Giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước theo Luật Đất đai năm 2013

Trên thực tế, người thay mặt Quốc hội, HĐND các cấp, Chính phủ, UBND các cấp ký các quyết định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quyết định mục đích sử dụng đất; quyết định giao đất, c

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN VĂN DỤNG

GIÁM SÁT QUYỀN ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN

VỀ ĐẤT ĐAI CỦA NHÀ NƯỚC THEO

LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2013

Chuyên ngành: Luật Kinh tế

Mã số: 60 38 01 07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS TS NGUYỄN QUANG TUYẾN

HÀ NỘI - 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng Những kết luận khoa học của luận văn chưa được ai công bố trong bất kỳ công trình nào

Tác giả

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN

BMNN : Bộ máy nhà nước

BĐS : Bất động sản

BLDS : Bộ luật dân sự

HĐND : Hội đồng nhân dân

UBND : Uỷ ban nhân dân

SHTD : Sở hữu toàn dân

XHCN : Xã hội chủ nghĩa

MỤC LỤC

LỜI NÓI ĐẦU……… 1

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT QUYỀN ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI CỦA NHÀ NƯỚC ……… 9

1.1 Cơ sở của việc giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước……… 9

1.1.1 Cơ sở chính trị……… 9

1.1.2 Cơ sở lý luận……….… 11

1.1.3 Cơ sở thực tiễn……… 14

1.1.4 Cơ sở pháp lý……… 17

1.2 Khái quát giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước………19

1.2.1 Khái niệm quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước19 1.2.1.1 Cơ sở của việc Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai.19 1.2.1.2 Định nghĩa quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước……….22

1.2.1.3 Đặc điểm quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước……….24

1.2.1.4 Phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước……….25

1.2.2 Khái niệm giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước……… 27

1.2.2.1 Định nghĩa……… 27 1.2.2.2 Đặc điểm……… 30

1.3 Mục đích, ý nghĩa của việc giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân

về đất đai của Nhà nước………32 1.4 Nguyên tắc của việc giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước……… 34 1.5 Tiêu chí giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước……….36 Chương 2: THỰC TRẠNG CÁC QUY ĐỊNH CỦA LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM

2013 VỀ GIÁM SÁT QUYỀN ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI CỦA NHÀ NƯỚC………38 2.1 Nội dung các quy định của Luật đất đai năm 2013 về giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước………38

2.1.1 Nội dung quy định về chủ thể giám sát và chủ thể bị giám sát… 38

2.1.1.1 Chủ thể giám sát……… 38 2.1.1.2 Chủ thể bị giám sát………41

2.1.2 Nội dung quy định về nội dung giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước……….42

2.1.3 Nội dung quy định về hình thức giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước……… 42

2.1.4 Nội dung quy định về trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi nhận được ý kiến của người dân……….44

2.2 Bình luận về các quy định của Luật đất đai năm 2013 về giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai của Nhà nước………… 45

2.2.1 Ưu điểm, thành công……… 45 2.2.2 Khiếm khuyết, nhược điểm………47

Chương 3: GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC THI QUYỀN GIÁM SÁT QUYỀN ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI CỦA NHÀ NƯỚC THEO LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2013……….……… 51 3.1 Sự cần thiết của việc đề xuất các giải pháp bảo đảm thực thi các quy định của Luật đất đai năm 2013 về giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước……… 51 3.2 Định hướng của việc đề xuất các giải pháp bảo đảm thực thi các quy định của Luật đất đai năm 2013 về giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước………55 3.3 Một số giải pháp bảo đảm thực thi các quy định của Luật đất đai năm

2013 về giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước……….55 KẾT LUẬN………60 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO……….61

LỜI NÓI ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Cùng với các hoạt động như thanh tra, kiểm tra v.v, giám sát là một phương thức góp phần bảo đảm thực thi quyền lực nhà nước mà Nhân dân trao cho các cơ quan nhà nước Tuy nhiên, không phải bất cứ lúc nào, không phải bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng tự giác thực thi quyền lực nhà nước theo đúng pháp luật Trên thực tế, khi được trao quyền lực nhà nước, cơ quan nhà nước, công chức nhà nước có xu hướng lạm dụng quyền lực hoặc sử dụng quyền lực vượt quá thẩm quyền cho phép nếu không bị kiểm tra, giám sát Hành vi này được giới chuyên môn gọi là “sự tha hóa” quyền lực nhà nước Nếu như thanh tra, kiểm tra là hoạt động kiểm soát việc thực thi quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước với nhau trong mối quan hệ nội bộ (mối quan

hệ bên trong giữa các cơ quan nhà nước) thì giám sát của người dân và công luận đối với việc thực thi quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước là hoạt động kiểm soát quyền lực từ bên ngoài bộ máy nhà nước Việc giám sát quyền lực nhà nước thể hiện bản chất của Nhà nước ta đã được quy định tại

Khoản 2, Điều 2, Hiến pháp 2013:“Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức”, phát huy quyền làm chủ của người dân Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI đã khẳng định: “Nhà nước phục vụ nhân dân, gắn

bó mật thiết với nhân dân, thực hiện đầy đủ quyền dân chủ của nhân dân, tôn trọng, lắng nghe ý kiến của nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân; có cơ chế và biện pháp kiểm soát, ngăn ngừa và trừng trị tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí, vô trách nhiệm, lạm quyền, xâm phạm quyền dân chủ của công dân; giữ nghiêm kỷ cương xã hội, nghiêm trị mọi hành động xâm phạm lợi ích của

Tổ quốc và của nhân dân”[1] Như vậy, giám sát là một hoạt động không thể

thiếu được nhằm bảo đảm quyền lực mà Nhân dân trao cho các cơ quan nhà nước được thực thi đúng pháp luật, phục vụ lợi ích của Nhân dân

Xét trong lĩnh vực đất đai, chế độ sở hữu đất đai ở nước ta được xây dựng dựa trên nguyên lý cơ bản của Học thuyết Mác - Lê nin, các tư liệu sản xuất chủ yếu của xã hội (trong đó có đất đai) thuộc về của chung (chế độ công hữu về tư liệu sản xuất) nhằm xóa bỏ nguồn gốc gây ra bất công, bóc lột trong

xã hội Chế độ sở hữu toàn dân ( SHTD) về đất đai ra đời cùng với việc ban hành Hiến pháp năm 1980 với quy định đất đai … là của Nhà nước thuộc sở hữu toàn dân (Điều 19) Chế độ sở hữu đất đai này tiếp tục được khẳng định trong Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 Tuy nhiên, thực tiễn quản lý

và sử dụng đất được xác lập dựa trên chế độ SHTD về đất đai cho thấy nhược điểm lớn nhất của chế độ sở hữu đất đai này là không xác định được người chủ sở hữu cụ thể về đất đai Hơn nữa, xem xét dưới góc độ khoa học pháp lý, toàn dân với tư cách là một cộng đồng người không phải là chủ thể của một quan hệ pháp luật (Chủ thể của một quan hệ pháp luật là tổ chức (pháp nhân) hay cá nhân (thể nhân) Chính việc không xác định rõ người chủ sở hữu cụ thể

về đất đai đã dẫn đến tình trạng “cha chung không ai khóc”, đất đai bị buông lỏng quản lý, phát sinh tình trạng xâm chiếm, chiếm dụng đất công, đầu cơ, buôn bán đất đai lòng vòng nhằm mục đích kiếm lời v.v gây thất thoát, lãng phí tài nguyên đất đai, gia tăng sự bất công trong lĩnh vực đất đai và khiến dư luận bức xúc, bất bình Để khắc phục hạn chế này, Luật đất đai năm 2003 được ban hành bổ sung quy định đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu (Điều 5) Quy định này được kế thừa trong Hiến pháp năm 2013

và Luật đất đai năm 2013 Tìm hiểu các quy định về sở hữu đất đai trong pháp luật đất đai hiện hành cho thấy đất đai thuộc sở hữu toàn dân (cộng đồng

người) do Nhà nước (pháp nhân công) đại diện chủ sở hữu Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thông qua các cơ quan nhà nước, bao gồm: Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp (HĐND các cấp), Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp (UBND các cấp) Trên thực tế, người thay mặt Quốc hội, HĐND các cấp, Chính phủ, UBND các cấp ký các quyết định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quyết định mục đích sử dụng đất; quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất; quyết định giá đất làm căn cứ để bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất v.v nhằm thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước lại là cá nhân đứng đầu những cơ quan này Như vậy, về thực chất người đứng đầu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới là người trực tiếp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai Xét ở khía canh khác, đất đai mang đặc trưng

cơ bản là có nguồn gốc không do con người tạo ra mà do tự nhiên tạo ra và có trước con người; cố định về vị trí địa lý, không di dời được, bị giới hạn bởi không gian, diện tích và có nguy cơ giảm sút Trong khi đó, nhu cầu sử dụng đất của con người ngày càng tăng do sức ép của tốc độ tăng dân số Mặt khác, việc đổi mới cơ chế quản lý đất đai trong nền kinh tế thị trường đã trả lại cho đất đai những giá trị ban đầu vốn có khiến đất đai ngày càng trở lên có giá Những yếu tố này làm cho đất đai trở thành “miếng bánh” béo bở cho tham nhũng, tiêu cực, đầu cơ trục lợi; cho sự tha hóa, lạm dụng quyền lực trong việc phân phối đất đai vì lợi ích nhóm, lợi ích riêng tư, cục bộ v.v tồn tại nếu không có cơ chế kiểm tra, giám sát có hiệu quả Tìm hiểu thực tiễn thi hành Luật đất đai cho thấy việc thanh tra đất đai do các cơ quan nhà nước thực hiện dường như không đem lại hiệu quả như mong muốn; bởi lẽ, thanh tra chỉ là cơ quan phát hiện vi phạm và tham mưu đường lối giải quyết mà không có thẩm quyền xử lý vi phạm Trong khi đó, giám sát việc thi hành pháp luật đất đai nói chung và thực thi chế định đại diện chủ SHTD về đất đai nói riêng thông

qua các cơ quan đại diện, bao gồm Quốc hội, HĐND các cấp, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận dường như chưa đáp ứng được sự kỳ vọng của người dân do các cơ quan này chưa có thực quyền hoặc sự chồng chéo về quyền lực giữa Đảng, Nhà nước, Chính phủ và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam Vì vậy, tăng cường sự giám sát trực tiếp của người dân trong việc thực thi quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai - một nội dung sửa đổi, bổ sung của Luật đất đai năm 2013- trong thời điểm hiện nay là một giải pháp hữu hiệu và rất cần thiết nhằm tạo áp lực xã hội trong việc lên

án và đưa ra ánh sáng công lý những hành vi lạm dụng, tha hóa quyền lực nhà nước trong thực thi quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của cơ quan nhà nước, công chức nhà nước trả lại niềm tin cho nhân dân Với lý do đó, em

lựa chọn đề tài“Giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước theo Luật đất đai năm 2013” làm luận văn thạc sĩ luật học

2 Tình hình nghiên cứu

Giám sát, phân công, kiểm soát quyền lực nhà nước là vấn đề nhận được sự quan tâm nghiên cứu của giới luật học nước ta- đặc biệt là của các nhà khoa học, chuyên gia về lý luận nhà nước và pháp luật, về tổ chức bộ máy nhà nước Đã có nhiều công trình khoa học về vấn đề này được công bố Tuy nhiên, tìm hiểu về giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước theo Luật đất đai năm 2013 một cách có hệ thống, toàn diện trên phương diện lý luận và thực tiễn thì dường như chưa có công trình nào được công bố Với tất cả sự khiêm tốn và kính trọng đối với các nhà khoa học đi trước, tác giả luận văn cho rằng dường như đây là một trong số ít các công trình nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện về lý luận và thực tiễn về giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước theo Luật đất đai năm 2013 Trong quá trình nghiên cứu, luận văn tiếp thu và kế thừa kết quả

nghiên cứu của các công trình khoa học về sự phân công, phối hợp, giám sát

và kiểm soát quyền lực nhà nước đã công bố ở nước ta trong thời gian qua

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1.Mục đích nghiên cứu

Mục đích tổng quát của luận văn là nghiên cứu, đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước theo Luật đất đai năm 2013

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn xác định các nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể sau đây:

- Nghiên cứu làm rõ khái niệm, hình thức, vai trò giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước

- Phân tích nội dung, đánh giá các quy định của Luật đất đainăm 2013

về giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước

- Đề xuất các quan điểm và giải pháp hoàn thiện cơ chế giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước theo Luật đất đai năm 2013

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn chủ yếu tập trung vào các vấn đề cụ thể sau:

- Các quan điểm, hệ tư tưởng, trường phái lý thuyết về giám sát quyền lực nhà nước nói chung và giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước nói riêng

- Các quy định của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành về giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước

- Tổng kết thực tiễn thực hiện việc giám sát quyền đại diện chủ SHTD

về đất đai của Nhà nước ở nước ta

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước theo Luật đất đai năm 2013 là đề tài có phạm vi nghiên cứu rộng Hiện có nhiều phương thức giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước, bao gồm: i) Giám sát của các cơ quan dân cử, gồm Quốc hội, HĐND các cấp; ii) Giám sát của các đoàn thể quần chúng nhân dân, tổ chức xã hội thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên; iii) Giám sát của công luận xã hội gồm báo chí, phát thanh, truyền hình …; iv) Giám sát của hệ thống cơ quan quản lý nhà nước v.v Tuy nhiên, trong khuôn khổ một bản luận văn thạc sĩ luật học, luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu đi sâu tìm hiểu việc giám sát trực tiếp của người dân đối với quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước theo Luật đất đai năm 2013 Thiết nghĩ đây là một nội dung mới của Luật đất đai năm 2013 Hơn nữa, việc nghiên cứu, tìm hiểu nội dung này sẽ tạo ra tính mới, tính độc đáo và làm cho luận văn có bản sắc riêng khi đặt cạnh các bản luận văn thạc sĩ khác

5 Phương pháp nghiên cứu

Để giải quyết các yêu cầu mà đề tài đặt ra, trong quá trình nghiên cứu, luận văn đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu chủ yếu sau đây:

- Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lên nin

- Bên cạnh đó, luận văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể sau đây:

i) Phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử, phương pháp diễn giải, lập luận lôgic v.v được sử dụng trong Chương 1 khi nghiên cứu những vấn đề

lý luận về giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước

ii) Phương pháp đánh giá, phương pháp bình luận, phương pháp so sánh luật học v.v được sử dụng trong Chương 2 khi nghiên cứu thực trạng các quy định của Luật đất đai năm 2013 về giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước

iii) Phương pháp quy nạp, phương pháp tổng hợp, phương pháp phân tích v.v được sử dụng trong Chương 3 khi nghiên cứu giải pháp bảo đảm thực thi quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước theo Luật đất đai năm

2013

6 Một số đóng góp của luận văn

Luận văn được nghiên cứu và bảo vệ thành công sẽ có một số đóng góp mới và cơ bản sau đây:

- Tập hợp, hệ thống hóa và góp phần hoàn thiện cơ sở lý luận về giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước

- Phân tích, giải mã khái niệm, hình thức và vai trò của việc giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước

- Đánh giá, bình luận các quy định của Luật đất đai năm 2013 về giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước

- Đề xuất một số giải pháp bảo đảm thực thi việc giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước theo Luật đất đai năm 2013

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần cam đoan, danh mục các từ viết tắt, mục lục, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn được kết cấu làm 3 chương:

- Chương 1 Những vấn đề lí luận về giám sát quyền đại diện chủ sở

hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước

- Chương 2 Thực trạng các quy định củaLuật đất đai năm 2013về giám

sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước

- Chương 3.Giải pháp bảo đảm thực thi việcgiám sát quyền đại diện chủ

sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước theo Luật đất đai năm 2013

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT QUYỀN ĐẠI DIỆN CHỦ

SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI CỦA NHÀ NƯỚC

1.1 Cơ sở của việc giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước

1.1.1 Cơ sở chính trị

Chúng ta đang trong giai đoạn xây dựng “ Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân” trong đó “ tất cả quyền lực thuộc về Nhân dân” Với tư cách là người làm chủ, Nhân dân có quyền giám sát Nhà nước trong việc thực thi quyền lực của mình Đó là nguyên lý thuộc về bản chất của Nhà nước ta, đồng thời là đòi hỏi ngày càng hiện hữu để Nhà nước phải thể hiện đúng ý chí, nguyện vọng và lợi ích của Nhân dân, đảm bảo gắn bó chặt chẽ và phục vụ lợi ích chung của toàn dân tộc Do đó, tăng cường sự giám sát trực tiếp của Nhân dân đối với quyền lực Nhà nước nói chung và quyền đại diện chủ SHTD về đất đai là phù hợp vớiquan điểm chính trị của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Bởi lẽ, chỉ có thể chế dân chủ mà trụ cột là nhà nước pháp quyền với những yếu tố đầy đủ của nó, mới có thể tạo ra môi trường cho sự tranh luận, bàn thảo một cách dân chủ những vấn đề liên quan đến lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng

Cũng với logic đó, dường như có thể khẳng định, chế độSHTD về đất đai ở nước ta hiện nay đã tạo điều kiện để Nhà nước xã hội chủ nghĩa bảo vệ lợi ích của người lao động tốt nhất Trong thể chế chính trị dân chủ XHCN mà chúng

ta đang xây dựng là thể chế có khả năng tạo lập môi trường xã hội - chính trị rộng rãi nhất để mọi tầng lớp nhân dân tham gia đối thoại, trình bày những ý

kiến, quan điểmcủa mình trước những vấn đề liên quan đến quốc kế, dân sinh Nói cách khác, trong nền dân chủ XHCN ở Việt Nam, giám sát là một trong những cách thức, công cụ để Nhân dân tham gia vào quá trình xây dựng và thực hiện các quyết sách chính trị; là cách thức và công cụ để hiện thực hóa nguyên tắc pháp lý mỗi hay mọi công dân đều có thể tham gia vàocông việc của Nhà nước - trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua các tổ chức đại diện; đó cũng là con đường tạo lập sự đồng thuận giữa lực lượng cầm quyền với quần chúng nhân dân (xã hội) thông qua sự thỏa thuận

có tính thể chế Trong bối cảnh đó, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chủ trương, giải pháp nhằm phát huy hiệu quả vai trò giám sát của Nhân dân như Nghị quyết Hội nghị BCHTW lần thứ 8 Khóa VII, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, X Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần

thứ XI tiếp tục khẳng định: “Nhà nước phục vụ Nhân dân, gắn bó mật thiết với Nhân dân, thực hiện đầy đủ quyền dân chủ của Nhân dân, tôn trọng, lắng nghe ý kiến của Nhân dân và chịu sự giám sát của Nhân dân; có cơ chế và biện pháp kiểm soát, ngăn ngừa và trừng trị tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí, vô trách nhiệm, lạm quyền, xâm phạm quyền dân chủ của công dân; giữ nghiêm kỷ cương xã hội, nghiêm trị mọi hành động xâm phạm lợi ích của Tổ quốc và của Nhân dân”[ 1]Như vậy, giám sát là một hoạt động không thể

thiếu được nhằm bảo đảm quyền lực mà Nhân dân trao cho các cơ quan nhà nước được thực thi đúng pháp luật, phục vụ lợi ích của Nhân dân

Trong điều kiện lịch sử - cụ thể của nước ta, đất đai không chỉ là một phạm trù kinh tế, mà còn thuộc phạm trù chính trị - xã hội, an ninh - quốc phòng; đất đai là nguồn lực to lớn cho sự phát triển đất nước… Đất đai là thành quả của sự nghiệp giữ nước và dựng nước lâu dài của cả dân tộc, không thể để cho một số người nào đó có quyền độc chiếm, sở hữu Đất đai của quốc gia, dân tộc phải thuộc sở hữu chung của toàn dân và được sử dụng phục vụ

cho mục đích chung của toàn dân tộc, của Nhân dân.Những sai lầm và thiếu sót của cơ quan nhà nước- đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai - thời gian qua trong lĩnh vực đất đai không phải là bản chất của Nhà nước xã hội chủ nghĩa và có thể sửa chữa được Vấn đề là chúng ta phải thực sự xây dựng được thiết chếgiám sát để Nhà nước ta phải hành động như Nhà nước xã hội chủ nghĩa thực chất Vì vậy, cần phải đẩy mạnh vai trò giám sát đất đai của các cơ quan Nhà nước, nhất là người dân trực tiếp giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai -một việc làm quan trọng và cần thiết, nhằm đẩy nhanh tiến

độ hội nhập sâu, rộng quốc tế và phát triển của đất nước

1.1.2 Cơ sở lý luận

Tư tưởng giám sát quyền lựcnhà nước được các nhà triết học đặt ra từ thời La Mã cổ đại và phát triển hoàn thiện ở thời kỳ Khai sáng với sự ra đời của thuyếttam quyền phân lập.Nội dung cốt lõi của học thuyết này cho rằng, quyền lực nhà nước (QLNN) luôn có xu hướng tự mở rộng, tự tăng cường vai trò của mình, dần dần xuất hiện xu thế lạm quyền, chuyên quyền trong việc thực thi QLNN Do vậy, để đảm bảo các quyền tự do cơ bản của công dân được thực thi, ngăn ngừa hành vi lạm quyền của các chủ thể nắm giữ quyền lực, Nhà nước cần phải thiết lập cơ chế nhằm giới hạn quyềnlực của các cơ quan của mình.Theo đó, thuyết tam quyền phân lập đề cao phương án giới hạn quyền lực củacác nhánh quyền lực bằng công cụ pháp

lý thông qua việc phân chia thành các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp, làm cho các nhánh quyền lực này chỉ được phép hoạt động trong phạm vi quy định của pháp luật Trên thực tế, sự phân chia này không chỉ nhằm chuyên môn hoá các quyền mà còn tạo ra cơ chế giám sát, chế ước lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực, tạo nên sự cân bằng về quyền lực giữa các cơ quan công quyền

Đặc biệt trong tác phẩm “ Khế ước xã hội”, Jean - Jacques Rousseau (1712

- 1778) nhận thấy có một vấn nạn là khi nắm giữ quyền lực trong tay, chính quyền dễ có khuynh hướng lạm dụng quyền hành, và khi chính quyền càng cần nhiều quyền lực để điều hành thì chủ quyền tối thượng cũng cần có quyền lực tương đương để kềm chế chính quyền khỏi lạm dụng quyền hành (Chương

1, q III) Thêm vào đó, quyền lập pháp là quyền riêng biệt, chỉ có thể nằm trong tay của Hội đồng tối cao - bao gồm tất cả mọi công dân mà chỉ nghĩ đến cái tốt chung cho cả tập thể Theo Rousseau, chủ quyền Nhân dân mang tính chất tối cao, không thể từ bỏ và không thể phân chia Việc chia quyền lực nhà nước thành các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp chỉ là biểu hiện bên ngoài, trong một giai đoạn nhất định của hoạt động của Nhà nước Thực chất, các bộ phận này đều phụ thuộc vào và nhằm thực hiện quyền lực tối cao của Nhân dân Chủ quyền Nhân dân là nền tảng cho sự ra đời của Nhà nước, vì thế cao hơn, chi phối và là cơ sở bảo đảm sự thống nhất của quyền lực nhà nước Nhân dân thực hiện chủ quyền của mình bằng cách giám sát và kiểm soát quyền lực bên ngoài [5]

Ở nước ta, giám sát cơ quan Nhà nước, giám sát cán bộ là quyền của dân, quyền của những người chủ đất nước đối với những quan chức được dân trao quyền sử dụng để thực hành chủ quyền của mình Chức năng quan trọng hàng đầu của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (sau đây gọi là Mặt trận) là giám sát và phản biện, đó là trách nhiệm của Mặt trận với dân, với Đảng và cũng

là lý do tồn tại của Mặt trận Sau Đại thắng mùa xuân 1975, đất nước lún sâu vào cơ chế tập trung quan liêu, bao cấp, quyền dân chủ dương như chưa được phát huy một cách hiệu quả, việc giám sát còn khá mới mẻ với rất nhiều người dân; trong khi đó, Mặt trận dần dần bị“hành chính hoá”, “đảng hóa” và cách bố trí cán bộ, những người sắp về hưu, điều về Mặt trận làm

cho Mặt trận không có thực lực không thể hoạt động độc lập, trở thành một

cơ quan của tỉnh, nhiều nơi cán bộ vẫn gọi là "đầu sai" của cấp uỷ, Chủ tịch

Hồ Chí Minh đã nhấn mạnh: “Nhân dân không bao giờ trao chủ quyền của mình, quyền lực chính trị của mình cho bất kỳ ai Nhân dân không trao cho Nhà nước quyền sở hữu của chủ quyền mà chỉ trao cho Nhà nước quyền sử dụng để thực hành chủ quyền của mình và chỉ trao quyền sử dụng ấy một cách rất hạn chế về thời gian và về cái diện bao quát nội dung của chủ quyền Đồng thời,Nhân dân luôn luôn kiểm tra, giám sát Nhà nước trong việc sử dụng phần quyền được trao ấy, nếu thấy cần thiết thì Nhân dân thu lại, không trao quyền sử dụng ấy nữa” [6].Kể từ khi đất nước thực hiện công

cuộc đổi mới, chuyển đổi nền kinh tế sang nền kinh tế thị trường nhiều thành phần; trong xã hội xuất hiện các lợi ích khác nhau - thậm chí đối lập nhau - cùng tồn tại Lúc này, bắt đầu manh nha xuất hiện những lợi ích cục bộ, bản

vị, địa phương; lợi ích nhóm trong bộ phận cán bộ, công chức được trao trách nhiệm thực hành quyền lực nhà nước Hơn nữa, cơ chế thị trường đã giải phóng mọi năng lực sản xuất - kinh doanh, phát huy tính chủ động, sáng tạo của người lao động; sự dân chủ, cởi mở trong xã hội ngày càng phát triển Con người nhận thức được vị trí và tầm quan trọng của dân chủ trong đời sống kinh tế - xã hội Bên cạnh mặt tích cực, cơ chế thị trường cũng bộc

lộ những mặt tiêu cực như tệ nạn tham nhũng, tiêu cực, coi trọng quá mức giá trị vật chất và “tiền tệ hóa” các quan hệ xã hội v.v Điều này gây ra sự nhức nhối, bức xúc trong xã hội Để phản ứng với những mặt trái của cơ chế thị trường, người dân đòi hỏi phải có sự giám sát, kiểm soát việc thực thi quyền lực nhà nước, tránh sự lạm quyền, chuyên quyền mà một trong những hình thức giám sát, kiểm soát được thực hiện; đó là việc họ giám sát trực tiếp việc sử dụng quyền lực của các cơ quan nhà nước

1.1.3 Cơ sở thực tiễn

Trong tác phẩm kỷ niệm 100 năm công dân Trung Quốc, ông Leo một

học giả lớn của nước này cho rằng: “Người Trung Quốc cổ đại nhầm tưởng rằng bản tính con người vốn là thiện, lừa người và tự lừa mình, từ đó hình thành đặc trưng nhân cách của quyền lực Trung Hoa, xem trọng nhân trị, xem nhẹ pháp trị, dẫn đến chủ nghĩa chuyên trị kéo dài suốt mấy nghìn năm Trong khi đó, phương Tây cổ đại lại cho rằng bản tính con người vốn là ác, họ không tin vào nhân trị, mà rất coi trọng pháp trị, vì thế nhân cách thị trường của họ được coi trọng và đề cao và cuối cùng hình thành một chế độ kiểm soát Chính phủ, điều đó khiến cho mức độ tai hại do quyền lực gây nên được giảm thiểu đi rất nhiều” [7] Như vậy, tham nhũng có thể được xem như một thói

hư, tật xấu của con người và nó sẽ phát tác khi có điều kiện và điều kiện đó không có gì thích hợp hơn là nắm giữ trong tay quyền hành, của cải Điều này chẳng khác nào việc nhân danh vai trò “đại diện chủ sở hữu toàn dân”, các cơ quan “đại diện”nhằm nắm giữ toàn quyền và độc quyền trong việc lập và sửa đổi quy hoạch đất đai ở Việt Nam Quá trình lạm dụng sẽ bắt đầu một cách

“bài bản” khi có các nhóm lợi ích tư nhân từ phía các doanh nghiệp tham gia, thậm chí chi phối, dẫn đến hậu quả là quy hoạch không còn phục vụ các mục đích “quốc kế dân sinh” mà chỉ nhằm hỗ trợ các nhóm lợi ích tư nhân tìm kiếm lợi nhuận thông qua các dự án kinh tế cụ thể

Trên thực tế, toàn dân là chủ sở hữu đất đai nhưng không thực hiện được các quyền năng chiếm hữu, sử dụng và định đoạt mà lại ủy quyền cho pháp nhân công là Nhà nước thực hiện đại diện quyền sở hữu.Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thông qua các cơ quan nhà nước Do đó, các cơ quan này có quyền hạn rất lớn trong quản lý đất đai (Chính phủ và UBND các cấp) Như vậy, chế độ SHTD về đất đai đã tạo ra sự

mâu thuẫn về mặt lý luận, pháp lý và trên thực tế Chính những quy định lòng vòng này đã tạo điều kiện cho đất đai bị buông lỏng quản lý gây nên tình trạng tham nhũng, tìm kiếm lợi ích nhóm, đầu cơ đất tăng nhanh trong những năm gần đây Theo kết quả điều tra xã hội học năm 2012 về “Tham nhũng từ góc nhìn của người dân, doanh nghiệp và cán bộ công chức” do Ngân hàng Thế giới (WB) và Thanh tra Chính phủ phối hợp thực hiện thì quản lý đất đai là một trong những ngành tham nhũng nhiều nhất Gần 60% ý kiến chọn lĩnh vực quản lý đất đai xếp ở vị trí thứ hai trong 3 ngành tham nhũng nhất Trong khi

đó, 70% khiếu nại trên cả nước liên quan đến lĩnh vực này [ 8]

Hơn nữa, do tồn tại chế độ SHTD về đất đai mà ở Việt Nam xuất hiện thị trường sơ cấp bất động sản (BĐS) là quyền phát sinh giữa cơ quan đại diện chủ SHTD về đất đai với tố chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng đất trong việc xác lập quyền sử dụng đất thông qua giao đất, cho thuê đất Vì vậy, để tiếp cận được đất đai và chỉ phải đóng một khoản tiền điều tiết địa tô tuyệt đối rất nhỏ (Địa tô tuyệt đối là khoản lợi nhuận mà người sử dụng đất có được khi chiếm hữu, sử dụng đất đai) vào ngân sách nhà nước;nên trong hoạt động quản lý đất đai còn tiềm ẩn nguy cơ cấu kết giữa quan chức với các doanh nghiệp

Chẳng hạn yếu tố “lạm dụng”: Thời gian qua, các lạm dụng trong lĩnh vực đất đai chủ yếu đến từ các doanh nghiệp và các cơ quan quản lý Nhà nước tại địa phương Sự “lạm dụng” xảy ra đặc biệt nghiêm trọng trong quy hoạch

sử dụng đất và trong thu hồi đất của người dân (nhất là nông dân) để xây dựng các dự án công nghiệp và thương mại.Trong một số trường hợp, khi có sự tham gia và bị chi phối bởi các nhóm lợi ích mà Nhà nước không quản lý, giám sát được sẽ dẫn đến những hậu quả là đất đai không còn phục vụ các mục đích chung vì cộng đồng và vì lợi ích của người dân, mà tạo điều kiện

cho các nhóm lợi ích tìm kiếm lợi nhuận được che đậy thông qua các dự án đầu tư về kinh tế - xã hội Thực tế cho thấy, các dự án kinh tế quy mô vừa và nhỏ có thể đáp ứng yêu cầu phải tuân thủ quy hoạch, song các dự án lớn, thậm chí “khổng lồ”, với vốn đầu tư được đưa ra hàng tỷ USD hay hàng chục tỷ USD, thì chắc chắn sẽ tác động làm thay đổi quy hoạch phát triển Và hơn nữa, các dự án đó đa phần lại được khởi xướng bởi các “lực lượng tư nhân” - lực lượng quan tâm chủ yếu đến tỷ suất đầu tư, lợi nhuận hơn là những mục tiêu quốc kế dân sinh

Một diện tích rừng rất lớn bằng cả diện tích tỉnh Tây Ninh được các địa phương giao cho người nước ngoài thuê Một vị phó chủ tịch tỉnh nọ một ngày

ký 7 quyết định thu hồi đất với diện tích hàng trăm ha… Điều này cảnh báo rằng, chế độ SHTD về đất đai dễ bị định đoạt bằng quyết định hành chính sẽ tạo cơ hội cho nhóm lợi ích phát triển

Việc thu hồi đất nông nghiệp cho việc xây dựng sân golf cũng rất đáng

lo ngại Trong tổng số hơn 23.000 ha của 76 dự án sân golf đã và đang triển khai trong cả nước, có tới 8.000 ha đất (chiếm 35%) để kinh doanh BĐS, biệt thự, nhà nghỉ, nhà hàng… Nhiều chuyên gia trong lĩnh vực BĐS cho rằng, thực chất hàng trăm ngôi biệt thự cao cấp “đính kèm” bên cạnh sân golf trong mỗi dự án mới là mục tiêu chính mà các chủ đầu tư nhắm đến Ví dụ, trong tổng diện tích 4.200 ha đất của 9 dự án sân golf đang triển khai tại Lâm Đồng, chỉ có 20% diện tích dành cho sân golf, phần còn lại chủ yếu được sử dụng xây nhà nghỉ, biệt thư cao cấp để bán và cho thuê [ 9]

Bên cạnh đó, sự lạm dụng quyền để thu hồi đất với diện tích lớn hơn nhu cầu thực tế, thu hồi đất sai đối tượng, những quyết định hành chính thu hồi đất sai… diễn ra khá phổ biến ở các địa phương.Công tác quản lý đất đai còn nhiều hạn chế, thiếu minh bạch, tình trạng tham nhũng đất cũng ngày càng nặng nề, nguồn lực đất đai bị phân tán Nguồn thu từ đất đai chưa tương xứng

với tiềm năng, Nhà nước chưa điều tiết một cách hợp lý các loại lợi ích khi sử dụng quỹ đất dẫn đến hậu quả là phần lớn lợi ích rơi vào túi các nhà đầu tư, tư nhân nước ngoài, lỏng lẻo trong quản lý đất đai, những yếu kém trong định giá đất, giải phóng mặt bằng… đã gây ra những hiệu ứng xã hội “bất thuận”: Tình trạng khiếu kiện về đất đai ngày càng gay gắt, diễn biến phức tạp và tiền ẩn nguy cơ mất ổn đinh chính trị - xã hội

Những điều nêu trên, không phải do bản chất của chế độ SHTD về đất đai, mà chủ yếu là do chúng ta chưa có một cơ chế đủ mạnh để hạn chế sự lạm quyền của công chức nhà nước, viên chức nhà nước trong thực thi chính sách, pháp luật đất đai Vấn đề đặt ra là cần phải có giải pháp hữu hiệu để giám sát việc thực thi quyền lực trên thực tế Trong khi đó, giám sát của các cơ quan công quyền, các tổ chức xã hội…chưa tạo ra bước đột phá, còn chồng chéo về mặt quyền lực, chưa đáp ứng được nguyện vọng của người dân.Muốn vậy, không ai khác chính người dân - những người chủ sở hữu đất đai đích thực phải thực hiện giám sát quyền đại diện chủ sở hữu đất đaiđể hạn chế tham nhũng, làm giàu bất chính

bao giờ cũng có xu hướng lạm quyền

Xuất phát từ bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vìdân, Hiến pháp năm 2013 khẳng định quyền lực nhà nước

không chỉ là thống nhất, phân công, phối hợp mà còn được kiểm soát Đây là một nguyên tắc cơ bản của Nhà nước pháp quyền XHCN, Nhà nước của dân nên quyền lực phải được kiểm soát Kiểm soát quyền lực có thể thực hiện bằng cơ chế kiểm soát bên trong Nhà nước thông qua các cơ quan nhà nước theo luật định và thông qua cơ chế bên ngoài Nhà nước Đó là sự kiểm soát của các tổ chức Đảng, của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, của các tổ chức xã hội và cá nhân công dân

Với tư tưởng chỉ đạo như vậy, bảo đảm tính hợp lý, logic, Điều 8 và Điều 12 Hiến pháp năm 1992 được viết gọn lại, ghi nhận trực tiếp quyền giám sát của Nhân dân đối với bộ máy nhà nước được thể hiện trong Điều 8 Hiến

pháp năm 2013 là “ Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ Các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức phải tôn trọng Nhân dân, tận tụy phục vụ Nhân dân, liên hệ chặt chẽ với Nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của Nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền”

Công dân thực hiện quyền giám sát của mình đối với Nhà nước thông qua hoạt động tham gia quản lý nhà nước và xã hội Hoạt động đó thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau như: công dân có quyền bầu cử, ứng cử vào các cơ quan quyền lực nhà nước, đóng góp ý kiến vào xây dựng, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội đất nước; thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo cơ quan nhà nước về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, cán

bộ, công chức nhà nước; tham gia đóng góp ý kiến xây dựng Hiến pháp và pháp luật; giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước Nhằm tăng cường ý thức trách nhiệm, vai trò làm chủ của công dân, bảo đảm thực hiện các quyền

trên, Hiến pháp năm 2013 quyđịnh “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà

nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước Nhà nước tạo điều kiện đểcông dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân” (Điều 28)

Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, lần đầu tiên Luật Đất đai năm 2013 dành một điều khoản riêng quy định về quyền giám sát của công

dân với việc quản lý và sử dụng đất: “Công dân có quyền tự mình hoặc thông qua các tổ chức đại diện thực hiện quyền giám sát và phản ánh các sai phạm trong quản lý và sử dụng đất đai”( khoản 1,Điều 199) Quy định này một lần

nữa khẳng định vai trò của người dân trong việc giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai.Để thực hiện quyền giám sát của mình đối với đại diện chủ SHTD về đất đai, người dân phải có quyền nắm bắt các thông tin về đất đai và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải có trách nhiệm cung cấp thông tin

này “Cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong quản lý, sử dụng đất đai

có trách nhiệm tạo điều kiện, cung cấp thông tin về đất đai cho tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật” ( Khoản 4, Điều 27 Luật đất đai 2013)

1.2 Khái quát giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của

Nhà nước

1.2.1 Khái niệm quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước

1.2.1.1 Cơ sở của việc Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

Trước hết phải khẳng định, đất đai là lãnh thổ thiêng liêng của quốc gia,

là tư liệu sản xuất quan trọng và là nền tảng để tạo ra của cải vật chất như Các Mác đã nói “ đất là mẹ, lao động là cha” [10] Duy trì chế độ SHTD về đất đai tức là mỗi người dân đều có quyền, còn Nhà nước chỉ là đại diện chủ sở hữu thực hiện quyền quản lý về đất đai, bảo đảm sử dụng hợp lý, có hiệu quả

Đồng thời, việc thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta hiện nay còn tránh được những hậu quả do chế độ sở hữu tư nhân về đất đai gây ra, xóa

bỏ tình trạng dùng độc quyền sở hữu đất đai với mục đích bóc lột người sử dụng đất“Do đó, thủ tiêu chế độ tư hữu ruộng đất tức là xóa bỏ đến mức tối

đa có thể có được trong xã hội tư sản, tất cả những trở ngại, ngăn cản việc tự

do dùng tư bản vào nông nghiệp và tự do chuyển tư bản từ ngành sản xuất này sang ngành sản xuất khác Sự phát triển tự do, rộng rãi nhanh chóng của chủ nghĩa tư bản, sự xóa bỏ tất cả những khâu trung gian không cần thiết khiến cho nền nông nghiệp giống như một nền công nghiệp có những “nhịp độ kinh khủng”, - quốc hữu hóa ruộng đất dưới chế độ sản xuất tư bản chủ nghĩa là như thế đấy” [11].Vì vậy, quan điểm nhất quán của Đảng, Nhà nước và nhân dân ta đã được xác định từ năm 1980 đến nay là đất đai thuộc sở hữu toàn dân,

do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.Điều này xuất phát từ các lý do như:

Một là, việc quy định Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất

quản lý đất đaixuất phát từ bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước xã hội chủ nghĩa, Nhà nước của dân, do dân và vì dân Chính vì vậy, Hiến pháp năm

2013 ra đời tiếp tục kế thừa và khẳng định “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” ( Điều 53)

Cụ thể hóa quy định này của Hiến pháp, Luật đất đai 2013 ghi nhận“Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản

lý Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này” ( Điều 4)

Hai là, mọi tài sản, tư liệu sản xuất do Nhà nước đại diện cho dân là

chủ sở hữu đều được sử dụng vào mục đích phục vụ lợi ích chung của toàn thể Nhân dân Điều này hoàn toàn phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam Nhà nước thay mặt toàn dân quản lý và phân bổ đất đai, đảm bảo điều tiết quá trình phân phối công bằng, ngăn ngừa khả năng một số người chiếm dụng phần lớn đất đai, tạo điều kiện cho người dân tiếp cận bình đẳng và trực tiếp với đất đai

Ba là, nền kinh tế nước ta hiện nay đang xây dựng là nền kinh tế thị

trường định hướng xã hội chủ nghĩa với sự tồn tại nhiều hình thức sở hữu về

tư liệu sản xuất, nhiều thành phần kinh tế, song cũng không thể thực hiện đa hình thức sở hữu về đất đai Bởi vì, đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt và có hạn; là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là nguồn sống của nhân dân, là tài sản, nguồn lực to lớn của đất nước, không giống như các tư liệu sản xuất và tài sản thông thường khác

Do đó, đất đai phải thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý theo quy định của pháp luật thì việc khai thác, sử dụng đất đai mới bảo đảm hiệu quả cao, nhằm phục vụ đắc lực cho phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh của đất nước

Bốn là, ở nước ta, đất đai là thành quả cách mạng; là kết quả của quá

trình đấu tranh khai phá, cải tạo, bồi bổ và giữ gìn đất đai của các thế hệ người Việt Nam Trải qua hàng ngàn năm, nhân dân ta đã tốn bao xương máu, mồ hôi, công sức khai phá, cải tạo và bảo vệ mới có được vốn đất như ngày nay

Do đó, đất đai phải thuộc về của chung mà đại diện là Nhà nước Hơn nữa, nước ta là một nước nông nghiệp, có khoảng 70% dân số làm nông nghiệp.Diện tích đất canh tác bình quân một đầu người vào loại thấp trên thế giới, tốc độ tăng dân số vẫn ở mức cao Để quản lý chặt chẽ và sử dụng đúng

mục đích, hợp lý, tiết kiệm quỹ đất nông nghiệp vì lợi ích của các thế hệ người Việt Nam hiện tại và tương lai thì phải xác định đât đai do Nhà nước thống nhất quản lý

1.2.1.2 Định nghĩa quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước

Luật đất đai quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước là đại diện của chủ SHTD trong việc thực hiện quyền sở hữu đất đai Tuy nhiên, cho đến nay lại chưa có bất kỳ một văn bản chính thức nào từ các cơ quan Nhà nước định nghĩa SHTD là gì? Và thế nào là “Nhà nước” khi đặt hai chủ thể này trong cấu thành của quyền sở hữu đất đai Bởi lẽ, quyền sở hữu đất đai cũng là quyền sở hữu một loại tài sản cho dù được gọi là loại “tài sản đặc biệt”, thì nó cũng có các thành tố là: chủ thể, khách thể và nội dung của quyền này Do đó, đứng ở khía cạnh chủ thể của quyền thì “toàn dân” cần được hểu

là ai, bao gồm những con người cụ thể nào?

Làm rõ được khái niệm “toàn dân” với tư cách là chủ thể của quyền sở hữu đất đai dường như là việc không thể Sở hữu toàn dân là một khái niệm chính trị, khi triển khai vào các khái niệm pháp lý, không xác định ai có chủ quyền thực sự, dođó mà nó trở nên “trống rỗng” [12] Bởi lẽ, xét về mặt pháp

lý, toàn dân không phải là chủ thể của quan hệ pháp luật.Toàn dân không phải

là một cá nhân hay pháp nhân:“ Theo tôi rất khó định nghĩa khái niệm này, và cũng không dễ chấp nhận nó, cũng tương tự như khái niệm kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa “Sở hữu toàn dân” theo tôi là khái niệm sở hữu chung của Nhân dân, khác với khái niệm sở hữu nhà nước, đã là sở hữu toàn dân thì có phần tổng thể của dân, nhưng cũng có phần của từng người dân Nếu cứ nói là tổng thể, mà cuối cùng người dân không có quyền gì trong đó

thì vô nghĩa.Chẳng hạn, quốc thổ thì là toàn dân, nhưng quyền lợi và trách nhiệm của từng người dân trong đó thì là gì?”[ chuyên gia Lưu Bích Hồ 12].

Khái niệm sở hữu toàn dân là một sản phẩm được tiếp thu từ chế độ XHCN của Liên Xô trước đây “đi thẳng” vào Hiến pháp năm 1980 Trên công luận và trong một số công trình nghiên cứu thời gian qua, những vấn đề có tính đánh giá đa chiều hoặc phê phán được mạnh dạn nêu ra theo hướng (i) Có tồn tại thật không chế định này về mặt pháp lý, (ii) Thực chất sở hữu toàn dân chỉ là cái “áo chính trị” của sở hữu nhà nước, và (iii) Từ sự không rõ ràng của khái niệm và chế định này đã “đẻ” ra nhiều hệ quả và hậu quả khó giải quyết

Sự không rõ ràng này là có thật và được minh chứng bởi các mâu thuẫn và không nhất quán trong các quy định của Hiến pháp với Bộ luật Dân sự, Luật Doanh nghiệp nhà nước và Luật Đất đai v.v.Đi sâu về mặt học thuật, nói đến SHTD đương nhiên có thể hiểu đó là quyền sở hữu chung của tất cả mọi công dân đang sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam Điều này,về mặt pháp lý, đòi hỏi phải tạo ra một cơ chế để tất cả mọi người dân (tức các đồng sở hữu chủ) đều

có quyền tham gia “định đoạt” và “hưởng lợi” từ quyền sở hữu này Tuy nhiên, toàn dân với vai trò là chủ sở hữu lại không được thực hiện đầy đủ các quyền năng chiếm hữu, sử dụng và định đoạt của mình mà các quyền năng này lại được giao cho pháp nhân công đó là Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ SHTD

Tóm lại, chúng ta có thể hiểu một cách khái quát thì sở hữu toàn dân về

đất đai là một khái niệm dùng để chỉ một hình thức sở hữu đối với đất đai mà trong đó toàn dân là chủ thể nhưng với tư cách là một cộng đồng xã hội - toàn dân không thể đứng ra thực hiện quyền sở hữu của mình mà ủy quyền cho một pháp nhân công đó là Nhà nước.Nhà nước đại diện cho chủ SHTD về đất đai

và thống nhất quản lý đất đai dựa trên các quy định của pháp luật

Theo quy định tại khoản 1, Điều 139 Bộ luật dân sự năm 2005

(BLDSnăm 2005) thì “ Đại diện là việc một người (sau đây gọi là người đại diện) nhân danh và vì lợi ích của người khác (sau đây gọi là người được đại diện) xác lập, thực hiện giao dịch dân sự trong phạm vi đại diện”.Xét về tư cách “đại diện” của Nhà nước, có hai phạm trù khác nhau: i)

Trong quan hệ đối ngoại, Nhà nước nào đang nắm quyền cai quản thực tế đất nước mà được các nước khác công nhận thì đương nhiên trở thành người đại diện của quốc gia; ii) Còn trong quan hệ đối nội, nếu có bầu cử phổ thông đầu phiếu thì Luật Bầu cử sẽ là cơ sở pháp lý xác định cơ quan nhà nước nào là đại diện của người dân.Như vậy, theo pháp luật Việt Nam thì chỉ có Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp là cơ quan đại diện cho quyền lực nhân dân và theo đó, đồng thời có tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân Tất cả các cơ quan khác (bao gồm Chính phủ và UBND các cấp) chỉ có thể là cơ quan nhà nước được cơ quan đại diện chủ sở hữu giao quyền quản lý các tài sản thuộc sở hữu toàn dân mà thôi Cũng cần nhấn mạnh rằng về mặt pháp lý, điều đó có nghĩa rằng các vấn đề hệ trọng liên quan đến việc sử dụng và định đoạt các tài sản thuộc sở hữu toàn dân đều phải do luật định hoặc do ít nhất một nghị quyết của cơ quan chủ sở hữu là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp quy định

Từ những phân tích trên đây, tiếp thu và kế thừa ý kiến của các chuyên gia, các nhà khoa học, trong phạm vi luận văn thạc sĩ; tác giả đưa ra khái niệm

về quyền đại diện chủ SHTD về đất đai Theo đó, quyền đại diện chủ SHTD

về đất đai là cách thức mà Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp và cơ quan nhà nước được cơ quan đại diện chủ sở hữu giao quyền (bao gồmChính phủ

và UBND các cấp) thực hiện quyền của chủ sở hữu đất đai; đồng thời,nhân danh người dân và vì lợi ích của người dân thực hiện các quyền năng đại diện

chủ sở hữu toàn dân về đất đai trong phạm vi cả nước

1.2.1.3 Đặc điểm quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước

Quyền đại diện chủ SHTD về đất đai là một loại quyền “đặc biệt” mà chỉ tồn tại ở Việt Nam, Trung Quốc - các quốc gia theo mô hình xây dựng nhà nước XHCN Vì vậy, so với các quyền về tài sản khác, quyền đại diện chủ SHTD về đất đai có những đặc điểm riêng biệt sau:

Một là, quyền đại diện chủ SHTD về đất đai là quyền phát sinh (có sau)

quyền SHTD về đất đai Bởi lẽ, quyền này chỉ được xây dựng trên cơ sở của quyền sở hữu toàn dân về đất đai Nhà nước được giao thay mặt toàn thể Nhân dân thực hiện quyền đại diện chủ SHTD về đất đai

Hai là, quyền đại diện chủ SHTD về đất đai là một quyền trọn vẹn, đầy

đủ Xét về mặt pháp lý, Nhà nước với vai trò là đại diện chủ sở hữu nên thực hiện đầy đủ tất cả các quyền năng chiếm hữu, sử dụng, định đoạt đối với đất đai

Ba là, quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước mang đặc

trưng mặc dù Nhà nước có đầy đủ các quyền năng về sở hữu đất đai của một chủ thể trong quan hệ pháp luật nhưng trên thực tế Nhà nước không sử dụng đất mà giao đất, cho thuê đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài

Bốn là,Nhà nước là chủ thể đại diện và đặc biệt của quyền sở hữu đất

đai, bởi vì đây là quyền duy nhất và tuyệt đối Nhà nước vừa là người đại diện chủ sở hữu, vừa là người nắm quyền lực chính trị nên bằng pháp luật Nhà nước tự quy định những hình thức, biện pháp để thực hiện quyền năng đại diện chủ sở hữu đất đai của mình

1.2.1.4 Phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước

Có thể hiểu, phương thức là cách thức và phương pháp tiến hành một hoạt động nhất định Phương thức thực hiện quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước đó là tổng thể các cách thức và phương pháp mà Nhà nước tiến hành với vai trò là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

Theo quy định tại Điều 21, Luật đất đainăm 2013 về thực hiện quyền đại diện chủ SHTD về đất đai; chúng ta có thể hiểu Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thông qua các phương thức cơ bản sau đây:

“ 1 Quốc hội ban hành luật, nghị quyết về đất đai; quyết định quy hoạch,

kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước

2 Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương mình trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; thông qua bảng giá đất, việc thu hồi đất thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng của địa phương theo thẩm quyền quy định tại Luật này; giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương

3 Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai theo thẩm quyền quy định tại Luật này”

Như vậy, mặc dù với vai trò là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai nhưng Nhà nước không trực tiếp thực hiện mà giao cho các cơ quan nhà nước

có thẩm quyền thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai Theo đó các cơ quan đại diện này có các quyền hạn cụ thể sau:

- Quyền định đoạt đối với đất đai, gồm có: Quyết định mục đích sử

dụng đất (thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch và kế hoạch sử dụng

đất); Quy định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất; Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; Định giá đất

- Nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua các chính sách tài chính về đất đai, như: Thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; Thu thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; Điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại

- Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất và quy định quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất Các cá nhân, tổ chức không có quyền sở hữu đất mà chỉ có quyền sử dụng đất Quyền sử dụng đất của các chủ thể này được xác lập do được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất ổn định, lâu dài Người sử dụng đất, tuy không có quyền sở hữu đối với đất nhưng trong những trường hợp nhất định cũng có các quyền năng như: quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; quyền thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

1.2.2 Khái niệm giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước

1.2.2.1 Định nghĩa

Trước hết, thuật ngữ giám sát hiện nay được sử dụng khá phổ biến trong khoa học pháp lý, chính trị đặc biệt là trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước

Theo Từ điển Hán - Việt của Đào Duy Anh chủ biên thì “giám sát là xem xét và đánh giá” [13]

Theo Từ điển Tiếng Việt do Hoàng Phê chủ biên thì “giám sát là theo dõi, kiểm tra có thực hiện đúng những điều quy định không” [14]

Theo Đại từ điển Tiếng Việt do Nguyễn Như Ý chủ biên thì “giám sát

là theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ [15]

Theo quan điểm của Học viện Hành chính quốc gia thì “ giám sát là sự tác động quyền lực nhằm chấn chỉnh những lệch lạc, trái pháp luật, sai trái mục tiêu của một hệ thống đối với một hệ thống khác nằm ngoài quan hệ trực thuộc theo chiều dọc” [16]

Theo Từ điển Luật học thì giám sát là “sự theo dõi, quan sát mang tính chủ động, thường xuyên của cơ quan, tổ chức hoặc nhân dân đối với hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát và sự tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng các hoạt động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước đảm bảo cho Hiến pháp và pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh” [17]

Giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước theo Luật đất đai năm 2013 là đề tài có phạm vi nghiên cứu rộng Hiện có nhiều phương thức giám sát quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước, bao gồm: i) Giám sát của các cơ quan dân cử, gồm Quốc hội, HĐND các cấp; ii) Giám sát của các đoàn thể quần chúng nhân dân, tổ chức xã hội thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên; iii) Giám sát của công luận xã hội gồm báo chí, phát thanh, truyền hình …; iv) Giám sát của hệ thống cơ quan quản lý nhà nước v.v Tuy nhiên, trong khuôn khổ một bản luận văn thạc sĩ luật học, luận văn đi sâu tìm hiểu việc giám sát trực tiếp của người dân đối với quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước theo Luật đất đai

2013

Từ giới hạn và sự phân tích trên đây, luận văn xây dựng khái niệm giám sát trực tiếp của nhân dân đối với quyền đại diện chủ SHTD về đất đai: là giám sát bên ngoài không mang tính quyền lực nhà nước do các cá nhân thực hiện nhằm theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan nhà nước,