Tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở việt nam hiện nay (luận văn thạc sĩ luật học)

Trong những năm qua, hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta đã đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ, các hình thức tham vấn ngày càng đa dạng, cá

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Chủ tịch Hồ Chí Minh từng nói “Trong bầu trời không gì quý bằng nhân dân Trong thế giới không gì mạnh bằng lực lượng đoàn kết của nhân dân” Tư tưởng đó

của Người còn sáng mãi tới thời đại ngày nay, nó không chỉ có ý nghĩa trong sự nghiệp đấu tranh giải phóng dân tộc mà còn có ý nghĩa vô cùng to lớn trong quá trình xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, đặc biệt là trong công cuộc đổi mới đất nước do Đảng khởi xướng và lãnh đạo

Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2014 là sự kế thừa, tiếp thu

và phát huy những tinh hoa của các bản Hiến pháp trước, của tư tưởng Hồ Chí Minh

và Hiến pháp của nhiều nước trên thế giới Theo đó, Hiến pháp năm 2013 có những sửa đổi, bổ sung và phát triển quan trọng nhằm khẳng định mạnh mẽ hơn nữa quyền làm chủ của nhân dân Cùng với đó, Hiến pháp có những quy định cụ thể hơn các phương thức để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình

Pháp luật thể hiện ý chí của nhà nước, mà trong nhà nước xã hội chủ nghĩa, nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước Do đó, vai trò của nhân dân đối với nhà nước được thể hiện rõ nhất thông qua hoạt động tham gia xây dựng pháp luật Có thể nói, chưa lúc nào, chưa khi nào vai trò của nhân dân lại được nhấn mạnh và đề cao mạnh mẽ như lúc này Bởi suy cho cùng, mục đích của nhà nước xã hội chủ nghĩa là đem lại cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc cho nhân dân Muốn vậy, nhà nước không thể xây dựng chính sách, pháp luật theo ý chí chủ quan của riêng mình mà phải tích cực lắng nghe ý kiến của nhân dân, đồng điệu với suy nghĩ của dân Có như vậy, pháp luật mới thực sự đi vào cuộc sống, phát huy được hiệu quả trên thực tế và đạt được mục đích điều chỉnh của mình

Trong những năm qua, hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta đã đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ, các hình thức tham vấn ngày càng đa dạng, các ý kiến đóng góp có nội dung phong phú, chất lượng hơn đến từ nhiều nhóm đối tượng khác nhau… Điều này có được là do cơ sở pháp lý

về tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có nhiều điểm tiến

bộ hơn so với trước đây Quyền của nhân dân tham gia xây dựng pháp luật không chỉ được ghi nhận trong Hiến pháp mà còn được quy định cụ thể trong nhiều văn bản pháp luật khác

Tuy nhiên, hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam vẫn còn gặp phải khá nhiều hạn chế Hoạt động này phần lớn

còn mang tính hình thức, chưa nhận được sự quan tâm đúng mức từ các cấp, các ngành và nhân dân Tham vấn nhân dân nhiều khi chỉ diễn ra một chiều, tức nhân dân đóng góp ý kiến nhưng không nhận lại được phản hồi từ phía các cơ quan chủ trì tham vấn Bên cạnh đó, nhận thức của nhân dân và các cán bộ, công chức về hoạt động tham vấn vẫn chưa thực sự sâu sắc, khâu tổ chức tham vấn còn bộc lộ nhiều yếu kém… Nếu tình trạng này diễn ra trong một thời gian dài thì không những khiến cho hoạt động tham vấn nhân dân trở nên vô nghĩa, tiêu tốn chi phí, thời gian… mà còn làm giảm đi sức hút, niềm tin của nhân dân đối với hoạt động xây dựng pháp luật nước nhà.

Do vậy, để phát huy những ưu điểm, hạn chế những yếu điểm, hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta cần phải có sự thay đổi toàn diện cả về lý luận và thực tiễn Đây là vấn đề cấp bách trong giai đoạn hiện nay, giải quyết những được điều này thì các vấn đề liên quan đến dân chủ sẽ được bảo đảm, góp phần vào công cuộc công khai, minh bạch hóa việc hoạch định, ban hành và thực thi các chính sách, các quy định pháp luật của đất nước

Chính vì những lẽ trên, trong luận văn tốt nghiệp của mình, học viên xin lựa

chọn đề tài: “Tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay”.

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Về hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật,

có khá nhiều bài viết và các công trình nghiên cứu khoa học có liên quan Có thể liệt

kê các bài viết, công trình nghiên cứu đó như sau:

Năm 2015, Thư viện Quốc hội - Văn phòng Quốc hội đã phối hợp với Quỹ

Châu Á thực hiện công trình “Nghiên cứu tham vấn công chúng trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật” nhằm đánh giá thực trạng và đề xuất

giải pháp để nâng cao sự tham gia của người dân vào quy trình lập pháp hiện nay

Luận văn thạc sĩ luật học “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về sự tham gia của nhân dân vào hoạt động xây dựng Luật ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Lê Thị

Thiều Hoa năm 2006 Luận văn đã xây dựng được các luận cứ khoa học và thực tiễn bảo đảm sự tham gia của nhân dân vào hoạt động xây dựng luật, trên cơ sở đó, đề xuất một số giải pháp về pháp lý, mô hình thu hút sự tham gia của nhân dân vào hoạt động xây dựng luật nói riêng cũng như góp phần đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng pháp luật nói chung

Tài liệu “Hướng dẫn tham vấn công chúng của Hội đồng nhân dân” do Dự án

tăng cường năng lực cho các cơ quan dân cử ở Việt Nam (giai đoạn III) tổ chức biên soạn năm 2012 nhằm hướng dẫn, phổ biến kinh nghiệm, bài học, sử dụng những tình huống thực tiễn có thể được cập nhật

Bài viết “Tham vấn công chúng: Đánh giá thực trạng và đề xuất phương án quy định” của tác giả Nguyễn Đức Lam trong Dự án Phát triển lập pháp quốc gia Bài

viết này đánh giá thực trạng lấy ý kiến nhân dân vào các hình thức văn bản quy phạm pháp luật Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất một số kiến nghị thiết kế các quy định về tham vấn trong dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Bài viết “Bảo đảm tính xã hội của pháp luật trong hoạt động lấy ý kiến trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật” của Tiến sĩ Bùi Thị Đào năm 2015

trong đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường về bảo đảm tính xã hội của pháp luật trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật Bài viết chủ yếu đi phân tích, làm rõ những yếu tố quyết định đến tính xã hội của pháp luật thông qua hoạt động lấy

ý kiến trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

Bên cạnh đó còn có các bài viết đăng trên các tạp chí như: Bài viết “Bàn về việc lấy ý kiến nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật” của tác giả Cao Kim Oanh, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số tháng 7/2013; Bài viết “Tham vấn nhân dân về dự thảo Hiến pháp sửa đổi - bản chất và nguyên tắc thực hiện” của tác giả Nguyễn Như Phát, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 10 (2012); Bài viết “Phát huy vai trò của nhà khoa học trong xây dựng pháp luật” của tác giả Nguyễn Minh Đoan,

Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 10 (2005)…

Nhìn chung, các bài viết, các công trình nghiên cứu khoa học liên quan đến hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đã chỉ ra được những khía cạnh nhất định của hoạt động này như khẳng định được vị trí, vai trò quan trọng của nhân dân trong xây dựng pháp luật; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước để vị trí, vai trò quan trọng đó được bảo đảm trên thực tế…Tuy nhiên, các nghiên cứu trên mới chỉ dừng lại dưới những góc độ chung nhất mà chưa đi sâu vào từng vấn đề cụ thể, các giải pháp được đưa ra còn mang tính định hướng, lẻ tẻ; chưa phân tích một cách toàn diện, đầy đủ, có hệ thống về tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

3 Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu của Luận văn

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Do hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có phạm vi rất rộng lớn, gồm nhiều văn bản với những tên gọi và do rất nhiều cơ quan khác nhau ban hành nên luận văn không có điều kiện nghiên cứu hết mà tập trung nghiên cứu hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành Bởi đây là những văn bản có hiệu lực pháp lý cao, mang tính khái quát, là cơ sở để ban hành các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành và các văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương Do đó, các văn bản này phải thể hiện tập trung nhất, đầy đủ nhất ý chí và nguyện vọng của nhân dân.

4 Mục tiêu nghiên cứu của Luận văn

Mục tiêu của luận văn là nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống về mặt lý luận, pháp lý hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Thông qua thực tiễn hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chỉ ra những thành tựu đạt được và những mặt còn tồn tại cần phải khắc phục, phân tích nguyên nhân dẫn tới những ưu điểm, hạn chế Trên cơ sở những vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn đó, đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam

5 Các câu hỏi nghiên cứu của Luận văn

- Tham vấn nhân dân trong xây dựng pháp luật được hiểu như thế nào? Tại sao cần tham vấn nhân dân?

- Hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật bao gồm những nội dung gì?

- Những yếu tố nào ảnh hưởng tới chất lượng tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật?

- Trong thời gian qua, hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam diễn ra như thế nào? Nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế?

- Để phát huy những mặt tích cực, khắc phục những tồn tại, hạn chế liên quan đến hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cần phải có những giải pháp cụ thể như thế nào?

6 Các phương pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện Luận văn

Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác- Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và Pháp luật

Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được luận văn sử dụng: phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp quy nạp và diễn giải, phương pháp lịch sử và phương pháp logic, phương pháp liệt kê…

7 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận văn

- Từ sự phân tích những vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn luận văn cho người đọc thấy được ý nghĩa, tầm quan trọng của hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Đặc biệt, thông qua việc phân tích các vấn đề liên quan đến: chủ thể, đối tượng, nội dung, hình thức tham vấn và xử lý kết quả tham vấn nhân dân… trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, luận văn cũng sẽ giúp cho độc giả thấy rõ được quyền và nghĩa vụ của mình trong từng khâu, từng giai đoạn của quá trình tham vấn; góp phần nâng cao nhận thức, tinh thần trách nhiệm cho nhân dân, cán bộ, công chức

- Những quan điểm, giải pháp được đưa ra mang tính toàn diện, vừa bảo đảm

về mặt pháp lý vừa bảo đảm về hiệu quả trên thực tế Những sáng kiến được đưa ra với mong muốn hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam thực sự trở thành hoạt động hợp với ý Đảng, lòng dân…

- Các kết quả nghiên cứu của luận văn có giá trị tham khảo cho các cơ quan hữu quan trong quá trình hoạch định chính sách, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tham vấn nhân dân Luận văn cũng có thể được sử dụng như một tài liệu tham khảo cho những ai quan tâm đến hoạt động này

8 Bố cục của Luận văn

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Bảng danh mục các chữ viết tắt, luận văn gồm có 3 chương :

Chương 1: Một số vấn đề lý luận và pháp lý về tham vấn nhân dân trong xây

dựng văn bản quy phạm pháp luật;

Chương 2: Thực trạng tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm

pháp luật ở Việt Nam;

Chương 3: Quan điểm và giải pháp nâng cao chất lượng tham vấn nhân dân

trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ THAM VẤN NHÂN DÂN

TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1 Khái quát chung về hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và sự cần thiết, ý nghĩa của tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

1.1.1 Khái niệm xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Pháp luật được biểu hiện bên ngoài dưới các dạng chủ yếu là tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn bản quy phạm pháp luật Trong giai đoạn hiện nay, hoạt động xây dựng pháp luật của Nhà nước Việt Nam chủ yếu tập trung vào việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được pháp luật quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật), có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.Văn bản quy phạm pháp luật có các đặc điểm cơ bản sau đây: Là văn bản có chứa đựng quy tắc

xử sự chung, là quy tắc xử sự được ban hành không phải cho một trường hợp cụ thể

và đối với những tổ chức hay cá nhân cụ thể mà cho tất cả các trường hợp và đối với tất cả những tổ chức hay cá nhân đã được dự liệu phải thực hiện; Do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục được pháp luật quy định; Có tên gọi cụ thể theo quy định của pháp luật như Hiến pháp, luật, nghị định…; Được nhà nước bảo đảm thực hiện bằng nhiều biện pháp như động viên, khuyến khích, thuyết phục…và đặc biệt là các biện pháp cưỡng chế nhà nước; Được thực hiện và áp dụng nhiều lần trong cuộc sống cho nhiều vụ việc hay những đối tượng khác nhau trong thời gian văn bản có hiệu lực

Với những ưu điểm như dễ phổ biến, dễ kiểm soát, đơn giản khi ban hành hoặc sửa đổi lại mang tính pháp lí cao do được ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật với tên gọi cụ thể, văn bản quy phạm pháp luật là hình thức pháp luật chủ yếu được ưu tiên sử dụng trong xã hội hiện đại

Xây dựng VBQPPL là hoạt động của nhà nước nhằm thể hiện và thực hiện quyền lực nhà nước mà sản phẩm của hoạt động này chính là các VBQPPL Thông qua các văn bản pháp luật nói chung và VBQPPL nói riêng, nhà nước thể hiện và thực hiện quyền lực của mình Để tiến hành hoạt động này, nhà nước quy định về mặt pháp

lý những cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản cũng như thủ

tục, trình tự ban hành và các vấn đề có liên quan, để đảm bảo các VBQPPL được hình thành thực sự là phương tiện ghi nhận một cách trung thực, chính xác ý chí của Nhà nước, nguyện vọng chính đáng của nhân dân

Xây dựng VBQPPL là hoạt động mang tính tổ chức rất chặt chẽ, được diễn ra theo

các quy trình nhất định với những nội dung cơ bản là: Thứ nhất, làm sáng tỏ những nhu

cầu về sự cần thiết của việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với quan hệ xã hội, xác định đối tượng áp dụng, phạm vi áp dụng của văn bản và phương pháp điều chỉnh pháp luật

đối với quan hệ xã hội đó; Thứ hai, công nghệ sáng tạo ra quy phạm pháp luật Nhà nước

có những quy định rất chặt chẽ về thẩm quyền, tên gọi, nội dung, nguyên tắc và trình tự, thủ tục ban hành đối với mỗi loại VBQPPL nhất định Việc đặt ra những quy định như vậy có tác dụng bảo đảm cho các VBQPPL được ban hành có chất lượng, mang tính khoa học, thể hiện được đầy đủ ý chí nhà nước, phát huy được hiệu lực và có hiệu quả trên thực tế

Như vậy, có thể định nghĩa: Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân được tiến hành theo những nguyên tắc, quy tắc, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định để tạo ra các văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm cả việc sửa đổi hoặc hủy bỏ các văn bản quy phạm pháp luật

Trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật gồm rất nhiều các hoạt động, được tiến hành theo các trình tự, thủ tục mà pháp luật quy định như đề xuất sáng kiến xây dựng văn bản, lập kế hoạch xây dựng, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thảo luận, thông qua

Xây dựng VBQPPL cần được tiến hành thường xuyên, liên tục, khoa học để củng cố nhà nước, quản lý các mặt khác nhau của đời sống xã hội, đáp ứng nhu cầu ổn định và phát triển bền vững đất nước

1.1.2 Các nguyên tắc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Tồn tại khá nhiều các nguyên tắc xây dựng pháp luật liên quan đến cả phương diện kỹ thuật lập pháp và cả phương diện chính trị xã hội của hoạt động này Dưới đây

là một số nguyên tắc cơ bản trong xây dựng VBQPPL :

- Nguyên tắc tuân theo hiến pháp và pháp luật trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật: Nguyên tắc này thể hiện ở: sự tuân thủ đầy đủ của các tổ chức,cá

nhân về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục trong xây dựng VBQPPL Để bảo đảm cho các VBQPPL được xây dựng có giá trị pháp lý, thì chúng phải được xây dựng đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục về nội dung cũng như hình thức; bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của các VBQPPL trong hệ thống pháp

luật, đặc biệt là phải tôn trọng tính tối cao của hiến pháp và luật Điều này đòi hỏi các VBQPPL của cơ quan cấp dưới ban hành không được trái với VBQPPL do cơ quan cấp trên ban hành, các văn bản dưới luật không được trái với các văn bản luật và tất cả mọi VBQPPL không được trái với hiến pháp.

- Nguyên tắc tôn trọng quy luật khách quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật: Quá trình xây dựng pháp luật phải phản ánh được những yêu cầu khách

quan về sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với các quan hệ xã hội nhất định Nội dung của các VBQPPL phải phù hợp với các quy luật khách quan, bảo đảm phát huy vai trò tích cực của pháp luật đối với đời sống xã hội

Để đảm bảo nguyên tắc tôn trọng quy luật khách quan trong xây dựng VBQPPL thì trước khi bắt tay vào xây dựng pháp luật cần nghiên cứu sâu sắc thực tiễn xã hội, các điều kiện kinh tế, chính trị, tư tưởng, tâm lý xã hội; đặc điểm dân cư, nhu cầu của các tầng lớp, các nhóm nghề nghiệp; vấn đề dân tộc và sắc tộc; khả năng thực hiện các quy định pháp luật trên thực tế… thông tin từ việc nghiên cứu này sẽ là

cơ sở tốt để xây dựng các VBQPPL phù hợp Các dự án luật phải được nhiều cơ quan

tổ chức, cá nhân tham gia xây dựng, đặc biệt là cần có nhiều phương án để cho các cơ quan có thẩm quyền lựa chọn

- Nguyên tắc khoa học, kịp thời: Nguyên tắc này không chỉ đòi hỏi đối với nội

dung của các VBQPPL mà còn đòi hỏi đối với cả hình thức thể hiện của chúng Về nội dung các VBQPPL phải được xây dựng trên cơ sở những thành tựu khoa học mới nhất, về hình thức bố cục, cấu trúc, cách thức trình bày các quy phạm pháp luật, văn bản pháp luật phải mang tính khoa học Nguyên tắc khoa học cho phép loại trừ những mâu thuẫn của pháp luật, bảo đảm tính thống nhất giữa các VBQPPL Mỗi quy phạm pháp luật cần được sắp xếp lôgíc, hợp lý trong hệ thống quy phạm pháp luật Nội dung các VBQPPL phải chính xác, biểu đạt rõ ràng, dễ hiểu, dễ thực hiện Tính khoa học còn được biểu hiện ở kế hoạch xây dựng pháp luật chặt chẽ và có tính khả thi, các hình thức thu thập, xử lý thông tin, tiếp thu ý kiến góp ý trong quá trình xây dựng VBQPPL bảo đảm tính khách quan, khoa học Việc ban hành VBQPPL phải kịp thời, đáp ứng được nhu cầu đòi hỏi của cuộc sống Trong dự án luật phải xóa bỏ được những chỗ trống của hệ thống pháp luật thực định, đồng thời hủy bỏ hay thay đổi kịp thời những quy định pháp luật không còn phù hợp hoặc những quy định trái với hiến pháp và các luật

- Nguyên tắc dân chủ, công khai trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật:

Nguyên tắc này đòi hỏi hiến pháp, luật phải được ban hành bằng con đường trưng cầu

ý dân hoặc bởi cơ quan đại diện do nhân dân bầu ra Các dự án luật, các đạo luật đã được ban hành cần phải được thông tin đầy đủ, rộng rãi đến nhân dân, nhất là đối với các đối tượng áp dụng của luật

Việc xây dựng VBQPPL có sự tham gia đông đảo của các tầng lớp nhân dân, nhằm làm cho pháp luật thể hiện được ý chí, nguyện vọng của các tầng lớp nhân dân trong xã hội Nguyên tắc này cho phép phát huy được trí tuệ của đông đảo các tầng lớp nhân dân trong xã hội vào hoạt động xây dựng pháp luật, đồng thời cũng góp phần nâng cao hơn ý thức pháp luật của nhân dân Sự tham gia của nhân dân vào quá trình xây dựng VBQPPL sẽ là điều kiện để đảm bảo sự tự giác thực hiện pháp luật nghiêm minh và có hiệu quả sau này

- Nguyên tắc chuyên nghiệp trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật:

Nguyên tắc chuyên nghiệp trong xây dựng VBQPPL đòi hỏi quá trình chuẩn bị dự thảo các dự án luật phải có sự tham gia của các luật gia, các nhà kinh tế, các nhà xã hội, các chuyên gia giỏi trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội Những chuyên gia nói trên phải là những người có sự hiểu biết sâu sắc nhất về các khía cạnh chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội… liên quan đến nội dung dự án luật và có khả năng biểu đạt chúng bằng những kỹ thuật pháp lý tiên tiến nhất Trong quá trình soạn thảo

dự án luật cần có sự tham vấn ý kiến nhân dân và các chuyên gia trong và ngoài nước

- Nguyên tắc bảo đảm tính hệ thống, tính khả thi của các quy định pháp luật được xây dựng: Các VBQPPL được xây dựng cần phải thật chặt chẽ, hoàn chỉnh, song

đồng thời phải phù hợp với hệ thống pháp luật hiện hành, nghĩa là, cùng với các VBQPPL khác chúng phải luôn tạo thành hệ thống, không mâu thuẫn, không trái nhau

và không để lại những chỗ trống trong hệ thống pháp luật của đất nước

Khi xây dựng VBQPPL luôn phải chú ý để làm sao các quy định pháp luật phải

có khả năng thực hiện được trên thực tế Sự phù hợp với các điều kiện thực tế (về vật chất, kỹ thuật, tổ chức, văn hóa ) bảo đảm cho VBQPPL có thể thi hành được trên thực tế Nếu quy định pháp luật không phù hợp với thực tế thì nó sẽ khó được thi hành trong thực tế hoặc được thi hành nhưng hiệu quả sẽ không cao

- Nguyên tắc hài hoà hoá pháp luật trong xây dựng văn bản quy phạm pháp

luật: Nguyên tắc này đòi hỏi các VBQPPL được xây dựng phải phù hợp với các điều

ước quốc tế mà quốc gia đã ký kết hoặc tham gia, với pháp luật của các quốc gia có quan hệ hợp tác và làm ăn với quốc gia mình Các VBQPPL quốc gia ban hành không được làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà quốc gia là thành viên

Ngoài các nguyên tắc trên còn có các nguyên tắc như nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo của đảng cầm quyền; nguyên tắc bảo đảm sự hài hoà về lợi ích giữa các lực lượng xã hội

1.1.3 Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Mỗi VBQPPL có một vị trí, vai trò khác nhau, do đó, các VBQPPL không chỉ khác nhau về tên gọi mà quy trình xây dựng, ban hành chúng cũng không giống nhau Tuy nhiên, điểm chung của các VBQPPL là trong quá trình xây dựng, ban hành đều không thể thiếu công đoạn lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan Nếu bỏ qua những nét đặc thù, riêng biệt trong công tác xây dựng pháp luật của các

cơ quan, tổ chức khác nhau, các loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau thì có thể phân ra các giai đoạn cơ bản của quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam như sau:

Thứ nhất, giai đoạn ra quyết định về việc ban hành văn bản quy phạm pháp

luật: Trong giai đoạn này, cần tiến hành các hoạt động như nhận thức nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ xã hội; ra quyết định về việc chuẩn bị dự án văn bản quy phạm pháp luật

- Nhận thức nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ xã hội Các chủ thể

có thẩm quyền phải nhận thức được nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ xã hội, các quan hệ xã hội nảy sinh một cách khách quan trong xã hội và cần đến sự điều chỉnh của pháp luật hoặc sự cần thiết phải thay đổi sự điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội nhất định (nhận thức nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ

xã hội để ban hành, sửa đổi, bãi bỏ quy định hay văn bản quy phạm pháp luật nào đó)

- Sau khi nhận thức được nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ xã hội, các cơ quan, tổ chức, cá nhân sẽ đề xuất, đề nghị, kiến nghị về việc xây dựng VBQPPL Trước khi lập đề nghị xây dựng VBQPPL, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền phải tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về đề nghị xây dựng VBQPPL; tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý

- Ra quyết định chuẩn bị dự án văn bản quy phạm pháp luật Từ sự đề xuất, đề

nghị, kiến nghị của các tổ chức, cá nhân về việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan nhà nước có thẩm quyền tập hợp, thẩm tra nếu thấy phù hợp thì ra quyết định về việc chuẩn bị dự án văn bản quy phạm pháp luật

Thứ hai, giai đoạn chuẩn bị dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: Việc chuẩn

bị dự án văn bản quy phạm pháp luật bao gồm việc thành lập ban soạn thảo, ban thư

ký giúp việc ban soạn thảo, hình thành mô hình tư tưởng và mô hình cơ cấu của văn bản

Ban soạn thảo có trách nhiệm tổ chức việc soạn thảo và chịu trách nhiệm về chất lượng, tiến độ soạn thảo dự án văn bản quy phạm pháp luật trước cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo Cá nhân, tổ chức đã được xác định phải tiến hành các hoạt động cần thiết để soạn thảo văn bản Trong quá trình soạn thảo văn bản phải thảo luận

và sửa đổi chỉnh lý dự thảo văn bản trên cơ sở tham khảo ý kiến của các cá nhân, tổ chức có liên quan Sau đó trình dự án đã được thảo luận và chỉnh lý đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản

Trong quá trình soạn thảo dự án văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến; đăng tải toàn văn dự thảo trên trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong thời gian nhất định để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến

Thứ ba, giai đoạn thẩm định, thẩm tra dự án văn bản: Cơ quan có thẩm quyền

có trách nhiệm thẩm định dự án văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình cơ quan

có thẩm quyền ban hành Đối với dự án, dự thảo có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thì có thể thành lập hội đồng thẩm định, bao gồm đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học

Đối với những dự án văn bản quy phạm pháp luật quan trọng các cơ quan có thẩm quyền phải tiến hành thẩm tra dự thảo văn bản trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành Cơ quan chủ trì thẩm tra có thể mời đại diện cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học và đại diện các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản tham dự cuộc họp do mình tổ chức để phát biểu ý kiến về những vấn

đề liên quan đến nội dung của dự án, dự thảo

Thứ tư, giai đoạn thảo luận, tiếp thu ý kiến, chỉnh lý và thông qua dự án văn

bản: Đây là giai đoạn quan trọng không thể thiếu được của công tác xây dựng pháp luật, giai đoạn này gồm các bước: xem xét dự án văn bản được trình đến cơ quan nghiệp vụ của cơ quan xây dựng pháp luật; đưa dự án đã được cơ quan nghiệp vụ xem xét vào chương trình nghị sự của phiên họp; thảo luận dự án ở phiên họp của cơ quan xây dựng pháp luật; thông qua quyết định chính thức về dự án văn bản

Trong giai đoạn thảo luận dự án cần phải chú trọng việc lấy ý kiến của nhân dân, bằng các phương tiện thông tin đại chúng cơ quan có thẩm quyền phổ biến dự án

văn bản quy phạm pháp luật rộng rãi cho nhân dân tham gia trực tiếp hoặc bằng hình thức gửi thư từ qua báo chí, các cổng thông tin điện tử để đóng góp ý kiến.

Kết thúc giai đoạn này là việc thông qua quyết định chính thức về dự án văn bản quy phạm pháp luật, quyết định về dự án văn bản được xem xét để thông qua hay quyết định trả lại dự án cho cơ quan có trách nhiệm để chỉnh lý lại

Thứ năm, giai đoạn công bố và đưa văn bản vào thi hành: Đây là giai đoạn

cuối cùng của quá trình xây dựng một văn bản quy phạm pháp luật Giai đoạn này gồm hai công đoạn nhỏ, là công bố văn bản quy phạm pháp luật đã được thông qua và chuẩn bị mọi điều kiện để đưa văn bản đó vào hiệu lực thi hành

Người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

ký chứng thực hoặc ký ban hành văn bản quy phạm pháp luật Đối với văn bản luật người đứng đầu nhà nước ban hành lệnh để công bố trong thời hạn nhất định Kết thúc giai đoạn này là đưa văn bản quy phạm pháp luật đã được công bố vào hiệu lực Việc đưa văn bản quy phạm pháp luật được công bố vào hiệu lực có thể không do những người thực hiện công việc xây dựng pháp luật mà có thể do những chủ thể khác nhau thực hiện

Trên đây là các giai đoạn của quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Thực tế không phải mọi văn bản đều trải qua các giai đoạn trên, tuỳ theo tầm quan trọng và tính chất của văn bản quy phạm pháp luật mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quá trình ban hành có thể bổ sung thêm hoặc đơn giản bớt đi một số thủ tục, hoạt động nhất định Thủ tục sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật cũng phải được tiến hành một cách chu đáo, thận trọng như các bước của quy trình xây dựng văn bản đó

1.1.4 Sự cần thiết và ý nghĩa của tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Chế độ dân chủ triệt để là chế độ mà trước hết mọi quyền lực nhà nước đều phải thuộc về nhân dân, tham gia quản lý nhà nước (trong đó có hoạt động lập pháp, lập hiến) là quyền cơ bản của công dân Vì vậy, một trong những yêu cầu đặt ra mang tính định hướng đối với nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay đó là, mọi chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước đều vì lợi ích của nhân dân,

có cơ chế cụ thể để nhân dân thực hiện trên thực tế quyền làm chủ trực tiếp và quyền làm chủ thông qua các cơ quan đại diện của mình Để đạt được điều đó, trước hết, chúng ta phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện, các VBQPPL được ban hành vừa đảm bảo về mặt nội dung vừa đảm bảo được sự hài hòa các lợi ích trong xã hội Muốn

vậy, mỗi VBQPPL phải là sự kết tinh ý chí, nguyện vọng của nhân dân trong đó Tham vấn nhân dân chính là một trong những hoạt động quan trọng không thể thiếu trong quá trình xây dựng dự thảo văn bản để mọi ý chí, nguyện vọng của nhân dân có

cơ hội được chuyển tải vào VBQPPL khi chúng được ban hành

Tham vấn nhân dân trong xây dựng VBQPPL có mục đích là:

Thứ nhất, thông tin cho nhân dân về chính sách và quan điểm về một dự án

pháp luật để nhân dân nhận thức được ý chí và dự kiến của nhà làm luật trước khi pháp luật được ban hành Đây cũng là cách mà các nhà làm luật “thăm dò” phản ứng của nhân dân trước những chính sách, quan điểm mới được đưa ra trong dự thảo

Thứ hai, tập cho nhân dân thói quen tham gia quản lý nhà nước và xã hội

Tham gia quản lý nhà nước và xã hội là quyền cơ bản, nhưng không phải người dân nào cũng ý thức được và sử dụng tối đa quyền mà họ đang có Ngay cả với những dự

án VBQPPL tác động trực tiếp đến quyền lợi của họ, họ cũng thờ ơ, cho rằng đó là việc của nhà nước Do đó, tăng cường tham vấn nhân dân trong xây dựng VBQPPL sẽ tạo cho người dân ý thức tham gia vào các công việc chung của nhà nước và cộng đồng xã hội

Thứ ba, thông qua hoạt động tham vấn nhân dân để tìm kiếm những thông tin

phản hồi mang tính đồng thuận và xung đột mang tính phê phán trong chính sách, pháp luật của một dự án pháp luật Qua đó, nhà làm luật có cơ hội và điều kiện để khắc phục những yếu kém về thực tiễn và khách quan của một dự án luật Đây là cơ hội quý giá để đảm bảo nguyên tắc “đưa cuộc sống vào pháp luật”, khắc phục tình trạng “chính sách trên trời, cuộc đời dưới đất” Đặc biệt trong một chế độ dân chủ, sự minh bạch và đồng thuận xã hội, phát huy tính tích cực về chính trị của nhân dân sẽ là tiền đề tối quan trọng cho sự ổn định và phát triển ở mọi quốc gia1

Các hoạt động tham vấn nhân dân còn có ý nghĩa đối với việc ban hành pháp luật và giám sát thực hiện pháp luật Cụ thể là:

Thứ nhất, hoạt động tham vấn phát huy dân chủ, phát huy tính tích cực chính

trị trong việc tham gia công việc Nhà nước của nhân dân Dân chủ luôn là mục tiêu, là động lực phấn đấu xuyên suốt tiến trình xây dựng và phát triển đất nước Dân chủ được thể hiện sinh động trong tất cả các lĩnh vực của đời sống, từ kinh tế đến chính trị, từ văn hóa đến xã hội, từ thể chế đến chính sách “Trong nhà nước XHCN, Hiến pháp, pháp luật phải vì lợi ích của nhân dân, thể hiện ý chí của đông đảo các tầng lớp

1 Nguyễn Như Phát (2012), “Tham vấn nhân dân về dự thảo Hiến pháp sửa đổi – bản chất và nguyên tắc thực

hiện”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (10), tr 20

nhân dân Việc nhân dân tham gia thảo luận và góp ý kiến xây dựng VBQPPL chính

là phương thức dân chủ rộng rãi nhất và không thể thiếu để nhân dân thể hiện một cách trực tiếp ý chí của mình về các vấn đề được Hiến pháp, pháp luật quy định”2

Chủ nghĩa Mác – Lênin đã cho thấy một điều rằng, tính tích cực chính trị của quần chúng nhân dân là lợi ích và vận mệnh của hàng triệu con người Muốn dân chúng quan tâm tới chính trị thì mọi hoạt động chính trị phải nhằm vào lợi ích thiết thân của họ, kích thích nhiệt tình sáng tạo và hành động tích cực của họ bằng cách đem lại cho họ những lợi ích chính đáng Các VBQPPL khi được ban hành, có hiệu lực sẽ tác động trực tiếp đến cuộc sống, quyền lợi của người dân Do đó, tham vấn nhân dân trong xây dựng VBQPPL vừa thể hiện sự tôn trọng của nhà nước đối với nhân dân, vừa tạo cơ hội để nhân dân nói lên tiếng nói của mình Đây chính là lợi ích thiết thực nhất, là động lực để nhân dân phát huy tính tích cực chính trị của mình khi tham gia vào công việc nhà nước

Thứ hai, sự tham gia của nhân dân góp phần rất lớn trong việc nhận ra các vấn

đề trong xã hội, mang lại nhiều phương án về chính sách hơn cho sự lựa chọn

Nhân dân là những người trực tiếp tham gia vào các quan hệ xã hội, do vậy, hơn ai hết, họ có nhiều trải nghiệm thực tế hơn, họ sẽ dễ dàng nhận biết được lĩnh vực nào, vấn đề nào cần thiết phải có sự điều chỉnh của pháp luật để bảo vệ quyền lợi cho

họ Những ý kiến đóng góp của nhân dân rất phong phú xuất phát từ nhiều đối tượng, thành phần xã hội khác nhau với những tư duy khác nhau sẽ mang đến nhiều chọn lựa hơn cho các nhà làm luật Nhiệm vụ của các nhà làm luật lúc này là tìm ra những ý kiến đóng góp có chất lượng để đưa vào văn bản, phục vụ cho lợi ích của số đông dân

cư trong xã hội

Thứ ba, tham vấn là nguồn thu thập thông tin kiểm chứng, bổ khuyết việc thiết

kế chính sách, giám sát việc thực thi chính sách ở các giai đoạn Từ đó, các cơ quan nhà nước sẽ có thêm nhiều căn cứ, lý lẽ và thông tin hơn từ cử tri, từ xã hội trước khi quyết định các chính sách và giám sát việc thực thi chính sách Tham vấn đã kéo chính sách sát gần với cuộc đời hơn, đồng thời, lại nâng chính sách lên tầm nhìn cao hơn, rộng hơn, bao quát hơn Cụ thể là:

Thông qua hoạt động tham vấn nhân dân, các nhà làm luật có cơ hội và điều kiện để khắc phục những yếu kém về thực tiễn và khách quan của dự án luật, dự thảo

2 Tào Thị Quyên (2013), “Bàn về việc lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo Hiến pháp”, Tạp chí nghiên cứu lập

pháp, (02+03), tr 19

VBQPPL Nhân dân với tư cách vừa là chủ thể quyền lực nhà nước, vừa là chủ thể của các quan hệ xã hội Do đó, bên cạnh việc thực hiện quyền, những ý kiến đóng góp của nhân dân chính là sự đánh giá khách quan nhất về tính hiệu quả của chính sách khi áp dụng trên thực tế, họ sẽ chỉ ra được những điểm bất hợp lý, những lỗ hổng trong các dự thảo VBQPPL

Thông qua việc đóng góp ý kiến của người dân, người hoạch định chính sách

sẽ có thêm thông tin về thực tế cuộc sống để đưa ra được những quy định phù hợp với các điều kiện xã hội hiện có Từ đó VBQPPL sẽ có tính khả thi cao tránh được bệnh chủ quan duy ý chí áp đặt từ một phía Trên thực tế có những VBQPPL rất cần thiết ban hành nhưng lại thiếu điều kiện xã hội để thực thi

Thứ tư, tham vấn tạo ra nguồn thông tin hữu ích cho hoạt động xây dựng, ban

hành chính sách của các cơ quan nhà nước Ví dụ: “Ý kiến và nguyện vọng của cử tri

là nguồn thông tin và cơ sở chủ yếu của đa số đại biểu Quốc hội được hỏi; tiếp đến là việc các đại biểu Quốc hội lắng nghe các thông tin từ các chuyên gia, các nhà tư vấn”3 Hai nguồn thông tin này đều xuất phát từ việc tham vấn nhân dân Đồng thời, hoạt động tham vấn nhân dân cũng sẽ tạo điều kiện cho các cơ quan của Quốc hội và Chính phủ cũng như các cơ quan hữu quan khác hợp tác sớm lúc xây dựng chính sách Điều này, sẽ tạo ra sự gắn kết chặt chẽ giữa các cơ quan với nhau, tạo cơ hội để “hiểu” nhau hơn, tránh sự mâu thuẫn, trùng lắp trong việc ban hành chính sách

Thứ năm, tham vấn giúp cho việc lựa chọn chính sách, quyết định ban hành

chính sách được minh bạch hơn; giảm đáng kể và xoá bỏ các “cú sốc” đối với thị trường gây ra bởi những quy định và quyết định bất ngờ của nhà nước; tạo cho người dân và kể cả các cơ quan chính quyền hiểu rõ hơn về chính sách sẽ được ban hành, tạo

sự ủng hộ đối với chính sách, pháp luật sau khi được ban hành, thúc đẩy sự tuân thủ trong việc thực thi pháp luật

Thực tế cho thấy, nếu những vụ việc mà dân quan tâm, công luận có nhiều ý kiến, nhất là những cơ chế, chính sách, những vụ việc liên quan đến hoạt động công

vụ của cơ quan hoặc cá nhân quan chức, nếu được công bố minh bạch, thì sẽ xóa bỏ được những dư luận không đúng, tạo dựng mối quan hệ lành mạnh, trong sáng giữa cơ quan, công chức với người dân, củng cố niềm tin của dân đối với cơ quan cũng như

uy tín của quan chức liên quan Tham vấn nhân dân trong xây dựng VBQPPL cũng là cách gián tiếp thông báo trước về nội dung, tinh thần của VBQPPL chuẩn bị ban

3 Trung tâm Thông tin, Thư viện, Nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội (2008), Báo cáo kết quả điều tra

dư luận xã hội về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh”, Hà Nội.

hành, để khi VBQPPL có hiệu lực người dân sẽ không còn bỡ ngỡ, nhất là khi, ý kiến đóng góp của họ được tiếp thu, văn bản phù hợp với tâm tư, nguyện vọng, lợi ích của

đa số quần chúng thì sẽ góp phần làm tăng thêm mức độ tuân thủ pháp luật, giảm đáng kể thời gian, chi phí…cho công tác tuyên truyền VBQPPL sau đó Trong trường hợp văn bản không đáp ứng được lợi ích cho một số nhóm người nào đó trong xã hội thì tham vấn nhân dân là cơ hội để các cơ quan nhà nước có những biện pháp tuyên truyền nhằm nâng cao nhận thức, trách nhiệm của nhân dân với cộng đồng xã hội, tránh được hiện tượng người dân phản ứng khi lợi ích của họ bị ảnh hưởng dưới tác động của văn bản

Thứ sáu, tham vấn sẽ làm cho chính quyền quan tâm hơn đến nhu cầu, lợi ích

của nhân dân Khi tham vấn nhân dân được diễn ra nghiêm túc, đúng quy trình, thể hiện đúng được bản chất của hoạt động này thì tự thân các cơ quan soạn thảo sẽ ý thức được trách nhiệm của mình khi quyết định tạo ra một quy định nào đó Bởi hơn ai hết,

họ sẽ dự đoán được một phần nào đó phản ứng của người dân trước các quy định được đưa ra trong dự thảo Điều này sẽ hạn chế tối đa sự tùy tiện trong việc ban hành pháp luật, buộc các cơ quan nhà nước trước khi dự thảo các chính sách, sẽ phải chuẩn

bị kỹ lưỡng, thận trọng, tính toán tới quyền, lợi ích của nhân dân

Thứ bảy, tham vấn để bảo đảm tính tuân thủ các quy định pháp luật và cam kết

quốc tế từ phía nhà nước Ở những mức độ khác nhau, từ Hiến pháp cho đến một số luật của Quốc hội, pháp lệnh của UBTVQH, nghị định của Chính phủ đều có các quy định trực tiếp hoặc có liên quan tới tham vấn trong hoạt động lập pháp Các quy định này trải qua sự kế thừa, phát triển qua các thời kỳ khác nhau

1.2 Khái niệm, chủ thể, đối tượng tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

1.2.1 Khái niệm tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Tham vấn là từ Hán- Việt, hàm ý hỏi để tham khảo về một vấn đề nào đó Từ điển tiếng Việt do Viện Ngôn ngữ học biên soạn năm 2008 định nghĩa: “tham” là dự vào, xen vào, chen vào; “vấn” là hỏi4 Theo Từ điển tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ

học năm 2010, “tham vấn” là hỏi hoặc phát biểu ý kiến để tham khảo (thường nói về

một vấn đề quan trọng)5 Có thể nói, tham vấn nhân dân là thuật ngữ còn khá mới mẻ

và chưa được sử dụng rộng rãi ở Việt Nam, nhất là trong lĩnh vực khoa học pháp lý Trong các VBQPPL của nhà nước, cụm từ “lấy ý kiến nhân dân” được sử dụng với ý

4 Viện ngôn ngữ học (2008), Từ Điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng

5 Viện ngôn ngữ học (2010), Từ Điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng.

nghĩa là lắng nghe, tham khảo, và tiếp thu ý kiến của nhân dân Dù sử dụng thuật ngữ tham vấn nhân dân hay thuật ngữ lấy ý kiến nhân dân thì trong xây dựng pháp luật hai hoạt động này đều nhằm hướng tới phát huy quyền làm chủ, huy động trí tuệ, tâm huyết của nhân dân và tạo sự đồng thuận của nhân dân trong việc xây dựng pháp luật

để pháp luật thể hiện được ý chí, nguyện vọng của nhân dân Tuy nhiên, theo các nhà nghiên cứu, thuật ngữ “tham vấn nhân dân” sẽ có ý nghĩa bao quát, đầy đủ và chính xác hơn so với thuật ngữ “lấy ý kiến nhân dân ” Điều này được lý giải bởi các lý do sau:

Thứ nhất, việc sử dụng khái niệm “tham vấn” sẽ thể hiện rõ hơn tầm quan

trọng của vấn đề cần hỏi ý kiến và cũng thể hiện sự trân trọng đối với các đối tượng được hỏi ý kiến Trong khi đó từ “lấy ý kiến” chưa thể hiện được tầm quan trọng của vấn đề và nhiều khi dễ dẫn đến sự hiểu nhầm là cách của “cấp trên khi lấy ý kiến của cấp dưới”

Thứ hai, so với từ “lấy ý kiến” thì từ “tham vấn” cũng thể hiện rõ hơn mục

đích của hoạt động này là hỏi ý kiến để tham khảo và không chỉ hỏi, lắng nghe mà còn cả trao đổi, thảo luận để từ đó cân nhắc, nghiên cứu, xem xét tiếp thu

Thứ ba, từ “tham vấn” cũng thể hiện được việc huy động sự tham gia ý kiến

của nhân dân từ hai chiều: từ phía chủ động của cơ quan nhà nước lấy ý kiến người dân và từ phía người dân chủ động phát biểu ý kiến với cơ quan nhà nước6

Như vậy, có thể nhận thấy rằng, mối quan hệ hai chiều chính là điểm khác biệt lớn nhất của tham vấn nhân dân so với lấy ý kiến nhân dân Trong hoạt động lấy ý kiến nhân dân, người dân ở tình thế bị động, phụ thuộc hơn và thông qua pháp luật, họ

có thể được hỏi hoặc không với những câu hỏi được chuẩn bị trước Còn trong hoạt động tham vấn nhân dân, hai chủ thể này có sự tương tác với nhau, người dân có cơ hội được trao đổi, thảo luận với cơ quan nhà nước về ý kiến đóng góp của mình, từ đó giúp cho các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền có được cách nhìn nhận và đánh giá khách quan, chính xác hơn về ý kiến đóng góp đó… Từ những phân tích trên đây

cho thấy, “tham vấn nhân dân trong xây dựng VBQPPL là hành động có chủ đích của

cơ quan ban hành VBQPPL nhằm thông báo, hỏi, lắng nghe, trao đổi, thảo luận với những người, những đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp bởi những chính sách được dự kiến đưa ra trong dự thảo VBQPPL, những người, những đối tượng có liên quan, có quan tâm đến các chính sách dự kiến đó Thông qua việc tham

6 Nguyễn Ngọc Giao (2014), Báo cáo nghiên cứu tài liệu về tham vấn nhân dân trong quy trình xây dựng, ban

hành văn bản quy phạm pháp luật, Hội thảo bàn về tham vấn nhân dân ở Việt Nam.

vấn ý kiến, mọi người có cơ hội bày tỏ quan điểm, ý kiến của mình, tạo điều kiện để cơ quan ban hành VBQPPL xem xét, chỉnh sửa và hoàn thiện nội dung trước khi ban hành hoặc quyết định sửa đổi VBQPPL”7.

Ở các nước, phần lớn thường sử dụng khái niệm “tham vấn công chúng” trong quá trình ra quyết sách của nhà nước Theo đó, công chúng được hiểu là bất kỳ bên nào có quyền lợi bị ảnh hưởng hoặc liên quan đến quyết định được đưa ra và không phải là bên đưa ra quyết định Tuy nhiên, ở Việt Nam, sử dụng cụm từ “nhân dân” sẽ tạo ra cảm giác gần gũi hơn, phù hợp hơn với bản chất của một nhà nước XHCN

Cũng cần nói thêm là, giữa tham vấn nhân dân, phản biện xã hội và trưng cầu ý dân vừa có điểm tương đồng vừa có những khác biệt nhất định Cả ba hình thức này

đều nhằm bảo đảm quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội của mỗi công dân và tạo ra sự thận trọng cho các cơ quan nhà nước trước khi đưa ra quyết định Trong tham vấn nhân dân, đối tượng được tham vấn có thể tham gia góp ý theo yêu cầu hoặc chủ động đóng góp ý kiến khi thấy cần thiết và hoạt động này không mang tính bắt buộc Còn phản biện xã hội là hoạt động được tiến hành theo yêu cầu, chỉ chủ thể được yêu cầu phản biện mới có quyền phản biện, hoạt động phản biện trong trường hợp này phải được tiến hành một cách bắt buộc Hơn nữa, trong tham vấn nhân dân, người dân có thể tự do thể hiện quan điểm của mình, các quan điểm đó có thể mang tính đồng tình hoặc phản đối các chính sách của nhà nước và không bắt buộc phải đưa

ra luận cứ khoa học để chứng minh Mọi ý kiến, quan điểm trong phản biện xã hội đều phải có những luận cứ khoa học để chứng minh Trong khi đó, trưng cầu ý dân mang tính thụ động hơn so với hai hình thức trên Nghĩa là, nhà nước sẽ đưa ra một hoặc nhiều vấn đề để nhân dân quyết định thông qua bỏ phiếu kín Trong phiếu hỏi nhân dân, người được hỏi sẽ tích vào một trong hai ô trống (đồng ý hoặc không đồng ý với quan điểm mà nhà nước đưa ra), người dân không được đưa ra quan điểm của cá nhân mình Tuy nhiên, điểm khác biệt lớn nhất của trưng cầu ý dân với hai hình thức còn lại đó là ý kiến nhân dân trong trưng cầu ý dân sẽ mang tính pháp lý Tức là, khi nội dung trưng cầu ý dân đạt được số phiếu hợp lệ tán thành theo quy định thì sẽ có giá trị thi hành

1.2.2 Chủ thể tham vấn trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

7 Dựa theo khái niệm tham vấn công chúng trong: Văn phòng Quốc hội - UNDP (2012), Hướng dẫn tham vấn

công chúng của Hội đồng nhân dân, Hà Nội.

Theo quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 2015 và các văn bản liên quan, chủ thể tiến hành tham vấn trong các công đoạn của quy trình lập pháp được xác định bao gồm các cơ quan nhà nước sau:

- Cơ quan, tổ chức lập đề nghị xây dựng VBQPPL có trách nhiệm lấy ý kiến nhân dân về đề nghị xây dựng VBQPPL

- Cơ quan chủ trì soạn thảo VBQPPL tổ chức lấy ý kiến trong quá trình soạn thảo VBQPPL;

- Bộ Tư pháp (Sở Tư pháp, Phòng tư pháp nếu ở địa phương) tiến hành lấy ý kiến trong quá trình thẩm định;

- HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội (các Ban của HĐND) tiến hành lấy ý kiến trong quá trình thẩm tra

Trên thực tế, ngoài các chủ thể nêu trên, một số cơ quan, tổ chức như Mặt trận

Tổ quốc Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) cũng thường tổ chức tham vấn nhân dân về các dự án VBQPPL

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có vai trò quan trọng trong quá trình tham gia xây dựng đường lối, chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước Trong hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng VBQPPL, MTTQ đứng ra tổ chức việc tham vấn, tổng hợp ý kiến, kiến nghị của nhân dân, của các thành viên, trên cơ sở đó nghiên cứu đề xuất, kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền xem xét Mặt trận thu hút trong hoạt động của mình các chuyên gia, các nhà khoa học chuyên ngành để nêu ý kiến tham vấn Kết quả của sự tham vấn của Mặt trận, chính là những kiến nghị tuy không

có tính bắt buộc thực thi nhưng sẽ “có sức nặng” đối với cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết, xử lý vấn đề vì đó là “ý kiến chính thức” do Mặt trận đưa ra qua tập hợp ý kiến của các tầng lớp nhân dân Người đứng đầu cơ quan, tổ chức có trách nhiệm tạo điều kiện để mặt trận góp ý kiến; xem xét và trả lời trong thời hạn theo quy định của pháp luật

“Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam là tổ chức quốc gia tập hợp và đại diện cho cộng đồng doanh nghiệp, người sử dụng lao động và các hiệp hội doanh nghiệp ở Việt Nam nhằm mục đích phát triển, bảo vệ và hỗ trợ các doanh nghiệp, góp phần phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, thúc đẩy các quan hệ hợp tác kinh tế, thương mại và khoa học - công nghệ giữa Việt Nam với các nước trên cơ sở bình đẳng

và cùng có lợi Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam là tổ chức độc lập, phi chính phủ, phi lợi nhuận, có tư cách pháp nhân và tự chủ về tài chính”8 VCCI thường

8 Website: http://vcci.com.vn/gioi-thieu-chung, ngày truy cập 2/7/2016

xuyên tổ chức lấy ý kiến đối với hầu hết các dự án VBQPPL liên quan đến kinh doanh, doanh nghiệp do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành

1.2.3 Đối tượng tham vấn trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Như trên đã khẳng định, đối tượng tham vấn trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là nhân dân Khái niệm nhân dân là một phạm trù rất rộng bao gồm tất cả mọi người dân trong xã hội Mọi người dân đều có quyền tham gia xây dựng pháp luật, pháp luật không hạn chế về đối tượng tham vấn trong xây dựng VBQPPL9 Tuy nhiên, trên thực tế, do điều kiện và để đảm bảo chất lượng của hoạt động này, khi tiến hành tổ chức tham vấn nhân dân, tùy thuộc vào hiệu lực pháp lí cao hay thấp của văn bản được soạn thảo, văn bản tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích của nhóm đối tượng nào, nội dung của văn bản mang tính chuyên môn hay không…các nhà chức trách sẽ lựa chọn ra đối tượng để xin ý kiến cho phù hợp với từng lĩnh vực mà VBQPPL điều chỉnh, trí tuệ của nhân dân sẽ được huy động một cách hợp lý Hơn nữa, sự tham gia của nhân dân được diễn ra xuyên suốt qua nhiều giai đoạn của quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL Vì thế, xác định được đối tượng tham vấn phù hợp với từng giai đoạn, giới hạn được phạm vi đối tượng cần xin ý kiến sẽ bảo đảm lĩnh hội được tinh thần, tâm tư, nguyện vọng của đa số người dân một cách hiệu quả nhất Trong khi đó, nếu hoạt động tham vấn nhân dân diễn ra dàn trải, có quá nhiều ý kiến đóng góp không đúng trọng tâm thì không chỉ gây khó khăn cho quá trình tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu ý kiến, hiệu quả thu được không cao mà còn làm phát sinh rất nhiều chi phí tốn kém không cần thiết Lúc đó, hoạt động tham vấn nhân dân sẽ đi ngược lại với bản chất thực sự của nó Do đó, việc xác định đúng đối tượng tham vấn là một trong những yêu cầu tiên quyết nhằm đảm bảo tính hiệu quả, tiết kiệm của hoạt động này

Dựa vào Luật ban hành VBQPPL, có thể chia đối tượng tham gia góp ý kiến xây dựng VBQPPL bao gồm các đối tượng sau:

Thứ nhất, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản “Đối tượng chịu sự

tác động trực tiếp của VBQPPL là cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm chịu ảnh hưởng trực tiếp từ việc áp dụng văn bản đó sau khi được ban hành”10 Đây là nhóm đối tượng chủ yếu và quan trọng nhất của hoạt động tham vấn Ý kiến đóng góp của nhóm đối tượng này ảnh hưởng trực tiếp đến nội dung điều chỉnh và tính khả thi của VBQPPL sau khi ban hành Nếu các nhà chức trách bỏ qua bước lấy kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản thì hoạt động này coi như

9 Xem khoản 1 điều 28 Hiến pháp năm 2013, khoản 1 điều 6 Luật ban hành VBQPPL năm 2015

10 Khoản 2 điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

không còn ý nghĩa nữa Bởi lẽ, nội dung của các VBQPPL có liên quan trực tiếp đến quyền lợi của nhóm đối tượng này; họ là những người hiểu rõ nhất những quy định trong dự thảo có phù hợp với với điều kiện, hoàn cảnh của họ hay không hoặc những quy định hiện hành bất cập ở chỗ nào, cần phải sửa đổi, bổ sung ra sao để đảm bảo tốt nhất được quyền lợi cho họ Bên cạnh đó, trong cuộc sống thường ngày, khi trực tiếp tham gia vào các quan hệ xã hội, các đối tượng này sẽ là những người nhạy bén nhất, bởi hơn ai hết, họ biết được mình đang cần gì và mong muốn gì từ phía nhà nước Và khi dự thảo VBQPPL hội tụ được đầy đủ ý chí, nguyện vọng và trí tuệ của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản thì tính khả thi của văn bản sẽ không còn

là vấn đề đáng lo ngại nữa bởi văn bản đã thực sự bắt đầu đi vào cuộc sống ngay từ khi nó chưa được ban hành và có hiệu lực Chính bởi những vai trò quan trọng nêu trên, các cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức có liên quan trong quá trình xây dựng VBQPPL có trách nhiệm phải tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL và phải tạo điều kiện để họ thực hiện quyền của mình

Thứ hai, các tổ chức xã hội Trong nền kinh tế thị trường hiện đại ở các nước,

người ta đều chú trọng sự phát triển hái hòa, cân đối cả ba khu vực là: Nhà nước- Thị trường- Tổ chức xã hội, trong đó, nhà nước là các tổ chức công quyền hoạt động trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp; thị trường bao gồm các đơn vị kinh doanh; tổ chức xã hội gồm các tổ chức có tính phi nhà nước do dân lập ra và tự quản Như vậy, “quản lý của nhà nước và quản lý của xã hội trong nền kinh tế thị trường không những không đối lập, loại trừ nhau mà tương tác, hỗ trợ và tùy thuộc lẫn nhau”11 Tăng cường vai trò của các tổ chức xã hội trong việc tham gia xây dựng VBQPPL ở nước ta hiện nay là nhiệm vụ cấp bách được đặt ra không chỉ đối với nhà nước mà còn cả đối với các doanh nghiệp, các tổ chức xã hội Đây là nhu cầu tất yếu, bởi khi tham gia vào các quan hệ trên thương trường, các doanh nghiệp, nhóm xã hội cần thiết phải có người đại diện cho quyền và lợi ích chính đáng của mình Hơn nữa, nước ta đang trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân do đó dân chủ hóa và xã hội hóa đời sống kinh tế, chính trị- xã hội, tăng cường sự tham gia của công dân và các thiết chế xã hội phi nhà nước vào công việc của nhà nước là một tất yếu khách quan để đảm bảo tính khả khi và hiệu quả của hệ thống chính sách, pháp luật của nhà nước Các tổ chức xã hội hoạt động trong nhiều lĩnh vực khác nhau như kinh tế, văn hóa, thể thao…nhưng do tính xã hội

11 Trần Thái Dương (2006), “Đổi mới các hình thức tham gia xây dựng chính sách, pháp luật kinh tế của các tổ

chức xã hội - nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (7), tr.19-31

của mình nên sự tham gia góp ý xây dựng VBQPPL của các tổ chức này vẫn mang đậm tính xã hội hơn tính chính trị Vì suy cho cùng, các tổ chức xã hội hoạt động đơn thuần vì lợi ích của các thành viên chứ không nhằm hướng tới một mục đích chính trị nào nên ý kiến của các tổ chức xã hội cũng là tiếng nói chung thống nhất của rất nhiều

cá nhân trong tổ chức Bên cạnh đó, sự tham gia của các tổ chức xã hội vào quá trình xây dựng pháp luật cũng chính là cơ hội để tuyên truyền, phổ biến chính sách, pháp luật, hay nói khác đi đó cũng là quá trình để các bên hiểu nhau và vận động sự ủng hộ lẫn nhau trong việc thiết lập một cơ chế, khuôn khổ mang tính pháp lý chung đối với

xã hội

Thứ ba, các chuyên gia, nhà khoa học am hiểu về vấn đề văn bản điều chỉnh

“Các chuyên gia và nhà khoa học là những người có trình độ học vấn nhất định thuộc nhiều ngành nghề và lĩnh vực hoạt động khác nhau trong đời sống xã hội, đã và đang làm công tác nghiên cứu, giảng dạy, công tác quản lý và các hoạt động khoa học hoặc các hoạt động ứng dụng khoa học vào thực tiễn cuộc sống”12 Sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học trong hoạt động xây dựng VBQPPL là cần thiết bởi hoạt động này không chỉ đơn thuần là sự điều chỉnh các quan hệ xã hội mà nó còn cần sự kết hợp của nhiều yếu tố chính trị, kinh tế, văn hóa… Các chuyên gia, nhà khoa học cũng là những người hoạt động trong các lĩnh vực chuyên môn cụ thể, do đó, ý kiến tham vấn của họ sẽ cung cấp cho các chủ thể của quá trình xây dựng VBQPPL những kiến thức sâu hơn về các vấn đề đang cần pháp luật điều chỉnh, để từ đó cân nhắc, lựa chọn những phương pháp điều chỉnh hợp lý nhất Bên cạnh đó, các chuyên gia, nhà khoa học với kinh nghiệm nghiên cứu về mặt lý luận và tổng kết thực tiễn họ sẽ đưa

ra được những phân tích toàn diện, khách quan những bất cập, hạn chế của pháp luật hiện hành, đồng thời nhận diện được các vấn đề mới cần phải có sự điều chỉnh bằng pháp luật và những vấn đề nên loại trừ dần những quy định rườm rà không cần thiết nhằm bảo đảm xây dựng nên những quy phạm pháp luật hợp lý, có tính ổn định lâu dài Hơn nữa, “các chuyên gia và nhà khoa học thuộc các ngành nghề và lĩnh vực hoạt động khác nhau, thường được đào tạo từ rất nhiều nguồn khác nhau ở trong nước, ngoài nước Do vậy, họ là những người có trình độ cao về ngoại ngữ, pháp luật, kinh

tế và các lĩnh vực khác của đời sống xã hội, họ cũng là những người có sự hiểu biết tương đối tốt về những kinh nghiệm của nước ngoài trên các lĩnh vực”13 Bên cạnh

12 Dương Thanh Mai (2006), “Sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học vào quá trình xây dựng pháp

luật”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, (8), tr 10 - 15

13 Nguyễn Minh Đoan (2005), “Phát huy vai trò của nhà khoa học trong xây dựng pháp luật”, Tạp chí Nghiên

cứu Lập pháp, (10), tr 26 - 32

một số quy định chung ghi nhận sự tham gia của nhân dân (trong đó có các chuyên gia, nhà khoa học), pháp luật cũng có những quy định cụ thể về sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học trong xây dựng VBQPPL14

Thứ tư, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền liên quan đến vấn đề văn bản

điều chỉnh hay liên quan đến việc tổ chức thực hiện văn bản Trong hoạt động tham vấn, khái niệm nhân dân được hiểu linh hoạt Tức là, khi các cơ quan nhà nước đóng vai trò là đối tượng được tham vấn thì họ cũng được coi là nhân dân Do vậy, các cán

bộ, công chức ở các bộ, ngành cũng là những người thường nhận được các yêu cầu đóng góp ý kiến vào các dự thảo VBQPPL Trong thực tiễn xây dựng pháp luật ở nước ta, một VBQPPL thường do một hay một vài cơ quan, đơn vị trực tiếp soạn thảo

Đó thường là những cơ quan, đơn vị quản lí hoặc hoạt động trong lĩnh vực chuyên môn thuộc nội dung của văn bản Đây là cơ quan có năng lực chuyên môn, có kinh nghiệm, có thông tin thực tiễn về vấn đề thuộc nội dung văn bản điều chỉnh nên có thuận lợi trong việc xác định cần đưa ra những quy định như thế nào là phù hợp với yêu cầu, điều kiện của quản lí Tuy vậy, mỗi lĩnh vực xã hội luôn nằm trong mối quan

hệ tác động qua lại, ảnh hưởng lẫn nhau với các lĩnh vực xã hội khác thuộc thẩm quyền quản lí hay lĩnh vực hoạt động của các cơ quan khác Sự tham gia ý kiến của các cơ quan đó cho phép nhìn nhận, đánh giá lĩnh vực văn bản điều chỉnh hài hòa, đồng bộ với các lĩnh vực khác, hay để đảm bảo văn bản khi ban hành có thể được thực hiện thuận lợi15 Chẳng hạn như, ngay từ giai đoạn lập đề nghị xây dựng Luật, pháp lệnh, điều 36 Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã quy định cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm phải lấy ý kiến của

Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp…Đây là những cơ quan buộc phải tham gia đóng góp ý kiến, bởi một VBQPPL trước khi ra đời cần có sự nhìn nhận đánh giá toàn diện từ nhiều khía cạnh Trong đó, mỗi cơ quan trên lại đảm nhận một chức năng, nhiệm vụ khác nhau để góp phần làm nên tính toàn diện đó Cụ thể: Bộ Tài chính đánh giá về nguồn tài chính, Bộ Nội vụ đánh giá về nguồn nhân lực, Bộ Ngoại giao đánh giá về sự tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa

xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, Bộ Tư pháp đánh giá về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với hệ thống pháp luật

14 Xem điều 53, khoản 3 điều 63 Luật ban hành VBQPPL năm 2015.

15 TS Bùi Thị Đào (2015), “Bảo đảm tính xã hội của pháp luật thông qua hoạt động lấy ý kiến trong quá trình

soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường/ Trường Đại học Luật Hà Nội:

Bảo đảm tính xã hội của pháp luật trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tr 115

Thứ năm, các đối tượng khác Như đã nói ở trên, khi tiến hành tham vấn nên

lựa chọn những đối tượng phù hợp để xin ý kiến nhằm bảo đảm chất lượng cho hoạt động tham vấn Tuy nhiên, khi hoạt động này diễn ra, bên cạnh các đối tượng mà cơ quan chủ trì tham vấn lựa chọn thì các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác đều có quyền tham gia đóng góp ý kiến Đó có thể là những đối tượng chịu sự tác động gián tiếp, những đối tượng có thể có lợi ích liên quan và những đối tượng có liên quan đến lợi ích chung…Đây vừa là cách họ thực hiện quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội

đã được hiến định vừa là cách thể hiện tinh thần, trách nhiệm của nhân dân đối với hoạt động lập pháp của nhà nước

1.3 Nội dung, hình thức và xử lý kết quả tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

1.3.1 Nội dung tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Mỗi VBQPPL có một đặc trưng riêng, có phạm vi, đối tượng điều chỉnh không giống nhau dẫn đến nội dung tham vấn đối với các đối tượng, văn bản khác nhau là khác nhau Cơ quan, tổ chức chủ trì tham vấn khi tiến hành hoạt động tham vấn phải xác định được những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng được tham vấn Pháp luật không quy định cụ thể cần tham vấn nhân dân những nội dung gì Điều này được lý giải bởi các cơ quan chủ trì tham vấn là những người hoặc trực tiếp chắp bút hình thành nên một văn bản mới hoặc được tiếp xúc trực tiếp với mọi khía cạnh của dự thảo, do đó, hơn ai hết, họ là những người hiểu rõ nhất cần phải xin ý kiến của nhân dân về vấn đề gì? Với mỗi đối tượng khác nhau thì phải lựa chọn các nội dung tham vấn như thế nào cho phù hợp? Do vậy, việc xác định nội dung tham vấn nhân dân trong xây dựng VBQPPL phụ thuộc rất lớn vào sự linh hoạt, sáng tạo của các cơ quan, tổ chức chủ trì tham vấn

Nhân dân, với trình độ nhận thức nói chung và mức độ hiểu biết pháp luật nói riêng không đồng đều thì việc lựa chọn nội dung nào để tham vấn cho phù hợp là rất cần thiết Khi tiến hành tham vấn nhân dân, nếu các nhà chức trách cẩu thả, đối phó đưa ra một bản dự thảo mà không có sự nhấn nhá thì sẽ gây nên một hệ lụy đó là người dân không “thiết tha” với việc cho ý kiến Bởi bản dự thảo quá dài và họ không thể biết các cơ quan nhà nước đang thực sự cần gì ở họ Do đó, việc nhấn mạnh những nội dung trọng tâm cần tham vấn, nhất là những vấn đề đang còn nhiều tranh cãi sẽ có vai trò quan trọng trong việc tập trung sự chú ý, trí tuệ của nhân dân đồng thời tiết kiệm được khá nhiều chi phí, thời gian cho hoạt động tham vấn

Nội dung nào được đưa ra lấy ý kiến đối tượng nào là do cơ quan, tổ chức chủ trì tham vấn quyết định phù hợp với pháp luật và phù hợp với khả năng đóng góp ý kiến của đối tượng tham vấn Chẳng hạn, về nguồn nhân lực để thực hiện văn bản thì lấy ý kiến cơ quan quản lí về nhân lực (như Bộ Nội vụ); về nguồn tài chính thì lấy ý kiến cơ quan quản lí về tài chính (ví dụ Bộ Tài chính)… Những vấn đề này không chỉ được pháp luật quy định cụ thể mà còn dễ dàng xác định do liên quan mật thiết đến thẩm quyền của các cơ quan đó16.

Như vậy, tùy theo mục đích của tham vấn và đối tượng tham vấn, các cơ quan

có thẩm quyền cần xác định rõ nội dung tham vấn cho phù hợp Và để đạt được mục đích cuối cùng của hoạt động tham vấn, các nhà chức trách phải tìm ra câu trả lời cho câu hỏi: chính sách sẽ tác động ra sao tới lợi ích của người dân? Muốn vậy, phải xác định chính xác nội dung tham vấn, lựa chọn các vấn đề thiết thực, liên quan trực tiếp tới quyền lợi, nghĩa vụ của người dân hoặc của cơ quan, tổ chức để tham vấn; những vấn đề có tính chất chính sách, liên quan đến những lợi ích điển hình của từng nhóm, từng giới hoặc lợi ích chung…

Bên cạnh đó, để người dân có thể hiểu được rõ ràng, thấu đáo các nội dung tham vấn mà các cơ quan, tổ chức chủ trì tham vấn đưa ra, ngoài việc nhấn mạnh những vấn đề trọng tâm thì cần có sự phân tích, hướng dẫn cụ thể tới nhân dân Có thể thực hiện được điều này bằng nhiều hình thức khác nhau Chẳng hạn, trước khi bắt đầu hoạt động tham vấn, các cơ quan có thẩm quyền sẽ công bố nội dung tham vấn đồng thời tiến hành thuyết minh về một số vấn đề lớn, nhất là những vấn đề đang có nhiều ý kiến tranh cãi nhất Trong một số trường hợp, các cơ quan nhà nước có trách nhiệm phải cung cấp báo cáo đánh giá tác động của văn bản cho người dân “Báo cáo đánh giá tác động sẽ nêu ra được các vấn đề cần giải quyết và mục tiêu của chính sách

dự kiến, các phương án để giải quyết vấn đề; lựa chọn phương án tối ưu để giải quyết vấn đề trên cơ sở đánh giá tác động cụ thể các giải pháp để thực hiện các chính sách

cơ bản của dự thảo văn bản dựa trên các phân tích định tính hoặc định lượng về chi phí, lợi ích, các tác động tích cực, tiêu cực của từng giải pháp”17 Báo cáo đánh giá tác động sẽ là cơ sở vững chắc để nhân dân có được những ý kiến đóng góp chất lượng hơn và sẽ dễ được tiếp thu hơn

16 TS Bùi Thị Đào, tlđd chú thích 10, tr 117.

17 Khoản 2 điều 38 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 03 tháng 5 năm 2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

1.3.2 Các hình thức tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Hình thức tham vấn nhân dân rất đa dạng có thể trực tiếp hoặc có thể thông qua các văn bản Chẳng hạn, có thể tổ chức họp để lấy ý kiến hoặc có thể góp ý bằng văn bản về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh…Trong giai đoạn soạn thảo VBQPPL, có thể thông qua hình thức lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo đề nghị góp ý kiến, tổ chức hội thảo, tọa đàm, thông qua các phương tiện thông tin đại chúng Trong giai đoạn thẩm định, đối với dự án, dự thảo có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập hội đồng thẩm định, bao gồm đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học Có thể thấy, do hoạt động thẩm định liên quan nhiều đến vấn đề chuyên môn nên đối tượng tham vấn cũng hạn chế hơn, Bộ Tư pháp sẽ lựa chọn hình thức tham vấn phù hợp để xin ý kiến các đối tượng tham gia

Trong giai đoạn thẩm tra, cơ quan chủ trì thẩm tra có thể mời đại diện cơ quan,

tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học và đại diện các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản tham dự cuộc họp do mình tổ chức để phát biểu ý kiến

về những vấn đề liên quan đến nội dung của dự án, dự thảo Như vậy, có thể thấy rõ hình thức tham vấn chủ yếu trong giai đoạn này là tham vấn thông qua các cuộc họp

Tuy nhiên, trên thực tế, tùy vào hoàn cảnh, đối tượng tham vấn…các cơ quan chủ trì tham vấn có thể lựa chọn một hoặc kết hợp nhiều hình thức tham vấn để đạt được mục đích của mình Có rất nhiều hình thức tham vấn khác nhau trong đó có một

số hình thức tham vấn tiêu biểu thường được áp dụng, đó là:

Thứ nhất, tham vấn trực tiếp Đây là hoạt động khá công phu vì lúc này cơ

quan chủ trì soạn thảo sẽ phải cử cán bộ làm công tác tham vấn trực tiếp đến những đơn vị, cơ quan, tổ chức để xin ý kiến đóng góp cho dự thảo Trong tham vấn trực tiếp, các tổ chức, cá nhân có thể đóng góp ý kiến tham vấn thông qua hai hình thức là thông qua tổ chức của mình hoặc góp ý trực tiếp đến Ban soạn thảo dự án VBQPPL

Ưu điểm của tham vấn trực tiếp là mang lại hiệu quả cao, các ý kiến đóng góp sẽ chất lượng hơn vì đối tượng tham vấn đã được các cơ quan soạn thảo lựa chọn để phù hợp với các vấn đề cần tham vấn Hơn nữa, ở hình thức tham vấn này, người đóng góp ý kiến có thể dễ dàng hơn trong việc truyền đạt, chứng minh, phân tích ý kiến của mình

để thuyết phục người tiếp nhận ý kiến, đồng thời, đối với những vấn đề phức tạp, các nhà chức trách có thể trực tiếp giải thích để người dân hiểu được cặn kẽ hơn về nội dung, tinh thần của dự thảo Tuy nhiên, tham vấn trực tiếp sẽ vướng phải hạn chế đó

là mất khá nhiều thời gian, chi phí cho công tác tổ chức vì các cơ quan làm công tác soạn thảo phải trực tiếp đến địa điểm mà họ cần tham vấn, hơn nữa tham vấn trực tiếp được diễn ra trên phạm vi nhỏ hẹp nên số lượng các đối tượng tham gia tham vấn cũng sẽ hạn chế hơn.

Thứ hai, tiếp nhận thư góp ý Hình thức tham vấn bằng tiếp nhận đơn thư góp

ý của nhân dân là một hình thức truyền thống Các dự thảo, dự án hoặc các nội dung cần tham vấn sẽ được đăng tải một cách công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng để người dân có thể tiếp cận, góp ý qua thư; hoặc các dự án, dự thảo được gửi trực tiếp đến một số cá nhân, tổ chức để đề nghị các cá nhân, tổ chức này tham gia góp ý vào các dự án, dự thảo

Việc áp dụng hình thức tham vấn qua thư góp ý có những ưu thế nhất định như:

có thể cung cấp một cách đầy đủ các thông tin có liên quan đến nội dung tham vấn tới những đối tượng có liên quan, có thời gian dành cho các đối tượng tham vấn nghiên cứu kĩ các nội dung cần góp ý, hình thức tham vấn này không đòi hỏi phải mất thời gian tiếp xúc trực tiếp với đối tượng tham vấn nên có thể sử dụng kết hợp với các hình thức tham vấn khác Tuy nhiên do đóng góp ý kiến bằng văn bản nên hạn chế lớn nhất của hình thức tham vấn này là thiếu đi sự tương tác giữa đối tượng tham vấn và cơ quan chủ trì tham vấn Khi hai bên ít có cơ hội được trao đổi trực tiếp với nhau sẽ có thể dẫn tới gặp phải một số vấn đề liên quan đến việc truyền tải ý tưởng Chẳng hạn, đối tượng tham vấn do không hiểu rõ ý đồ của các nhà làm luật nên đưa ra những góp

ý không phù hợp hay cách truyền đạt, văn phong của đối tượng tham vấn gây khó khăn cho cơ quan chủ trì tham vấn trong việc hiểu đầy đủ, rõ ràng các nội dung góp ý được đưa ra…

Thứ ba, tổ chức hội nghị, hội thảo Đây là hình thức tổ chức các cuộc họp có

sự tham gia của các nhóm đối tượng khác nhau nhằm trao đổi, làm rõ một số vấn đề chuyên sâu thuộc nội dung của các dự thảo VBQPPL hoặc các vấn đề mà cơ quan, tổ chức chủ trì tham vấn cần phải làm rõ Tại các cuộc hội thảo, hội nghị các bên có thể thảo luận, trao đổi với nhau về những vấn đề mà mình quan tâm theo hình thức thảo luận mở

Tổ chức hội nghị, hội thảo có thể diễn ra theo hai hình thức: Một là, các cơ

quan, tổ chức chủ trì tham vấn trực tiếp tổ chức hội nghị, hội thảo để thu hút và xin ý

kiến góp ý của nhân dân; Hai là, các cơ quan, tổ chức sẽ tổ chức các phiên họp, thảo

luận để tổng hợp ý kiến của các thành viên, sau đó ý kiến tổng hợp sẽ được gửi cho cơ quan, tổ chức chủ trì tham vấn bằng hình thức văn bản

Ở hình thức thứ nhất, khi cơ quan, tổ chức chủ trì tham vấn tổ chức các hội nghị, hội thảo tham vấn nhân dân thì cần cử báo cáo viên trực tiếp báo cáo về nội dung của dự thảo, trong đó đặc biệt chú trọng đến những nội dung cơ bản, những nội dung còn nhiều ý kiến khác nhau Ở hình thức thứ hai, các cơ quan, tổ chức chủ trì tham vấn có thể gửi công văn kèm theo dự thảo đến các hội nghị, hội thảo của các cơ quan, tổ chức để xin ý kiến bằng văn bản.

Tổ chức hội nghị, hội thảo có ưu điểm là lượng thông tin truyền đạt, tương tác giữa các bên nhanh chóng, đầy đủ, cụ thể và dễ nắm bắt hơn Các đề xuất, giải pháp được đưa ra trong hội nghị, hội thảo cũng đa dạng và có chất lượng cao bởi các đối tượng tham gia thường có sự am hiểu sâu sắc về lĩnh vực mà VBQPPL điều chỉnh Tuy nhiên, tổ chức hội nghị, hội thảo cũng vướng phải hạn chế đó là không thể tổ chức rộng rãi, có thể phải tiêu tốn khá nhiều thời gian, chi phí cho công tác tổ chức…

Thứ tư, tham vấn thông qua các trang thông tin điện tử Việc tham gia góp ý

của các đối tượng trên các trang thông tin có thể được thực hiện bằng nhiều hình thức khác nhau như góp ý qua thư điện tử, trực tiếp góp ý qua các công cụ của trang thông tin, thông qua các diễn đàn…

Ưu điểm của hình thức tham vấn này là có thể thu nhận được ý kiến đóng góp một cách rộng rãi của nhiều tầng lớp nhân dân cả trong và ngoài nước Người sử dụng

có thể dễ dàng tham gia cung cấp thông tin và có thể không gặp các rào cản về bảo mật thông tin (vì cung cấp thông tin trên môi trường ảo) Hơn nữa, với tốc độ lan truyền nhanh của các trang mạng, nhân dân sẽ nắm bắt được rất nhanh chóng những chủ trương, chính sách của nhà nước, kịp thời đưa ra được những đề xuất đóng góp của mình Đồng thời chi phí phải bỏ ra cho hình thức tham vấn này rất thấp mà ý kiến đóng góp của nhân dân vẫn được chuyển trực tiếp đến cơ quan chủ trì tham vấn

Tuy nhiên, chính vì đối tượng tham gia góp ý ở hình thức tham vấn này khá đa dạng, nên sẽ gây ra những khó khăn không nhỏ cho các cơ quan chủ trì tham vấn trong việc tiếp thu ý kiến Bởi giữa một “rừng” ý kiến đóng góp, sẽ rất khó cho các nhà chức trách trong việc lựa chọn và việc bỏ sót những ý kiến đóng góp có chất lượng là điều không thể tránh khỏi Hơn nữa, ở Việt Nam, trình độ dân trí chưa đồng đều nên điều kiện được tiếp cận với internet vẫn chưa được phổ biến với một số bộ phận dân cư Do vậy, nếu chỉ sử dụng hình thức này để thực hiện hoạt động tham vấn thì hoàn toàn bất hợp lí Một vấn đề khác là số liệu thu thập được qua hình thức tham vấn này chưa hẳn đã cung cấp được đầy đủ thông tin khách quan cần thiết, chỉ những người có quan tâm, có lợi ích liên quan mới tìm đến và dành thời gian để trả lời câu

hỏi trên mạng Khi đó, phạm vi tham vấn đã bị giới hạn, không mang tính bao quát hoặc không mang tính đại diện Ngoài ra, hình thức tham vấn này cũng tạo “cơ hội” cho một số người thể hiện quan điểm một cách cực đoan, không tích cực, phản động…

Thứ năm, lấy ý kiến thông qua các phương tiện thông tin đại chúng Đây là

hình thức tham vấn phụ thuộc chủ yếu và sự chủ động, cầu thị của các cơ quan chủ trì tham vấn Các cơ quan chủ trì tham vấn khi cần tìm hiểu ý kiến, quan điểm của nhân dân về một vấn đề nào đó có liên quan đến dự thảo thì họ có thể tham khảo thông qua các trang mạng thông tin toàn cầu, nhất là các trang mạng xã hội với lượt truy cập cao

và khả năng tìm kiếm thông tin rất nhanh chóng Bên cạnh đó, tham vấn nhân dân qua các phương tiện thông tin đại chúng có thể thông qua các kênh như: Báo Nhân dân, Báo Pháp luật, các tạp chí khoa học chuyên ngành, các tài liệu hội thảo, các bài viết nghiên cứu, trao đổi của các chuyên gia pháp lý, các nhà khoa học, các phương tiện phát thanh truyền hình ở trung ương cũng như ở địa phương…Tuy nhiên, ý kiến đóng góp trên các phương tiện thông tin đại chúng thường tản mạn, khó tập trung Do vậy, nhiệm vụ của các cơ quan chủ trì tham vấn là phải xác định cho mình mục đích tìm đọc thông tin một cách nhất quán, có hệ thống; có như vậy mới đạt được hiệu quả của hoạt động tiếp thu ý kiến

Bên cạnh đó, còn rất nhiều các hình thức tham vấn khác có thể sử dụng như: tham vấn bằng việc thực hiện các cuộc phỏng vấn sâu, tham vấn thông qua khảo sát, điều tra…

Như vậy, có thể thấy rằng, ưu điểm của hình thức tham vấn này sẽ khắc phục được những hạn chế của hình thức tham vấn kia Do đó, việc sử dụng kết hợp nhiều hình thức tham vấn sẽ tạo cơ hội tối đa cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia đóng góp ý kiến, đồng thời, các cơ quan, tổ chức chủ trì tham vấn cũng có thêm nhiều lựa chọn, thuận lợi hơn trong việc tổng hợp, tiếp thu, phản hồi ý kiến

1.3.3 Xử lý kết quả tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

Có thể coi xử lý kết quả tham vấn là bước quan trọng nhất của quá trình tham vấn, nó đòi hòi trách nhiệm cao của các cơ quan nhà nước Các cơ quan, tổ chức chủ trì tham vấn sau khi lấy ý kiến của các đối tượng tham vấn sẽ tiến hành tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu, phản hồi các ý kiến góp ý Các quy định của pháp luật về hoạt động tham vấn nhân dân mang tính ghi nhận quyền của nhân dân trong việc tham gia quản lý nhà nước và xã hội, còn cách thức tiến hành ra sao, lựa chọn đối tượng tham

vấn như thế nào, chọn nội dung nào để tham vấn thì phần lớn tùy thuộc vào lựa chọn, quyết định của các cơ quan chủ trì tham vấn Tuy nhiên, như thế không có nghĩa là các cơ quan đó được tùy tiện trong việc tiếp thu, phản hồi ý kiến Pháp luật quy định rất rõ ràng trách nhiệm của các cơ quan này18 Theo đó, bên cạnh việc tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến đóng góp, các cơ quan, tổ chức chủ trì tham vấn còn phải có trách nhiệm đăng tải nội dung giải trình, tiếp thu lên cổng thông tin điện tử để nhân dân biết Có như vậy, hoạt động tham vấn mới thực sự công khai, minh bạch, tăng tính thuyết phục nhân dân.

Xử lý kết quả tham vấn nhân dân thường trải qua các bước cơ bản đó là: phân tích, xử lý thông tin; xây dựng báo cáo kết quả tham vấn; phản hồi

- Phân tích, xử lý thông tin Sau khi tập hợp được đầy đủ các thông tin cần thiết

và đã qua bước làm sạch dữ liệu, loại bỏ những dữ liệu không đáng tin cậy, các cơ quan có thẩm quyền sẽ tiến hành phân tích các dữ liệu thu thập được Việc phân tích,

xử lý thông tin là một hoạt động đòi hỏi tính chuyên môn cao vì việc xử lý số liệu cần

có sự hỗ trợ của nhiều công cụ tin học Do đó, các cơ quan, tổ chức chủ trì tham vấn

sẽ phải lựa chọn những người thông thạo trong việc sử dụng phần mềm xử lý số liệu này

- Xây dựng báo cáo kết quả tham vấn Sau khi có những phân tích về số liệu,

dữ liệu của hoạt động tham vấn, bước tiếp theo là xây dựng báo cáo kết quả tham vấn Thông thường, việc báo cáo về hoạt động tham vấn sẽ bao gồm các phần như: Báo cáo tóm tắt để nêu ngắn gọn những phát hiện thông qua hoạt động tham vấn và những kiến nghị; báo cáo tổng hợp nhằm trình bày đầy đủ về quá trình tiến hành tham vấn và những kết quả đạt được, những kiến nghị thông qua hoạt động; các phụ lục liên quan như danh sách các nhóm đối tượng được tham vấn, những địa điểm, thời gian tiến hành tham vấn, các nội dung tham vấn…

- Phản hồi Việc phản hồi ý kiến đến các đối tượng được tham vấn có thể được

thực hiện bằng nhiều cách khác nhau Đối với những cơ quan nhà nước, những đơn vị,

cá nhân trong các cuộc tham vấn có quy mô nhỏ, các phản hồi có thể được gửi trực tiếp đến họ thông qua các địa chỉ cụ thể Trong khi đó, đối với những cuộc tham vấn

có quy mô lớn, việc phản hồi có thể được thực hiện thông qua các phương tiện thông tin đại chúng, thông qua các trang thông tin điện tử hoặc qua các thông báo công bố ở các địa phương đã tiến hành tham vấn Phản hồi về ý kiến tham vấn phải bảo đảm đầy

18 Xem khoản 3 điều 6, điểm c khoản 1 điều 36, khoản 3 điều 57 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

đủ các nội dung để người được tham vấn luôn thấy được những nội dung góp ý của mình trong đó Đặc biệt, trong số các nội dung đó không thể thiếu kết quả của cuộc tham vấn; những góp ý nào được sử dụng, những ý kiến nào chưa được sử dụng và tại sao…

Ngoài ra, xử lý kết quả tham vấn cũng bao gồm các hoạt động như: đánh giá hoạt động tham vấn, lưu trữ kết quả…

1.4 Các yếu tố ảnh hưởng tới chất lượng tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng VBQPPL tuy đã được quy định khá rõ ràng, cụ thể trong nhiều VBQPPL Tuy nhiên, trên thực tế, hoạt động này có thực sự đạt được hiệu quả hay không lại phụ thuộc rất nhiều vào những yếu tố chủ quan, khách quan khác nhau Cụ thể:

1.4.1 Chất lượng của các quy định pháp luật về tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Hiến pháp và Pháp luật được thừa nhận giữ vị trí tối thượng trong đời sống xã hội Nhà nước đề cao vị thế của pháp luật trong đời sống nhà nước và xã hội Do đó, pháp luật càng chặt chẽ, đầy đủ thì mọi

tổ chức và hoạt động của nhà nước càng đạt được hiệu quả cao, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho nhân dân khi tham gia vào các quan hệ xã hội Sự sai phạm hay hạn chế trong chất lượng của các quy định pháp luật sẽ gây ra những tác hại rất lớn

Một hệ thống văn bản pháp quy tốt, đủ về số lượng và bảo đảm bằng chất lượng chính là những yếu tố quan trọng cấu thành nên một môi trường pháp lý thuận lợi cho các chủ thể khi tham gia vào hoạt động tham vấn Khi các quy định của pháp luật tưởng chừng như đã được ban hành khá đầy đủ, chi tiết nhưng khi thực hiện lại nhận thấy có rất nhiều kẽ hở khiến các chủ thể lơ là trách nhiệm của mình hoặc các quy định không phù hợp sẽ làm cho mục đích ban đầu của các nhà làm luật không đạt được khi triển khai trên thực tế Lúc này, vấn đề nằm ở chính chất lượng của các quy định pháp luật Tuy nhiên, để đạt được cái gọi là “chất lượng” thì còn phải phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó quan trọng hơn cả là văn bản pháp luật phải có cơ sở thực tiễn, cơ sở khoa học rõ ràng; việc ban hành quy định pháp luật phải dựa trên những chứng cứ thực tiễn chứ không thể dựa trên những mong muốn, ý tưởng chủ quan…

1.4.2 Nhận thức của chủ thể tham vấn và đối tượng tham vấn

Đặc thù của việc thực hiện hoạt động tham vấn nhân dân là khó có cơ chế kiểm tra, giám sát nên nhận thức của các chủ thể, đối tượng tham vấn sẽ quyết định rất lớn đến tính hiệu quả của hoạt động này.

Nếu các cơ quan nhà nước coi nhẹ hoạt động tham vấn, dẫn tới VBQPPL khi ban hành là tổng hợp các ý kiến chủ quan, phiến diện của các nhà soạn thảo thì văn bản đó sẽ khó đi vào cuộc sống thậm chí nó sẽ không thể thực hiện được ngay từ khi mới ban hành bởi không thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân Ngược lại, khi các nhà chức trách nhận thức được ý nghĩa, tầm quan trọng của hoạt động tham vấn, coi trọng những ý kiến đóng góp của nhân dân thì bản dự thảo sẽ là sự tập trung trí tuệ tập thể Lúc này, khi những mong muốn của nhân dân được đáp ứng, quyền lợi của họ được bảo đảm thì ắt hẳn tính khả thi của văn bản sẽ được nâng cao

Bên cạnh đó, nhận thức của đối tượng tham vấn cũng ảnh hưởng không nhỏ tới chất lượng của hoạt động tham vấn Khi các đối tượng tham vấn nhận thức được rằng, những ý kiến đóng góp của họ sẽ mang lại lợi ích cho bản thân họ, cho nhà nước, cho

xã hội và sẽ một phần nào đó quyết định đến số phận của một văn bản, một quy định thì họ sẽ quan tâm nhiều hơn, có trách nhiệm hơn với ý kiến góp ý của mình

Do đó, xây dựng, bồi đắp nhận thức cho chủ thể tham vấn, đối tượng tham vấn

về hoạt động tham vấn nhân dân đóng vai trò vô cùng quan trọng, trong đó quan trọng nhất là nhận thức của các chủ thể trực tiếp tổ chức thực hiện hoạt động tham vấn Vì khi các chủ thể này có được nhận thức đầy đủ, sâu sắc, họ sẽ có những cách thức nhằm tác động tới nhận thức của các đối tượng tham vấn

1.4.3 Phương pháp tổ chức tham vấn

Phương pháp tổ chức tham vấn sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng của hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng VBQPPL Khi phương pháp tổ chức tham vấn được đề ra khoa học, phù hợp với nội dung, đối tượng tham vấn thì sẽ thu hút được sự tham gia từ nhiều đối tượng, các ý kiến đóng góp sẽ có giá trị hơn Ngược lại, nếu phương pháp tổ chức tham vấn không phù hợp thì không những ảnh hưởng tới chất lượng của các ý kiến góp ý, tới hoạt động tiếp thu mà còn làm phát sinh thêm nhiều chi phí tốn kém, lãng phí thời gian cho các bên mà không đạt được hiệu quả như mong muốn Vì vậy, xây dựng phương pháp tổ chức tham vấn cụ thể và đảm bảo tính khoa học là hoạt động cần thiết trong giai đoạn chuẩn bị tham vấn

1.4.4 Cách thức xử lý kết quả tham vấn

Xử lý kết quả tham vấn là giai đoạn cuối cùng và cũng là giai đoạn mang tính chất quyết định của hoạt động tham vấn nhân dân Hoạt động tham vấn nhân dân

trong xây dựng VBQPPL chỉ thực sự có ý nghĩa và chạm tới mục đích cuối cùng của

nó khi những ý kiến đóng góp được cơ quan soạn thảo tiếp thu và đưa vào nội dung VBQPPL

Sau khi tổ chức tham vấn sẽ thu nhận được rất nhiều ý kiến đóng góp từ nhiều đối tượng khác nhau; các ý kiến đóng góp khá đa dạng, nhiều chiều Do đó, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức tham vấn là phải có sự tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu một cách có hệ thống để đảm bảo không bỏ sót những ý kiến đóng góp hay, có giá trị, đồng thời, không bị sa đà vào những ý kiến không trọng tâm ảnh hưởng tới chất lượng của dự thảo

1.4.5 Các nguồn lực phục vụ cho hoạt động tham vấn

Các nguồn lực phục vụ cho hoạt động tham vấn ở đây bao gồm: điều kiện cơ sở vật chất, khoa học và công nghệ, thời gian dành cho hoạt động tham vấn và nguồn nhân lực

Khi tiến hành tổ chức tham vấn, dù lựa chọn hình thức tham vấn nào đi chăng nữa, các cơ quan hữu quan cũng rất cần một khoản kinh phí hợp lý, cân đối để hoạt động này được diễn ra một cách thực chất nhất Khi hoạt động tham vấn bị gián đoạn bởi lý do thiếu kinh phí hoặc vì thiếu kinh phí nên không thể tổ chức tham vấn, tổ chức tham vấn một cách hình thức thì sẽ kéo theo rất nhiều hệ lụy như: không kịp tiến

độ ban hành văn bản, văn bản do không có điều kiện để lấy ý kiến nhân dân nên thiếu

đi tính khách quan, thực tế…Bên cạnh vấn đề về kinh phí, điều kiện cơ sở vật chất cũng bao hàm rất nhiều thành tố khác nữa như: địa điểm tổ chức tham vấn, tài liệu tham vấn, các trang thiết bị cần thiết phục vụ hoạt động tham vấn…Cùng với đó, sự đầu tư về mặt khoa học và công nghệ sẽ dẫn dắt hoạt động tham vấn nhân dân đi theo đúng hướng, tiết kiệm được thời gian, chi phí và phát huy được hiệu quả trên thực tế

Thời gian dành cho hoạt động tham vấn cũng là yếu tố quan trọng Bởi lẽ, để đưa ra được những góp ý có chất lượng người dân phải có thời gian nghiên cứu sâu về những vấn đề, nội dung được đưa ra trong dự thảo; chưa kể họ cũng cần thời gian chuẩn bị những điều kiện cần thiết để kiểm nghiệm những góp ý của mình

Nhân lực phục vụ cho hoạt động tham vấn chính là các cán bộ, công chức làm công tác tổ chức tham vấn Hoạt động tham vấn nhân dân diễn ra xuyên suốt quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL Trong tất cả các công đoạn, từ chuẩn bị tham vấn, tiến hành tham vấn đến xử lý kết quả tham vấn đều cần đội ngũ cán bộ, công chức có năng lực chuyên môn và trách nhiệm Do vậy, có được nguồn nhân lực bảo đảm về chất lượng, đủ về số lượng chính là chìa khóa cho thành công của một cuộc tham vấn

Khi dung hòa được tất cả các thành tố thuộc về nguồn lực thì chắc chắn chất lượng của hoạt động tham vấn sẽ được nâng cao vì khi các vấn đề trên được giải quyết, các chủ thể sẽ yên tâm thực hiện quyền, trách nhiệm của mình và đôi khi đó còn là động lực để nhân dân phát huy trí tuệ, sức sáng tạo…

1.4.6 Niềm tin của nhân dân vào trách nhiệm của các cơ quan nhà nước

Sự tích cực, chủ động của nhân dân khi tham gia hoạt động tham vấn chỉ thực

sự có được khi họ thấy rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước khi tiến hành hoạt động này Trách nhiệm đó phải được thể hiện thông qua các hoạt động: công khai, minh bạch tất cả các thông tin liên quan đến hoạt động tham vấn tới người dân; tổ chức lấy ý kiến nhân dân một cách thực chất, bài bản, đúng quy trình; trung thực, tận tâm trong việc tiếp thu, phản hồi các ý kiến đóng góp Cần phải nhấn mạnh rằng, tiếp thu, phản hổi ý kiến là yếu tố quan trọng nhất, bởi nó liên quan mật thiết tới việc gây dựng lòng tin của nhân dân Khi các cơ quan nhà nước tiếp thu và phản hồi các ý kiến đóng góp bằng trách nhiệm và sự tận tâm, nhân dân nhận thấy sự tham gia của mình được nhà nước tôn trọng thì lúc này người dân sẽ tự ý thức được trách nhiệm của mình đối với hoạt động xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nước nhà

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Như vậy, trong phạm vi chương 1, luận văn đã đề cập đến một số vấn đề lý luận và pháp lý về tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Theo đó, cần lưu ý đến những nội dung chính sau:

Thứ nhất, khái niệm nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở

Việt Nam được hiểu theo nghĩa rộng Tuy nhiên, tùy thuộc vào nội dung, tính chất, phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan chủ trì tham vấn sẽ lựa chọn đối tượng phù hợp để tham vấn Lúc này, khái niệm nhân dân được hiểu linh hoạt hơn Thuật ngữ “tham vấn nhân dân” có ý nghĩa bao quát, đầy đủ và chính xác hơn so với thuật ngữ “lấy ý kiến nhân dân”; tham vấn nhân dân khác với phản biện xã hội và trưng cầu ý dân

Thứ hai, tham vấn nhân dân là hoạt động không thể thiếu trong quá trình xây

dựng, hoàn thiện nhà nước pháp quyền nói chung và trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam nói riêng

Thứ ba, hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp

luật được ghi nhận trong nhiều văn bản pháp luật, trong đó chủ yếu được quy định cụ thể ở Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Thứ tư, trong tham vấn nhân dân, chủ thể tham vấn được quy định cụ thể trong

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản liên quan Trong khi đó, các hoạt động: xác định đối tượng, nội dung tham vấn; lựa chọn hình thức tham vấn; cách thức xử lý kết quả tham vấn phụ thuộc rất nhiều vào ý chí, quyết định của các cơ quan chủ trì tham vấn trên cơ sở tuân thủ các quy tắc được pháp luật quy định

Thứ năm, chất lượng tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm

pháp luật chỉ được nâng cao khi các yếu tố liên quan đến chất lượng quy định pháp luật; nhận thức của chủ thể, đối tượng tham vấn; phương pháp tổ chức tham vấn; cách thức xử lý kết quả tham vấn và các nguồn lực phục vụ cho hoạt động tham vấn được chú trọng và bảo đảm

Chương 2 THỰC TRẠNG THAM VẤN NHÂN DÂN TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM 2.1 Những kết quả đạt được và nguyên nhân

Trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhất là kể từ khi có Luật ban hành VBQPPL năm 1996, Luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và Luật ban hành VBQPPL năm 2008 đã góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động tham vấn nhân dân trong công tác xây dựng pháp luật Theo đó, trong những năm qua, việc tiến hành lấy ý kiến nhân dân đối với các dự án, dự thảo đã được triển khai khá nghiêm túc, hiệu quả và đạt được nhiều thành tựu đáng ghi nhận Điều này được thể hiện qua các khía cạnh cụ thể sau:

2.1.1 Đối với nhận thức về tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Có thể nói, nhận thức về tham vấn nhân dân ở nước ta đã và đang có sự chuyển biến tích cực Điều này chi phối và mang tính quyết định đến chất lượng của hoạt động tham vấn nói chung và chất lượng của các ý kiến đóng góp nói riêng Sự thay đổi về nhận thức được diễn ra từ cả hai phía: từ phía các cơ quan nhà nước và từ phía nhân dân

Về phía các cơ quan nhà nước, các cơ quan chủ trì soạn thảo VBQPPL ở

Trung ương đã từng bước đánh giá cao tầm quan trọng và ý nghĩa của việc lấy ý kiến nhân dân Kết quả khảo sát đối với các cán bộ, công chức đang làm việc tại các Bộ, ngành cho thấy, 62,4% cán bộ, công chức được hỏi rất quan tâm tới công tác lấy ý kiến nhân dân, 34,1% người quan tâm tới hoạt động này và chỉ có 3,5% ít quan tâm đến hoạt động này19 Các cơ quan của Quốc hội như Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội các tỉnh cũng đã thể hiện sự quan tâm cởi mở đối với việc lấy ý kiến nhân dân vào các dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết theo chương trình kỳ họp của Quốc hội

Đặc biệt, cá nhân các đại biểu Quốc hội trong quá trình thực hiện nhiệm vụ đại biểu của mình cũng rất quan tâm đến hoạt động lấy ý kiến nhân dân Theo kết quả khảo sát, đại biểu Quốc hội khóa XIII thường rất quan tâm đến việc lấy ý kiến nhân dân Đáng chú ý là số đại biểu Quốc hội bày tỏ thái độ rất quan tâm chiếm tỷ lệ 47,2%

và quan tâm là 51,1%, chỉ có 1,3% số đại biểu Quốc hội được hỏi cho biết họ ít quan

19 Thư viện Quốc hội- Văn phòng Quốc hội và Quỹ Châu Á (2015), Báo cáo nghiên cứu tham vấn công chúng

trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội, tr 14.

tâm đến việc lấy ý kiến nhân dân Đặc biệt, có đến 75,7% đại biểu Quốc hội được hỏi

đã từng tự mình tổ chức lấy ý kiến nhân dân về các vấn đề chính sách trong dự thảo các VBQPPL mà họ quan tâm20

Ở địa phương, đã có sự chuyển biến về nhận thức đối với việc lấy ý kiến vào

dự thảo VBQPPL do chính quyền địa phương ban hành theo hướng tích cực Chẳng hạn, một số cán bộ, công chức ở tỉnh Thừa Thiên- Huế cho rằng, hoạt động tham vấn nhân dân đã có những bước tiến đáng kể trong những năm vừa qua Đặc biệt là sự chuyển biến về nhận thức của lãnh đạo, của cán bộ, công chức địa phương trong việc

tổ chức lấy ý kiến nhân dân trong quy trình ban hành VBQPPL nhằm ban hành được các chính sách có tính hiệu quả thực thi cao21

Về phía nhân dân, nhân dân ngày càng chủ động hơn trong việc tham gia góp

ý, số lượng ý kiến đóng góp vào dự thảo VBQPPL ngày càng tăng Các chuyên gia, nhà khoa học, các đối tượng chịu tác động bởi dự thảo VBQPPL, các tổ chức xã hội…là những đối tượng tích cực tham gia vào hoạt động tham vấn

Kết quả khảo sát đối với các chuyên gia, nhà khoa học cho thấy, 100% người được hỏi cho biết họ quan tâm tới hoạt động tham vấn công chúng, trong đó có đến 80,8% chuyên gia rất quan tâm tới hoạt động này Các chuyên gia ở các thành phố lớn như Hà Nội, TP.HCM…thường chủ động, tích cực tham gia góp ý hơn so với các tỉnh, thành phố khác22

Các đối tượng chịu tác động bởi dự thảo VBQPPL, đặc biệt là các doanh nghiệp cũng từng bước tích cực tham gia vào công tác xây dựng pháp luật Trong quá trình này, vai trò của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam trong việc huy động sự tham gia của các doanh nghiệp, hiệp hội doanh nghiệp vào quá trình xây dựng VBQPPL đã được phát huy hiệu quả Các doanh nghiệp thẳng thắn bày tỏ quan điểm, mong muốn của mình trong các diễn đàn, nhất là trong những buổi đối thoại trực tiếp giữa cơ quan nhà nước và doanh nghiệp

Các tổ chức xã hội ở nước ta trong thời gian qua có vai trò quan trọng trong việc tạo ra sức lan tỏa của hoạt động tham vấn trong đời sống cộng đồng Các tổ chức

xã hội chính là cầu nối giữa nhân dân với các chính sách, dự thảo VBQPPL của nhà nước Bằng các hoạt động như tập huấn, đào tạo, giải thích, các tổ chức xã hội đã góp

20 Thư viện Quốc hội- Văn phòng Quốc hội và Quỹ Châu Á, tlđd chú thích 19, tr 14.

21 Thư viện Quốc hội- Văn phòng Quốc hội và Quỹ Châu Á, tlđd chú thích 19, tr 15.

22 Thư viện Quốc hội- Văn phòng Quốc hội và Quỹ Châu Á, tlđd chú thích 19, tr 16.

phần thay đổi nhận thức của nhân dân về hoạt động tham vấn, đồng thời, tạo động lực giúp người dân mạnh dạn hơn, cởi mở hơn trong việc tham gia đóng góp ý kiến.

Bên cạnh đó, nhóm truyền thông cũng có sức ảnh hưởng không nhỏ tới hoạt động tham vấn Sức ảnh hưởng đó không phải từ địa vị là đối tượng được tham vấn mang lại mà ở vai trò truyền thông, đưa tin, tuyên truyền về hoạt động lấy ý kiến nhân dân Trên thực tế, phần lớn các nhóm đối tượng được tham vấn biết đến các chính sách, dự thảo VBQPPL là thông qua công tác truyền thông Với sự nhanh nhạy trong việc nắm bắt thông tin, các hình thức đưa tin sáng tạo… nhóm truyền thông giữ vai trò quan trọng trong việc thu hút sự chú ý của công chúng đối với hoạt động tham vấn

2.1.2 Về chủ thể, đối tượng tham vấn

Trong thời gian qua, các chủ thể, đối tượng tham vấn đã ngày càng khẳng định được vai trò, vị trí của mình khi tham gia vào hoạt động tham vấn

Về chủ thể tham vấn

Ban soạn thảo thuộc các bộ, ngành của Chính phủ, Bộ tư pháp, Văn phòng Chính phủ tổ chức lấy ý kiến đối với các dự án hoặc đối với một số vấn đề thuộc nội

dung của dự án luật, pháp lệnh mang tính chất chuyên ngành

Từ trước khi Luật ban hành VBQPPL năm 2008 có hiệu lực, việc đăng tải trên mạng internet toàn bộ các dự thảo văn bản pháp luật trong chương trình làm việc của Quốc hội đã được thực hiện một cách có hệ thống và đầy đủ Trang thông tin điện tử của các bộ cũng được sử dụng tương tự để lấy ý kiến cho các dự án, dự thảo luật23

Quốc hội tiến hành các hoạt động lấy ý kiến nhân dân vào các dự án luật thuộc

chương trình lập pháp, thường là các dự án luật lớn, quan trọng Dự thảo và các tài liệu khác của hầu hết các dự án luật cũng được đăng tải trên trang thông tin điện tử lấy

ý kiến nhân dân do Văn phòng Quốc hội quản lý từ năm 2007 Một số dự thảo được đăng tải đã nhận được rất nhiều ý kiến góp ý của nhân dân như Dự án Luật người khuyết tật, Luật Đất đai…

Từ năm 2008 đến 2011, trong khuôn khổ Dự án của UNDP, khoảng 20 Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đã tiến hành tham vấn ý kiến của các nhóm trong xã hội đối

với một số dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân Theo đó, mỗi năm Hội đồng nhân dân đã tổ chức tham vấn về 2 dự thảo nghị quyết Một số Hội đồng nhân dân như Bình Thuận, Đồng Tháp, Lào Cai, Bắc Giang đã ban hành Nghị quyết quy định

cụ thể về quy trình tham vấn nhân dân để có cơ sở tiến hành dễ dàng hơn24

23Ngân hàng Thế giới (2010), Báo cáo phát triển Việt Nam 2010: Các thể chế hiện đại, tr 88.

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam

trong thời gian qua cũng đã tiến hành hoạt động tham vấn nhân dân về các dự thảo VBQPPL.Theo thống kê chưa đầy đủ, năm 2009, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia góp ý, phản biện 25 VBQPPL; năm 2010 góp ý, phản biện

30 VBQPPL; năm 2011 góp ý, phản biện 39 VBQPPL; năm 2012 góp ý, phản biện 38 VBQPPL; năm 2013 tham gia góp ý 40 VBQPPL25

Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam cũng đã tổ chức nhiều hoạt động tham vấn cộng đồng doanh nghiệp về các dự thảo liên quan đến lĩnh vực kinh doanh với các hình thức như hội nghị, hội thảo, tọa đàm, gửi công văn xin ý kiến, khảo sát

xã hội học…VCCI cũng xây dựng trang web Diễn đàn Doanh nghiệp Việt Nam để đăng tải các dự thảo VBQPPL và tạo diễn đàn để các doanh nghiệp trao đổi26

Về đối tượng tham vấn27

Việc xác định đối tượng tham vấn quyết định rất lớn đến tính hiệu quả của hoạt động tham vấn Do đó, trước những quyết sách lớn, ảnh hưởng đến cuộc sống của người dân, các cơ quan, tổ chức chủ trì tham vấn đã biết cân nhắc và lựa chọn các đối tượng phù hợp để tiến hành tham vấn, mở rộng hoạt động tham vấn và thu hút sự tham gia đông đảo của các nhóm trong xã hội Điều này được thể hiện thông qua sự tham gia của các nhóm đối tượng sau:

Đối với những người chịu tác động của văn bản, đây là nhóm đối tượng được

luật định buộc phải thực hiện lấy ý kiến khi xây dựng dự thảo VBQPPL Giá trị của các ý kiến góp ý của nhóm những người chịu tác động của văn bản được các chủ thể tiến hành tham vấn hết sức coi trọng Có tới 95,3% các cơ quan bộ, ngành tham gia khảo sát cho biết họ thường sử dụng góp ý của nhóm những người chịu tác động của văn bản trong quá trình xây dựng VBQPPL Còn các cán bộ Văn phòng ĐĐBQH & HĐND cho biết, khi tiếp nhận góp ý của người dân, họ thường sử dụng ý kiến của nhóm chịu tác động của dự thảo văn bản để đưa ra kiến nghị tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Chẳng hạn, “Luật Doanh nghiệp năm 2015 đã được đưa ra lấy ý kiến rộng rãi trong cộng đồng doanh nghiệp tại nhiều địa phương trên toàn quốc, trong nhiều giai đoạn của quá trình soạn thảo”28

24 Văn phòng Quốc hội- UNDP (2008, 2009, 2010, 2011), Báo cáo Dự án “Tăng cường năng lực các cơ quan

dân cử ở Việt Nam”

25 Đặng Thị Kim Ngân (2014), “Vai trò của Mặt trận Tổ Quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên trong công

tác xây dựng và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật”, Tham luận Hội thảo: Đảm bảo sự tham gia của

nhân dân, các tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp trong xây dựng và thi hành pháp luật, tổ

chức tại Hải Phòng ngày 29-30 tháng 1 năm 2014.

26 Tại địa chỉ: http://vibonline.com.vn/Home/default.aspx.

27 Số liệu lấy từ : Thư viện Quốc hội- Văn phòng Quốc hội và Quỹ Châu Á, tlđd chú thích 19.

Đối với nhóm cơ quan nhà nước, khi tiến hành tham vấn, các cơ quan chủ trì

tham vấn trước hết thường ưu tiên và chú trọng tới việc lấy ý kiến từ phía các cơ quan chuyên môn Điều đó khẳng định tầm quan trọng của nhóm cơ quan này, vì họ vừa có kiến thức chuyên sâu về lý luận vừa có nhiều kinh nghiệm thực tiễn đối với những lĩnh vực thuộc về chuyên môn đang được dự thảo VBQPPL điều chỉnh; các ý kiến đóng góp cũng vì thế mà có giá trị hơn Theo kết quả khảo sát nghiên cứu năm 2015 của Văn phòng Quốc hội về tham vấn công chúng trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL, có tới 98,6% cán bộ, công chức làm việc ở bộ, ngành cho biết thường xuyên lấy ý kiến đối với các cơ quan chuyên môn Ngoài ra, với vai trò là những người tham gia đóng góp ý kiến, các cán bộ, công chức thuộc các cơ quan chuyên môn cũng khá chủ động trong việc tham gia hoạt động lấy ý kiến về các dự án luật do HĐDT, các ủy ban của Quốc hội tổ chức, tần suất tham gia chung đạt 92,7%

Các tổ chức xã hội đang ngày càng khẳng định được tính tích cực, chủ động

của mình khi tham gia vào hoạt động tham vấn Kết quả khảo sát của Văn phòng Quốc hội cho thấy, có đến 43,6% cho rằng họ thường tham gia vào các văn bản có liên quan đến lĩnh vực của tổ chức mình; có 51,5% tham gia góp ý đối với các dự thảo văn bản lớn có tính chất quan trọng Tại Gia Lai, các tổ chức xã hội là thành viên của Mặt trận Tổ quốc chia sẻ thường xuyên tham gia vào hoạt động góp ý cho các dự thảo văn bản quy phạm ở cấp trung ương lẫn địa phương thông qua kênh Mặt trận Tổ quốc hoặc tổ chức cấp trên ở Trung ương (Ví dụ như Hội phụ nữ, Hội Cựu chiến binh…) VCCI là tổ chức đặc biệt, đã phát huy vai trò mang tính chất đặc thù của tổ chức mình trong việc tham gia góp ý đối với hầu hết các dự án VBQPPL liên quan đến kinh doanh, doanh nghiệp do các cơ quan Nhà nước ở Trung ương ban hành

Đối với nhóm chuyên gia, pháp luật có ghi nhận vai trò của các chuyên gia, các

nhà khoa học với tư cách là thành viên bắt buộc trong Ban soạn thảo Bên cạnh trách nhiệm của mình theo luật định, cùng với sự coi trọng và tạo điều kiện từ phía các cơ quan chủ trì tham vấn, khi tham gia vào các buổi tọa đàm, hội thảo, các chuyên gia, nhà khoa học phần lớn đều có thái độ tích cực, chủ động khi đóng góp ý kiến, các ý kiến đóng góp ngày càng chất lượng và thể hiện sự tâm huyết tìm tòi, nghiên cứu

Kết quả khảo sát cho thấy, có 92,3 % chuyên gia từng được mời là thành viên ban soạn thảo (trong đó 7,7% tham gia thường xuyên, 84,6% tham gia không thường xuyên) Bên cạnh đó, các chuyên gia còn chủ động trong việc gửi các ý kiến đóng góp

28 Trung tâm Thông tin- Tư liệu (CIEM) (2014), Tham vấn hoàn thiện dự thảo Luật Doanh nghiệp (sửa đổi),

Hà Nội