Quản lý nhà nước đối với hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không (LV thạc sĩ)

Quản lý nhà nước đối với hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không (LV thạc sĩ)Quản lý nhà nước đối với hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không (LV thạc sĩ)Quản lý nhà nước đối với hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không (LV thạc sĩ)Quản lý nhà nước đối với hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không (LV thạc sĩ)Quản lý nhà nước đối với hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không (LV thạc sĩ)Quản lý nhà nước đối với hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không (LV thạc sĩ)Quản lý nhà nước đối với hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không (LV thạc sĩ)Quản lý nhà nước đối với hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không (LV thạc sĩ)Quản lý nhà nước đối với hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không (LV thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN QUANG ĐỨC

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HỢP TÁC CÔNG –

TƯ TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG

NGÀNH HÀNG KHÔNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ: CHUYÊN NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI - 2016

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN QUANG ĐỨC

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HỢP TÁC CÔNG –

TƯ TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG

NGÀNH HÀNG KHÔNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ: CHUYÊN NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ CÔNG

MÃ SỐ: 60 34 04 03 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS NGUYỄN HOÀNG QUY

HÀ NỘI - 2016

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi

Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Tôi xin chịu trách nhiệm về nội dung luận văn của mình

Tác giả

Nguyễn Quang Đức

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành luận văn tôi đã nhận được, sự giúp đỡ tận tình của các thầy cô giáo và sự quan tâm giúp đỡ của cơ quan, đồng nghiệp và gia đình Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn tới Ban giám hiệu, Ban Lãnh đạo Khoa sau đại học Học viện Hành chính Quốc gia

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới thầy giáo TS Nguyễn Hoàng Quy–Học viên Hành chính Quốc gia, người đã hướng dẫn tận tình trong suốt quá trình thực hiện luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo, Văn phòng Cục Hàng không Việt Nam, Tổng công ty Hàng không Việt Nam đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi hoàn thành luận văn này

Tôi xin chân thành cảm ơn!

Tác giả

Nguyễn Quang Đức

MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN

LỜI CẢM ƠN

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

DANH MỤC BẢNG BIỂU

PHẦN MỞ ĐẦU 1

Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP TÁC CÔNG - TƯ TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG NGÀNH HÀNG KHÔNG 8

1.1 Hợp tác công - tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không 8

1.1.1 Cơ sở hạ tầng ngành hàng không 8

1.1.2 Hợp tác công - tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không 10

1.2 Quản lý nhà nước về hợp tác công - tư 21

1.2.1 Khái niệm quản lý nhà nước về hợp tác công - tư 21

1.2.2 Đặc điểm quản lý nhà nước đối với mô hình hợp tác công - tư 23

1.2.3 Vai trò quản lý nhà nước về hợp tác công - tư 24

1.2.4 Nội dung quản lý Nhà nước về hợp tác công - tư 25

kinh nghiệm cho Việt Nam 33

33

35

1.3.3 Kinh nghiệm của Ấn Độ 36

36

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 38

Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP TÁC

CÔNG – TƯ TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG HÀNG KHÔNG TẠI

VIỆT NAM 39

2.1 Thực trạng cơ sở hạ tầng hàng không 39

2.1.1 Hệ thống cảng hàng không sân bay 39

2.1.2 Hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ hoạt động quản lý - điều hành bay 42 2.2 Thực trạng quản lý Nhà nước về hợp tác công - tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng hàng không tại Việt Nam 44

2.2.1 Thực trạng môi trường pháp lý trong đầu tư cơ sở hạ tầng hàng không theo hình thức hợp tác công - tư 44

2.2.2 Chính sách ưu đãi cho nhà đầu tư dự án hợp tác công – tư trong ngành hàng không 48

2.2.3 Quản lý nhà nước trong việc triển khai thực hiện dự án hợp tác công tư trong ngành hàng không 51

2.2.4 Thực hiện quản lý dự án hợp tác công tư trong ngành hàng không 57 2.2.5 Thực hiện các dự án đầu tư co sở hạ tầng ngành hàng không theo hình thức hợp tác công tư 58

2.2.5 Kiểm tra, giám sát việc thực hiện dự án đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác công tư trong ngành hàng không 62

2.3 Đánh giá chung về quản lý nhà nước đối với đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác công tư trong ngành hàng không tại Việt Nam 66

2.3.1 Những kết quả đạt được 66

68

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 78

Chương 3: HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP TÁC CÔNG - TƯ TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG NGÀNH HÀNG KHÔNG TẠI VIỆT NAM 79

3.1 Quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước về hợp tác công tư 79

3.2 Các giải pháp định hướng về đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác công tư trong ngành hàng không ở Việt Nam 82

3.3 Các giải pháp về QLNN đối với hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không 84

3.3.1 Xây dựng và hoàn thiện khuôn khổ thể chế tạo hành lang pháp lý thống nhất cho các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác công tư trong ngành hàng không 84

3.3.2 Giải pháp sử dụng các nguồn lực trong hợp tác công tư trong ngành hàng không 86

3.3.3 Giải pháp về chính sách ưu đãi đầu tư cho các dự án hợp tác công tư trong ngành hàng không 88

3.3.4 Các giải pháp về thực hiện các dự án hợp tác công tư ngành hàng không 90

3.3.5 Giải pháp xã hội hóa các cảng hàng không 94

3.3.6 Giải pháp về bộ máy quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo hình thức hợp tác công tư trong ngành hàng không 94

3.3.7 Giải pháp về thanh tra, kiểm tra đối với các dự án hợp tác công tư trong ngành hàng không 96

TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 98

KẾT LUẬN 99

TÀI LIỆU THAM KHẢO 101

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 1.1: Các hình thức hợp tác công tư PPP 15

PHẦN MỞ ĐẦU

• Lý do chọn đề tài luận văn

Cơ sở hạ tầng giao thông hàng không có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc phát triển kinh tế - xã hội của bất cứ quốc gia, vùng lãnh thổ nào và được chỉ ra trong các nghiên cứu Kết nối Đông Á của Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JBIC), Ngân hàng Thế giới (WB) và Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) Mọi hoạt động trong đời sống đều cần phải di chuyển đi lại giữa các nơi Việc di chuyển thuận lợi, nhanh chóng sẽ giúp mọi hoạt động đạt hiệu quả cao Do vậy, có thể nói có một mối quan hệ khá chặt chẽ giữa giao thông hàng không và mức thu nhập Ngoài ra, số liệu thống kê cũng cho thấy những quốc gia có lưu lượng giao thông hàng không lớn nhất có mức thu nhập trên đầu người cao nhất Theo đó, nhìn chung mối quan hệ giữa lưu lượng giao thông hàng không hàng ngày và mức thu nhập theo đầu người là rõ ràng Ngoài ra, việc kém đầu tư vào hệ thống hạ tầng giao thông hàng không sẽ dẫn đến các hoạt động kinh tế trở nên khó khăn, chi phí hàng hóa tăng cao, giảm lợi thế cạnh tranh của các doanh nghiệp trong nước

Hạ tầng giao thông hàng không chỉ có thể phát triển đồng bộ thông qua vai trò định hướng của Nhà nước và chỉ có Nhà nước mới có đủ điều kiện để điều tiết, phân bổ mọi nguồn lực của quốc gia trong việc đầu tư phát triển hạ tầng giao thông hàng không Nhà nước có chiến lược phát triển hạ tầng giao thông hàng không nhằm đảm bảo thúc đẩy phát triển của nền kinh tế đồng thời góp phần quan trọng trong chiến lược xóa đói, giảm nghèo và phục vụ an ninh, quốc phòng

Chủ trương xã hội hóa nhượng quyền khai thác các cảng hàng không của Bộ GT-VT đã được các nhà đầu tư đón nhận, thể hiện qua việc hàng loạt nhà đầu tư trong nước và nước ngoài đề xuất xin được làm chủ các cảng hàng

không Phú Quốc, Đà Nẵng, T1 Nội Bài… Thậm chí, một số cảng hàng không, nhà ga sân bay còn có tới vài nhà đầu tư cùng quan tâm Nhưng cùng với đó

là không ít ý kiến lo ngại những bất cập có thể phát sinh từ chủ trương này, bởi việc chuyển nhượng quyền khai thác hạ tầng cảng hàng không dân dụng vốn chưa có tiền lệ tại Việt Nam và chưa có khung pháp lý cụ thể

Từ đó có thể thấy QLNN đối với hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không cho đã có những vấn đề cấp thiết đặt ra cần nghiên cứu,

từ đó tác giả xin chọn “Quản lý nhà nước đối với hợp tác công tư trong đầu tư cơ

sở hạ tầng ngành hàng không” làm đề tài luận văn thạc sỹ quản lý công

• Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn

Mô hình hợp tác PPP có lịch sử lâu đời trên thế giới và được áp dụng rộng rãi vào những năm 1990 Trên thế giới cũng như ở Việt Nam có nhiều nghiên cứu phong phú và đa dạng về mô hình hợp tác công - tư (PPP) Một số nghiên cứu đó có thể kể ra, bao gồm:

- Hardcastle và các tác giả [2005], Jonh và Sussman [2006] khẳng định không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có những chiến lược về PPP riêng tuỳ thuộc vào bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án;

- Yscombe [2007], Khulumane [2008] trong nghiên cứu của mình đã nhấn mạnh: các quốc gia có thể chế nhà nước mạnh với khung pháp lý đầy đủ

và minh bạch thường thành công với PPP;

- Đề tài khoa học cấp Bộ của Nguyễn Thị Kim Dung - Bộ Kế hoạch và

Đầu tư, “Quan hệ đối tác giữa Nhà nước với khu vực tư nhân (PPP) trong

cung cấp một số loại dịch vụ công cơ bản: Kinh nghiệm, thông lệ quốc tế tốt

và ý nghĩa ứng dụng cho Việt Nam”[2008] là một trong những nghiên cứu

đầu tiên ở Việt Nam giới thiệu về thực tiễn PPP trên thế giới và gợi mở khả năng ứng dụng trong điều kiện của Việt Nam

- Nghiên cứu của Hồ Công Hòa “Mô hình hợp tác công tư - giải pháp

tăng nguồn vốn, công nghệ và kỹ năng quản lý của tư nhân cho các dự án môi trường ở Việt Nam”[2011] cố gắng chỉ ra sự cần thiết triển khai các dự án hạ

tầng về môi trường ở Việt Nam theo hình thức PPP trên cơ sở phân tích nhu cầu và thực trạng môi trường ở Việt Nam và những đặc trưng của mối quan

hệ hợp tác công tư

- Nghiên cứu của Phan Thị Bích Nguyệt “PPP - Lời giải cho bài toán

vốn để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại TP Hồ Chí Minh”, [Tạp

chí Phát triển và Hội nhập; 2013], cố gắng phân tích tính hiệu quả của việc áp dụng mô hình PPP để giải quyết bài toán vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại Việt Nam, đồng thời cũng chỉ ra một số bất cập trong việc triển khai thí điểm hình thức PPP theo quyết định số 71/2010/QĐ-TTg tại Việt Nam, đặc biệt trong sự thiếu hụt hành lang pháp lý và tính đồng bộ không cao, chưa hài hòa về cả lợi ích và cơ chế chia sẻ rủi ro giữa các bên

- Đề tài: “Khuyến nghị nhằm đẩy mạnh việc áp dụng mô hình hợp tác công – tư (PPP) trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng tại Việt Nam”, Ban quản

lý khoa học, Học viện tài chính, 2013

Nghiên cứu lý luận khoa học, kinh nghiêm quốc tế về mô hình công-tư PPP trong lĩnh vực đầu tư CSHT Tiến hành đánh giá thực trạng việc phát triển

mô hình PPP cũng như xác định rõ phương hướng phát triển mô hình PPP để đề

ra các giải pháp và khuyến nghị về mặt cơ sở pháp lý và chính sách

- Đề tài: “Vận dụng mô hình hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ tại Việt Nam”, Trường đại học Kinh tế quốc dân, 2009, chủ trì đề tài, Th.s Bùi Thị Hoàng Lan, khoa môi trường đô thị

Trên cơ sở tiếp cận lý luận và thực tiễn mô hình hợp tác công tư trong đầu tư phát triển hạ tầng giao thông Việt Nam đề xuất mô hình hợp tác và

điều kiện căn cứ cho việc xây dựng luật và các chính sách để triển khai ứng dụng thành công mô hình hợp tác công – tư tại Việt Nam

Các công trình nghiên cứu thực nghiệm về PPP trên thế giới rất phong phú, nhiều kết quả quan trọng đã được công bố, cụ thể các nghiên cứu khẳng định không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có chiến lược riêng tùy thuộc bối cảnh, thế chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án (Hardcastle và các tác giả, 2005; John và Sussman, 2006); hoặc đặc biệt nhấn mạnh các quốc gia có thể chế nhà nước mạnh, với khung pháp lý đầy đủ và minh bạch thường thành công với PPP (Yescombe, 2007; Khulumane, 2008) Một số nghiên cứu khác của Young và các tác giả (2009), Akintoye và các tác giả (2003), Zhang (2005) nghiên cứu về các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP đã kết luận không có sự khác biệt về các nhân tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển Sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008,

“mối quan hệ giữa PPP và khủng hoảng” là đề tài được tập trung nghiên cứu nhiều nhất như các nghiên cứu của Plumb và các tác giả (2009), Michael (2010), Yelin và các tác giả (2010), Iyer và Mohammed (2010) Các bằng chứng từ các nghiên cứu này khẳng định các điều kiện thị trường hiện nay không loại trừ PPP, ngược lại đã tạo cơ hội để các nước phát triển PPP ngày càng tinh tế hơn, phù hợp với những thay đổi của môi trường kinh doanh sau khủng hoảng Ngoài ra, các bài nghiên cứu và tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tế quốc tế như Quỹ tiền tệ thế giới (IMF), Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) rất đa dạng, có giá trị khoa học, đặc biệt

có thể ứng dụng các bài học rút ra từ thực tiễn các nước đang phát triển có nhiều nét tương đồng với Việt Nam

Những nghiên cứu kể trên đã phần nào giải đáp và cung cấp những kiến thức cần thiết về PPP và thực tiễn PPP trên thế giới Tuy nhiên, các nghiên cứu chỉ nghiên cứu những vấn đề chung của mô hình hợp tác PPP hoặc lại tập

trung vào các vấn đề chuyên môn sâu như dịch vụ môi trường hay việc triển khai áp dụng tại một địa phương cụ thể

Luận văn này đặt mục tiêu khảo sát kinh nghiệm quốc tế về quản lý nhà nước về mô hình PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ngành hàng không, những bài học thành công và thất bại trong quản lý ở các nước phát triển, phân tích thực trạng khuôn khổ thể chế và hoạt động đầu tư HTGT theo hình thức PPP

ở Việt Nam hiện nay, từ đó khuyến nghị những vấn đề cần sửa đổi, bổ sung nhằm tạo lập khuôn khổ thể chế, chính sách về PPP phù hợp cho Việt Nam nhất

để có thể thực hiện hiệu quả

• Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

3.1 Mục đích

Luận văn này được thực hiện nhằm mục đích nghiên cứu các vấn đề lý luận quản lý nhà nước về mô hình PPP trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không Trên cơ sở tiến hành đánh giá thực trạng việc quản lý nhà nước về mô hình PPP để xác định rõ quan điểm, định hướng các giải pháp cụ thể quản lý nhà nước về mô hình PPP và khuyến nghị về mặt cơ sở pháp lý và chính sách, nhằm các mục tiêu cụ thể sau:

+ Nghiên cứu cơ sở lý luận quản lý Nhà nước về mô hình PPP trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không trên cơ sở các điều kiện thực tế của Việt Nam

+ Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới (nước phát triển ở Châu Á) trong quản lý nhà nước về mô hình PPP vào đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không

+ Thu thập số liệu, đánh giá thực trạng việc triển khai các dự án PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ngành hàng không, tập trung phân tích các dự án trong lĩnh vực hạ tầng tại các sân bay

+ Nhận diện các nhân tố chủ yếu tác động đến phát triển mô hình PPP trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không

+ Đề xuất các giải pháp và đưa ra các khuyến nghị về cơ chế chính sách

để hiệu quả quản lý nhà nước về mô hình PPP trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không đến năm 2020 đạt được hiệu quả cao

3.2 Nhiệm vụ:

Luận văn có nhiệm vụ khái quát hóa các khái niệm, đưa ra các định nghĩa, đặc điểm, tính chất quản lý nhà nước về mô hình PPP Tìm hiểu các kinh nghiệm thực tế của nước ngoài, so sánh đối chiếu những điểm tương đồng với tình hình Việt Nam từ đó rút ra các bài học kinh nghiệm phù hợp Tìm hiểu, phân tích thực trạng hoạt động quản lý nhà nước các dự án đầu tư

cơ sở hạ tầng ngành hàng không áp dụng mô hình PPP tại Việt Nam, xem xét

sự đóng góp của các dự án đó vào quá trình phát triển của ngành và của nền kinh tế, chỉ ra những kết quả đạt được, những hạn chế, khó khăn trong quá trình triển khai từ đó đề xuất giải pháp khắc phục

• Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

- Đối tượng nghiên cứu: Khuôn khổ pháp lý và chính sách đối với các dự án

đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không áp dụng mô hình hợp tác công- tư (PPP)

- Phạm vi nghiên cứu: Các dự án đầu tư vận dụng mô hình hợp tác

công- tư (PPP) trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ngành hàng không được lựa chọn khảo sát trong các lĩnh vực cụ thể như đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không

từ năm 2012-2016

• Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

- Phương pháp luận:Phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử,

chủ nghĩa Mác-Lê Nin làm phương pháp luận, đồng thời kết hợp các phương pháp tư duy trừu tượng, phân tích, tổng hợp để làm rõ các vấn đề nghiên cứu đặt ra và đề ra các giải pháp đề xuất, các giải pháp khả thi

- Phương pháp nghiên cứu: Phương pháp phân tích, tổng hợp; Phương

pháp đối chiếu so sánh; Phương pháp thống kê; để đánh giá thực trạng các dự

án đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không theo mô hình PPP Bên cạnh đó luận văn có những số liệu thực tế từ đó đưa ra chính sách quản lý các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không theo mô hình PPP nhằm đánh giá đúng thực trạng phát triển và có những quan điểm, phương pháp, giải pháp quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không theo mô hình PPP phù hợp với tình hình phát triển của ngành và của đất nước

• Ý nghĩa lý luận và ý nghĩa thực tiễn của luận văn

- Về lý luận: Cung cấp cơ sở lý luận về quản lý nhà nước mô hình hợp tác

PPP, nêu ra được khái niệm, nội dung và đặc điểm của mô hình PPP Chỉ ra nội dung quản lý nhà nước về mô hình PPP trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không

- Về thực tiễn: Nêu được kinh nghiệm của các nước trong vận dụng

PPP trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không đồng thời chỉ ra bài học kinh nghiệm khi áp dụng mô hình này tại Việt Nam Nêu được thực trạng quản lý nhà nước về đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không ở Việt Nam khi

áp dụng mô hình PPP và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả của quản lý nhà nước về mô hình này trong thời gian tới

• Kết cấu của luận văn

Kết cấu của luận văn có 3 phần là: Mở đầu, Nội dung và Kết luận Trong đó, phần nội dung gồm có 3 chương:

Chương 1: Cơ sở khoa học quản lý nhà nước về hợp tác công - tư

trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không

Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về hợp tác công – tư (PPP)

trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không tại Việt Nam

Chương 3: Hoàn thiện quản lý nhà nước về hợp tác công - tư (PPP)

trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không tại Việt Nam

Chương 1

CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP TÁC

CÔNG - TƯ TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG

NGÀNH HÀNG KHÔNG

1.1 Hợp tác công - tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không

1.1.1 Cơ sở hạ tầng ngành hàng không

1.1.1.1 Khái niệm cơ sở hạ tầng ngành hàng không

* Kết cấu hạ tầng (hay là cơ sở hạ tầng)

Theo từ chuẩn Anh- Mỹ, thuật ngữ “ kết cấu hạ tầng “ (infrastructure) thể hiện trên 4 bình diện:

- Tiện ích công cộng (public utilities): năng lượng, viễn thông, nước sạch cung cấp qua hệ thống ống dẫn, khí đốt truyền tải qua ống, hệ thống thu gom và xử lý các chất thải trong thành phố

- Công chính (public works): đường sá, các công trình xây dựng đập, kênh phục vụ tưới tiêu

- Hạ tầng hàng không bao gồm: cảng cho tàu và máy bay đây là hệ thống vật chất- kỹ thuật phục vụ cho sự phát triển của các ngành, lĩnh vực kinh tế

- Hạ tầng xã hội (social infrastructure): bao gồm các cơ sở, thiết bị và công trình phục vụ cho giáo dục đào tạo, nghiên cứu khoa học, ứng dụng và triển khai công nghệ; các cơ sở y tế, bảo vệ sức khoẻ, bảo hiểm xã hội và các công trình phục vụ cho hoạt động văn hoá, xã hội, văn nghệ, thể dục thể thao

Vậy kết cấu hạ tầng (hay cơ sở hạ tầng) là hệ thống các công trình vật chất

kỹ thuật được tổ chức thành các đơn vị sản xuất và dịch vụ, các công trình sự nghiệp có chức năng đảm bảo sự di chuyển, các luồng thông tin, vật chất nhằm phục vụ các nhu cầu có tính phổ biến của sản xuất và đời sống xã hội

* Cơ sở hạ tầng ngành hàng không

Từ khái niệm trên có thể quan niệm cơ sởhạ tầng ngành hàng thông là

hệ thống những công trình vật chất kỹ thuật, các công trình kiến trúc để tổ chức cơ sở hạ tầng mang tính nền móng cho sự phát triển của ngành hàngkhông và nền kinh tế Hạ tầng ngành hàng không bao gồm hệ thống sân bay, bến bãi và hệ thống trang thiết bị phụ trợ: thông tin tín hiệu, biển báo

Đặc trưng của cơ sở hạ tầng ngành hàng không là có tính thống nhất và đồng bộ, giữa các bộ phận có sự gắn kết hài hoà với nhau tạo thành một thể vững chắc đảm bảo cho phép phát huy được sức mạnh tổng hợp của cả hệ thống Các công trình cơ sở hạ tầng ngành hàng không có quy mô lớn và chủ yếu ở ngoài trời, bố trí rải rác trên phạm vi cả nước, chịu ảnh hưởng nhiều của tự nhiên

1.1.1.2.Vai trò củacơ sở hạ tầng ngành hàng không

- Đối với phát triển kinh tế

Với tốc độ phát triển bình quân 2,8% trong 10 năm trở lại đây, trong đó khu vực châu Á - Thái Bình Dương tăng trưởng bình quân 4,1%/năm, nền kinh tế thế giới đã có sự tác động và tạo nên nhu cầu rất lớn đối với sự phát triển của hoạt hàng không dân dụng trong đó có khu vực Châu Á - Thái Bình Dương Trong những năm qua đều tăng trưởng cao hơn mức độ tăng trưởng GDP trên thế giới từ 1,5 tới 1,8 lần Những đóng góp tích cực của ngành hàng không đối với các ngành kinh tế khác là rất lớn như phát triển du lịch, tăng cường trao đổi hợp tác đầu tư, đối ngoại, lưu thông nhanh chóng lượng hàng hoá có giá trị cao trên toàn cầu, cùng với những đòi hỏi phải phát triển mạnh

mẽ các tiến bộ khoa học kỹ thuật công nghệ để đáp ứng yêu cầu phát triển của ngành hàng không Theo dự báo của Quỹ tiền tệ quốc tế và ngân hàng thế giới nền kinh tế thế giới dự kiến sẽ tiếp tục tăng trưởng trong những năm tới với tốc

độ bình quân trên 3,5%, đây là tiền đề rất quan trọng để hàng không dân dụng thế giới và khu vực có điều kiện tăng trưởng và phát triển với tốc độ cao

- Đối với phát triển công nghiệp hàng không

Cơ sở hạ tầng hàng không là điều kiện tiên quyết để phát triển tổng thể ngành hàng không từ đó kích thích sự phát triển của ngành vận tải hàng không, các cơ sở dịch vụ đồng bộ và là cơ hội lớn cho các doanh nghiệp của ngành phát triển

Với doanh thu lớn thu được từ việc kinh doanh các cơ sở hạ tầng hàng không sẽ góp phần điều hòa và ổn định phát triển, đặc biệt khi các hãng hàng không gặp khó khăn

- Đối với phát triển văn hóa, xã hội

Cùng với phát triển chung của cơ sở hạ tầng hàng không, các vùng dân

cư lân cận sẽ có điều kiện phát triển về văn hóa, đặc biệt là các vùng, các địa phương có Cảng hàng không quốc tế sẽ đẩy nhanh tốc độ công nghiệp hóa và

đô thị hóa

Tạo điều kiện cho sự giao lưu văn hóa, hiểu biết giữa các dân tộc và các vùng trong một quốc gia

1.1.2 Hợp tác công - tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không

1.1.2.1 Khái niệm, đặc điểm và phân loại hợp tác công - tư (PPP)

– tư

Hiện nay có nhiều quan điểm về mô hình hợp tác Nhà nước - Tư nhân hay hợp tác công – tư (PPP) Giữa các tổ chức và các nước khác nhau cũng có những định nghĩa khác nhau về mối quan hệ này tuy nhiên giữa chúng đều có những điểm tương đồng nhất định

Trong hai thập kỷ qua, PPP đã trở thành một từ phổ biến cho các học giả và nhà hoạch định chính sách trên thế giới Hiện nay, đã có nhiều nghiên cứu định nghĩa về PPP, tuy nhiên chưa có định nghĩa nào rõ ràng, thống nhất Chưa có một định nghĩa riêng nào về PPP có thể giới thiệu về các nguồn lực hoặc khả năng chuyên môn của khu vực tư nhân trong việc cung cấp và phân

phối một cách có hiệu quả các tài sản và dịch vụ của khu vực công cộng mà theo truyền thống vẫn do khu vực công phân phối

Khái niệm của PPP có nguồn gốc từ hai quan điểm “PPP như là một

công cụ mới của Chính phủ” và “PPP là một trò chơi ngôn ngữ” [Teisman và

Klijin; 2002] Tuy nhiên, theo quan điểm “ngôn ngữ trò chơi”, PPP được hiểu như là một trò chơi được thiết kế để “che đậy” các chiến lược và mục đích riêng khác của Nhà nước Nghĩa là, PPP chỉ là một tên gọi khác nhau cho tư nhân hóa và ký kết hợp đồng ra ngoài Để tránh sử dụng thuật ngữ “tư nhân hóa” và “ký kết hợp đồng ra ngoài”, những người đề xướng tư nhân hóa đặt ra một thuật ngữ mới và dễ chấp thuận, thuật ngữ PPP Từ bối cảnh đó, thuật ngữ PPP có thể được định nghĩa như là một chuỗi các thành quả hợp tác trong các dự án về tài chính, cơ sở hạ tầng và xã hội hoặc các chính sách chia sẻ rủi

ro và tin cậy lẫn nhau [Kim; 2009]

Alfredo E Pascual [2008] thì cho rằng PPP là sự cộng tác giữa khu vực công cộng và khu vực tư nhân dựa trên một hợp đồng để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ, trong đó phân định hợp lý vai trò và chia sẻ công bằng trách nhiệm, chi phí và rủi ro giữa khu vực công cộng và tư nhân, các rủi ro được chuyển cho bên nào có thể quản lý tốt nhất, đảm bảo chuyển giao rủi ro ở mức tối ưu, không phải là tối đa cho khu vực tư nhân, và khu vực tư nhân sẽ đóng góp không chỉ có vốn mà còn cả công nghệ và năng lực quản lý, việc sử dụng vốn có hiệu quả hơn, mang đến sự sẵn có, chất lượng và tính hiệu quả của dịch vụ

Một số định nghĩa khác như Ủy ban Quốc gia về PPP của Vương quốc Anh cho rằng “PPP là một kiểu quan hệ chia sẻ rủi ro xuất phát từ nguyện vọng chung của cả khu vực tư nhân và khu vực công nhằm đạt được kết quả mong muốn” Hội đồng Quốc gia về PPP của Canada lại định nghĩa “PPP là một kiểu hợp tác liên doanh giữa khu vực công với khu vực tư, được xây

dựng trên cơ sở chia sẻ kinh nghiệm chuyên môn của mỗi bên, nhằm đáp ứng tốt nhất các nhu cầu đã được xác định rõ của xã hội thông qua việc phân bổ hợp

lý các nguồn lực, các kết quả và cả các rủi ro” Theo quan điểm của Ngân hàng Châu Á [2008], khái niệm tham gia của khu vực tư nhân PPP là một thuật ngữ thường được sử dụng hoán đổi với thuật ngữ mối quan hệ đối tác Nhà nước - tư nhân Tuy nhiên, các hợp đồng PPP hướng đến việc chuyển các nghĩa vụ sang cho khu vực tư nhân hơn là nhấn mạnh đến cơ hội thiết lập một mối quan hệ đối tác Họ cho rằng “mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân” miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác

Một khái niệm khác về mô hình hợp tác công-tư cũng được dùng phổ biến hiện nay là: Mô hình hợp tác Nhà nước và Tư nhân hay còn gọi là hợp tác công - tư là mô hình mà theo đó Nhà nước cho phép Tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng của nhà nước Với mô hình này, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ Đây là hình thức hợp tác sẽ mang lại lợi ích cho cả Nhà nước và người dân vì tận dụng được nguồn lực tài chính và quản lý từ tư nhân, trong khi vẫn đảm bảo các lợi ích cho người dân Thuật ngữ “mối quan hệ đối tác Nhà nước và

Tư nhân” miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức Nhà nước và Tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác PPP thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của chính phủ đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ

xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực nhà nước và đầu tư công [PPP-Handbook-VN; ADB; 2007]

hình thức Nhà nước và khu vực Tư nhân cùng thực hiện dự án đầu tư phát

triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng phân chia rõ trách nhiệm, lợi ích và rủi ro Theo đó, một phần hoặc toàn bộ dự án sẽ do khu vực tư nhân thực hiện trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh, đảm bảo các lợi ích cộng đồng, đáp ứng các tiêu chuẩn về chất lượng công trình hoặc dịch vụ do Nhà nước quy định [2008]

Theo Chính phủ định nghĩa: Đầu tư theo hình thức đối tác công tư là

hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan Nhà nước

có thẩm quyền và Nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công [NĐ 15/2015/NĐ-CP; tr.2]

Mặc dù có những định nghĩa khác nhau về PPP, nhưng chúng đều có đặc điểm chung,nó đều thể hiện rằng quan hệ đối tác công-tư là sự thỏa thuận giữa khu vực công (Chính phủ hoặc cơ quan có thẩm quyền khác) và khu vực

tư nhân, dẫn đến khu vực tư nhân cung cấp các dự án hoặc dịch vụ được cung cấp theo truyền thống của khu vực công cộng Yếu tố chính của một sự hợp tác Công - Tư là một chuyển giao đầu tư, rủi ro, trách nhiệm và lợi ích từ các đối tác khu vực công cho các đối tác khu vực tư nhân

– tư (PPP)

Mô hình hợp tác PPP có các đặc điểm:

- Đó là các mối quan hệ tương đối lâu dài, bao gồm việc hợp tác giữa đối tác công cộng và đối tác tư nhân trên những khía cạnh khác nhau của một

dự án đã được lập kế hoạch từ trước;

- Có sự phân chia rủi ro giữa đối tác thuộc khu vực công và đối tác thuộc khu vực tư nhân;

- Ưu thế của mô hình PPP là cung cấp dịch vụ công nghệ hiện đại ngay

cả khi ngân sách công có hạn, chuyển giao đúng thời gian với giá cả ổn định, nhờ đó giảm chi phí;

- Mô hình PPP giúp san sẻ rủi ro về đầu tư từ Nhà nước sang Tư nhân

mà vẫn mang lại cơ sở vật chất cho người dân thụ hưởng;

- Khi vận dụng mô hình PPP, vấn đề cơ bản nhất là phải có sự cam kết của cơ quan có thẩm quyền đối với việc bảo đảm cho khu vực tư nhân hoạt động Vấn đề dễ gây rủi ro cho các dự án là quy hoạch và quyền sử dụng đất Tiếp đến là việc lựa chọn các dự án có vốn đầu tư lớn;

- Rủi ro sẽ lớn hơn đối với các dự án dài hạn Trong quá trình thực hiện

dự án hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân, nếu có những thiệt hại không được bảo hiểm xảy ra, dự án sẽ bị chấm dứt, hoặc Chính phủ sẽ đứng ra làm người bảo hiểm cho phương án cuối cùng;

- Trong một số loại hình hợp tác Nhà nước và Tư nhân, chi phí sử dụng dịch vụ độc quyền được sinh ra bởi người sử dụng dịch vụ và không phải do những người đóng thuế;

- Các mối quan hệ tương đối lâu dài, bao gồm việc hợp tác giữa đối tác công cộng và đối tác tư nhân trên những khía cạnh khác nhau của một dự án

đã được lập kế hoạch từ trước;

- Các cơ cấu vốn liên kết các nguồn vốn của khu vực công cộng và khu vực tư nhân Đây là nguồn vốn cần thiết để đầu tư cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ công;

- Cơ quan vận hành đóng vai trò quan trọng tại mỗi giai đoạn của dự án (thiết kế, hoàn thiện, thực hiện, cấp vốn) Đối với mỗi một giai đoạn thì vai trò của cơ quan vận hành là khác nhau nhưng đều góp phần thúc đẩy dự án đạt được hiệu quả cao nhất;

- Mô hình PPP có các loại hợp đồng rất phức tạp, đòi hỏi một khung pháp lý đo lường được và đảm bảo một quá trình rõ ràng Mô hình PPP có những hạn chế về thời gian chuyển nhượng dài, phí tổn đặt hàng cao, thời gian đặt hàng lâu, hạn chế trong việc thế chấp dịch vụ công cộng Chỉ tính

riêng thời gian trung bình hoàn thành thủ tục dự án PPP cũng mất từ 6 tháng đến 1 năm;

- Có thể hiểu đơn giản PPP không phải là tư nhân hóa, mà là công - tư

phối hợp thực hiện dự án, cùng chia sẻ trách nhiệm, lợi ích và sự rủi ro, nó giúp cải thiện chất lượng các dịch vụ công Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ

thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ được thực hiện qua hợp đồng, trên nguyên tắc chuyển rủi ro cho người quản lý tốt hơn rủi ro đó; tư nhân sẽ đóng góp không chỉ là vốn mà cả công nghệ và kinh nghiệm quản lý

Mô hình hợp tác công tư là các loại hợp đồng giữa nhà nước và tư nhân

để thực hiện đầu tư một loại dự án mà mỗi bên đều có lợi ích và đảm bảo phát triển kinh tế - xã hội của đất nước

Đặc điểm của một số loại hợp đồng dự án theo hình thức đối tác công

tư được thể hiện trong Bảng 1.1

Bảng 1.1: Các hình thức hợp tác công tư PPP

Hình thức

hợp đồng

Quyền sử hữu tài sản

cơ sở hạ tầng

Vốn đầu tư

Quyền sở hữu tài sản vận hành

Rủi ro thương mại

Rủi ro kinh doanh

Thời gian hoạt động (năm)

Nhượng

quyền/

BOT

giới hạn

Nguồn: Jos van Gastel Msc (2010) và Anand Chiplunkar(2006)

* Phân loại hợp đồng hợp tác công – tư (PPP)

Các hợp đồng PPP có rất nhiều hình thức, mỗi hình thức phù hợp với một điều kiện nhất định, với khoảng thời gian thực hiện nhất định, ở đó vai trò của Nhà nước và Tư nhân được hoán đổi rất nhiều, từ đẩy rủi ro nhiều cho Nhà nước trong hình thức hợp đồng dịch vụ/quản lý, hoặc cho tư nhân trong hình thức Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, hay Nhà nước và Tư nhân cùng chia sẻ rủi ro Việc lựa chọn hình thức thực hiện dự án PPP phụ thuộc vào từng điệu kiện cụ thể Tại Việt Nam hiện nay, hình thức hợp đồng PPP có các loại sau:

- Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (gọi tắt là Hợp đồng BOT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và Nhà đầu

tư để xây dựng, kinh doanh công trình kết cấu hạ tầng, sau khi hoàn thành công trình, Nhà đầu tư được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước

- Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (gọi tắt là Hợp đồng BT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và Nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; Nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện

dự án khác

- Hợp đồng Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh (gọi tắt là Hợp đồng BOO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu

tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành khai thác công trình đó trong một thời gian nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo quy định

- Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ (gọi tắt là Hợp đồng BTL) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở khai thác công trình đó trong một thời gian nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo quy định

- Hợp đồng Xây dựng – Thuê dịch vụ – Chuyển giao (gọi tắt là Hợp đồng BLT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở khai thác công trình

đó trong một thời gian nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch

vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo quy định; hết thời hạn cung cấp dịch vụ nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền

- Hợp đồng Kinh doanh – Quản lý (sau đây gọi tắt là Hợp đồng O&M)

là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình theo một thời gian nhất định

1.1.2.2 Vai trò mô hình hợp tác công - tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng

Vai trò của mô hình PPP được thể hiện trên nhiều khía cạnh khác nhau:

-Việc bắt tay giữa Nhà nước và tư nhân cho phép cộng hưởng tốt nhất thế mạnh của các bên tham gia, thông qua việc phát huy sức mạnh tổng hợp trong thiết kế, thi công, kinh doanh và quản lý Mô hình PPP cũng khuyến khích sáng tạo trong hợp tác và phổ biến những cách làm tốt nhất

Tư nhân

PPP cho phép phân bổ, chuyển giao, kiểm soát rủi ro một cách tối ưu Điều này tối ưu hơn phương pháp đấu thầu truyền thống, khi mà nhà nước phải gánh toàn bộ rủi ro thay vì phân bổ cho khu vực tư nhân

1.1.2.3 Nhân tố tác động đến hợp tác công - tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng

Có nhiều nhân tốảnh hưởng đến mô hình PPP trong đầu tư cơ sở hạ tầng như loại hợp đồng, quốc gia mà dự án thực hiện, co sở hạ tầng của các quốc gai, điều kiện kinh tế xã hội hay môi trường xung quanh dự án Các nhân tố này được phân làm 2 loại: nhân tố chung và nhân tố đối với từng giai đoạn dự án cụ thể Những nhân tố chung thường chia làm 3 loại: nhân tố chính trị, nhân tố thương mại quốc gia, nhân tố pháp lý

+ Nhân tố chính trị: đó là những thay đổi trong chế độ chính sách của đất nước, khả năng quốc hữu hóa, sự tước đoạt hạ tầng giao thông của chính quyền sở tại, các chính sách về xuất nhập khẩu, quy trình thủ tục trong việc cấp các loại giấy phép cần thiết để thực hiện dự án

+ Nhân tố thương mại quốc gia: Các nhân tố thương mại quốc gia có liên quan tới các các quy định trong việc chuyển đổi doanh thu của dự án ra ngoại tệ, ngoại hối, lãi suất và lạm phát

+ Nhân tố về luật pháp quốc gia: Một số nhân tố có liên quan tới những nhân tố quốc gia đang thay đổi trong luật và những quy định, khuôn khổ pháp

chi tiết, toàn diện lập kế hoạch và chuẩn bị tài liệu thầu rộng rãi có thể là rất lớn trong trường hợp các dự án PPP lớn

+ Giai đoạn xây dựng: Những nhân tố chính liên quan đến giai đoạn này là những nhân tố mà chi phí xây dựng thực tế nhiều hơn chi phí được tính toán trong dự toán ban đầu Thời gian thực hiện để hoàn thành dự án thường nhiều hơn dự kiến để hoàn thành và việc không hoàn thành được

+ Giai đoạn vận hành: Các dự án bắt đầu tạo ra doanh thu trong giai đoạn này của dự án Một số nhân tố thường gắn liền với giai đoạn vận hành

đó là nhân tố về kỹ thuật, nhân tố về nhu cầu, nhân tố về lực lượng bất khả kháng (thiên tai, chiến tranh, thời tiết), yếu tố về doanh thu

1.2 Quản lý nhà nước về hợp tác công - tư

1.2.1 Khái niệm quản lý nhà nước về hợp tác công - tư

Để nghiên cứu khái niệm quản lý nhà nước, trước hết cần làm rõ khái niệm “quản lý” Thuật ngữ “quản lý” thường được hiểu theo những cách khác nhau tuỳ theo góc độ khoa học khác nhau cũng như cách tiếp cận của người nghiên cứu Quản lý là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học xã hội

và khoa học tự nhiên Mỗi lĩnh vực khoa học có định nghĩa về quản lý dưới góc độ riêng của mình và nó phát triển ngày càng sâu rộng trong mọi hoạt động của đời sống xã hội

Theo quan niệm của C.Mác: “Bất kỳ lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào đó mà được tiến hành tuân theo một quy mô tương đối lớn đều cần có sự quản lý ở mức độ nhiều hay ít nhằm phối hợp những hoạt động

cá nhân và thực hiện những chức năng chung phát sinh từ sự vận động của toàn bộ cơ thể sản xuất, sự vận động này khác với sự vận động của các cơ quan độc lập của cơ thể đó Một nhạc công tự điều khiển mình, nhưng một dàn nhạc phải có nhạc trưởng”[Các Mác – Ph Ăng ghen toàn tập; tập 23; trang 23]

Tức theo Mác quản lý là nhằm phối hợp các lao động đơn lẻ để đạt được cái thống nhất của toàn bộ quá trình sản xuất Ở đây Mác đã tiếp cận khái niệm quản lý từ góc độ mục đích của quản lý

Theo quan niệm của các nhà khoa học nghiên cứu về quản lý hiện nay: Quản lý là sự tác động chỉ huy, điều khiển các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để chúng phát triển phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích đã đề ra và đúng với ý trí của người quản lý

Theo cách hiểu này thì quản lý là việc tổ chức, chỉ đạo các hoạt động của xã hội nhằm đạt được một mục đích của người quản lý Theo cách tiếp cận này, quản lý đã nói rõ cách thức quản lý và mục đích quản lý

Như vậy, theo cách hiểu chung nhất thì quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu quản lý Việc tác động theo cách nào còn tuỳ thuộc vào các góc độ khoa học khác nhau, các lĩnh vực khác nhau cũng như cách tiếp cận của người nghiên cứu

* Quản lý nhà nước

Theo Giáo trình quản lý hành chính nhà nước: “Quản lý nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong công cuộc xây dựng Chủ nghĩa Xã hội và bảo

vệ tổ quốc Xã hội chủ nghĩa” [Giáo trình quản lý hành chính nhà nước; tập 1; trang 407]

Như vậy, quản lý nhà nước là hoạt động mang tính chất quyền lực nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội Quản lý nhà nước được xem là một hoạt động chức năng của nhà nước trong quản lý xã hội và có thể xem là hoạt động chức năng đặc biệt.Quản lý nhà nước được hiểu theo hai nghĩa:

- Theo nghĩa rộng: quản lý nhà nước là toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước, từ hoạt động lập pháp, hoạt động hành pháp, đến hoạt động tư pháp

- Theo nghĩa hẹp: quản lý nhà nước chỉ bao gồm hoạt động hành pháp Quản lý nhà nước được đề cập trong đề tài này là khái niệm quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp; quản lý nhà nước bao gồm toàn bộ các hoạt động từ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, các văn bản mang tính dưới luật đến việc chỉ đạo trực tiếp hoạt động của đối tượng bị quản lý Hoạt động quản lý nhà nước chủ yếu và trước hết được thực hiện bởi tất cả các cơ quan hành chính nhà nước

* Quản lý nhà nước về mô hình PPP

Chưa có khái niệm cụ thể hoặc định nghĩa chính xác về quản lý nhà nước đối với mô hình PPP song từ việc làm rõ các khái niệm về QLNN và PPP ở phần trên cùng với một số văn bản có đề cập đến quản lý nhà nước đối với hợp đồng PPP ta có thể đưa ra những đặc trưng cơ bản về quản lý nhà nước đối với mô hình PPP như sau:

Quản lý nhà nước đối với mô hình PPP là quá trình nhà nước sử dụng trong phạm vi quyền lực của mình tác động có tổ chức và điều chỉnh vào các quan hệ nảy sinh trong mô hình PPP nhằm đảm bảo cho mô hình PPP diễn ra theo đúng quy định của pháp luật, và thực hiện đúng chức năng nhiệm vụ cơ quan nhà nước

Quản lý nhà nước đối với mô hình PPP là một quá trình từ việc xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư, xây dựng, tài chính, đấu thầu; Tuyên truyền, phổ biến, chế độ, chính sách pháp luật về mô hình PPP; Tổ chức thực hiện chế độ, chính sách về hỗ trợ khuyến khích đầu

tư theo mô hình PPP đến việc tổ chức bộ máy thực hiện chỉ đạo, điều hành cũng như thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về mô hình PPP

1.2.2 Đặc điểm quản lý nhà nước đối với mô hình hợp tác công - tư

Từ khái niệm quản lý nhà nước nêu trên ta có thể nêu ra một số đặc điểm riêng của quản lý nhà nước trong mô hình PPP như sau:

Nhà nước là chủ thể tổ chức và quản lý mô hình PPP trong nền kinh tế thị trường Xuất phát từ tính phức tạp, năng động và nhạy cảm của nền kinh tế thị trường đòi hỏi mang tính quyền lực nhà nước để tổ chức và điều hành mô hình PPP Chủ thể ấy chính là nhà nước mà cụ thể hơn là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền Để hoàn thành sứ mệnh của mình nhà nước phải xây dựng, tổ chức và quản lý các

mô hình PPP

Pháp luật là cơ sở và là công cụ quản lý hàng đầu, công cụ không thể thay thế do xuất phát từ nhu cầu khách quan trong nền kinh tế thị trường để nhà nước tổ chức và quản lý các mô hình PPP nói riêng và hoạt động kinh tế -

xã hội nói chung

Trong nền kinh tế thị trường các quan hệ kinh tế nói chung, các quan hệ đối tác công - tư nói riêng diễn ra phức tạp và đa dạng đòi hỏi sự quản lý của nhà nước Để quản lý được nhà nước phải sử dụng đến hệ thống các công cụ như: Luật, các văn bản luật, các công cụ thanh tra, kiểm tra, kiểm toán Luật

và các văn bản luật nhà nước ban hành mang tính chuẩn mực Những quy định có tính chất bắt buộc cũng như khuyến khích áp dụng được nhà nước sử dụng như một công cụ hữu hiệu nhất và không thể thiếu trong việc quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội cũng như các mô hình PPP

Sự quản lý của nhà nước đối với mô hình PPP đòi hỏi có một bộ máy thực hiện các mô hình PPP mạnh, có hiệu lực và hiệu quả và một hệ thống pháp luật về PPP đồng bộ hoàn chỉnh

1.2.3 Vai trò quản lý nhà nước về hợp tác công - tư

Quản lý nhà nước có vai trò quan trọng đối với sự tồn tại và phát triển của bất cứ quốc gia, xã hội nào nói chung và đối với mỗi ngành, lĩnh vực nói riêng trong đó có mô hình hợp tác công tư (PPP)

Nhà nước xác lập sự tồn tại của mô hình hợp tác công tư trong nền kinh

tế, trong đó Nhà nước là một chủ thể chính tham gia hoạt động cùng với các đối tác ở khu vực tư nhân Quản lý Nhà nước về mô hình PPP vừa đảm bảo chức năng quản lý Nhà nước vừa đảm bảo hoạt động của Nhà nước khi tham gia mô hình PPP

Để đảm bảo mô hình hợp tác công tư được thực thi trên thực tế, nhà nước đề ra những văn bản pháp luật quy định rõ ràng về điều kiện, cách thức triển khai các dự án theo mô hình hợp tác công tư Nhà nước vừa là chủ thể tuân theo những quy định, nguyên tắc của mô hình PPP vừa là chủ thể đề ra những nguyên tắc, quy định đó

Nhà nước trực tiếp điều hành, chỉ đạo các dự án theo mô hình PPP Mô hình hợp tác công - tư là mô hình hợp tác đặc biệt trong đó một đối tác tham gia là Nhà nước với sức mạnh là quyền lực nhà nước, là một chủ thể có các công cụ về pháp luật, chính sách, tài chính, đất đai để tham gia hợp tác Do

đó để đảm bảo quyền lợi cho các đối tác tư nhân tham gia hợp tác, nhà nước

có những quy định ràng buộc về trách nhiệm cũng như quyền lợi của các bên

để khi tham gia các đối tác tư nhân có thể tính toán được các lợi ích cũng như rủi ro sau này

Do đặc điểm hoạt động của khu vực tư nhân lấy lợi nhuận làm động lực

để phát triển nên trong bất cứ mô hình hợp tác nào, nhà đầu tư tư nhân cũng phải tối đa hóa lợi ích của mình Vai trò quản lý của nhà nước phải đảm bảo hài hòa lợi ích giữa nhà đầu tư, nhà nước và người sử dụng các dịch vụ công sau này

1.2.4 Nội dung quản lý Nhà nước về hợp tác công - tư

- Ban hành, phổ biến và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về hợp tác công tư;

Nhà nước là chủ thể tổ chứcnghiên cứu xây dựng đồng bộ các cơ chế, chính sách, pháp luật đối với hợp tác công tư phù hợp với từng giai đoạn phát

triển của đất nước, hài hòa với các chính sách và các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia.Hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng để điều chỉnh và tạo ra các hành vi và mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân, các tổ chức nhằm thiết lập trật tự kỷ cương xã hội Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động quan trọng thể hiện bản chất chấp hành và điều hành của quản lý nhà nước Trong phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định, cơ quan QLNN xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật đối với các dự án về hợp tác công tư nhằm đảm bảo thực hiện thống nhất trên phạm vi cả nước

Việc quản lý nhà nước đối với dự án đối với hợp tác công tư nhà nước cần ban hành nhiều văn bản pháp luật Các văn bản pháp luật của Nhà nước bao gồm các Luật, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, các thông tư của các Bộ, liên bộ nhằm đưa ra các quy định và hướng dẫn cụ thể việc quản lý đối với các dự án về hợp tác công tư

Các văn bản QLNN đưa ra những quy định cho phép, không cho phép hoặc những đòi hỏi buộc các dự án hợp tác công tư phải tuân thủ Chỉ cần một

sự thay đổi nhỏ trong hệ thống luật pháp như thuế, đầu tư sẽ ảnh hưởng đến hoạt động của các dự án hợp tác công tư Vấn đề đặt ra đối với các dự án hợp tác công tư là phải hiểu rõ tinh thần của luật pháp và chấp hành tốt những quy định của pháp luật, nghiên cứu để tận dụng được các cơ hội từ các điều khoản của pháp lý mang lại và có những đối sách kịp thời trước những nguy cơ có thể đến từ những quy định pháp luật tránh được các thiệt hại do sự thiếu hiểu biết về pháp lý trong kinh doanh

Khung thể chế hướng đến tăng cường sự tham gia của toàn hệ thống chính trị trong tổ chức chỉ đạo, phối hợp liên ngành đối với hợp tác công tư nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý của nhà nước về hợp tác công tư từ trung ương đến địa phương Nhà nước nghiên cứu hoàn thiện chức

năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức và nguồn nhân lực đối với các dự án hợp tác công tư.Xây dựng đồng bộ các cơ chế, chính sách khuyến khích, thu hút sự tham gia của các nhà đầu tư trong và ngoài nước tham gia các dự án lớn trong phát triển kinh tế - xã hội của đát nước

- Xây dựng và thực hiện chiến lược, kế hoạch phát triển hợp tác công tư

Chiến lược là một chương trình hành động tổng quát, triển khai các giải pháp để đạt được các mục tiêu toàn diện về phát triển trong một khoảng thời gian tương đối dài (10 năm, 20 năm)

Kế hoạch là một chương trình hành động cụ thể để đạt đến các mục tiêu định trước trong những khoảng thời gian nhất định (5 năm, hàng năm) Kế hoạch bao gồm những mục tiêu cụ thể và những giải pháp hành động cụ thể được lựa chọn để đạt được những mục tiêu này

Chiến lược và kế hoạch là những công cụ quan trọng của quản lý Sau khi chiến lược và kế hoạch được phê chuẩn, chúng là những căn cứ pháp lý để hướng dẫn hoạt động và đánh giá hoạt động của các chủ thể tham gia thực thi chiến lược và kế hoạch đề ra

Dựa trên chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đã được hoạch định trong từng thời kỳ, Nhà nước sẽ xây dựng định hướng chiến lược phát triển các dự

án hợp tác công tư gắn chặt với các quy hoạch phát triển của toàn bộ nền kinh

tế quốc dân nói chung và hoạt động của các dự án về hợp tác công tư nói riêng Trên cơ sở chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, Nhà nước mà cụ thể là các cơ quan quản lý nhà nước sẽ tiếp tục lập ra các bản quy hoạch, kế hoạch

và các dự án cụ thể nhằm từng bước thực thi những chỉ tiêu đã được đề cập trong chiến lược phát triển cho các dự án hợp tác công tư

- Xây dựng các chính sách về hợp tác công tư

Chính sách là công cụ chủ yếu để thực hiện quản lý nhà nước đối với các quá trình phát triển kinh tế xã hội Việc xây dựng và ban hành chính sách

bao gồm toàn bộ quá trình nghiên cứu để hình thành các nội dung của chính sách và trình cơ quan có tham quyền thông qua chính sách đó

Chính sách thường được thể chế hóa bằng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh hành vi của các chủ thể phù hợp với mục tiêu của chính sách Các văn bản quy phạm pháp luật sẽ tạo hành lang pháp lý cho công tác quản lý đối với các dự án hợp tác công tư, tác động vào các mối quan

hệ sản xuất, quan hệ lao động và quản lý để điều chỉnh, định hướng cho đầu

tư các dự án hợp tác công tư phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước

Xây dựng cơ chế, chính sách khuyến khích xã hội hóa theo hình thức hợp tác công tư trong đầu tư các dự án về hạ tầng kỹ thuật Nghiên cứu phương án hoàn thiện hệ thống pháp luật, kiện toàn tổ chức bộ máy, sử dụng nguồn lực đầu tư các dự án theo hình thức hợp tác công tư Phân định rõ chức năng quản lý nhà nước đối với các dự án hợp tác công tư giữa các cơ quan quản lý nhà nước; khắc phục tình trạng chồng chéo về thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ, phân công, phân cấp không phù hợp; xây dựng cơ chế quản

lý tổng hợp, phối hợp liên ngành, liên vùng Thống nhất đầu mối quản lý nhà nước đối với hợp tác công tư trên các lĩnh vực Tăng cường các chế tài hành chính, hình sự, kinh tế và đẩy mạnh công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra bảo đảm chính sách, pháp luật, quy chuẩn, tiêu chuẩn của Nhà nước trên lĩnh vực đầu tư dự án theo hình thức hợp tác công tư được thực hiện nghiêm minh và hiệu quả

- Xây dựng bộ máy quản lý nhà nước về hợp tác công tư

Tổ chức bộ máy là một cơ cấu hoàn chỉnh của hệ thống, trong đó được phân thành các bộ phận có nhiệm vụ khác nhau, nhưng quan hệ hữu cơ với nhau, phối hợp hoạt động, hợp tác, tác động và tạo thành một tổng lực hướng theo mục tiêu chung

Tổ chức bộ máy quản lý đối với hợp tác công tư được thiết kế từ trung ương đến địa phương thông qua cơ quan tổ chức cán bộ làm nhiệm vụ quản lý

kế hoạch đầu tư trong đó có đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý dự án theo hình thức hợp tác công tư

Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với hợp tác công tư có vai trò quan trọng trong việc quản lý thực hiện các dự án hợp tác công tư ở nước ta hiện nay Đây chính là các bộ phận tổ chức thực hiện các chính sách của Nhà nước đối với hợp tác công tư, là các chủ thể định hướng phát triển đội ngũ này nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của hình thức hợp tác công tư

Tổ chức bộ máy quản lý đối với hợp tác công tư cần bảo đảm các nguyên tắc sau:

Thứ nhất, hình thành cơ cấu tổ chức hợp lý trong một tổng thể thống nhất Ở bất kỳ hệ thống quản lý nào, các bộ phận cấu thành đều phải được sắp xếp trong một cơ cấu được thiết kế hợp lý, có mối quan hệ qua lại hữu cơ với nhau, nhằm tạo ra một tổng lực hướng tới mục tiêu chung Hệ thống tổ chức quản lý cần được thiết kế từ trung ương xuống địa phương, có mối liên hệ qua lại hữu cơ trong một tổng thể thống nhất để thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với đội ngũ này một cách hiệu quả

Thứ hai, phân định rõ quyền hạn và trách nhiệm của các tổ chức trong

hệ thống Việc phân định rõ và hợp lý quyền hạn và trách nhiệm của các tổ chức trong hệ thống sẽ giúp cho toàn hệ thống vận hành một cách hiệu quả, đồng thời phát huy vai trò của từng tổ chức, tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của tổ chức trong việc thực hiện các quyền hạn và trách nhiệm được giao, tránh sự chồng chéo, trùng lắp, bảo đảm sự vận hành thông suốt của hệ thống

Thứ ba, kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ Quản lý nhà nước

dự án hợp tác công tư cần bảo đảm sự kết hợp giữa quản lý theo ngành và theo lãnh thổ, nhằm bảo đảm sự kết hợp hài hòa giữa chính quyền địa phương

với các bộ ngành ở trung ương trong quản lý dự án, tạo ra sự đồng thuận, hỗ trợ lẫn nhau, bổ sung cho nhau để hoàn thành tốt nhiệm vụ về phát triển kinh

tế - xã hội

Thứ tư, bảo đảm sự phù hợp giữa quyền hạn với trách nhiệm của các tổ chức Việc gắn quyền hạn với trách nhiệm là yêu cầu tất yếu để Nhà nước và mọi người dân có thể giám sát hoạt động của các tổ chức này nhằm mục tiêu quản lý tốt các dự án về hợp tác công tư

Xây dựng bộ máy có vai trò quan trọng trong hoạt động QLNN đối với hợp tác công tư Vấn đề trọng tâm là cần phải xác định được cụ thể vai trò, trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước, khắc phục sự chồng chéo về

chức năng, nhiệm vụ

- Tổ chức quản lý dự ántheo hình thức hợp tác công tư

Căn cứ mục tiêu, tính chất và loại hợp đồng dự án, các bên thỏa thuận toàn bộ hoặc một số nội dung cơ bản sau đây:

+ Mục tiêu, quy mô, địa điểm, thời hạn và tiến độ thực hiện dự án; thời gian xây dựng công trình dự án;

+ Yêu cầu kỹ thuật, công nghệ, chất lượng công trình dự án, sản phẩm hoặc dịch vụ được cung cấp;

+ Tổng vốn đầu tư và phương án tài chính của dự án;

+ Điều kiện, tỷ lệ và tiến độ giải ngân vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án (nếu có);

+ Điều kiện sử dụng đất và công trình liên quan;

+ Bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư;

+ Thi công xây dựng, kiểm tra, giám sát, quản lý chất lượng, nghiệm thu, quyết toán dự án;

+ Giám định, vận hành, bảo dưỡng, kinh doanh và khai thác công trình

dự án; chuyển giao công trình;

+ Bảo đảm an toàn và bảo vệ môi trường;

+ Điều kiện, thủ tục tiếp nhận dự án của bên cho vay, tổ chức được chỉ định; + Phân chia rủi ro giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư;

sự kiện bất khả kháng và nguyên tắc xử lý;

+ Các hình thức ưu đãi và bảo đảm đầu tư (nếu có);

+ Luật điều chỉnh quan hệ hợp đồng dự án, hợp đồng có liên quan và

cơ chế giải quyết tranh chấp;

+ Hiệu lực và thời hạn hợp đồng dự án;

+ Các nguyên tắc, điều kiện sửa đổi, bổ sung, chấm dứt hợp đồng dự án; chuyển nhượng quyền và nghĩa vụ theo hợp đồng dự án;

+ Các nội dung khác theo thỏa thuận giữa các bên ký kết

- Thực hiện thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật của các dự án hợp tác công tư theo quy định của pháp luật;

Hoạt động kiểm tra, thanh tra giám sát sự tuân thủ pháp luật của các dự

án hợp tác công tư trong quá trình hoạt động trong nền kinh tế là một nội dung cơ bản của công tác quản lý nhà nước đối với các dự án hợp tác công tư Hoạt động này sẽ được diễn ra trong suốt quá trình hoạt động của dự án hợp tác công tư, kể từ lúc dự án hợp tác công tư được “ khai sinh” trong nền kinh

tế, tức là khi các dự án được các cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định thành lập Đây cũng là một hoạt động đòi hỏi sự phối, kết hợp chặt chẽ của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội và cũng đang đặt ra rất nhiều thách thức cho công tác quản lý nhà nước đối với các dự án hợp tác công tư trong nền kinh tế

Kiểm tra, thanh tra, đánh giá là một khâu tất yếu trong chu trình quản lý nhà nước Hoạt động kiểm tra, thanh tra, đánh giá không chỉ là hoạt động nhằm phát hiện những sai phạm trong quá trình thực hiện mà còn là kênh để đánh giá, hoàn thiện chính sách, thể chế quản lý nhà nước đối với hợp tác