Mối quan hệ quyền sử dụng đất và quyền sở hữu toàn dân về đất đai do nhà nước dại diện chủ sở hữu

Bài viết phân tích sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu, phân tích quyền sử dụng đất. Từ đó làm sáng tỏ quan điểm quyền sử dụng đất vừa mang tính phụ thuộc quyền sở hữu toàn dân về đất đai, vừa mang tính độc lập trong quá trình sử dụng đất

MỤC LỤC

1

MỞ ĐẦU

Như chúng ta đã biết, đất đai từ xưa đến nay luôn là một tài sản lớn lao và quý giá đối với đất nước nói chung và mỗi người dân sinh sống trên đất nước nói riêng Đất đai có thể đem lại cho chúng ta vô vàn lợi ích quý giá Chính vì vậy quyền sở hữu đất đai luôn được tất cả chúng ta quan tâm và để ý Theo như điều 53 Hiến pháp 2013 quy định : Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý Đã có rất nhiều câu hỏi và ý kiến trái chiều đặt ra, vậy đất đai thực sự thuộc quyền sở hữu của nhà nước hay thuộc quyền sở hữu của cá nhân và mối quan hệ giữa chúng ra sao? Để giải đáp cho những vấn đề này, trong lần làm bài tập môn Luật đất đai, nhóm chúng em xin phép lựa chọn đề bài làm sáng tỏ nhận định sau đây: “Quyền sử dụng đất đai của người sử dụng đất vừa mang tính phụ thuộc vào quyền sở hữu toàn dân về đất đai mà nhà nước là đại diện chủ sở hữu, vừa mang tính độc lập trong quá trình khai thác và sử dụng đất” Trong quá trình làm bài, do thiếu sót về chuyên môn cũng như về kĩ năng nên bài hẳn sẽ xảy ra sai sót, chúng em mong thầy cô thông cảm cho chúng em Chúng em xin chân thành cảm ơn ạ!

NỘI DUNG

1. Khái quát về quyền sử dụng đất được qui định tại Luật Đất đai năm

2013

1.1. Khái niệm quyền sử dụng đất

Điều 53 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Hiến pháp năm 2013) quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi

2

vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các loại tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” Cụ thể, tại Điều 4 Luật Đất đai năm 2013 qui định về

sở hữu đất đai – “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu

và thống nhất quản lý Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo qui định của Luật này.”1

Có thể nhận thấy rằng, Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu đất đai, chính vì vậy, Nhà nước có đầy đủ ba quyền năng đối với đất đai Với tư cách chủ sở hữu, Nhà nước thực hiện chức năng chủ yếu đối với đất đai là chức năng quản lí đối với đất đai và chức năng điều phối đất đai Bên cạnh đó, Nhà nước còn có đầy

đủ các quyền định đoạt, chiếm hữu, sử dụng với tư cách là chủ sở hữu

Như vậy, quyền sử dụng đất là một quyền đặc biệt, xuất phát từ việc Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất cho các hộ gia đình, cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước

Các đặc trưng cơ bản của quyền sử dụng đất

Quyền sử dụng đất là quyền tài sản thuộc sở hữu của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân phát sinh trên cơ sở quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc từ các giao dịch nhận chuyển quyền sử dụng đất Việc chiếm hữu, sử dụng, định đoạt quyền sử dụng đất phải tuân thủ các điều kiện, thủ tục do pháp luật quy định, bao gồm các đặc trưng sau:

Thứ nhất, quyền sử dụng đất – một quyền năng của chủ sở hữu đất đai

Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước có đầy đủ ba quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt đất đai Đồng thời, Nhà nước thực hiện chức năng chủ yếu đối với đất đai là chức năng thống nhất quản lý đối với đất đai và chức năng điều phối đối với đất đai Như vậy, dưới góc độ này, đất đai chính

là tài sản, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với tài sản là đất đai Do đó, Nhà

1 Điều 4 Luật Đất đai năm 2013

3

nước có quyền sử dụng đất Theo Điều 189 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy đinh:

“Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản”

Và chủ thể có quyền sử dụng đối với tài sản bao gồm chủ sở hữu và người không phải là chủ sở hữu Theo đó, Nhà nước là chủ sở hữu đất có quyền sử dụng đối với đất, hoặc người không phải là chủ sở hữu chỉ được sử dụng đất theo thỏa thuận với chủ sở hữu hoặc theo quy định của pháp luật, bao gồm người nhận được quyền sử dụng theo một giao dịch, người chiếm hữu tài sản không có căn cứ pháp luật nhưng ngay tình, người được Nhà nước giao quyền sử dụng tài sản của Nhà nước…

“Như vậy, dưới góc độ này, quyền sử dụng đất được hiểu là một quyền năng của chủ sở hữu – Nhà nước, đối với tài sản thuộc sở hữu của mình là đất đai.”2

Thứ hai, quyền sử dụng đất – một loại quyền tài sản

Nhà nước không trực tiếp sử dụng tất cả đất đai trên lãnh thổ, mà Nhà nước trao quyền sử dụng đất lại cho chủ sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất Khi Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất, thì quyền sử dụng đất lại được coi là một loại tài sản, cụ thể là một loại quyền tài sản Điều 105 Bộ luật dân sự năm 2015 quy định: “Tài sản là vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền tài sản” Điều 115 Bộ luật Dân sự năm 2015 tiếp tục quy định: “Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với quyền sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng đất và các quyền tài sản khác”

Như vậy, dưới góc độ này, quyền sử dụng đất được coi là một loại quyền tài sản Loại tài sản này đặc biệt ở chỗ, nó là tài sản được xác lập trên một tài sản, và tài sản này luôn luôn gắn với một tài sản khác đó là đất đai Chính vì coi quyền sử dụng đất là một loại tài sản nên Hiến pháp, Luật Đất đai ghi nhận chủ sử dụng đất được thực hiện các giao dịch đối với tài sản này Người sử dụng đất có quyền tự mình khai thác công dụng từ đất hoặc được thực hiện các giao dịch đối với quyền

sử dụng đất của mình, như mua bán, trao đổi, tặng cho, thế chấp, để lại thừa kế…

2 Lê Hồng Hạnh, Bản chất pháp lý của quyền sử dụng đất trong pháp luật Việt Nam

4

theo quy định của Luật Đất đai và Bộ luật Dân sự Điều 54 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền

và nghĩa vụ theo quy định của luật Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ” Điều 167 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này”

“Như vậy, quyền sử dụng đất trở thành đối tượng của giao dịch – là một loại tài sản.”3

Thứ ba, quyền sử dụng đất – một loại hàng hoá

Xuất phát từ vấn đề hàng hoá được xem như là một loại tài sản để đưa vào giao dịch, từ đó sẽ phát sinh quyền sử dụng đất như một loại hàng hoá Loại hàng hoá đặc biệt này cũng chịu sự ảnh hưởng bởi thị trường, chịu tác động của qui luật cung cầu Đồng thời, quyền sử dụng đất đã cấu thành nên thị trường bất động sản

Với tư cách là một loại hàng hoá, người mua có thể tiếp cận thông qua thị trường sơ cấp và thị trường thứ cấp Ở thị trường sơ cấp người sử dụng đất có được quyền sử dụng đất thông qua các biện pháp cơ bản như được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất Ở thị trường thứ cấp, người sử dụng đất

có được quyền sử dụng đất thông qua các giao dịch dân sự như mua, bán, tặng cho, đấu giá tài sản là quyền sử dụng đất, nhận góp vốn, cho thuê lại quyền sử dụng đất Tuy nhiên, trong một số trường hợp được Luật Đất đai 2013 qui định cấm cho thuê lại, chuyển nhượng thì quyền sử dụng đất đó không được xem là một loại hàng hoá

vì nằm ngoài thị trường

Như vậy, nếu nhìn nhận quyền sử dụng đất ở các góc độ khác nhau thì bản chất pháp lí cũng khác nhau

2. Tính chất quyền sử dụng đất của người sử dụng đất

3 Lê Hồng Hạnh, Bản chất pháp lý của quyền sử dụng đất trong pháp luật Việt Nam

5

2.1. Quyền sử dụng đất đai của người sử dụng đất mang tính phụ thuộc

vào quyền sở hữu toàn dân về đất đai mà nhà nước là đại diện chủ

sở hữu

Trước hết phải khẳng định, đất đai là lãnh thổ thiêng liêng của quốc gia, là tư liệu sản xuất quan trọng và là nền tảng để tạo ra của cải vật chất như C.Mác đã nói:

“Đất là mẹ, lao động là cha” 4Trong đó, quyền sử dụng đất đã trở thành tài sản có giá trị của người sử dụng đất, từ đây họ có thể chuyển đổi đất cho nhau để tổ chức lại sản xuất, để lại di sản là quyền sử dụng đất cho người thừa kế theo quy định của pháp luật, có thể thế chấp quyền sử dụng đất tại ngân hàng để lấy vốn đầu tư cho sản xuất kinh doanh….Luật Đất đai quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân trong việc thực hiện quyền sở hữu đất đai Quy định này là yếu tố ảnh hưởng tới quyền sử dụng đất của người sử dụng đất

Thứ nhất, quyền sử dụng đất của người sử dụng đất phụ thuộc vào quyền sở

hữu toàn dân về đất đai

Làm rõ khái niệm “toàn dân” với tư cách là chủ thể của quyền sở hữu đất đai dường như là việc không thể Bởi lẽ, xét về mặt pháp lý, toàn dân không phải là chủ thể của quan hệ pháp luật Chúng ta có thể hiểu một cách khái quát thì sở hữu toàn dân về đất đai là một khái niệm dùng để chi một hình thức sở hữu đối với đất đai mà trong đó toàn dân là chủ thể nhưng với tưu cách là một cộng đồng xã hội – toàn dân không thể đứng ra thực hiện quyền sở hữu của mình mà ủy quyền cho một pháp nhân đó là Nhà nước Nhà nước đại diện cho chủ sở hữu toàn dân về đất đai

và thống nhất quản lý đất đai dựa trên các quy định của pháp luật Nhiều người thường nhầm lẫn sở hữu toàn dân về đất đai đồng nhất với sở hữu nhà nước về đất đai hay người dân không có quyền gì đối với đất đai Đó là quan niệm hoàn toàn sai

4 Nguyễn Văn Dung, Giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước theo Luật Đất đai năm

2013, Luận văn thạc sĩ Luật học, tr41

6

lầm Sở hữu toàn dân về đất đai phải được hiểu là đất đai không thuộc sở hữu của riêng ai, toàn thể nhân dân là chủ sở hữu đối với đất đai.5

Chủ sở hữu đất đai được ghi nhận tại Điều 4 Luật đất đai 20136 đó là toàn dân Tuy nhiên, chủ thể này chỉ có thể thực hiện sứ mạng lịch sử của mình khi chuyển giao quyền sở hữu cho người đại diện là Nhà nước với các lợi thế của chủ thể quyền lực về kinh tế, về chính trị và pháp lý Do vậy, Nhà nước trở thành đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, toàn bộ vốn đất quốc gia được Nhà nước quản

lí Song, sẽ là vô nghĩa nếu như hình dung rằng Nhà nước sẽ tự mình thực hiện toàn

bộ các quyền của đại diện chủ sở hữu với các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đất đai Trên thực tế, bằng việc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất,…7 Nhà nước chính thức trao các quyền kinh tế cho người sử dụng đất khai thác công năng đất đai, để từ đó mục đích của người đại diện chủ sở hữu được hiện thực hoá và cũng qua đó lợi ích kinh tế của người sử dụng đất được bảo đảm Cho nên, khía cạnh sở hữu đất đai ở Việt Nam hiểu cho đúng phải là sự thống nhất giữa quyền năng sở hữu thuộc về Nhà nước với các quyền năng kinh tế mà người

sử dụng đất có được do sự bảo hộ của người đại diện chủ sở hữu

Thứ hai, nhà nước là đại diện chủ sở hữu

Quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai là một loại quyền “đặc biệt” chỉ tồn tại ở Việt Nam, Trung Quốc và một số quốc gia theo mô hình xây dựng nhà nước xã hội chủ nghĩa Bởi lẽ, quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai là

5 Mối liên hệ giữa quyền sử dụng đất đai của người sử đụng dất và quyền sở hữu toàn dân về đất đai, tại địa chỉ:

https://diendanphapluat.vn/moi-lien-he-giua-quyen-su-dung-dat-dai-cua-nguoi-su-dung-dat-va-quyen-so-huu-toan-dan-ve-dat-dai/ , truy cập ngày: 10/04/2021

6 Điều 4 Sở hữu đất đai

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này.

7 TS.Trần Quang Huy, Pháp luật đất đai Việt Nam hiện hành – nhìn từ góc độ bảo đảm quyền của người sử dụng

đất, Tạp chí Luật học số 8, 2009

7

quyền phát sinh có sau quyền sở hữu toàn dân về đất đai, được xây dựng trên cơ sở của sở hữu toàn dân về đất đai Nhà nước được giao thay mặt toàn thể nhân dân thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai Nhà nước vừa là chủ thể đại diện và đặc biệt của quyền sở hữu đất đai, vừa là người nắm quyền lực chính trị nên bằng pháp luật Nhà nước tự quy định hình thức, biện pháp để thực hiện quyền năng đại diện chủ sở hữu của mình.8

Khi nói về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là đề cập đến một hệ thống quy chế chung trong quan hệ đất đai mà toàn dân là chủ thể nhưng toàn dân không thể

tự mình đứng ra thực hiện những quyền sở hữu cụ thể (chiếm hữu – sử dụng – định đoạt) mà phải cử ra người thay mặt mình, nhân danh mình để làm việc đó Trong trường hợp này, nhà nước là người đủ tư cách nhất, vì nhà nước ta được xây dựng

và hoạt động theo nguyên tắc Nhà nước của dân, do dân, vì dân Quyền định đoạt của nhà nước đối với đất đai được thực hiện trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là hai mặt của một vấn đề và hai mức độ của quá trình khai thác và sử dụng tài nguyên – nếu xét về mặt pháp luật và chính trị Sở hữu toàn dân về đất đai là sự biểu hiện của các quyền năng cụ thể của chủ sở hữu để thực hiện chế độ nói trên.9

Do tính chất đặc thù của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta nên quyền sử dụng đất được hình trên cơ sở quyền sở hữu toàn dân Điều này có nghĩa

là người sử dụng đất có quyền sử dụng đất khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất sử dụng ổn định lâu dài Tuy nhiên, do pháp luật cho phép người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất (bao gồm các quyền năng: quyền chuyển đổi, quyền tặng cho, quyền chuyển nhượng, quyền cho thuê, quyền cho thuê lại, quyền thừa kế quyền sử dụng đất; quyền thế chấp, quyền bảo lãnh và quyền góp vốn bằng quyền sử dụng đất) nên quyền sử dụng đất tách khỏi quyền sở hữu đất đai và trở thành một loại quyền tương đối độc lập so với quyền sở hữu

8 Nguyễn Văn Dung, Giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước theo Luật Đất đai năm

2013, Luận văn thạc sĩ Luật học, tr.47

9 Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật đất đai, 2019, tr.68

8

Đồng thời, quyền sở hữu đất đai là một loại quyền tồn tại độc lập còn quyền

sử dụng đất lại là một loại quyền phụ thuộc Tính phụ thuộc của quyền sử dụng đất thể hiện ở chỗ người sử dụng đất không được tự mình quyết định mọi vấn đề phát sinh trong quá trình sử dụng đất mà chỉ được quyết định một số vấn đề, còn cơ bản

họ vẫn phải hành động theo ý chí của Nhà nước với tư cách là người đại diện chủ

sở hữu đối với đất được giao10 Ví dụ: Sau khi làm xong các thủ tục pháp luật để

chuyển nhượng hoặc chuyển đổi quyền sử dụng đất… thì người nhận chuyển quyền

sử dụng đất phải sử dụng đất theo đúng mục đích ban đầu trước khi chuyển giao, không được tùy tiện thay đổi mục đích sử dụng Nếu làm trái quy định này được coi như là một hành vi vi phạm nghiêm trọng pháp luật về đất đai và hậu quả của

nó là Nhà nước sẽ thu hồi đất

Từ những phân tích trên đây, có thể thấy rằng “Quyền sử dụng đất đai của

người sử dụng đất mang tính phụ thuộc vào quyền sở hữu toàn dân về đất đai mà nhà nước là đại diện chủ sở hữu” Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại

diện chủ sở hữu song trên thực tế Nhà nước lại không chiếm hữu, sử dụng đất đai

mà giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đang sử dụng của tổ chức,

hộ gia đình, cá nhân (sau đây gọi chung là người sử dụng đất) sử dụng ổn định lâu dài Lý luận về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở nước ta hình thành và phát triển dựa trên quan điểm xác định quyền lợi của người lao động là động lực trực tiếp phát triển xã hội của Đảng trong lĩnh vực đất đai Như vậy, quyền sử dụng đất phát sinh trên cơ sở quyền sở hữu toàn dân về đất đai thông qua việc Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu giao đất, cho thuê đất và công nhận quyền sử dụng đối với đất đang sử dụng ổn định… Đây chính là tính phụ thuộc của QSDĐ của NSDĐ vào quyền SHTD về đất đai mà nhà nước là đại diện chủ sở hữu

10 Nguyễn Xuân Tuyến – Nguyễn Quang Trọng, Bàn về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, Kỷ yếu báo cáo

khoa học.

9

2.2. Quyền sử dụng đất đai của người sử dụng đất mang tính độc lập

trong quá trình khai thác và sử dụng đất

Quyền sử dụng đất là quyền của các chủ thể được khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ việc sử dụng đất được Nhà nước giao, cho thuê hoặc được chuyển giao từ những chủ thể khác thông qua việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho từ chủ thể có quyền.11

Người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền

sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật đất đai 2013 Người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất Do pháp luật cho phép người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất (bao gồm các quyền năng: quyền chuyển đổi, quyền tặng cho, quyền chuyển nhượng, quyền cho thuê, quyền cho thuê lại, quyền thừa kế quyền sử dụng đất; quyền thế chấp, quyền bảo lãnh và quyền góp vốn bằng quyền sử dụng đất)12 nên quyền sử dụng đất tách khỏi quyền sở hữu đất đai và trở thành một loại quyền tương đối độc lập so với quyền sở hữu

Người sử dụng đất là tổ chức trong nước, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất hay cho phép được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam

11 Luật Minh Khuê, Quyền sử dụng đất là gì ? Điều kiện thế chấp quyền sử dụng đất là gì , tại địa chỉ:

https://luatminhkhue.vn/quyen-su-dung-dat-la-gi -quy-dinh-phap-luat-ve-quyen-su-dung-dat.aspx , truy cập ngày 16-04-21

12 Giáo trình Luật đất đai, Trường đại học Luật Hà Nội, chủ biên TS Trần Quang Huy, NXB Công an nhân dân năm 20120

12

10