Xung quanh vấn đề ban hành văn bản pháp luật ở việt nam

Câu 1: Hạn chế của việc ban hành văn bản pháp luật ở Việt Nam Câu 2: Nguyên nhân của những hạn chế trên Câu 3: Đề xuất các giải pháp Một số bất cập trong thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật Câu 4: Trình bày điểm mới của dự thảo luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Xung quanh vấn đề ban hành văn bản pháp luật ở Việt Nam

Trong những năm gần đây bộ máy nhà nước đã xây dựng và ban hành một

hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) đồ sộ, điều chỉnh hầu hết các mối quan hệ xã hội cần có pháp luật điều chỉnh Tuy nhiên, nhiều chuyên gia cho rằng chất lượng VBQPPL ở Việt Nam còn thấp và ngày càng xuất hiện nhiều VBQPPL yếu kém

Quá trình thực hiện các Luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã bộc lộ những bất cập, hạn chế Hệ thống pháp luật quá phức tạp, cồng kềnh với số lượng quá lớn và quá nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật có thứ bậc hiệu lực không thật rõ ràng do nhiều cơ quan có thẩm quyền từ trung ương đến chính quyền cấp xã ban hành

Điều này đã gây khó khăn cho việc tuân thủ, áp dụng, thi hành Hệ thống pháp luật thiếu tính ổn định do chất lượng nhiều văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế, tính khả thi chưa cao, phải sửa đi sửa lại nhiều lần, ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường đầu tư - kinh doanh và cuộc sống người dân

Hiệu lực thi hành của hệ thống pháp luật chưa cao, tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh vẫn đang là nguyên nhân hạn chế hiệu lực thực tế của cả hệ thống pháp luật; chưa có cơ chế kiểm soát chặt chẽ việc xây

dựng, ban hành thông tư dẫn đến nhiều văn bản không phù hợp với thực tế, còn hiện tượng thiên về thuận lợi cho cơ quan quản lý, chưa tôn trọng đầy đủ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức…

Câu 1: Hạn chế của việc ban hành văn bản pháp luật ở Việt Nam

Thứ nhất, sự yếu kém thể hiện ở chỗ các quy định pháp luật có hiệu lực

thấp, không đạt được các mục tiêu đề ra Ví dụ, Luật Giá được ban hành năm 2012

với mục tiêu ổn định giá nói chung và giá của một số mặt hàng được coi là thiết yếu nói riêng, trong đó có giá sữa cho trẻ nhỏ Tuy nhiên, ai cũng biết giá các sản phẩm sữa vẫn tăng nhiều lần với tốc độ cao trong những năm gần đây

Thứ hai, hệ thống pháp luật có nhiều điểm chồng chéo, mâu thuẫn, thể hiện sự

thiếu nhất quán và thiếu tôn trọng pháp luật của một số cơ quan Nhiều VBQPPL

có nội dung không rõ ràng, cụ thể, gây khó khăn trong việc thi hành ở các cấp chính quyền và chứa đựng khe hở cho sự tùy tiện, nhũng nhiễu của các công chức liên quan Ví dụ, Nghị định 72/2013/NĐ-CP cho phép thành lập các trang tin điện

tử tổng hợp có tác động tạo thuận lợi cho việc ăn cắp bản quyền về tin, bài của các báo vì theo quy định trang tin điện tử không được làm tin riêng, phải lấy lại tin của các báo

Thứ ba, nhiều quy định pháp luật không khả thi do Nhà nước không thể

thực hiện được hoặc gặp phải sự phản đối mạnh mẽ của xã hội Một số ví dụ điển hình là quy định về việc thịt lợn phải bán trong tám tiếng kể từ khi giết mổ; quan tài công chức không được để nắp kính; ghi tên cha mẹ trong chứng minh thư

Những điểm yếu này đã và đang gây ra nhiều tác động bất lợi cho sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Quy định pháp luật không khả thi, không hiệu lực chính là những biểu hiện của sự lãng phí nguồn lực đất nước Quan trọng hơn, các chính sách, quy định pháp luật không hiệu quả và thay đổi nhanh đã làm cho môi trường chính sách trở nên bất ổn, gây khó khăn cho hoạt động đầu tư, kinh doanh của doanh nghiệp

Câu 2: Nguyên nhân của những hạn chế trên

Nghiên cứu và thực tiễn phát triển kinh tế trên thế giới đã chỉ ra rằng chất lượng của chính sách, pháp luật là yếu tố quan trọng hàng đầu trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, quan trọng hơn rất nhiều so với tài nguyên thiên nhiên hay vị trí địa lý

Vấn đề đặt ra là Nhà nước cần có những giải pháp để nâng cao chất lượng chính sách, VBQPPL Để có được giải pháp tốt trước tiên chúng ta cần tìm hiểu các nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng chất lượng thấp của nhiều VBQPPL hiện này

Thứ nhất, nguyên nhân gốc rễ của nhiều yếu kém trong xây dựng chính

sách, VBQPPL là tư duy quản lý lạc hậu: nhiều cán bộ chưa có nhận thức rõ về vai trò cũng như hạn chế của cơ quan công quyền Ở bất cứ chế độ nào, quốc gia nào, Nhà nước chỉ làm những việc mà xã hội cần Nhà nước làm và có rất nhiều vấn đề

xã hội không cần có sự can thiệp của Nhà nước Bên cạnh đó nguồn lực của Nhà nước luôn là hữu hạn, cụ thể hầu hết các nhà nước trên thế giới đều phải vay nợ để chi tiêu Nhận thức sai lầm về vai trò của Nhà nước dẫn đến nhiều quy định pháp luật không cần thiết khi điều chỉnh những vấn đề thuộc phạm vi cá nhân, dân sự Bên cạnh đó, nhiều quy định pháp luật không thể thi hành được do Nhà nước không có đủ nguồn lực

Thứ hai, hiện nay Việt Nam thiếu một cơ chế phối hợp liên ngành có hiệu

quả để quản lý chất lượng chính sách, VBQPPL một cách hiệu quả Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 quy định ba cơ chế chính quản lý chất lượng VBQPPL: (i) thẩm định của Bộ Tư pháp; (ii) thẩm tra của Văn phòng Chính phủ

và (iii) thẩm tra của Ủy ban thường vụ Quốc hội

Các cơ chế hiện nay chưa đủ mạnh do Bộ Tư pháp không đủ năng lực chuyên môn để đánh giá các chính sách của các ngành, lĩnh vực khác Quan trọng hơn, Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ không có quyền từ chối các dự thảo VBQPPL chất lượng thấp

Ngoài ra, các cơ chế này không hiệu quả còn do sự nể nang, ngại va chạm giữa các cơ quan quản lý chất lượng và cơ quan soạn thảo Trong khi đó, trên thực

tế có hiện tượng cơ quan soạn thảo vận động các cơ quan thẩm định, thẩm tra để được thông qua những chính sách có lợi cho ngành mình

Thứ ba, năng lực con người về xây dựng chính sách, pháp luật chưa đáp ứng

được yêu cầu Điều này thể hiện ở tất cả các khâu trong quá trình xây dựng VBQPPL, từ nghiên cứu, dự thảo, thẩm tra và thẩm định VBQPPL Thực tiễn cho thấy các dự thảo VBQPPL ít khi được xây dựng trên nền tảng của những nghiên cứu khoa học, thực tiễn để tìm hiểu rõ vấn đề mà VBQPPL cần điều chỉnh Nhiều khi dự án xây dựng VBQPPL được giao cho một nhóm cán bộ cấp phòng dự thảo với một thời gian biểu hạn chế Thường xuyên, việc soạn thảo VBQPPL được giao cho các cán bộ không được đào tạo kỹ năng soạn thảo văn bản pháp luật Do đó, nhiều VBQPPL có ngôn ngữ không rõ ràng, có thể hiểu theo nhiều nghĩa, khó thực hiện trong thực tế

Câu 3: Đề xuất các giải pháp

Thứ nhất, cần có sự thay đổi căn bản về tư duy quản lý nhà nước trong toàn

bộ hệ thống nhà nước theo tinh thần xây dựng “Nhà nước kiến tạo phát triển”, đảm bảo Nhà nước thực hiện hiệu quả và chỉ thực hiện những chức năng của Nhà nước, không can thiệp vào các vấn đề xã hội có thể tự giải quyết hoặc các vấn đề không đáng để Nhà nước phải can thiệp

Thứ hai, Nhà nước cần xây dựng một cơ chế quản lý chất lượng chính sách,

pháp luật đủ mạnh và có hiệu quả Về phía Chính phủ, cần có một cơ quan độc lập với các bộ làm chức năng quản lý chất lượng VBQPPL Cơ quan này cần có đội ngũ nhân viên đủ năng lực về các lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội, pháp luật để thẩm định chất lượng của các VBQPPL cả về nội dung chính sách và hình thức, thẩm quyền pháp luật Cơ quan này cũng cần có đủ thẩm quyền để bác bỏ các đề xuất xây dựng pháp luật không cần thiết, không khả thi, không đúng thẩm quyền

Cơ quan này cũng thực hiện chức năng phối hợp giữa Chính phủ và Quốc hội trong

xây dựng luật, pháp lệnh để đảm bảo rằng Quốc hội và Chính phủ thống nhất quan điểm trước khi văn bản được trình ra Quốc hội, tránh hiện tượng các dự thảo bị Ủy ban Thường vụ Quốc hội bác bỏ sau khi đã tốn rất nhiều công sức chuẩn bị và tránh việc Quốc hội phải thay đổi chương trình xây dựng pháp luật Ủy ban cải cách thể chế của Tổng thống ở Hàn Quốc là một ví dụ hữu ích về mô hình tổ chức

cơ quan này

Thứ ba, cần nâng cao năng lực cán bộ và thực hiện chuyên môn hóa trong

xây dựng pháp luật Cán bộ chuyên ngành cần được đào tạo chuyên sâu về phân tích chính sách và chỉ tập trung vào việc phân tích và đề xuất giải pháp chính sách VBQPPL cần được giao cho các cán bộ có chuyên môn về pháp luật dự thảo dựa trên đề xuất chính sách đã được thông qua

Một số bất cập trong thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Hiện nay, trong hệ thống pháp luật nước ta đang song song tồn tại 2 văn bản luật quy định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật Đó là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004 (gọi tắt là Luật năm 2004) và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (gọi tắt là Luật năm 2008) Theo quy định của 2 văn bản luật này, thì đối với các cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Trung ương, nội dung, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật thực hiện theo Luật 2008; còn các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương là Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân các cấp, thì nội dung, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngoài việc tuân thủ theo Luật năm 2004 còn được thực hiện theo Luật năm 2008 Điều này đã dẫn đến một số bất cập trong việc triển khai thực hiện các luật nói trên ở địa phương Nhân đây tôi xin trao đổi một số vấn đề xung quanh quy định về nội

dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Luật năm 2008, thì “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”

Mặt khác, tại khoản 12 Điều 2 Luật năm 2008, thì trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có “văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân”, và tại Điều 21 Luật năm 2008 quy định “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân được ban hành theo nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân”

Như vậy, Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân các cấp khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì “nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục” được thực hiện theo quy định của Luật năm 2004, còn các vấn đề khác như: Nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản, ngôn ngữ kỹ thuật văn bản, tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật… thì được thực hiện theo quy định của Luật năm 2008 Việc cùng một lúc phải áp dụng 2 luật đã dẫn đến một số bất cập trong quá trình thực hiện, đó là:

Thứ nhất, về tính khả thi của văn bản

Khoản 2 Điều 1 Luật năm 2008 quy định: “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”

Luật năm 2004 và Luật năm 2008 đã quy định cụ thể, chi tiết các vấn đề về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản để các chủ thể có thẩm quyền tuân thủ thực hiện Tuy nhiên, nếu trong quá trình thực hiện, các tổ chức, cá nhân thực hiện không đúng hoặc không tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà 2 luật trên quy định, thì văn bản được ban hành đó không phải là văn bản quy phạm pháp luật Đây là một vấn đề khó bảo đảm tính khả thi trong thực tiễn áp dụng Vì theo quy định trên, trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật nếu thiếu một trong các thủ tục như lấy ý kiến, khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương, hoặc không gửi hồ sơ đến cơ quan tư pháp thẩm định theo quy định của pháp luật… thì văn bản đó không được coi là văn bản quy phạm pháp luật Như vậy, nếu khi xác định được một văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân các cấp ban hành không đúng trình tự, thủ tục theo quy định của Luật năm 2004 không phải là văn bản quy phạm pháp luật, vậy nó thuộc loại văn bản nào? Là văn bản hành chính thông thường hay văn bản chuyên ngành,

kỹ thuật? Và như vậy, nếu áp dụng một văn bản vi phạm trình tự, thủ tục ban hành mà xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của công dân thì công dân đó có quyền khởi kiện hay không? Trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến đâu, việc xử lý đối với họ như thế nào khi để xảy ra hậu quả Trước mắt, để hạn chế các hậu quả đáng tiếc xảy ra, rất mong các cơ quan chức năng sớm tham mưu cho cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thực hiện đúng trình tự, thủ tục ban hành theo quy định; đồng thời các cơ quan có thẩm quyền sớm ban hành văn bản để hướng dẫn thực hiện nhằm hạn chế đến mức thấp nhất các hậu quả xảy ra, đảm bảo tính khả thi của văn bản

Thứ hai, về quy định một văn bản có thể sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi

bỏ nội dung trong nhiều văn bản theo quy định tại Điều 9 Luật năm 2008

Tại khoản 3 Điều 9 Luật năm 2008 quy định: “Một văn bản quy phạm pháp luật có thể được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành” Nội dung này chưa được điều chỉnh trong Luật năm 2004

Để thực hiện quy định này, hiện nay ở nhiều địa phương vẫn đang song song tồn tại hệ thống pháp luật do nhiều chủ thể ban hành, điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau nhưng nguyên nhân chính là trước đây khi chưa có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2004, việc xác định chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương vẫn còn nhiều quan niệm khác nhau dẫn đến có những văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng ban hành bằng hình thức văn bản áp dụng pháp luật, có văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Uỷ ban nhân dân nhưng lại do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ban hành và ngược lại những văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân nhưng lại được Uỷ ban nhân dân ban hành Việc thực hiện quy định này đòi hỏi các cơ quan có liên quan phải phối hợp chặt chẽ với nhau mới có thể tham mưu thực hiện tốt được, còn nếu giao cho cơ quan chủ trì soạn thảo thì khó có thể thực hiện được Quá trình soạn thảo đòi hỏi cơ quan chủ trì phải rà soát hệ thống hóa các văn bản có liên quan đến nội dung của dự thảo văn bản cần điều chỉnh; liệt kê, lên danh mục dự kiến các văn bản, các điều khoản điểm của các văn bản sẽ bị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc hủy bỏ Nhưng để làm được điều này, đòi hỏi phải tốn nhiều thời gian, công sức, trí tuệ, đồng thời các dữ liệu, cơ sở vật chất phục vụ cho việc rà soát phải đầy đủ, đáp ứng yêu cầu của việc rà soát Bên cạnh đó, để rà soát các quy định có liên quan, đòi hỏi chủ thể thực hiện phải am hiểu các quy định của pháp luật có liên quan, thường xuyên cập nhật thông tin từ các văn bản pháp luật mới từ đó mới có thể đưa ra những đề xuất xác đáng, đúng quy định của pháp luật

Mặt khác, trong quá trình triển khai thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật, không ít các chủ thể có thẩm quyền chỉ triển khai các văn bản điều chỉnh trực tiếp đến công việc cần triển khai mà không tìm hiểu các quy định của pháp luật có liên quan, dẫn đến một số trường hợp một số quy định của pháp luật đã hết hiệu lực những vẫn được thực hiện ở đây, đơn cử một ví dụ nhỏ, theo quy định tại Điều

264 Luật Tố tụng hành chính sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm

2003 liên quan đến khiếu nại, khởi kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai nếu người có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại liên quan đất đai trong quá trình thực hiện không tìm hiểu các quy định của pháp luật về tố tụng hành chính thì có thể dẫn đến những hậu quả đáng tiếc xảy ra

Thứ ba, về hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật

Điều 79 Luật năm 2008 quy định về hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật như sau: Chỉ trong những trường hợp thật cần thiết, văn bản quy phạm pháp luật mới được quy định hiệu lực trở về trước Không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp sau đây: Quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý; quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn

Tại khoản 2, Điều 51 Luật năm 2004 quy định: Không quy định hiệu lực trở về trước đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân

Như vậy, Luật năm 2008 cho phép quy định hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật, tuy rằng có cấm các trường hợp cụ thể nhưng Luật năm 2004 bắt buộc “không được quy định hiệu lực trở về trước của văn bản” Trong trường hợp này việc áp dụng văn bản phải được thực hiện theo quy định tại khoản 3, Điều 83 Luật năm 2008, cụ thể: Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng

quy định của văn bản được ban hành sau Vậy phải áp dung các quy định của Luật năm 2008 để thực hiện

Thực tế cho thấy, quá trình thẩm định một số dự thảo văn bản không có sự thống nhất giữa cơ quan thẩm định và cơ quan soạn thảo văn bản Một số quy định có lợi cho địa phương, cho cơ quan nhà nước và thậm chí cho một nhóm đối tượng thì cơ quan soạn thảo quy định hiệu lực áp dụng hiệu lực trở về trước và họ cũng không phải là không có lý khi áp dụng quy định này

Câu 4: Trình bày điểm mới của dự thảo luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

So với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 2008) và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân (năm 2004), Chính phủ đã đề xuất một số điểm mới trong dự thảo Luật như sau:

Một là, bổ sung khái niệm quy phạm pháp luật và chỉnh lý khái niệm văn bản quy phạm pháp luật để dự Luật rõ ràng, cụ thể và dễ áp dụng hơn: Xác định quy phạm

pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với mọi người trong phạm vi cả nước hoặc địa giới hành chính nhất định, do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành

và được Nhà nước bảo đảm thực hiện; văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này Đồng thời dự Luật bổ sung quy định mang tính loại trừ là “Văn bản không chứa quy phạm pháp luật; văn bản có chứa quy phạm pháp luật, nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”