Quản lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình (Luận văn thạc sĩ)

Quản lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng BìnhQuản lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng BìnhQuản lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng BìnhQuản lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng BìnhQuản lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng BìnhQuản lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng BìnhQuản lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng BìnhQuản lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng BìnhQuản lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

THỪA THIÊN HUẾ- NĂM 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Chuyên ngành: Quản lý công

Mã số: 60 34 04 03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS LÊ CHI MAI

THỪA THIÊN HUẾ- NĂM 2017

LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Lê Chi Mai

Các số liệu và những kết quả trong luận văn này trung thực, nội dung của luận văn này chưa từng được công bố dưới bất kỳ hình thức nào trước đây

Một lần nữa tôi xin khẳng định tính trung thực của lời cam kết trên

Thừa Thiên Huế, ngày 27 tháng 12 năm 2017 Học viên

Lê Chí Nghĩa

LỜI CẢM ƠN Được sự hướng dẫn tận tình của Quý thầy, cô Học viện Hành chính Quốc gia đã giúp tôi hoàn thành chương trình đào tạo cao học, chuyên ngành quản lý công Tôi xin chân thành biết ơn Quý thầy, cô, Ban Giám đốc Học viện, khoa sau đại học của Học viện đã cho phép tôi thực hiện luận văn tốt nghiệp

Đặc biệt tôi xin gửi lời cảm ơn đến PGS.TS Lê Chi Mai – cô đã tận tình hướng dẫn tôi thực hiện luận văn, giúp tôi có cách hiểu đúng hơn về đề tài mình đã chọn; ngoài ra tôi cũng học hỏi được ở cô tinh thần làm việc nghiêm túc, hết mình vì công việc

Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến các cấp lãnh đạo và các đồng nghiệp làm việc trên địa bàn huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi hoàn thành luận văn

Xin cảm ơn gia đình, bạn bè đã giúp tôi hoàn thành luận văn này

Trân trọng cảm ơn!

Học viên

Lê Chí Nghĩa

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Chữ viết tắt Ý nghĩa CHXHCN Công hòa xã hội chủ nghĩa CNH-HĐH Công nghiệp hóa, hiện đại hóa QLNN Quản lý nhà nước

ĐTXD Đầu tư xây dựng

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1 Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỰ

ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 5 1.1 Tổng quan về dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 5 1.1.1 Dự án đầu tư xây dựng cơ bản 5 1.1.2 Dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 8 1.1.3 Đặc điểm và tầm quan trọng của dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 12 1.2 Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 15 1.2.1 Khái niệm quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 15 1.2.2 Đặc điểm của quản lý nhà nước về dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước cấp huyện 18 1.2.3 Nội dung quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 19 1.2.4 Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng 31 1.3 Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn NSNN của một số địa phương và bài học kinh nghiệm rút ra 35 1.3.1 Kinh nghiệm quản lý nhà nước dự án đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN của Thành phố Bắc Ninh 35 1.3.2 Kinh nghiệm quản lý nhà nước dự án đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN của Thành phố Đà Nẵng 37 1.3.3 Những bài học kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư đầu

tư XDCB bằng nguồn NSNN cho huyện Bố Trách, tỉnh Quảng Bình 39

Tóm tắt chương 1 39

Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở HUYỆN BỐ TRẠCH 41

2.1 Khái quát tình hình kinh tế- xã hội huyện Bố Trạch 41

2.1.1 Vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên 41

2.1.2 Đặc điểm về nguồn lực phát triển kinh tế - xã hội của huyện 41

2.1.3 Thuận lợi và khó khăn trong việc phát triển kinh tế - xã hội của huyện 44

2.2 Đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Bố Trạch giai đoạn 2011-2016 45

2.2.1 Khái quát về tình hình đầu tư xây dựng cơ bản tại huyện Bố Trạch 45

2.2.2 Thực trạng quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước ở huyện Bố Trạch 49

2.2.4 Quản lý quá trình lập và triển khai dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 54

2.2.5.Thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng 57

2.2.6 Lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dưng 60

2.2.7 Cấp giấy phép xây dựng 61

2.2.8 Quản lý thi công xây dựng công trình 62

2.2.9 Quy trình cấp phát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua Kho bạc nhà nước 63

2.2.10 Quản lý chi phí dự án đầu tư xây dựng công 64

2.2.11 Thanh tra, kiểm tra đối với công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 65

2.3 Đánh giá thực trạng về quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng cơ bản ở huyện Bố Trạch 67

2.3.1 Những thành tựu 67

2.3.2 Những hạn chế 68

2.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế 75

Tóm tắt chương 2 76

Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI HUYỆN BỐ TRẠCH 77

3.1 Định hướng phát triển kinh tế - xã hội của huyện 77

3.1.1 Quan điểm phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2025 77

3.1.2 Phương hướng, mục tiêu tổng quát 78

3.1.3 Định hướng đổi mới quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước trên địa bàn huyện Bố Trạch 79

3.2 Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Bố Trạch 80

3.2.1 Hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư XDCB bằng vốn NSNN 80

3.2.2 Đánh giá đầy đủ năng lực của các nhà thầu tư vấn và xây lắp làm cơ sở cho các chủ đầu tư lựa chọn nhà thầu trong đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn huyện Bố Trạch 84

3.2.3 Hướng dẫn cụ thể văn bản quy phạm pháp luật khi có sửa đổi, bổ sung, đồng thời hướng dẫn xử lý chuyển tiếp khi thay đổi cơ chế quản lý 85

3.2.4 Hoàn thiện quy trình quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn cấp huyện 86

3.2.5 Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư XDCB bằng vốn NSNN 90

3.2.6 Tăng cường thanh tra, giám sát, kiểm tra việc thực hiện quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn cấp huyện: 91

3.2.7 Đẩy nhanh tiến trình cải cách thủ tục hành chính trong quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB 94

3.2.8 Một số giải pháp khác 97

3.3 Một số đề xuất, kiến nghị nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng trên địa bàn huyện Bố Trạch 98 Tóm tắt chương 3 100 KẾT LUẬN 101 TÀI LIỆU THAM KHẢO

DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1 Cơ sở kinh doanh dịch vụ, du lịch giai đoạn 2011 – 2015 43 Bảng 2.2 Doanh thu dịch vụ, du lịch giai đoạn 2011 – 2015 44 Bảng 2.3: Một số công trình XDCB về CSHT giai đoạn 2012 – 2015 47 Bảng 2.4 Thống kê một số văn bản pháp quy về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN giai đoạn từ năm 2014 trở về trước 50

DANH MỤC SƠ ĐỒ

Sơ đồ 1.1: Mô hình hóa hệ thống văn bản pháp luật và văn bản pháp quy liên

quan quản lý NSNN cho đầu tư XDCB 20

Sơ đồ 1.2: Mô hình hóa quản lý, vận hành quản lý đối với từng dự án đầu tư

XDCB sử dụng NSNN 23

Sơ đồ 1.3: Nguyên tắc quản lý dự án đầu tư XDCB 26

Sơ đồ 2.1: Quy trình quản lý vận hành từng dự án đầu tư XDCB 53

Sơ đồ 2.2: Bộ máy cơ quan nhà nước tham gia quá trình quản lý vốn NSNN

cho đầu tư XDCB trên địa bàn huyện Bố Trạch 53

Sơ đồ 2.3: Quy trình lập và phân bổ kế hoạch NSNN cho đầu tư XDCB trên

địa bàn huyện Bố Trạch 56

Sơ đồ 2.4: Quy trình thẩm định dự án đầu tư 58

Sơ đồ 2.5: Quy trình phê duyệt kế hoạch đấu thầu 61

Sơ đồ 2.6: Quy trình cấp phát thanh toán VĐT XDCB của Kho bạc NN Bố

Trạch 63

Sơ đồ 3.1: Quy trình lập và phân bổ vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn

cấp huyện 87

Sơ đồ 3.2: Qui trình quản lý vận hành dự án XDCB trên địa bàn huyện 89

Sơ đồ 3.3: Quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB của Kho bạc nhà

nước huyện 90

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Trong quá trình phát triển, nhu cầu về đầu tư XDCB là rất lớn, nhất là đầu tư cho hệ thống hạ tầng giao thông, hạ tầng kỹ thuật, đô thị nông thôn, các công trình công cộng xã hội… Do đó, đòi hỏi phải có những nguồn lực để đầu tư, nhất là nguồn lực về tài chính; trong đó, nguồn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn cấp huyện có vai trò quan trọng Nhà nước giữ vai trò hết sức quan trọng, là chìa khóa của tăng trưởng kinh tế Hàng năm, NSNN dành khoảng 30% để chi cho lĩnh vực đầu tư XDCB Để quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn vốn ngân sách này, Nhà nước đã ban hành các văn bản quy phạm pháp luật như Luật, Nghị định, Thông tư… Tuy nhiên, trên thực tế, việc quản lý sử dụng NSNN cho đầu tư XDCB đã và đang bộc lộ hiện tượng thất thoát, lãng phí, tiêu cực và kém hiệu quả từ việc quyết định cấp vốn, sử dụng vốn đến việc quyết toán vốn đầu tư, sự chồng chéo giữa các văn bản hướng dẫn…Mục tiêu chung của quản lý các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước là đáp ứng tốt nhất việc thực hiện các mục tiêu của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ của quốc gia nói chung và địa phương nói riêng Huy động tối đa và sử dụng với hiệu quả cao nhất các nguồn vốn đầu tư trong và ngoài nước, tận dụng và khai thác tốt các tiềm năng về tài nguyên thiên nhiên, đất đai, lao động và các tiềm năng khác, bảo vệ môi trường sinh thái, chống mọi hành vi tham

ô, lãng phí trong sử dụng vốn đầu tư và khai thác các kết quả của đầu tư Đảm bảo quá trình thực hiện đầu tư, xây dựng công trình theo quy hoạch kiến trúc và thiết kế kỹ thuật được duyệt, đảm bảo sự bền vững và mỹ quan, áp dụng công nghệ xây dựng tiên tiến, đảm bảo chất lượng và thời hạn xây dựng với chi phí hợp lý

Huyện Bố Trạch là một trong số ít huyện có vị trí địa lý đặc biệt, nằm ngay cửa ngõ phía Bắc thành phố Đồng Hới, thủ phủ của tỉnh Quảng Bình, có diện tích trải rộng

từ Tây sang Đông chiếm toàn bộ chiều ngang của Việt Nam, vừa tiếp giáp với biển Đông vừa tiếp giáp đường biên giới giữa Việt Nam và Lào Đặc biệt, huyện Bố Trạch

có các tuyến đường giao thông huyết mạch chạy qua là đường Hồ Chí Minh, quốc lộ 1, đường sắt Bắc – Nam và các tỉnh lộ 2 (TL 561), 2B (TL 560), tỉnh lộ 3 (TL 566), tỉnh

lộ 11 (TL 565) nối hệ thống quốc lộ 1, đường Hồ Chí Minh và đường 20 (TL 562) tạo thành mạng lưới giao thông ngang - dọc tương đối hoàn chỉnh Hơn nữa, huyện Bố Trạch còn có cửa khẩu Cà Roòng - Noọng Ma (Việt Nam - Lào), có cảng Gianh, các

2

danh thắng nổi tiếng như vườn quốc gia Phong Nha - Kẻ Bàng được UNESCO công nhận di sản thiên nhiên thế giới, khu du lịch, nghỉ mát tắm biển Đá Nhảy là những lợi thế phát triển giao lưu kinh tế, văn hóa xã hội

Những năm gần đây với tư duy làm việc mới của lãnh đạo huyện Bố Trạch thì

bộ mặt kinh tế - xã hội của huyện đã khởi sắc rất nhiều Những năm qua, huyện Bố Trạch đã được hỗ trợ đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước tương đối lớn Bên cạnh kết quả bước đầu đáng khích lệ nhưng kết quả đạt được còn thấp so với yêu cầu phát triển KT-XH Hơn nữa, việc thực hiện các chủ trương chính sách của Đảng

và Nhà nước còn bộc lộ những hạn chế, yếu kém từ khâu lập quy hoạch, lập dự án, thực hiện dự án, giám sát thi công, nghiệm thu đến thanh, quyết toán vốn đầu tư, dẫn đến tình trạng xây dựng dàn trải, nợ đọng XDCB lớn nên chưa phát huy tốt nguồn vốn đầu tư của ngân sách cho phát triển KT-XH ở huyện Vì vậy, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN cho cơ sở hạ tầng trên địa bàn huyện Bố Trạch còn hạn chế Tình trạng thất thoát, lãng phí vốn đầu tư XDCB từ NSNN vẫn còn nhiều Để góp phần tháo gỡ những vướng mắc nêu trên, trong khuôn khổ kiến thức của chương trình đào tạo cao học Quản lý công, tác giả chọn đề tài “Quản lý Nhà nước đối với các dự

án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình” được đặt ra là cấp thiết cả về lý luận lẫn thực tiễn

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn

Liên quan đến đề tài này, đã có một số công trình khoa học nghiên cứu từng lĩnh vực đầu tư của Nhà nước như:

- Trần Chí Việt – Giải pháp quản lý đầu tư XDCB bằng vốn ngân sách ở tỉnh Quảng Bình, Luận văn thạc sĩ Quản lý công, Thừa Thiên Huế, 2015 Luận văn đã khái quát được lý luận về quản lý đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách làm cơ sở cho nghiên cứu; đồng thời đánh giá được thực trạng quản lý đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách trên địa bàn tỉnh Quảng Bình và kiến nghị một số giải pháp để nâng cao hiệu quả QLNN về đầu tư XDCB bằng NSNN tại Quảng Bình

- Nguyễn Thế Bảo – Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng ở huyện Quảng Trạch tỉnh Quảng Bình, Luận văn thạc sĩ Quản lý công, Thừa Thiên Huế, 2015 Luận văn là chuyên khảo nghiên cứu tương đối hệ thống những vấn đề lý luận và thực tiễn QLNN về đầu tư XDCB ở huyện Quảng Trạch, tỉnh Quảng Bình; luận văn góp phần

hệ thống hóa và làm rõ thêm lý luận QLNN về đầu tư xây dựng, kết quả nghiên cứu có

thể là tài liệu tham khảo về quản lý đầu tư xây dựng cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân trung ương và địa phương

Tuy đã có các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài và những công trình này đã đề cập đến vai trò vốn đầu tư của NSNN cho các dự án XDCB để phát triển kết cấu hạ tầng góp phần tích cực phát triển KT-XH nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu về quản lý nhà nước về các dự án đầu tư XDCB từ NSNN với các huyện Đề tài này không trùng lặp với các công trình khoa học đã công bố

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

vụ trong tình hình mới

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

- Hệ thống hóa những vấn đề cơ bản về tổ chức quản lýnhà nước đối với các dự

án đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước trên địa bàn huyện Bố Trạch

- Nghiên cứu kinh nghiệm quản lý nhà nước các dự án đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước một số địa phương khác trong nước , rút ra bài học cho huyện Bố Trạch

- Khảo sát, phân tích tình hình quản lý nhà bước các dự án trên địa bàn huyện

Bố Trạch trong những năm gần đây

- Đánh giá thực trạng tình hình công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước trên địa bàn huyện Bố Trạch Những kết quả đạt được , những tồn tại cần khắc phục, để tiếp tục đổi mới và phát triển

- Đề xuất một số giải pháp nhằm nân cao hiệu quả quản lý nhà nước các dự án đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước trên địa bàn huyện Bố Trạch nhằm đáp ứng yêu cầu và mục tiêu phát triển trong thời gian tới

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của Luận văn

Phạm vi không gian: huyện Bố Trạch

Phạm vi thời gian: Số liệu phân tích lấy từ năm 2011 – 2015 và định hướng đến năm 2020

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của Luận Văn

Luận văn sử dụng phương pháp mô tả, phân tích, tổng hợp, kết hợp với việc tham khảo ý kiến của các chuyên gia trong ngành, tham khảo các báo cáo đánh giá công tác giám sát đầu tư của Hội động Nhân dân huyện Bố Trạch, Phòng Tài chính kế hoạch huyện, Ban quản lý các dự án huyện; các báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước trên địa bàn của tỉnh qua các năm

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận văn

Luận văn có giá trị lý luận và thực tiễn: Vận dụng các lý luận cơ bản về quản lý nhà nước về dự án đầu tư để giải quyết các vấn đề tồn tại của các dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước trện địa bàn huyện Bố Trạch, trên cơ sở đó đề xuất với chính quyền huyện Bố Trạch một số giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Bố Trạch Luận văn còn có thể sử dụng cho các nhà đầu tư nghiên cứu, tham khảo khi thực hiện các dự án tại huyện Bố Trạch và là tài liệu trong công tác giảng dạy, nghiên cứu khoa học trong Nhà Trường

7 Kết cấu Luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và tài liệu tham khảo, luận văn được cấu trúc thành ba chương như sau:

Chương 1: Cơ sở khoa học về quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách trên địa bàn huyện Bố Trạch

Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước các lý dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách trên địa bàn huyện Bố Trạch

Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với các

dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại huyện Bố Trạch

Chương 1

CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI

DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Tổng quan về dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

1.1.1 Dự án đầu tư xây dựng cơ bản

1.1.1.1 Khái niệm dự án:

Hiện nay, có nhiều cách diễn giải khác nhau về khái niệm dự án, mỗi cách diễn giải đều dựa trên những cách thức tiếp cận khác nhau của các nhà nghiên cứu Tuy giữa các cách gọi có sự khác nhau về mặt ngôn từ nhưng xét cho cùng thì đều hướng đến một nội dung nhất quán, đó là cái được đề cập để làm rõ là nội hàm của thuật ngữ

dự án

Theo từ điển tiếng Anh OXFORD: Dự án là một chuỗi các sự việc tiếp nối được thực hiện trong khoảng thời gian giới hạn và ngân sách được xác định nhằm xác định mục tiêu là đạt được một kết quả duy nhất nhưng được xác định rõ

Theo Viện quản trị dự án: Dự án là một nỗ lực nhất thời được thưc hiện để tạo

ra một sản phẩm hay một dịch vụ độc nhất vô nhị

Theo Đại bách khoa toàn thư: - Dự án (Project) là điều người ta có ý định làm hay đặt kế hoạch cho một ý đồ, một quá trình hành động v v - Dự án là một nỗ lực tổng hợp bao gồm các nhiệm vụ có liên quan với nhau được thực hiện trong giới hạn

về thời gian và ngân sách và với một mục tiêu được định nghĩa một cách rõ ràng - Dự

án là một tập hợp có tổ chức các hoạt động và các quy trình đã được tạo ra để thực hiện các mục tiêu riêng biệt trong các giới hạn về nguồn lực, ngân sách và các kỳ hạn

đã được xác định trước

Tuy vậy, hiện nay ở Việt Nam khái niệm dự án được thừa nhận một cách phổ biến nhất: Dự án là tổng thể các hoạt động phụ thuộc lẫn nhau nhằm tạo ra sản phẩm hoặc dịch vụ duy nhất trong khoảng thời gian xác định với sự ràng buộc về nguồn lực trong bối cảnh không chắc chắn Như vậy, có thể hiểu một cách khái quát nhất về dự

án là bao gồm nhiều công việc mà tất cả đều phải kết thúc bằng một sản phẩm trong một khoảng thời gian được xác định phải hoàn thành và sử dụng nguồn kinh phí được đảm bảo từ chủ đầu tư

Đầu tư là sự bỏ ra, sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại (tiền, của cải, công nghệ, đội ngũ lao động, trí tuệ, bí quyết công nghệ, …), để tiến hành một hoạt động nào đó ở hiện tại, nhằm đạt kết quả lớn hơn trong tương lai

Theo Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 ngày 26/11/2014 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tại Điều 3 – Giải thích từ ngữ, khái niệm đầu tư được hiểu: “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan” [29, tr.3]

- Đầu tư cơ bản:

Là hoạt động đầu tư để tạo ra các tài sản cố định đưa vào hoạt động trong các lĩnh vực KT - XH khác nhau Trong hoạt động đầu tư, các nhà đầu tư phải quan tâm đến các yếu tố: sức lao động, tư liệu lao động, đối tượng lao động Khác với đối tượng lao động (nguyên vật liệu, sản phẩm dở dang, bán thành phẩm…) các tư liệu lao động (như máy móc thiết bị, nhà xưởng, phương tiện vận tải…) là những phương tiện vật chất mà con người sử dụng để tác động vào đối tượng lao động, biến đổi nó thành mục đích của mình Xét về mặt tổng thể thì không một hoạt động đầu tư nào mà không cần phải có các TSCĐ, nó bao gồm toàn bộ cơ sở kỹ thuật đủ tiêu chuẩn theo quy định của Nhà nước và có thể được điều chỉnh cho phù hợp với giá cả từng thời kỳ [1, tr.9], [21, tr.11]

- Đầu tư xây dựng cơ bản:

Hoạt động đầu tư cơ bản thực hiện bằng cách tiến hành xây dựng để tạo ra các TSCĐ được gọi là đầu tư XDCB Đầu tư Xây dựng cơ bản là hoạt động chủ yếu tạo ra tài sản cố định đưa vào hoạt động trong lĩnh vực kinh tế - xã hội, nhằm thu đựơc lợi ích với nhiều hình thức khác nhau Đầu tư Xây dựng cơ bản trong nền kinh tế quốc dân được thông qua nhiều hình thức xây dựng mới, cải tạo, mở rộng, hiện đại hoá hay khôi phục tài sản cố định cho nền kinh tế [1, tr.10], [21, tr.12]

* Dự án đầu tư

- Theo luật đầu tư thì dự án đầu tư là tập hợp các đề xuất bỏ vốn trung và dài hạn

để tiến hành các hoạt động đầu tư trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định Như vậy dự án đầu tư có thể xem xét từ nhiều góc độ khác nhau:

+ Về mặt hình thức nó là một tập hợp hồ sơ tài liệu trình bày một cách chi tiết

và có hệ thống các hoạt động và chi phí theo một kế hoạch để đạt được những kết quả

và thực hiện được những mục tiêu nhất định trong tương lai

+ Trên góc độ quản lý, dự án đầu tư là một công cụ quản lý sử dụng vốn, vật tư, lao động để tạo ra các kết quả tài chính, kinh tế - xã hội trong một thời gian dài

+ Trên góc độ kế hoạch, dự án đầu tư là một công cụ thể hiện kế hoạch chi tiết của một công cuộc đầu tư sản xuất kinh doanh, phát triển kinh tế - xã hội, làm tiền đề cho cho các quyết định đầu tư và tài trợ

+ Về mặt nội dung, dự án đầu tư là một tập hợp các hoạt động có liên quan với nhau được kế hoạch hoá nhằm đạt các mục tiêu đã định bằng việc tạo ra các kết quả cụ thể trong một thời gian nhất định, thông qua việc sử dụng các nguồn lực xác định 1.1.1.3 Dự án đầu tư xây dựng cơ bản

Công trình đầu tư xây dựng cơ bản là sản phẩm, kết quả của các dự án đầu tư nhằm phục vụ lợi ích chung của cộng đồng, của toàn xã hội được đầu tư bằng nguồn vốn của Nhà nước và các nguồn vốn hợp pháp khác [21, tr.26], ví dụ: Các công trình đường giao thông được xây dựng bằng tiền của Nhà nước, tiền đóng góp của các cá nhân và tổ chức; Trường dân lập được xây dựng từ phần vốn đóng góp của các cổ đông tư nhân và được quản lý bởi một hội đồng quản trị được thành lập trên cơ sở vốn góp

Tóm lại nói đến công trình đầu tư, người ta thường quan tâm nhiều đến tính năng sử dụng hơn là nguồn vốn đầu tư để tài trợ chúng Một công trình đầu tư được xây dựng trên cơ sở khoa học và thực tiễn sẽ giúp cơ quan Nhà nước có thẩm quyền:

- Xác định thứ tự ưu tiên hay tầm quan trọng tương ứng của một dự án trên cơ

sở của một hệ thống tiêu chuẩn lựa chọn, sàng lọc, phân loại và xếp hạng dự án rõ ràng, nhất quán và luôn được cập nhật cho phù hợp với tình hình thực tế

- Tập trung nguồn lực vào những dự án có hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất, nhờ vậy chúng có thể thực thi nhanh chóng và phát huy hiệu quả trong thời gian hợp lý

Dự án đầu tư xây dựng cơ bản là một tập hợp những đề xuất việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo, nâng cấp những đối tượng nhất định nhằm đạt được sự tăng

8

trưởng về số lượng, cải tiến hoặc nâng cao chất lượng sản phẩm hay dịch vụ nào đó trong một khoảng thời gian xác định [36, tr.3] Theo quy định tại Điều 51, Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2104 của Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, dự

án đầu tư xây dựng phải đáp ứng các yêu cầu sau [36, tr.16]:

- Phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành, quy hoạch xây dựng, quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất tại địa phương nơi có dự án đầu tư xây dựng;

- Có phương án công nghệ và phương án thiết kế phù hợp;

- Bảo đảm chất lượng, an toàn trong xây dựng, vận hành, khai thác, sử dụng công trình, phòng, chống cháy, nổ và bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu;

- Bảo đảm cấp đủ vốn đúng tiến độ của dự án, hiệu quả tài chính, hiệu quả kinh

tế - xã hội của dự án;

- Tuân thủ quy định khác của pháp luật liên quan

1.1.2 Dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

1.1.2.1.Khái niệm dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

Theo quy định tại Điều 4, Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13 ngày 25/6/2015 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.” [27, tr.2]

Theo Điều 2, Luật này: Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả

nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật [27, tr.3]

Theo quy định tại khoản 13, Điều 4, Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam: Dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước là dự án đầu tư sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư ngân sách nhà nước

Lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

- Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội

- Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội

- Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích

- Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư 1.1.2.2 Vai trò và đặc điểm của đầu tư XDCB từ NSNN

NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước

NSNN được phân chia thành hai hệ thống NSTW và NSĐP ( bao gồm ngân sách cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã), gắn với quyền hạn và trách nhiệm các cấp hành chính được phân công, phân cấp trong hệ thống bộ máy nhà nước Xét về mặt bản chất, sự phân định ngân sách thành các cấp ngân sách mang tính tương đối so với tính thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ và cân đối tổng thể trên phạm vị toàn quốc gia của NSNN

NSNN là vốn thuộc sở hữu nhà nước, được hình thành từ các khoản thu NSNN bao gồm: thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật, nhằm phục vụ nhu cầu chi tiêu của nhà nước, như chi cho hoạt động bộ máy nhà nước, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ, viện trợ

Đầu tư NSNN cho đầu tư XDCB có vai trò hết sức quan trọng đối với toàn xã hội, đặc biệt đối với nền kinh tế đang trên đà chuyển dịch cơ cấu của các nước đang phát triển

- Làm tăng tổng cầu trong ngắn hạn của nền kinh tế để kích thích tăng trưởng

và phát triển kinh tế

Dưới giác độ của đầu tư, NSNN cho đầu tư XDCB làm tăng tổng cầu của nền kinh tế trong ngắn hạn, qua đó làm tăng nhu cầu tiêu dùng cho sản xuất và đời sống để kích thích tăng trưởng kinh tế Mặt khác, do mục đích của NSNN đầu tư XDCB cho là đầu tư cho duy trì, phát triển hệ thống hàng hóa công cộng và phát triển các ngành, lĩnh vực kinh tế mũi nhọn có quy mô lớn Từ đó, khi đầu tư hoàn thành sẽ làm tăng tổng cung trong dài hạn và tạo tiền đề cơ sở vật chất kỹ thuật hạ tầng cho phát triển kinh tế

10

- Đẩy nhanh chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo thêm nhiều việc làm cho ngưới lao động

NSNN cho đầu tư XDCB là tiềm lực kinh tế của Nhà nước, với vai trò chủ đạo,

nó đã đường hướng đầu tư của nền kinh tế vào các mục tiêu chiến lược đã định của Nhà nước, làm chuyển dịch nhanh cơ cấu kinh tế, sử dụng, bố trí lại hợp lý có hiệu quả các nguồn lực, tạo thêm nhiều cơ hội việc làm cho người lao động, giảm tỷ lệ thất nghiệp trong nền kinh tế

- Phát triển lực lượng sản xuất và củng cố quan hệ sản xuất

NSNN cho đầu tư XDCB tạo lập cơ sở vật chất kỹ thuật cho tăng trưởng và phát triển nền kinh tế, làm chuyển dịch nhanh cơ cấu kinh tế, giải phóng và phân bổ hợp lý các nguồn lực sản xuất Trên cơ sở đó, làm cho lượng sản xuất không ngừng phát triển cả về mặt lượng và chất Đồng thời, lực lượng sản xuất phát triển đã tạo tiền

đề vững chắc cho củng cố quan hệ sản xuất

- Tăng cường xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật cho CNXH, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

Với chức năng tạo lập, duy trì, phát triển hệ thống hạ tầng kinh tế xã hội và phát triển kinh tế mũi nhọn, NSNN cho đầu tư XDCB đã làm phát triển nhanh hệ thống hàng hóa công cộng, tạo cơ sở vững chắc cho phát triển lực lượng sản xuất…Từ đó cơ

sở vật chất của Chủ nghĩa xã hội sẽ không ngừng được tăng cường, làm nên tiền đề vững chắc cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

- Chủ động hội nhập kinh tế quốc tế, áp dụng nhanh các thành tựu tiến bộ khoa học để phát triển đất nước

Thông qua đầu tư phát triển các ngành, lĩnh vực kinh tế mũi nhọn có lợi thế so sánh quốc gia, NSNN cho đầu tư XDCB đã tạo điều kiện cho nền kinh tế tham gia phân công lao động quốc tế và áp dụng nhanh các thành tựu tiến bộ khoa học kỹ thuật của nhân loại thông qua nhập khẩu máy móc, thiết bị, công nghệ tiên tiến Quá trình tham gia phân công lao động quốc tế và áp dụng nhanh tiến bộ khoa học kỹ thuật làm cho nền kinh tế chủ động trong hợp tác và hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng

- Phát triển nền kinh tế một cách bền vững

NSNN cho đầu tư XDCB một mặt đầu tư cho phát triển kinh tế, một mặt đầu tư cho sự nghiệp xóa đói nghèo, bảo vệ môi trường sinh thái, giải quyết các vấn đề xã

hội Dưới giác độ đó, ngoài tác động tăng trưởng kinh tế, an sinh xã hội được duy trì

và kiềm chế được phần nào mặt trái của kinh tế thị trường làm cho nền kinh tế phát triển một cách bền vững

- Không ngừng nâng cao năng lực quản lý vĩ mô của Nhà nước

Từ vai trò chủ đạo của Kinh tế Nhà nước, NSNN cho đầu tư XDCB đã đường hướng, điều tiết đầu tư của toàn xã hội, tác động vào tổng cung và tổng cầu của nền kinh tế cùng với hiệu ứng phản hồi sau tác động đã cung cấp kịp thời thông tin cho Nhà nước để điều chỉnh những tác động của mình Thông qua điều chỉnh tác động vĩ

mô theo yêu cầu thường xuyên biến đổi của thực tiễn làm cho năng lực quản lý của Nhà nước không ngừng được nâng cao

Vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là một loại vốn đầu tư XDCB, do đó nó cũng mang đầy đủ các đặc điểm của vốn đầu tư XDCB nói chung Bên cạnh đó, việc quản lý cốn đầu tư XDCB từ NSNN còn có những đặc điểm riêng Những đặc điểm có tính chất cơ bản của vốn đầu tư XDCB từ NSNN gồm:

- Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN thường có quy mô lớn:

Vốn đầu tư của Nhà nước luôn chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng cốn đầu tư toàn xã hội (>30%), góp phần tạo ra cơ sở vật chất và phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế

- xã hội, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Tốc độ và quy mô tăng đầu tư xây dựng cơ bản

đã góp phần quan trọng và tốc độ tăng GDP hàng năm, tăng tiềm lực kinh tế, cải thiện

và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho nhân dân Vì vậy, quản lý và cấp vốn đầu tư XDCB phải thiết lập các biện pháp quản lý và cấp vốn đầu tư phù hợp nhằm đảm bảo tiền vốn được sử dụng đúng mục đích, tránh ứ đọng, thất thoát vốn, đảm bảo quá trình đầu tư xây dựng các công trình được thể hiện liên tục dúng kế hoạch và tiến

độ đã được xác định

- Khả năng thu hồi vốn thấp hoặc không thể thu hồi vốn trực tiếp

Ở khía cạnh tài chính, khả năng hoàn vốn khó xác định, mà việc đánh giá hiệu quả

dự án nhiều khi không chỉ phụ thuộc vào chỉ tiêu định hướng

- Diễn ra ở nhiều ngành, nhiều cấp quản lý như: Trung ương, địa phương (tỉnh, huyện, xã)

- Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước phải giải quyết nhiều mục tiêu:

Đặc điểm này dẫn đến tình trạng dàn trải, thiếu tập trung, đầu tư không dứt

12

điểm do vốn đầu tư không có hạn trong khi nhu cầu đầu tư cho các mục tiêu trong nền kinh tế rất lớn

- Chủ đầu tư không phải là người sở hữu vốn đầu tư đích thực:

Về nguyên tắc, chủ đầu tư phải là người sở hữu vốn đích thực, tuy nhiên theo quy định hiện nay đối với vốn NSNN, chủ đầu tư chỉ là người đại diện sở hữu quản lý

và sử dụng vốn Đây là khó khăn chủ yếu trong quản lý vốn đầu tư từ NSNN Do vậy, đối với vốn đầu tư từ NSNN phải quản lý chặt từ khâu đầu đến khâu cuối

- Vốn đầu tư của Nhà nước dễ bị thất thoát, lãng phí:

Đây là đặc điểm hết sức chú ý, vì khi vốn đầu tư từ NSNN bị thất thoát, lãng phí không những gây thiệt hại về kinh tế mà có ảnh hưởng tiêu cực về mặt chính trị, làm xói mòn lòng tin của quần chúng nhân dân Tình trạng tham nhũng, bớt xén tiền vốn của Nhà nước có thể làm nhiễu loạn xã hội, thay đổi các chủ trương đầu tư đúng đắn sang chủ trương đầu tư sai lầm

- Được quản lý rất chặt chẽ:

Nhà nước quản lý toàn bộ quá trình đầu tư xây dựng từ việc xác định chủ trương đầu tư, lập dự án, quyết định đầu tư, lập thiết kế, dự toán, lựa chọn nhà thầu, thi công xây dựng đến khi nghiệm thu, bàn giao và đưa công trình vào khai thác sử dụng (Nói chung Nhà nước quản lý từ khâu đầu đến khâu cuối của quá trình đầu tư) Người quyết định đầu tư có trách nhiệm bố trí đủ vốn theo tiến độ thực hiện dự án, nhưng không quá 3 năm đối với dự án nhóm C, không quá 5 năm đối với dự án nhóm B

Từ những đặc điểm trên đây cho thấy: để quản lý có hiệu quả vốn đầu tư XDCB

từ nguồn NSNN cần phải có một quy trình quản lý giám sát chặt chẽ từ khầu đầu đến khâu cuối để chống lãng phí, thất thoát, tiêu cực

1.1.3 Đặc điểm và tầm quan trọng của dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

1.1.3.1 Đặc điểm của dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

- Dự án đầu tư xây dựng cơ bản đòi hỏi vốn lớn, ứ đọng trong thời gian dài: Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản đòi hỏi một số lượng vốn lao động, vật tư, máy móc lớn, ứ đọng trong thời gian dài trong suốt quá trình đầu tư Vì vậy trong quá trình đầu tư xây dựng cơ bản, chúng ta phải có kế hoạch huy động và sử dụng nguồn vốn một cách hợp lý đồng thời có kế hoạch phân bổ nguồn lao động , vật tư thiết bị phù

hợp đảm bảo cho công trình hoàn thành trong thời gian ngắn chồng lãng phí nguồn lực

- Dự án đầu tư xây dựng cơ bản có thời gian thực hiện dài và thường gằp nhiều biến động

- Sản phẩm Dự án đầu tư xây dựng cơ bản có giá trị sử dụng lâu dài Các thành quả của thành quả đầu tư xây dựng cơ bản có giá trị sử dụng lâu dài, có khi hàng trăm , hàng nghìn năm , thậm chí tồn tại vĩnh viễn như các công trình nổi tiếng thế giới như vườn Babylon ở Iraq , tượng nữ thần tự do ở Mỹ , kim tụ tháp cổ Ai cập , nhà thờ La

Mã ở Roma, vạn lý trường thành ở Trung Quốc, tháp Angcovat ở Campuchia, …

- Các sản phẩm Dự án đầu tư đầu tư xây dựng cơ bản thường là các tài sản cố định, đó phần lớn là các công trình xây dựng sẽ hoạt động ở ngay nơi mà nó đựơc tạo dựng cho nên các điều kiện về địa lý, địa hình có ảnh hưởng lớn đến quá trình thực hiện đầu tư, cũng như việc phát huy kết quả đầu tư

- Dự án đầu tư xây dựng cơ bản thường liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực 1.1.3.2 Tầm quan trọng của dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

Nhìn một cách tổng quát, Dự án đầu tư xây dựng cơ bản trước hết là hoạt động đầu tư nên cũng có những vai trò chung của hoạt động đầu tư như : tác động đến tổng cung và tổng cầu, tác động đến sự ổn định, tăng trưởng và phát triển kinh tế , tăng cường năng lực khoa học và công nghệ của đất nước

Ngoài ra với tính chất đặc thù của mình, Dự án đầu tư xây dựng cơ bản là điều kiện trước tiên và cần thiết cho phát triển nền kinh tế, cụ thể:

- Dự án đầu tư xây dựng cơ bản đảm bảo tính tương ứng giữa cơ sở vật chất kỹ thuật và phương thức sản xuất

- Dự án đầu tư xây dựng cơ bản là điều kiện phát triển các ngành kinh tế và làm thay đổi tỷ lệ cân đối giữa chúng, cụ thể:

+ Dự án đầu tư xây dựng cơ bản ảnh hưởng đến sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế Đầu tư tác động đến sự mất cân đối của ngành, lãnh thổ, thành phần kinh tế Kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới cho thấy, con đường tất yếu để phát triển nhanh tốc độ mong muốn từ 9% đến 10% thì phải tăng cường đầu tư tạo ra sự phát triển nhanh ở khu vực công nghiệp và dịch vụ Đối với các ngành nông lâm ngư nghiệp do

14

những hạn chề về đất đai và khả năng sinh học để đạt đựơc tốc độ tăng trưởng từ 5% đến 6 % là một điều khó khăn [21, tr.19]

+ Dự án đầu tư xây dựng cơ bản tác động đến sự tăng trưởng và phát triển kinh

tế Kết quả nghiên cứu của các nhà kinh tế cho thấy, muốn giữ phát triển kinh tế ở mức trung bình thì tỷ lệ đầu tư phải đạt từ 15 % đến 20 % so với GDP tuỳ thuộc vào hệ số ICOR của mỗi nước [21, tr.20]

+ Dự án đầu tư xây dựng cơ bản tạo ra cơ sở vật chất cho đất nước nói chung và cho tỉnh nói riêng Tác động trực tiếp này đã làm cho tổng tài sản của nền kinh tế quốc dân không ngừng được gia tăng trong nhiều lĩnh vực như công nghiệp , nông nghiệp , giao thông vận tải, thuỷ lợi, các công trình công cộng khác, nhờ vậy mà năng lực sản xuất của các đơn vị kinh tế không ngừng được nâng cao, sự tác động này có tính dây chuyền của những hoạt động kinh tế nhờ đầu tư Xây dựng cơ bản

+ Dự án đầu tư xây dựng cơ bản tác động đến sự ổn định kinh tế tạo công ăn việc làm cho người lao động Sự tác động không đồng thời về mặt thời gian của đầu tư

do ảnh hưởng của tổng cung và tổng cầu của nền kinh tế làm cho mỗi sự thay đổi của đầu tư dù là tăng hay giảm cùng một lúc vừa là yếu tố duy trì vừa là yếu tố phá vỡ sự

ổn định của nền kinh tế

+ Dự án đầu tư xây dựng cơ bản có tác động rất lớn đến việc tạo công ăn việc làm, nâng cao trình độ đội ngũ lao động, như chúng ta đã biết, trong khâu thực hiện đầu tư, thì số lao động phục vụ cần rất nhiều đối với những dự án sản xuất kinh doanh thì sau khi đầu tư dự án đưa vào vận hành phải cần không ít công nhân, cán bộ cho vận hành khi đó tay nghề của người lao động nâng cao, đồng thời những cán bộ học hỏi được những kinh nghiệm trong quản lý , đặc biệt khi có các dự án đầu tư nước ngoài + Dự án đầu tư xây dựng cơ bản tác động đến sự phát triển khoa học công nghệ của đất nước Có hai con đường để phát triển khoa học công nghệ, đó là tự nghiên cứu phát minh ra công nghệ, hoặc bằng việc chuyển giao công nghệ, muốn làm được điều này, chúng ta phải có một khối lượng vốn đầu tư mới có thể phát triển khoa học công nghệ

Dự án đầu tư đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn NSNN là khoản đầu tư của Nhà nước hướng vào củng cố và phát triển hệ thống hạ tầng kinh tế - xã hội của nền kinh tế quốc dan, các ngành công nghiệp cơ bản, các công trình kinh tế có tính

chất chiến lược, các công trình trọng điểm phục vụ phát triển văn hóa xã hội, phúc lợi công cộng

Thực chất khoản đầu tư này nhằm đảm bảo tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất

mở rộng tài sản cố định cho các ngành sản xuất vật chất và không sản xuất, có ý nghĩa quyết định đối với sự phát triển kinh tế - xã hội

Dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn NSNN có ý nghĩa rất quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội nói chung và của khu vực kinh tế ngoài quốc doanh nói riêng, bởi nó nhằm kích thích đầu tư, giảm chi phí sản xuất, mở rộng thị trường, tăng cường khả năng cạnh tranh đồng thời tạo ra các trung tâm kinh tế của đất nước

1.2 Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

1.2.1 Khái niệm quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

1.2.1.1 Khái niệm quản lý nhà nước

Quản lý Nhà nước xuất hiện cùng với sự ra đời của Nhà nước, đó là quản lý toàn xã hội Nội hàm của quản lý Nhà nước thay đổi phụ thuộc vào chế độ chính trị, lịch sử và đặc điểm văn hóa trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mổi quốc gia qua các giai đoạn lịch sử Xét về mặt chức năng, quản lý Nhà nước gồm 3 chức năng: Thứ nhất, chức năng lập pháp do các cơ quan lập pháp thực hiện; thứ hai, chức năng hành pháp do các cơ quan hành pháp thực hiện; và thứ ba, chức năng tư pháp do các cơ quan tư pháp thực hiện

Trong hệ thống xã hội có nhiều chủ thể tham gia quản lý xã hội như: Tổ chức chính trị, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức kinh tế, các đoàn thể nhân dân, các hiệp hội… So với các tổ chức khác thì quản lý nhà nước có các đặc điểm khác như sau: Trước hết, chủ thể quản lý nhà nước là các cơ quan, cá nhân trong bộ máy Nhà nước được trao quyền gồm: cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp; Thứ hai, đối tượng quản lý nhà nước là tất cả các cá nhân, tổ chức sinh sống và hoạt động trong phạm vi lãnh thổ quốc gia, công dân làm việc bên ngoài lãnh thổ quốc gia

Thứ ba, quản lý nhà nước là quản lý toàn diện trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội: Chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, ngoại giao;

QLNN về các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN ở cấp huyện là việc chính quyền cấp huyện quản lý các dự án, các công trình đầu tư công cộng nhằm mục tiêu phát triển KT-XH địa phương với chi phí thấp nhất

Đây cũng là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình triển khai các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN, do các

cơ quan hành chính nhà nước thực hiện nhằm tạo hành lang pháp lý và hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu nhà nước trong các dự án, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí NSNN

1.2.1.3 Sự cần thiết quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước cấp huyện

Một là, xuất phát từ những bất cập hạn chế của quản lý NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn cấp huyện hiện nay

Tình trạng đầu tư manh mún, dàn trải kém hiệu quả trong đầu tư XDCB từ nguồn vốn của Nhà nước cấp huyện, cụ thể:

Đầu tư xây dựng cấp huyện bao gồm các công trình do huyện làm chủ đầu tư, các công trình do huyện quyết định đầu tư và các công trình do xã làm chủ đầu tư Các công trình cấp xã làm chủ đầu tư với nguồn vốn lồng ghép bao gồm nguồn ngân sách cấp huyện, nguồn ngân sách cấp xã và nguồn do nhân dân đóng góp Nhiều công trình huyện quyết định đầu tư khi mới chỉ xác định rõ nguồn ngân sách cấp huyện nhưng khi phân bổ về xã thì xã lại không đối ứng đủ nguồn ngân sách cấp xã và nhân dân đóng góp do đó xảy ra hiện tượng công trình thiếu vốn phảo thi công dở dang hoặc

thi công hoàn thành nhưng không bố trí đủ vốn gây ra nợ động xây dựng cơ bản Chất lượng quy hoạch các dự án xây dựng cơ bản từ cấp xã, đến cấp huyện chất lượng còn thấp nên xảy ra hiện tượng đầu tư dàn trải, kém hiệu quả

Xảy ra cơ chế “xin cho” trong đâu tư xây dựng cơ bản nên nhiều dự án được quyết định một cách vội vàng làm đảo lộn các danh mục dự án đã được quy hoạch làm mất cân đối trong phân bổ nguồn vốn ngân sách cấp huyện

Hai là, từ yêu cầu mục tiêu xây dựng nền tài chính công hiện đại, hiệu quả đòi hỏi phải có sự thay đổi về cơ chế quản lý NSNN cho đầu tư XDCB

Nền tài chính công hiện đại đặt ra yêu cầu về mục tiêu khai thác tối đa mọi nguồn lực vào tay nhà nước để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội, đồng thời cũng đòi hỏi việc sử dụng nguồn vốn nhà nước một cách có hiệu quả Để thực hiện mục tiêu đó, việc đổi mới và hoàn thiện quản lý ngân sách nói chung và quản lý NSNN cho đầu tư XDCB nói riêng là một tất yếu

Cải cách tài chính công là vấn đề lớn, rất quan trọng, cần thiết Nó là một trong

4 nội dung cải cách nền hành chính nhà nước mà Đảng nhà nước ta đã và đang triển khai thực hiện cũng chính là nhằm đạt mục tiêu xây dựng nền tài chính hiện đại

Ba là, sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế trên địa bàn cấp huyện kéo theo sự thay đổi trong cơ cấu đầu tư XDCB đòi hỏi phải có sự thay đổi trong cơ chế quản lý để hướng tới mục tiêu quản lý Huyện Bố Trạch trong quá trình phấn đấu để trở thành đô thi loại IV, chuyển dịch dần từ phát triển kinh tế nông nghiệp qua phát triển kinh tế thương mại dịch vụ do đó mục tiêu quản lý phải thay đổi nhằm phù hợp với loại hình kinh tế mới

Do sự vận động phát triển của nền kinh tế làm gia tăng về lượng kéo theo sự biến đổi về chất dẫn đến chuyển dịch và thay đổi cơ cấu kinh tế Để tạo điều kiện cho nền kinh tế tiếp tục phát triển thì quản lý nhà nước buộc phải thay đổi cho phù hợp với

cơ cấu kinh tế mới Năng lực mới được tạo lập từ NSNN cho đầu tư XDCB chiếm một

tỷ trọng đáng kể trong tổng năng lực gia tăng của nền kinh tế, do đó, khi cơ cấu kinh tế thay đổi thì đương nhiên phải điều chỉnh phương pháp quản lý

Bốn là, do năng lực chuyên môn của bộ máy chính quyền huyện và các cấp cơ

sở chưa đáp ứng với yêu cầu nhiệm vụ của chủ đầu tư Hầu hết các xã, thị trấn các các đơn vị hành chính sự nghiệp được giao nhiệm vụ làm chủ đầu tư đã không thực hiện được các tác nghiệp chuyên môn quản lý Do không đủ năng lực quản lý, các chủ đầu

18

tư ở cấp cơ sở phải nhờ đến tác nghiệp của các cơ quan chức năng tỉnh, thành, và huyện hoặc phó mặc cho các tổ chức tư vấn thông qua cơ chế hợp đồng Để đảm bảo tính hiệu quả quản lý NSNN cho đầu tư XDCB, việc phân công, phân cấp quản lý đầu

tư xây dựng và ủy quyền chủ đầu tư của địa phương cần phải điều chỉnh phù hợp với năng lực của bộ máy quản lý

1.2.2 Đặc điểm của quản lý nhà nước về dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước cấp huyện

- Cơ chế quản lý NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn cấp huyện cũng là cơ chế vận dụng quy luật khách quan, nhưng điều đặc trưng ở cơ chế này là gắn với đặc điểm của vốn đầu tư XDCB Đó là:

+ Vốn đầu tư được gắn liền với nguồn NSNN được cấp thẩm quyền quyết định đầu tư trong lĩnh vực XDCB của nền kinh tế Ở đây vốn đầu tư được Nhà nước cấp phát theo chương trình, dự án từ khi chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến khi hoàn thành bàn giao công trình đưa vào sử dụng

+ Mỗi đồng vốn đầu tư đều có người chủ sở hữu đích thực của nó, chủ sở hữu đồng vốn đầu tư là Nhà nước; vốn đầu tư được quản lý, điều hành sử dụng theo các quy định của Luật NSNN, quy định của pháp luật về quản lý đầu tư, quản lý chi phí xây dựng dự án, công trình

+ Trong nền kinh tế thị trường, vốn là một hàng hóa đặc biệt; tức là nó có giá trị

sử dụng như mọi hàng hóa khác Giá trị sử dụng của vốn là để sinh lời Bản thân vốn

có chi phí cơ hội, tức là chi phí về vốn sử dụng vào dự án đầu tư đã chọn mà bỏ qua dự

án khác vào những thời điểm nhất định Cho nên lợi ích tối thiểu mà người chủ đầu tư phải thu được là chi phí cơ hội của đầu tư Hiệu quả đầu tư của NSNN có thể là hiệu quả về kinh tế, xã hội… hoặc mang lại lợi ích chung, lâu dài cho một ngành, một tỉnh

và cả nền kinh tế Đây là một đặc điểm quan trọng trong việc sử dụng NSNN đầu tư để lựa chọn hình thức đầu tư sao cho đạt hiệu quả cao nhất

+ NSNN đầu tư có giá trị về mặt thời gian: Đây là đặc trưng NSNN có của NSNN đầu tư trong nền kinh tế thị trường: ở các thời điểm khác nhau, thì giá trị của đồng NSNN cũng khác nhau Do đó, trong đầu tư người ta phải quy đổi các khoản thu, chi về cùng một mặt bằng thời giá (hoặc là hiện tại hoặc là tương lai) để so sánh, đánh giá kết quả quá trình đầu tư

Nghiên cứu đặc điểm khách quan của NSNN đầu tư XDCB để có những quan

điểm đúng đắn khách quan khi xây dựng và hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách cho đầu tư XDCB

1.2.3 Nội dung quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

1.2.3.1 Xây dựng cơ chế chính sách và ban hành thể chế về quản lý dự án đầu

tư xây dựng cơ bản

Hệ thống pháp luật và các chính sách của Nhà nước về quản lý NSNN cho các

dự án đầu tư XDCB trên địa bàn cấp huyện bao gồm: hệ thống pháp luật và chính sách của nhà nước Trung ương và các Hệ thống văn bản pháp quy của Nhà nước địa phương về triển khai các văn bản quy phạm pháp luật của TW

- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước TW bao gồm: văn bản luật của Quốc hội; Nghị định của Chính phủ về tổ chức thực hiện luật; Thông tư liên

bộ và thông tư của Bộ chuyên ngành hướng dẫn, tổ chức thực hiện nghị định; quyết định của bộ ban hành các tiêu chuẩn kỹ thuật và nghiệp vụ chuyên ngành liên quan để thực hiện nghị định

Các văn bản quy phạm pháp luật liên quan trực tiếp đến quản lý NSNN cho đầu

tư XDCB còn hiệu lực hiện hành, bao gồm: luật NSNN, luật Xây dựng, Luật đấu thầu, cùng hệ thống Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng chính phủ và hệ thống văn bản pháp quy tổ chức thực hiện của các Bộ và Liên Bộ

- Hệ thống văn bản pháp quy của Nhà nước địa phương về triển khai các văn bản quy phạm pháp luật của TW

Hệ thống văn bản pháp quy của địa phương bao gồm: các văn bản của HĐND

và UBND tỉnh và thành phố trực thuộc TW về tổ chức phân công, phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện các nội dung văn bản của TW; các Sở chuyên ngành căn cứ các quy định, định chế của các Bộ và phân công của UBND tỉnh tổ chức hướng dẫn thực hiện theo quy định của nghiệp vụ chuyên ngành, hoặc ban hành đơn giá (nếu có) để quản lý, đơn giá XDCB được xác định trên cơ sở định mức tiêu hao cho các hoạt động do các bộ, ngành TW quy định và giá cả thực tế của địa phương; các văn bản của HĐND và UBND cấp huyện, xã tổ chức thực hiện các nội dung liên quan đến quản lý NSNN cho đầu tư XDCB trên cơ sở quy định của TW và phân công, phân cấp, ủy quyền của UBND tỉnh hoặc thành phố

20

Sơ đồ 1.1: Mô hình hóa hệ thống văn bản pháp luật và văn bản pháp quy liên quan

quản lý NSNN cho đầu tư XDCB 1.2.3.2 Lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư các dự án ĐTXDCB Quy trình này hết sức quan trọng, có ảnh hưởng một cách trực tiếp đến chủ trương chuyển dịch cơ cấu kinh tế của địa phương, của đất nước, giữ vững và khẳng định vai trò của nền kinh tế Nhà nước, đảm bảo những cân đối lớn của nền kinh tế: cân đối giữa tích lũy và tiêu dùng, cân đối giữa nhu cầu tăng trưởng và công bằng xã hội

Hệ thống luật – NSNN

-Xây dựng -Đầu tư -Đấu thầu

NĐ-CP -NSNN -Đầu tư&Xây dựng -Đấu thầu

Triển khai Của Địa phương

Phân công, phân cấp

NSNN

Phân công đầu tư, xây dựng, đấu thầu

Đơn giá, định mức, thông báo giá

Bên cạnh đó loại chính sách này còn có thể kích thích hay điều chỉnh ở những khâu mất cân đối của nên kinh tế

Đối với dự án sử dụng vốn cân đối ngân sách địa phương cấp huyện và vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương cấp huyện:

- Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện giao cơ quan chuyên môn hoặc Ủy ban nhân dân cấp xã lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư và thành lập Hội đồng để thẩm định Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, nguồn vốn và khả năng cân đối vốn;

- Cơ quan được giao lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư hoàn thiện Báo cáo trình Ủy ban nhân dân cấp huyện;

- Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định chủ trương đầu tư, bao gồm mục tiêu, quy

mô, tổng mức đầu tư, cơ cấu nguồn vốn, địa điểm, thời gian, tiến độ thực hiện

Đối với dự án sử dụng vốn cân đối ngân sách địa phương cấp xã và vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương cấp xã:

- Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã tổ chức lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu

tư và thành lập Hội đồng để thẩm định Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, nguồn vốn

và khả năng cân đối vốn;

- Ủy ban nhân dân cấp xã quyết định chủ trương đầu tư, bao gồm mục tiêu, quy

mô, tổng mức đầu tư, cơ cấu nguồn vốn, địa điểm, thời gian, tiến độ thực hiện

1.2.3.3 Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn huyện

Tùy theo tính chất quy mô dự án của từng lĩnh vực, Chính phủ có thể trực tiếp làm chủ đầu tư hoặc ủy quyền, phân quyền chủ đầu tư các dự án đầu tư XDCB thuộc NSNN cho các tổ chức, đơn vị và các địa phương trực thuộc Tương tự, UBND cấp tỉnh, thành, có thể trực tiếp làm chủ đầu tư theo phân công của Chính phủ hoặc tùy vào thực tế ở địa phương để tiến hành phân công, ủy quyền chủ đầu tư cho các tổ chức, đơn vị và cấp hành chính quận, huyện, xã, phường Tùy theo tính chất, quy mô của dự

án và năng lực quản lý gắn với điều kiện cụ thể của dự án – công trình, chủ đầu tư có thể tổ chức quản lý thực hiện dự án theo một trong bốn hình thức sau:

Thứ nhất, hình thức chủ đầu tư trực tiếp quản lý thực hiện dự án được áp dụng với các dự án mà mình có đủ năng lực chuyên môn Trong trường hợp này, chủ đầu tư

có thể thành lập Ban quản lý dự án trực thuộc mình, hoặc không cần thành lập ban

22

quản lý dự án mà sử dụng bộ máy của mình kiêm nhiệm và cử người phụ trách để quản lý thực hiện dự án

Thứ hai, hình thức chủ nhiệm điều hành dự án là hình thức quản lý thực hiện dự

án do một pháp nhân độc lập có đủ năng lực điều hành dự án thực hiện Chủ nhiệm điều hành dự án có thể thực hiện một trong hai hình thức: Ban quản lý dự án chuyên ngành hoặc thuê tư vấn Người có thẩm quyền quyết định đầu tư quyết định chủ đầu tư

và hình thức quản lý Ban quản lý dự án chuyên ngành được áp dụng đối với các dự án được chính phủ giao cho các Bộ, cơ quan ngang bộ và UBND cấp tỉnh, thành, quản lý thực hiện; các dự án được UBND cấp tỉnh giao cho các Sở chuyên ngành và UBND cấp huyện thực hiện Đối với những trường hợp chủ đầu tư không có đủ điều kiện trực tiếp quản lý điều hành dự án thì thuê tư vấn có đủ năng lực để thực hiện theo thể thức hợp đồng quản lý toàn bộ hay một số nội dung của dự án

Thứ ba, hình thức chìa khóa trao tay được áp dụng khi chủ đầu tư được phép tổ chức đấu thầu để lựa chọn nhà thầu thực hiện tổng thầu toàn bộ dự án từ khảo sát, thiết

kế, mua sắm, xây lắp cho đến khi bàn giao đưa dự án – công trình vào sử dụng Đối với NSNN cho đầu tư XDCB, hình thức này chỉ áp dụng đối với các dự án nhóm C, còn đối với các dự án nhóm A và B phải được sự cho phép của Thủ tướng Chính phủ Thứ tư, hình thức chủ đầu tư tự thực hiện dự án là chủ đầu tư tự sản xuất, tự xây dựng, tự giám sát và chịu trách nhiệm về chất lượng công trình và tiến hành nghiệm thu quyết toán khi công trình hoàn thành thông qua các hợp đồng XDCB Hình thức này áp dụng cho chủ đầu tư có năng lực sản xuất, xây dựng phù hợp với yêu cầu của

dự án trồng mới, chăm sóc cây trồng hàng năm, nuôi trồng thủy sản, giống cây trồng vật nuôi, khai hoang xây dựng đồng ruộng, duy tu bảo dưỡng sửa chữa thường xuyên các công trình xây dựng, thiết bị sản xuất và dự án sử dụng vốn hợp pháp của Doanh nghiệp Chủ đầu tư có thể sử dụng bộ máy của mình hoặc thành lập Ban quản lý dự án trực thuộc để quản lý điều hành dự án

Sơ đồ 1.2: Mô hình hóa quản lý, vận hành quản lý đối với từng dự án

đầu tư XDCB sử dụng NSNN 1.2.3.4 Quản lý quá trình lập và triển khai dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

* Xác định chủ trương đầu tư

Để nâng cao tính công khai, minh bạch trong việc phân bổ vốn đầu tư phát triển

Chủ quản đầu tư

Cơ quan chức năng của CQĐT

Chủ đầu tư

Cơ quan chức năng

của chủ đầu tư

Đại diện chủ đầu tư (BQL DA hoặc tư vấn QLDA)

Nhà thầu Giám sát

Nhà thầu

KS

Tư vấn

DA

Nhà thầu Xây lắp

Nhà thầu

TK DT

24

thì ngay ở khâu chuẩn bị đầu tư cần chú trọng việc lập báo cáo đề xuất và phê duyệt chủ trương đầu tư Đây là khâu đầu tiên của quá trình đầu tư, quyết định tính đúng đắn, sự phù hợp của chương trình, dự án với các mục tiêu và định hướng phát triển cũng như hiệu quả của dự án đối với phát triển nền kinh tế, của từng ngành, lĩnh vực kinh tế - xã hội và sự phát triển của các vùng lãnh thổ, địa phương

Trong việc thẩm định trình cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, phải thẩm định làm rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn cho từng chương trình, dự

án cụ thể; bảo đảm dự án được phê duyệt có đủ nguồn lực tài chính để thực hiện Bên cạnh đó, cần phải tăng cường công tác rà soát để đảm bảo các chương trình, dự án bố trí trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm phải có đầy đủ các thủ tục đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư công: Đối với kế hoạch đầu tư công trung hạn, các dự án, chương trình phải được cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư và trong việc phân bổ vốn cho từng dự án cụ thể phải thực hiện theo đúng thứ tự ưu tiên, đảm bảo bố trí đủ vốn để hoàn thành dự án theo tiến độ đã được quy định

Đi đôi với việc ưu tiên bố trí vốn để giải quyết nợ đọng xây dựng cơ bản và hoàn trả các khoản vốn ứng trước, các cấp, các ngành phải tăng cường các biện pháp không để phát sinh nợ đọng mới; hạn chế tối đa việc ứng trước vốn kế hoạch *

Kế hoạch hóa nguồn vốn cho các dự án đầu tư

Kế hoạch hóa đầu tư đóng vai trò quan trọng trong công tác quản lý đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN Thực hiện tốt công tác này sẽ là cơ sở quan trọng để các ngành, địa phương chủ động đẩy mạnh đầu tư có định hướng, cân đối nguồn lực, tránh được hiện tượng đầu tư chồng chéo, thiếu đồng bộ, dàn trải, lãng phí nguồn lực của NSNN

Để có được kế hoạch vốn đầu tư tối ưu trước hết phải xây dựng chiến lược đầu

tư hợp lý, xác định ưu tiên đầu tư vào ngành nào, vùng nào; đầu tư như thế nào và mức

độ đầu tư bao nhiêu thì sẽ mang lại hiệu quả cao nhất; từ đó xác định được cơ cấu vốn đầu tư theo ngành, vùng và cơ cấu vốn đầu tư theo nhóm dự án (A, B, C) Sau khi xây dựng được chiến lược đầu tư hợp lý phải lập được quy hoạch đầu tư nhằm hoạch định trước những vùng, những ngành cần được đầu tư, mức vốn đầu tư, thời gian đầu tư … Dựa vào quy hoạch để lập kế hoạch vốn đầu tư nhằm xác định nhu cầu và khả năng đáp ứng vốn trong từng giai đoạn nhất định cho thời hạn 10 năm, 5 năm, 1 năm theo

từng nguồn vốn đầu tư khác nhau (vốn đầu tư tập trung, vốn chương trình mục tiêu, vốn đầu tư từ thu tiền sử dụng đất, vốn ODA, vốn trái phiếu Chính phủ…)

Từ 01/01/2015, Luật Đầu tư công bắt đầu có hiệu lực, việc đầu tư XDCB cũng như đầu tư phát triển ở các địa phương phải được thực hiện theo kế hoạch đầu tư công trong 5 năm (gọi là kế hoạch đầu tư công trung hạn) bắt đầu tư kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn năm 2016 – 2020

* Hệ thống nguyên tắc trong quản lý NSNN cho đầu tư XDCB gồm:

Một là, gắn chặt khả năng thu để bố trí các khoản chi đầu tư XDCB

Chi NSNN cho đầu tư phải dựa trên cơ sở có nguồn thu thực tế từ nền kinh tế Mức độ chi, cơ cấu các khoản chi phải dựa vào khả năng tăng trưởng GDP của đất nước

Hai là, bảo đảm yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả trong việc bố trí NSNN cho các chương trình, dự án đầu tư XDCB

Trong thực tế, tình trạng lãng phí và kém hiệu quả trong việc sử dụng vốn NSNN cho đầu tư XDCB diễn ra rất phổ biến Do vậy cần phải quán triệt nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả trong quản lý NSNN

Ba là, tập trung có trọng điểm

Việc phân bổ nguồn NSNN cho đầu tư XDCB phải căn cứ vào chương trình trọng điểm, dự án của Nhà nước Thực hiện đúng nguyên tắc này sẽ đảm bảo tính mục đích và khả năng tiết kiệm các khoản chi, sẽ có tác động dây chuyền thúc đẩy các ngành, các lĩnh vực phát triển

Bốn là, Nhà nước và nhân dân cùng làm trong tham gia các chương trình, dự án đầu tư XDCB trong những lĩnh vực mà nhà nước không cần thiết phải đầu tư, nhất là các chương trình, dự án mang tính chất phúc lợi xã hội

Nguyên tắc này đòi hỏi khi quyết định đầu tư cho một lĩnh vực, một chương trình,

dự án nhất định cần phải cân nhắc khả năng huy động các nguồn vốn khác để giảm nhẹ các khoản chi tiêu của NSNN

Năm là, phân biệt rõ nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của các cấp theo luật định để bố trí NSNN cho thích hợp Áp dụng nguyên tắc này tránh được việc bố trí NSNN chồng chéo, khó kiểm tra giám sát, nâng cao trách nhiệm và tính chủ động của các cấp

Sáu là, quản lý NSNN trong sự phối hợp chặt chẽ với khối lượng tiền tệ, lãi

26

suất, tỷ giá hối đoái để tạo nên công cụ tổng hợp cùng tác động đến các vấn đề của kinh tế vĩ mô

Nguyên tắc quản lý dự án đầu tư XDCB:

Sơ đồ 1.3: Nguyên tắc quản lý dự án đầu tư XDCB

* Lập dự án đầu tư xây dựng công trình

Công tác lập dự án được các cấp có thẩm quyền kiểm soát chặt chẽ về phạm vi, quy

mô của từng dự án theo đúng mục tiêu của từng lĩnh vực và phù hợp với quy hoạch được duyệt Các dự án được lập phải nêu rõ nguồn vốn thực hiện dự án Ở cấp trung ương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối tổng hợp danh mục cho phép lập dự

án Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp các danh mục dự án theo đề xuất từ các địa

phương, các chủ đầu tư sau đó xin ý kiến tham gia của các Bộ chuyên ngành: Bộ Xây dựng, Bộ Nông nghiệp và PTNT, Bộ Giao thông Vận tải… về sự cần thiết lập dự án, quy mô, tổng mức, nguồn vốn và sự phù hợp với quy hoạch của dự án Sau đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp trình Thủ tướng Chính Phủ Sau khi cân đối được tổng nguốn vốn sẽ đầu tư trong năm kế hoạch tiếp theo, Thủ tướng Chính phủ trình Quốc Hội xin ý kiến trong kỳ hợp gần nhất Sau khi có ý kiến phê chuẩn của Quốc Hội, Thủ tướng Chính phủ sẽ giao cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư thông báo về các địa phương thông qua HĐND cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh sẽ ra quyết định đầu tư cho phép lập dự án [11, tr.19-22]

* Thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng

NGUYÊN TẮC QUẢN

LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ

Bảo đảm mục tiêu, hiệu quả dự

án đầu tư XDCB, theo yêu cầu của KTTT

Thực hiện theo từng DA,

CT Phù hợp các giai đoạn đầu tư Phù hợp các bước thiết kếTheo loại nguồn vốn

Chủ đầu tư chịu trách nhiệm toàn diện từ giai đoạn chuẩn bị đầu

tư đến khi kết thúc xây dựng, đưa công trình vào sử dụng

Nhà nước thực hiện chức năng quản lý gián tiếp:

- Hướng dẫn lập và quản lý chi phí dự án, công trình

- Kiểm tra việc thực hiện quản lý chi phí Theo Tổng mức đầu tư,

Thẩm định dự án đầu tư là việc kiểm tra lại các điều kiện quy định phải đảm bảo của một dự án đầu tư trước khi quyết định đầu tư Tất cả các dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách Nhà nước để đầu tư phát triển phải được thẩm định Nội dung thẩm định dự án đầu tư tùy theo từng loại dự án, đó là các điều kiện nhằm đảm bảo sự phù hợp với quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ; các điều kiện tài chính, giá cả, hiệu quả đầu tư; đảm bảo an toàn về tài nguyên, môi trường; các vấn đề xã hội của dự án… Sau khi thẩm định dự án đầu tư, nếu dự án đạt được những yêu cầu cơ bản về nội dung thẩm định và có tính khả thi cao thì cơ quan có thẩm quyền sẽ ra quyết định phê duyệt

dự án đầu tư

* Lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dưng

Việc phân cấp về quản lý hoạt động đấu thầu được thực hiện như đối với việc tổ chức thẩm định dự án Cấp nào phê duyệt dự án thì cấp đó thẩm định kế hoạch lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án [33, tr.19]

* Cấp giấy phép xây dựng

Trước khi khởi công xây dựng công trình, chủ đầu tư phải có giấy phép xây dựng

do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp theo quy định của Luật xây dựng

Đối với dự án đầu tư xây dựng gồm nhiều công trình, giấy phép xây dựng được cấp cho một, một số hoặc tất cả các công trình thuộc dự án khi phần hạ tầng kỹ thuật thuộc khu vực xây dựng công trình đã được triển khai theo quy hoạch xây dựng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt

* Quản lý thi công xây dựng công trình

- Quản lý chất lượng xây dựng

Công trình xây dựng phải được kiểm soát chất lượng theo quy định của pháp luật có liên quan từ chuẩn bị, thực hiện đầu tư xây dựng đến quản lý, sử dụng công trình nhằm đảm bảo an toàn cho người, tài sản, thiết bị, công trình và các công trình lân cận

Hạng mục công trình, công trình xây dựng hoàn thành chỉ được phép đưa vào khai thác, sử dụng sau khi được nghiệm thu bảo đảm yêu cầu của thiết kế xây dựng, tiêu chuẩn áp dụng, quy chuẩn kỹ thuật cho công trình, các yêu cầu của hợp đồng xây dựng và quy định của pháp luật có liên quan

Chủ đầu tư có trách nhiệm tổ chức quản lý chất lượng công trình phù hợp với hình thức đầu tư, hình thức quản lý dự án, hình thức giao thầu, quy mô và nguồn vốn

28

đầu tư trong quá trình thực hiện đầu tư xây dựng công trình theo quy định của Nghị định này Chủ đầu tư được quyền tự thực hiện các hoạt động xây dựng nếu đủ điều kiện năng lực theo quy định của pháp luật

Cơ quan chuyên môn về xây dựng hướng dẫn, kiểm tra công tác quản lý chất lượng của các tổ chức, cá nhân tham gia xây dựng công trình; thẩm định thiết kế, kiểm tra công tác nghiệm thu công trình xây dựng, tổ chức thực hiện giám định chất lượng công trình xây dựng; kiến nghị và xử lý các vi phạm về chất lượng công trình xây dựng theo quy định của pháp luật

- Quản lý tiến độ thi công xây dựng công trình

Công trình xây dựng trước khi triển khai phải có tiến độ thi công xây dựng Tiến độ thi công xây dựng công trình do nhà thầu lập phải phù hợp với tiến độ tổng thể của dự án được chủ đầu tư chấp thuận

Đối với công trình xây dựng có quy mô lớn và thời gian thi công kéo dài thì tiến độ xây dựng công trình được lập cho từng giai đoạn theo tháng, quý, năm

Chủ đầu tư, nhà thầu thi công xây dựng, tư vấn giám sát thi công xây dựng và các bên có liên quan có trách nhiệm theo dõi, giám sát tiến độ thi công xây dựng công trình và điều chỉnh tiến độ trong trường hợp tiến độ thi công xây dựng ở một số giai đoạn bị kéo dài nhưng không được làm ảnh hưởng đến tiến độ tổng thể của dự án Trường hợp xét thấy tiến độ tổng thể của dự án bị kéo dài thì chủ đầu tư phải báo cáo người quyết định đầu tư quyết định điều chỉnh tiến độ tổng thể của dự án

- Quản lý khối lượng thi công xây dựng công trình

Việc thi công xây dựng công trình phải được thực hiện theo khối lượng của thiết kế được duyệt

Khối lượng thi công xây dựng được tính toán, xác nhận giữa chủ đầu tư, nhà thầu thi công xây dựng, tư vấn giám sát theo thời gian hoặc giai đoạn thi công và được đối chiếu với khối lượng thiết kế được duyệt để làm cơ sở nghiệm thu, thanh toán theo hợp đồng

Khi có khối lượng phát sinh ngoài thiết kế, dự toán xây dựng công trình được duyệt thì chủ đầu tư và nhà thầu thi công xây dựng phải xem xét để xử lý

Khối lượng phát sinh được chủ đầu tư hoặc người quyết định đầu tư chấp thuận, phê duyệt là cơ sở để thanh toán, quyết toán công trình

Nghiêm cấm việc khai khống, khai tăng khối lượng hoặc thông đồng giữa các bên tham gia dẫn đến làm sai khối lượng thanh toán

- Quản lý an toàn lao động trên công trường

Cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng theo phân cấp quản lý có trách nhiệm kiểm tra định kỳ hoặc đột xuất công tác quản lý an toàn lao động trên công trường của chủ đầu tư và các nhà thầu Trường hợp công trình xây dựng thuộc đối tượng cơ quan quản lý nhà nước kiểm tra công tác nghiệm thu thì công tác kiểm tra an toàn lao động được phối hợp kiểm tra đồng thời

Bộ Xây dựng quy định về công tác an toàn lao động trong thi công xây dựng

* Quản lý chi phí dự án đầu tư xây dựng công trình

Nguyên tắc quản lý chi phí dự án đầu tư xây dựng công trình

Quản lý chi phí đầu tư xây dựng phải bảo đảm mục tiêu đầu tư, hiệu quả dự án

đã được phê duyệt, phù hợp với trình tự đầu tư xây dựng theo quy định tại khoản 1 Điều 50 Luật Xây dựng và nguồn vốn sử dụng Chi phí đầu tư xây dựng phải được tính đúng, tính đủ cho từng dự án, công trình, gói thầu xây dựng, phù hợp với yêu cầu thiết

kế, chỉ dẫn kỹ thuật, điều kiện xây dựng, mặt bằng giá thị trường tại thời điểm xác định chi phí và khu vực xây dựng công trình

Nhà nước thực hiện quản lý chi phí đầu tư xây dựng thông qua việc ban hành, hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các quy định pháp luật; hướng dẫn phương pháp lập và quản lý chi phí đầu tư xây dựng

Chủ đầu tư chịu trách nhiệm quản lý chi phí đầu tư xây dựng từ giai đoạn chuẩn

bị dự án đến khi kết thúc xây dựng đưa công trình của dự án vào khai thác sử dụng trong phạm vi tổng mức đầu tư của dự án được phê duyệt gồm cả trường hợp tổng mức đầu tư được điều chỉnh theo quy định tại Điều 7 Nghị định này Chủ đầu tư được thuê

tổ chức, cá nhân tư vấn quản lý chi phí đủ điều kiện năng lực theo quy định tại Nghị định về quản lý dự án đầu tư xây dựng để lập, thẩm tra, kiểm soát và quản lý chi phí đầu tư xây dựng

Việc thanh tra, kiểm tra, kiểm toán chi phí đầu tư xây dựng phải được thực hiện theo các căn cứ, nội dung, cách thức, thời điểm xác định tổng mức đầu tư xây dựng, dự toán xây dựng, dự toán gói thầu xây dựng, định mức xây dựng, giá xây dựng, chỉ số giá xây dựng của công trình đã được người quyết định đầu tư, chủ đầu tư thống nhất sử