quản lý hành chính đối với cả nước, cả một vùng hay đối với một đơn

vị hành chính nhất định Có những quyết định có giá trị cụ thể hóa, chi tiết hóa các quyết định lập pháp, bởi các quyết định lập pháp thường ít nhiều mang tính chất khung tức là thường điều chỉnh những quan hệ xã hội cơ bản và quan trọng Những quyết định pháp luật chi tiết để điều chỉnh tất cả các quan hệ xã hội cần thiết hay có thể áp dụng một cách dễ dàng trên thực tế

QĐHC có vai trò quan trọng trong quản lí HCNN, thông qua QĐHC, cơ quan HCNN đề ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ, biện pháp lớn để quản lí HCNN Nhiều QĐHC quan trọng của Chính phủ đã được đưa vào cuộc sống và

có tác động tích cực Ví dụ như về việc phân cấp, trong thời gian vừa qua có Nghị quyết số 8/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lí nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Quá trình phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp vừa qua xét về tổng thể vẫn chưa đáp ứng được những đòi hỏi bức xúc của thực tiễn, còn nhiều hạn chế, bất hợp lý Mặc dù phân cấp nhưng chưa bảo đảm quản lý thống nhất, còn biểu hiện phân tán, cục bộ; kỷ luật,

kỷ cương hành chính chưa nghiêm; chưa chú trọng việc thanh tra, kiểm tra đối với những việc đã phân cấp cho địa phương Nghị quyết này ban hành nhằm phân cấp quản lí nhà nước thông qua việc Chính phủ giao cho UBND các cấp thẩm quyền mới trong hướng dẫn quản lí HCNN cũng như giải quyết những vấn đề còn tồn đọng trên

1.3.2 Hướng dẫn thi hành Luật, Pháp lệnh và các văn bản liên quan khác

QĐHC được cơ quan HCNN ban hành để thực hiện nhiệm vụ thực thi pháp luật, chuyển tải Luật vào cuộc sống, góp phần tạo nên giá trị thực tiễn của Luật Việc ban hành các QĐHC này tạo cơ sở cho việc thực hiện Luật dễ dàng hơn làm cho các quy định của Luật đi vào cuộc sống

QĐHC có vai trò quan trọng trong việc chuyển tải chủ trương, chính sách lãnh đạo của Đảng vào quản lí HCNN Có thể nói, ở một mức độ đáng kể, pháp luật là sự thể chế hóa quan điểm, chính sách của nhà nước Đường lối chính trị định hướng cho hoạt động xây dựng pháp luật, định hướng nội dung pháp luật

Nếu pháp luật không kịp thời thể chế hóa quan điểm, chính sách của nhà nước thành các quy phạm pháp luật thì có thể làm chậm trễ quá trình thực hiện các nhiệm vụ, mục đích của nhà nước đặt ra trong quản lí, nghiêm trọng hơn là có thể làm sai lệch định hướng chính trị trong quản lí nhà nước, quản lí xã hội Với tính cách là công cụ điều chỉnh trực tiếp, chi tiết các quá trình xã hội, QĐHC phải thể chế hóa quan điểm, chính sách của nhà nước, các chủ trường, đường lối chính sách của Đảng, một mặt bảo đảm sự phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa, mặt khác tích cực mở rộng dân chủ, tạo điều liện thuận lợi cho việc thực hiện quyền công dân

Thông thường, Đảng thường ít can thiệp vào những công việc cụ thể thuộc thẩm quyền của nhà nước nhưng về những vấn đề quan trọng và khi cấp ủy Đảng

có thẩm quyền đã có ý kiến chỉ đạo thì các chủ thể quản lí HCNN luôn cân nhắc, tôn trọng các ý kiến đó trong việc hình thành nội dung văn bản Nhờ đó, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước được thực thi có hiệu quả, tạo

ra sự biến đổi lớn lao và tích cực cho đời sống xã hội, đạt được thành tựu to lớn

và quan trọng

Luật là loại văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản, quan trọng Chúng chỉ thực sự đi vào đời sống, phát huy hiệu lực khi được cụ thể hóa, chi tiết hóa bằng các QĐHC Luật không được cụ thể hóa, chi tiết hóa thì không chỉ làm chậm quá trình đưa luật vào đời sống mà còn có thể gây ra những hâu quả tai hại do các quan hệ xã hội cơ bản quan trọng không được điều chỉnh đúng đắn, kịp thời

1.3.3 Quy định quy tắc xử sự để điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong các lĩnh vực quản lí hành chính nhà nước

Xã hội thường được ví như một cơ thể sống để nói đến sự vận động không ngừng của đời sống xã hội mà ở đó có rất nhiều mối quan hệ khác nhau Để duy trì trật tự xã hội đòi hỏi phải có QĐHC để điều chỉnh các mối quan hệ đó trong những điều kiện, hoàn cảnh nhất định Nhìn một cách khái quát có thể thấy số lượng các QĐHC ngày càng nhiều và chiếm tỉ trọng rất lớn trong số các quyết định pháp luật Các QĐHC đã bao quát được một phạm vi rộng lớn các quan hệ

xã hội cần điều chỉnh Quy trình xây dựng được thực hiện đúng luật và dân chủ

hơn Chất lượng của các QĐHC ngày càng được nâng cao Đa phần các QĐHC được ban hành đáp ứng được các yêu cầu của thực tiễn quản lí, góp phần tích cực vào việc tăng cường pháp chế, ổn định, phát triển xã hội Chẳng hạn như Nghị định 130/2005/NĐ - CP ngày 17/10/2005 quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lí đối với cơ quan nhà nước Nghị định này đặt ra cho các cơ quan nhà nước chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong quản lí và thông qua đó tạo điều kiện cho các cơ quan chủ động trong việc sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính một cách hợp lý nhất để hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ được giao, thúc đẩy việc sắp xếp, tổ chức bộ máy tinh gọn, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong việc sử dụng lao động, kinh phí quản lý hành chính và nâng cao hiệu suất lao động, hiệu quả sử dụng kinh phí quản lý hành chính, tăng thu nhập cho cán bộ, công chức

1.3.4 Giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước

Để giải quyết các vấn đề cụ thể phát sinh trong hoạt động quản lí, số lượng

và nhu cầu ban hành các QĐHC của các chủ thể có thẩm quyền ngày càng nhiều đặc biệt là các quyết định cá biệt Vai trò của quyết định cá biệt là nhằm hướng đến việc cho các chủ thể pháp luật hành chính thực hiện được những quyền và nghĩa vụ trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, nhờ có quyết định này mà pháp luật thi hành Nó trực tiếp làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ hành chính

cụ thể Quyết định cá biệt được ban hành nhằm mục đích hướng đến việc các chủ thể pháp luật hành chính thực hiện được các quyền cũng như nghĩa vụ trên các lĩnh vực của đời sống xã hội Chính vì vậy, quyết định cá biệt sẽ trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một quan hệ pháp luật hành chính cụ thể

Nếu không có hoạt động ban hành QĐHC cá biệt thì nhiều trường hợp pháp luật không được thực hiện Khi đó pháp luật chỉ là khung pháp lý tĩnh, là những tình huống được dự liệu Áp dụng QĐHC cá biệt góp phần quan trọng trong việc đưa pháp luật vào đời sống, bởi vì nó được áp dụng một lần, cho một hoặc một số đối tượng nhất định Các quyết định cá biệt được ban hành trên cơ sở của quyết định chủ đạo cũng như quyết định quy phạm nhằm mục đích để các chủ thể có thẩm quyền giải quyết các công việc cụ thể trên từng lĩnh vực quản lý HCNN

Ngoài ra, QĐHC mang tính bắt buộc đối với mọi cá nhân, tổ chức cho nên trong những hoàn cảnh nhất định họ phải làm theo nhằm đưa ra các chuẩn mực ứng xử và điều chỉnh các hành vi xử sự theo mong muốn thiết lập trật tự xã hội ổn định Mặt khác, các biện pháp chế tài của luật hành chính không chỉ mang tính chất trừng trị người vi phạm mà quan trọng hơn nó có tác dụng giáo dục, răn đe người vi phạm không lặp lại vi phạm đó đồng thời ngăn chặn những hành vi mới xảy ra Chính nhờ đó mà trật tự an toàn xã hội được đảm bảo

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Trong quá trình hoạt động, các cơ quan HCNN thông qua những cá nhân đảm nhiệm các công việc, chức năng của nhà nước, phải ban hành các QĐHC QĐHC là công cụ riêng có của công quyền, thể hiện ý chí, sức mạnh cưỡng chế của nhà nước và mang tính pháp lý rõ rệt; hoặc làm thay đổi quy tắc xử sự hiện hành; hoặc làm thay đổi quyền và nghĩa vụ của từng cá nhân, tổ chức cụ thể QĐHC không phải là khái niệm mới trong khoa học và thực tiễn pháp lý, nhưng cho đến nay vẫn còn nhiều quan niệm, nhiều cách gọi khác nhau về QĐHC Những nghiên cứu về khái niệm, đặc điểm, điều chỉnh của pháp luật về QĐHC của cơ quan HCNN ở chương này sẽ tạo nên cái nhìn tổng quan làm cơ sở cho việc tìm hiểu và phân tích thực trạng của QĐHC ở chương sau

CHƯƠNG II THỰC TRẠNG VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH CỦA CƠ

2011, Luật tố cáo 2011, Luật tố tụng hành chính 2010, Luật xử lý vi phạm hành chính 2012…

Trước khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ra đời (trước năm 1996), thời kì này có một số văn bản quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền, thủ tục ban hành và việc xử lý QĐHC như Nghị định 142/CP ngày 28/9/1963 của Hội đồng Chính phủ ban hành Điều lệ về công tác công văn, giấy

tờ, Thông tư 33/BT ngày 10/12/1992 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của các cơ quan HCNN… Tuy nhiên, các quy định đó rất tản mạn, không đầy đủ, đồng bộ, không cung cấp đủ cơ sở pháp lý cần thiết cho hoạt động xây dựng và xử lý QĐHC Vì vậy, nhiều QĐHC ban hành không đúng thẩm quyền, thủ tục, nội dung trái pháp luật, không hợp lí…và việc xử lý quyết định khiếm khuyết chậm; khiến cho nhiều quyết định không còn được thực hiện trên thực tế nhưng không bị xử lý nên về nguyên tắc vẫn còn hiệu lực pháp lý, ảnh hưởng không tốt đến việc bảo đảm pháp chế

Sau khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ra đời, nhiều văn bản cụ thể hóa Luật này cũng được ban hành tạo cơ sở pháp lý cho việc ban hành, xử lý các QĐHC Đây cũng là thời kì những văn bản pháp luật là cơ sở pháp lí cho việc ban hành nhiều nhóm QĐHC cá biệt trong quản lý hành chính được hoàn thiện như: Luật Khiếu nại, tố cáo, Luật Thanh tra, Luật xử lý vi phạm hành chính… Những quy định về các vấn đề liên quan đến ban bành, xử lý QĐHC ngày càng đầy đủ, đồng bộ đã góp phần nâng cao chất lượng của QĐHC

QĐHC với tư cách là công cụ quản lí HCNN thể hiện rõ rệt nhất vai trò của mình trong hoạt động quản lí nhà nước của các cơ quan trong bộ máy HCNN Vai trò đó đã được ghi nhận một cách rõ ràng trong Hiến pháp 1992 Cụ thể là việc ghi nhận quyền ban hành các loại QĐHC như: Nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; Thông tư của Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, bộ trưởng; Quyết định, chỉ thị của UBND các cấp…

Mới đây nhất, Điều 100 Hiến pháp 2013 quy định: "Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật

để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó

và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật"[4]

Đây là quy tắc mang tính hiến định, dựa vào quy định này, từng loại cơ quan HCNN cụ thể được trao quyền ban hành từng loại QĐHC cụ thể, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật quy định cho nó Sự quy định rõ ràng trong văn bản luật có giá trị pháp lí cao nhất như vậy đã nhấn mạnh tầm quan trọng của việc ban hành QĐHC đúng thẩm quyền, đúng tính chất của nội dung quản lí, tránh sự tùy tiện, chồng chéo… Ngoài ra, sự ghi nhận này còn thể hiện vị trí, tầm quan trọng của QĐHC như là một trong những loại công cụ cơ bản

và quan trọng nhất mà các cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy HCNN được sử dụng để thực hiện chức năng quản lý của mình Những quy định của Hiến pháp còn được cụ thể hóa trong nhiều văn bản pháp luật như: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức HĐND và UBND…đã một lần nữa cho thấy vị trí và vai trò đặc biệt quan trọng của QĐHC, tạo cơ sở của hiệu lực pháp lí chứa đựng trong các QĐHC đó và đòi hỏi sự nghiêm chỉnh thực hiện trong thực tế

Các quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 cũng

đã nói rõ quyền ban hành các loại QĐHC của các cơ quan trong bộ máy HCNN như Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch UBND các cấp…như là các quyết định mang tính chất quy phạm Những quy định trong luật này không chỉ nêu rõ vai trò của các loại văn bản nói trên với tư cách là công cụ để cụ thể hóa Hiến pháp, Luật mà còn chỉ rõ trình tự

thủ tục ban hành các loại văn bản này, đảm bảo cho các loại quyết định này sau khi ra đời sẽ thực hiện tốt vai trò của nó trong hoạt động quản lí của các cơ quan HCNN

2.1.2 Những thành tựu đạt được

Pháp luật hành chính quy định mỗi loại QĐHC được dụng để quy định những vấn đề gì Những quy định này thường không thể hiện ở mức độ tổng quát đối với từng loại quyết định do từng cơ quan căn cứ vào thẩm quyền về mặt nội dung của các cơ quan đó Những quy định đó tạo thuận lợi cho việc lựa chọn loại quyết định cần sử dụng khi cơ quan HCNN phải ban hành một QĐHC Trong những trường hợp cụ thể pháp luật quy định rõ loại quyết định phải sử dụng Chẳng hạn, khi xử phạt vi phạm hành chính, người có thẩm quyền xử phạt phải sử dụng quyết định, khi giải quyết khiếu nại, khi kỷ luật công chức các chủ thể có thẩm quyền cũng phải sử dụng quyết định Trong những trường hợp như vậy, loại quyết định cần sử dụng đã được pháp luật quy định cụ thể, cơ quan ban hành quyết định không được lựa chọn loại quyết định khác mặc dù cơ quan đó có quyền ban hành cả loại quyết định khác

Hoạt động ban hành QĐHC phải tuân thủ đúng trình tự của các giai đoạn, các bước, các khâu được pháp luật quy định Chất lượng của QĐHC không chỉ phụ thuộc vào chất lượng của từng hoạt động trong quá trình sáng tạo mà còn phụ thuộc vào mức độ hợp lý của trật tự các hoạt động được tiến hành Mặc dù không thể khẳng định các thủ tục ban hành QĐHC hiện nay đều đã thể hiện một trình tự hoàn toàn hợp lí cho việc tạo ra quyết định, nhưng dù sao các nhà làm luật cũng

đã cố gắng đưa ra trình tự được coi là hợp lí nhất, ít nhất là trong những điều kiện lịch sử cụ thể và theo sự đánh giá của các nhà làm luật Chẳng hạn, việc nghiên cứu, đánh giá các văn bản pháp luật có liên quan cho thấy những điểm mạnh, yếu của pháp luật hiện hành về QĐHC đang cần giải quyết từ đó cho thấy QĐHC mới cần quy định như thế nào để không trái luật, phát huy điểm mạnh, khắc phục được những tồn tại, yếu kém của các quy định hiện hành Nếu QĐHC không được ban hành theo đúng trình tự pháp luật quy định thì bản thân hoạt động xây dựng quyết định sẽ gặp khó khăn, mất nhiều thời gian, công sức và chất lượng của quyết định được soạn thảo cũng khó được bảo đảm

Về cơ bản việc ban hành QĐHC đảm bảo tuân thủ các yêu cầu bắt buộc và các yêu cầu về dân chủ, khách quan, khoa học Thủ tục ban hành các QĐHC đã

có nhiều chuyển biến tích cực theo hướng giảm các khâu, các bước không cần thiết trong quá trình ra quyết định Một điểm rất tích cực hiện nay của nhiều cơ quan, địa phương trong việc ban hành QĐHC là đã xây dựng một quy trình ban hành QĐHC thống nhất cho cơ quan mình Các quy trình này về cơ bản đảm bảo được các yêu cầu của việc ban hành QĐHC

Trong thủ tục ban hành QĐHC, pháp luật có nhiều quy định về khoảng thời gian thực hiện những hoạt động nhất định Khoảng thời gian này được gọi là thời hạn Vấn đề thời hạn được pháp luật quan tâm ở mức độ rất khác nhau trong thủ tục ban hành QĐHC quy phạm và thủ tục ban hành QĐHC cá biệt Pháp luật quy định các thời hạn khác nhau đó là để nhằm mục đích bảo đảm chất lượng cho các quyết định được soạn thảo, thiết lập về mặt thời gian cho hoạt động của các chủ thể tham gia quá trình soạn thảo quyết định Sự vi phạm thời hạn trong thủ tục soạn thảo QĐHC có thể làm quyết định thiếu những căn cứ thực tế cần thiết, giảm hiệu quả điểu chỉnh của pháp luật

Nhìn chung, về mặt quy định của pháp luật, có thể nói, hiệu lực và giá trị pháp lý của QĐHC đã được ghi nhận cụ thể và tương đối đầy đủ trong hệ thống pháp luật hiện hành Tạo nên cơ sở pháp lý vững chắc cho để phát huy vai trò của QĐHC trong thực tế

2.1.3 Những hạn chế, bất cập

Mặc dù trong thời gian qua hệ thống pháp luật đã có sự hoàn thiện và thay đổi đáng kể nhưng việc ban hành các QĐHC khiếm khuyết vẫn tồn tại trên thực

tế Pháp luật hiện hành thiếu các nguyên tắc chung cho việc ban hành QĐHC để

có thể áp dụng thống nhất trên toàn quốc Trên thực tế, các quy định về ban hành QĐHC không được quy định tập trung, thống nhất trong một văn bản quy phạm pháp luật, mà được quy định rải rác ở nhiều văn bản khác nhau Ví dụ có văn bản quy định về gia hạn QĐHC, có văn bản không quy định; có văn bản quy định về điều kiện thu hồi QĐHC, có văn bản không quy định; có văn bản quy định về trình tự, thủ tục ban hành QĐHC, có văn bản không quy định… Có lĩnh vực có văn bản luật quy định về việc ban hành QĐHC, có lĩnh vực không có luật cũng

không có văn bản dưới luật điều chỉnh; có lĩnh vực điều chỉnh khá chặt chẽ, cụ thể, có lĩnh vực lại được điều chỉnh lỏng lẻo hoặc không điều chỉnh

Qua rà soát hệ thống pháp luật cho thấy, mặc dù pháp luật đã có những văn bản điều chỉnh về QĐHC thuộc các lĩnh vực khác nhau như Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Kế toán, Luật Nhà ở, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Giao thông đường bộ, Luật Kinh doanh bảo hiểm, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Công chứng, Luật Nuôi con nuôi, Luật Xử lý vi phạm hành chính Nhưng trong các quy định còn chưa đầy đủ về các vấn đề nêu trên; các quy định cũng thiếu tính chặt chẽ, thiếu sự nhất quán, đồng bộ Cụ thể:

Một là, còn thiếu thống nhất về khái niệm QĐHC, hình thức của QĐHC

Hiện nay, trong các văn bản pháp luật còn đưa ra các quy định khác nhau về khái niệm, hình thức, chủ thể ban hành QĐHC và pháp luật cũng chưa có quy định thống nhất về vấn đề này

Cùng một vấn đề khái niệm QĐHC nhưng ở các văn bản pháp luật khác nhau thì khái niệm này lại được ghi nhận theo những cách khác nhau dẫn đến sự khác nhau về nội hàm Từ đó nảy sinh sự mâu thuẫn và tính thiếu thống nhất trong hệ thống pháp luật quy định về vấn đề này, gây khó khăn cho việc giải thích

và áp dụng những quy định này trên thực tế Có thể dễ dàng thấy rõ điểm bất cập

về khái niệm QĐHC ngay từ những quy định trong các văn bản pháp luật Trong

hệ thống pháp luật Việt Nam hiện hành, khái niệm QĐHC được ghi nhận trong nhiều văn bản luật, ví dụ như:

Theo Khoản 1 Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2010 thì "QĐHC là văn bản do cơ quan HCNN, cơ quan tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể" [12]

Trong khi đó, Khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 lại quy định: "QĐHC là văn bản do cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lí HCNN được

áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể"[5]

Như đã nêu ở chương I, căn cứ vào tính chất pháp lí, QĐHC bao gồm ba loại quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt Tuy nhiên, theo hai khái niệm được quy định trong hai đạo luật nói trên thì QĐHC chỉ là QĐHC

cá biệt, được ban hành để giải quyết một số vấn đề cụ thể nảy sinh trong hoạt động quản lí nhà nước Định nghĩa về QĐHC như trên hoàn toàn không mang tính khoa học mà chỉ là khái niệm mang tính quy ước và chỉ có ý nghĩa trong bản thân các văn bản này Khái niệm QĐHC nói trên được đề cập đến với tư cách là đối tượng khiếu nại, đối tượng khởi kiện Mà theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay, các tổ chức, cá nhân không có quyền khiếu nại hay khiếu kiện đối với các văn bản quy phạm pháp luật Vậy nên khái niệm QĐHC được thể hiện trong các văn bản quy định về khiếu nại, khiếu kiện không thể là QĐHC quy phạm Hơn nữa pháp luật hiện hành cũng không có quy định nào chỉ rõ rằng QĐHC bao gồm cả quyết định quy phạm, quyết định chủ đạo và quyết định cá biệt

Một hạn chế rất dễ nhận thấy nữa về mặt quy định của pháp luật về QĐHC

là nội dung quy định tại Khoản 1 Điều 1 Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao về hướng dẫn thi

hành Luật Tố tụng hành chính 2010 như sau: "QĐHC là văn bản được thể hiện dưới hình thức Quyết định hoặc dưới hình thức khác như: Thông báo, kết luận, công văn do cơ quan HCNN, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa nội dung của QĐHC được áp dụng một lần với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lí hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm"[3] Như vậy, theo quy định của Nghị quyết 02 thì

các hình thức "Quyết định, thông báo, kết luận, công văn" cũng được coi là QĐHC Có thể nhận thấy rằng các loại văn bản đó không phải là hình thức thể hiện của QĐHC Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP hướng dẫn tương đối chi tiết nhưng không dựa trên cơ sở lý luận khoa học pháp lý mà chỉ bám vào yêu cầu thực tiễn, do đó cách giải quyết này chỉ thuận lợi cho các nhà áp dụng pháp luật, không đáp ứng được yêu cầu về lý luận khoa học pháp lý Tính thiếu thống nhất

và thiếu sự rõ ràng trong những quy định của pháp luật chính là một trong những

nguyên nhân cơ bản khiến cho hiệu lực và hiệu quả của QĐHC bị giảm sút trong thực tế

Hai là, còn thiếu quy định các nguyên tắc cơ bản về việc ban hành QĐHC

Rà soát hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước ta cho thấy mặc dù đã có nhiều văn bản quy định về trình tự, thủ tục ban hành các QĐHC Ví dụ như các hoạt động cấp phép, giấy chứng nhận, chứng chỉ, phê duyệt dự án đầu tư thuộc các lĩnh vực khác nhau được quy định trong các đạo luật: Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật kế toán, Luật Nhà ở, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Giao thông đường bộ, Luật kinh doanh bảo hiểm, Luật bảo vệ môi trường, Luật Công chứng, Luật Nuôi con nuôi, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính nhưng các quy định này hoặc là chỉ quy định điều kiện, thẩm quyền để ban hành một QĐHC trong một lĩnh vực cụ thể Mặc dù trên các lĩnh vực có văn bản luật quy định về việc ban hành QĐHC trong lĩnh vực đó, nhưng không đầy đủ, trọn vẹn các vấn đề

vi phạm quy định nào, ở giai đoạn nào Mặt khác, các đề nghị của người dân thường bị rơi vào quên lãng

Pháp luật cũng chưa có những quy định cụ thể, rõ ràng liên quan đến quá trình ban hành QĐHC có nội dung tác động, ảnh hưởng đến nhiều người nhưng không có thủ tục tham khảo ý kiến của người có lợi ích liên quan Ví dụ như các quyết định cho cấp phép đầu tư; xây dựng nhà máy, cảng biển Thực tế là trong quá trình ban hành QĐHC có tác động đến nhiều người (quy hoạch đô thị, quyết định cho phép xây dựng các nhà máy lớn, cảng biển, sân ga, bến cảng ), không phải quyết định nào cũng chú ý đến việc tham vấn ý kiến người dân để bảo vệ lợi

ích chính đáng của họ, hoặc không đánh giá tác động tiêu cực, tích cực của việc ban hành quyết định, dẫn đến việc phải thu hồi, huỷ các QĐHC (ví dụ: xây dựng Nhà máy Posco, xây dựng Công viên Thống Nhất) vừa gây tốn kém, vừa làm giảm lòng tin của người dân vào các cấp chính quyền nhà nước

Thẩm phán hành chính, công chức hành chính, người dân thiếu căn cứ pháp

lý để xác định khi nào một QĐHC được coi là hợp pháp là vì pháp luật thiếu các nguyên tắc liên quan đến QĐHC Ví dụ như: căn cứ ban hành QĐHC; các nguyên tắc chung về ủy quyền ban hành QĐHC; nguyên tắc về trình tự, thủ tục ban hành khác nhau đối với các loại QĐHC khác nhau

Ba là, còn thiếu quy định về ủy quyền ban hành QĐHC

Thông thường, thẩm quyền ban hành QĐHC được xác định rõ trong pháp luật chuyên ngành Tuy nhiên, trên thực tế, nhiều trường hợp người có thẩm quyền ban hành QĐHC lại ủy quyền cho một chủ thể khác Trong khi đó, pháp luật lại chưa có quy định về điều kiện ủy quyền, trình tự, thủ tục ủy quyền, trách nhiệm pháp lý của người được ủy quyền và người uỷ quyền Việc ủy quyền ban hành QĐHC được thực hiện trên cơ sở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, như các văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và các quy định hướng dẫn của từng ngành, lĩnh vực nhưng chưa có quy định thống nhất, cụ thể

và đầy đủ về nguyên tắc ủy quyền, thời hạn ủy quyền, hậu quả pháp lý của việc

ủy quyền, các lĩnh vực được ủy quyền, thẩm quyền ủy quyền, trách nhiệm pháp lý của chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền , xử lý các việc ủy quyền sai quy định pháp luật

Trên thực tế, có việc ủy quyền có thể được thực hiện thông qua việc phân công nhiệm vụ trong nội bộ cơ quan hoặc quy chế làm việc của các cơ quan hành chính, nhưng văn bản phân công nhiệm vụ, quy chế làm việc đó có giá trị như là một văn bản uỷ quyền hay không cũng là một vấn đề cần được nghiên cứu Một

số luật chuyên ngành đã có quy định về trách nhiệm của thủ trưởng, tuy nhiên, không quy định rõ về việc ủy quyền có cần quyết định mang tính dài hạn hay không, hay là ủy quyền theo vụ việc

Có trường hợp việc ủy quyền được thực hiện giữa pháp nhân này cho pháp nhân khác như UBND cấp tỉnh uỷ quyền ban hành QĐHC cho một sở chuyên