CƠ sở lý LUẬN về HIỆU QUẢ GIÁM sát của hội ĐỒNG NHÂN dân cấp TỈNH

chung và hoạt động giám sát nói riêng, để tính được đầy đủ hiệu quả đạt được là rất khó khăn và phức tạp, bởi vì kết quả của hoạt động này nhiều khi được đánh giá chủ yếu mang tính chất

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.3.1 Khái niệm hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Trong điều kiện hiện nay, xác định hiệu quả giám sát của một chủ thể cụ thể

là việc làm không đơn giản cả về mặt lý luận và thực tiễn Đề cập đến vấn đề này PGS,TS Võ Khánh Vinh nhận định:

Xác định hiệu quả giám sát là một nhiệm vụ phức tạp và đầy khó khăn, các cơ quan thực tiễn thường xuyên thực hiện nghĩa vụ đó và đưa

ra nhiều tài liệu phong phú cho tư duy lý luận về vấn đề hiệu quả giám sát Đến nay khái niệm chung về hiệu quả giám sát cũng như các tiêu chuẩn, các chỉ số và phương pháp xác định nó hầu như chưa được nghiên cứu trong sách báo pháp lý và chính trị ở nước ta, tuy rằng đó là những vấn đề có ý nghĩa quan trọng [46, tr.95]

Thuật ngữ "hiệu quả" là một khái niệm rất phức tạp được sử dụng cho nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, đặc biệt trong lĩnh vực kinh tế và hành chính cả ở tầm vĩ mô

và vi mô Theo các nhà ngôn ngữ học, khái niệm "hiệu quả" được hiểu là: Kết quả như yêu cầu của việc làm mang lại

Theo Từ điển Lepetit Lasousse định nghĩa, "Hiệu quả là kết quả đạt được trong việc thực hiện một nhiệm vụ nhất định" [42, tr.57] Trong khi đó, các nhà quản lý hành chính lại cho rằng: Hiệu quả là mục tiêu chủ yếu của khoa học hành chính, là sự so sánh giữa các chi phí đầu vào với các giá trị của đầu ra, sự tăng tối

đa lợi nhuận và tối thiểu chi phí, là mối tương quan giữa sử dụng nguồn lực và tỷ

lệ đầu ra - đầu vào Hiệu quả phản ánh giá trị của các kết quả cao hơn giá trị của các nguồn lực đã chi này

Như vậy, xác định hiệu quả của một hoạt động kinh tế thường cho chúng ta những con số chính xác và cụ thể, nhưng đối với bất kỳ hoạt động xã hội nào nói

chung và hoạt động giám sát nói riêng, để tính được đầy đủ hiệu quả đạt được là rất khó khăn và phức tạp, bởi vì kết quả của hoạt động này nhiều khi được đánh giá chủ yếu mang tính chất định tính chứ không phải định lượng Mặc dù vậy các kết quả định tính đến lượt nó cũng phải gián tiếp thông qua các chỉ số định lượng để xác định một cách tương đối Do đó, để tính hiệu quả của một hoạt động xã hội cũng không thể không vận dụng phương pháp tính hiệu quả kinh tế (tất nhiên chỉ tương đối) Theo cách tiếp cận này "hiệu quả chính là chỉ số so sánh giữa kết quả thu về với chi phí công sức bỏ ra" [31, tr.56], trong đó kết quả thu về bao gồm cả kết quả định tính và kết quả định lượng

Trong một số trường hợp cụ thể, chỉ số so sánh này có thể lượng hoá một cách cụ thể (định lượng) Ví dụ: khi đánh giá hiệu quả đầu tư trong sản xuất kinh doanh, hiệu quả cao hay thấp được đánh giá định lượng cụ thể, chính xác bằng cách so sánh chi phí đầu tư và kết quả thu về trên một đơn vị tiền tệ xác định Nhưng trong một số trường hợp khác, chỉ số này khó có thể lượng hoá bằng những con số cụ thể mà chỉ có thể đánh giá có tính chất định tính Chẳng hạn đánh giá hiệu quả của công tác giáo dục chính trị, tư tưởng Trong trường hợp này kết quả thu về khó có thể định lượng bằng những con số cụ thể, tuy nhiên chi phí bỏ ra lại

có thể lượng hoá một cách tương đối Như chi phí cho biên soạn tài liệu, nội dung

và công tác tổ chức giáo dục chính trị tư tưởng v.v

Khi nghiên cứu về hiệu quả giám sát HĐND tỉnh, cách đánh giá cũng tương

tự như trường hợp đánh giá hiệu quả giáo dục chính trị - tư tưởng Trong những trường hợp này, chỉ số đánh giá mang tính chất lưỡng tính: Vừa định lượng vừa định tính Tính lưỡng tính không chỉ thể hiện trong yếu tố đầu tư, chi phí bỏ ra mà ngay cả kết quả thu về Yếu tố có thể định lượng trong đầu tư, chi phí bỏ ra chính

là chi phí trực tiếp cho hoạt động giám sát, bao gồm chi phí việc xây dựng chương trình, nội dung giám sát, tổ chức giám sát, thời gian giám sát, số lượng thành viên

tham gia Tuy nhiên, cũng có những yếu tố thuộc phạm trù đầu tư cho hoạt động giám sát nhưng không thể lượng hoá Chẳng hạn như năng lực, uy tín, trình độ, kỹ năng, kinh nghiệm và sự am hiểu về các lĩnh vực giám sát của chủ thể tiến hành giám sát Những yếu tố này có vai trò, tác dụng cho công việc giám sát rất lớn nhưng không thể lượng hoá như các đầu tư chi phí khác

Trong đánh giá hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh thì yếu tố kết quả thu về sau khi tiến hành các hoạt động giám sát cũng có tính lưỡng tính Có thể vừa xác định được kết quả một cách định lượng vừa xác định được kết quả một cách định tính (nhưng chủ yếu bằng định tính)

Có những hoạt động giám sát có thể lượng hoá được kết quả thu về Chẳng hạn, giám sát hoạt động thi hành pháp luật của các cơ quan tư pháp tại địa phương

đã đưa lại kết quả: chất lượng điều tra, xét xử, thi hành án đảm bảo đúng pháp luật hơn, như số vụ án bị đình chỉ điều tra do hành vi không cấu thành tội phạm và số

vụ án bị huỷ và cải sửa giảm xuống đáng kể; án dân sự được thi hành tăng lên, giảm tối đa số án tồn đọng; qua giám sát các cơ quan tư pháp được tăng cường về

cơ sở vật chất, kinh phí, các điều kiện đảm bảo phục vụ hoạt động v.v

Tuy vậy, trong nhiều trường hợp kết quả thu về không chỉ đơn giản tính bằng những yếu tố định lượng mà còn dựa vào cả yếu tố định tính Hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh không những thể hiện ở chỗ các chủ thể bị giám sát đã chấn chỉnh uốn nắn hoạt động của mình theo đúng quy định của Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết của HĐND mà thông qua giám sát nâng cao tinh thần trách nhiệm của các cá nhân có chức trách, củng cố niềm tin của cử tri đối với cơ quan dân cử Làm tốt công tác giám sát sẽ có những ảnh hưởng tích cực đến các vấn đề kinh tế - xã hội, góp phần đảm bảo tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn trên địa bàn tỉnh

Thực ra, lâu nay việc đánh giá hiệu quả giám sát mới chủ yếu dừng lại qua các con số: Số lượng các đoàn giám sát, các vấn đề được chất vấn qua các kỳ họp còn từ kết quả của các hoạt động đó mang lại hiệu quả như thế nào trong thực tế quả thật rất khó xác định

Như vậy, nói một cách khái quát, hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh phải bao hàm cả những yếu tố định tính "chính là những ảnh hưởng (hiệu ứng tích cực) mà hoạt động giám sát mang lại, góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của bộ máy Nhà nước và toàn xã hội" [5, tr.98-99] Đồng thời thông qua hoạt động giám sát sẽ tăng cường mối quan hệ giữa HĐND với các cơ quan nhà nước khác, góp phần xây dựng chính quyền địa phương ngày càng vững mạnh

Từ sự phân tích trên, hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh được hiểu như

sau: Hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh là kết quả thu được sau quá trình tiến hành

các hoạt động giám sát so với những chi phí về thời gian, vật chất, nguồn lực lao động cho các hoạt động giám sát của HĐND tỉnh.

1.3.2 Các yếu tố đảm bảo hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

- Các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.

Đây là yếu tố đầu tiên tác động rất lớn đến hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Các quy định pháp luật về giám sát có vai trò tạo cơ sở pháp lý cho HĐND thực hiện quyền năng giám sát của mình Nếu luật không quy định một cách cụ thể về hoạt động giám sát của HĐND thì việc ghi nhận chức năng giám sát của HĐND trong Hiến pháp cũng chỉ là hình thức Điều này đã được minh chứng trong thực tiễn phát triển của Luật Tổ chức HĐND và UBND

Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 và năm 1994 có quy định về chức năng giám sát của Hội đồng nhưng rất khái quát, chung chung Điều này đã gây nên những khó khăn cho hoạt động của HĐND và là một trong những nguyên nhân dẫn đến hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh thời gian qua rất thấp Nhưng từ năm 2003, Luật Tổ chức HĐND và UBND đã cụ thể, chi tiết hoá chức năng giám sát của Hội đồng, nhờ đó hiệu quả giám sát của Hội đồng trong thực tiễn được nâng lên rất nhiều

Như vậy, vấn đề đặt ra là để nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh đòi hỏi Nhà nước phải ban hành đầy đủ các văn bản pháp luật trong lĩnh vực giám sát cho HĐND nói riêng và toàn bộ hoạt động của HĐND nói chung

- Tổ chức bộ máy, hoạt động của Thường trực và các Ban HĐND cấp tỉnh.

Yếu tố này đòi hỏi HĐND phải có một bộ máy hoạt động đủ khả năng thực hiện một cách tốt nhất chức năng giám sát trong phạm vi quyền hạn của mình Bất

kỳ cơ quan nào, nếu có một tổ chức hợp lý và đồng bộ sẽ tạo nên guồng máy làm việc nhịp nhàng và dễ mang lại hiệu quả

HĐND ở nước ta là cơ quan hoạt động không thường xuyên, cùng với đặc điểm đại biểu HĐND làm việc theo chế độ kiêm nhiệm nên ảnh hưởng rất lớn, trực tiếp đến hiệu quả hoạt động của HĐND nói chung và giám sát nói riêng Hơn nữa, HĐND là một cơ quan mang tính chất đại diện ở địa phương, nên về mặt tổ chức lâu nay vẫn chưa được chú ý cả về lý luận và thực tiễn Để thực hiện tốt chức năng giám sát của mình, HĐND ngày càng chú ý hoàn thiện về mặt tổ chức Từ khi HĐND mới chỉ có một ban thư ký đại biểu, không có thường trực, đến nay HĐND

đã thành lập các cơ quan của mình: Thường trực HĐND, các ban HĐND, trong đó đã

có những đại biểu hoạt động chuyên trách, phần nào đáp ứng được nhu cầu công việc trước mắt Tuy nhiên, với tình hình nhiệm vụ như hiện nay, cần phải tập trung nghiên cứu đổi mới về mặt tổ chức bộ máy của Hội đồng, trong đó phải chú ý đến bộ phận

giúp việc cho thường trực Có như vậy mới đảm đương được công việc giám sát của Hội đồng

- Năng lực, bản lĩnh và trách nhiệm thực hiện chức năng giám sát của đại biểu HĐND.

Đại biểu HĐND là nguồn gốc của mọi vấn đề liên quan đến chất lượng và hiệu quả giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương Bởi thực tế chứng minh rằng: một cơ quan tổ chức có cơ cấu hợp lý đầy đủ các phòng ban, nhưng để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, yếu tố con người trong tổ chức đó đóng vai trò vô cùng quan trọng Do vậy, bên cạnh đảm bảo về mặt số lượng, năng lực của các đại biểu HĐND trong khi thực hiện chức năng giám sát có vai trò rất lớn đến kết quả giám sát cũng như việc thực thi kết quả đó Đúng như ý kiến của ông Trần Hữu Đức - Trưởng phòng tổng hợp - Văn phòng HĐND tỉnh Nghệ An nhận xét:

Các đại biểu dân cử phải có đủ tâm, đủ tầm và đủ tài, bởi người làm công tác giám sát, ngoài công nhận cái đúng, còn phải chỉ rõ và đề ra những kiến nghị, những biện pháp hữu hiệu để loại bỏ cho được cái tiêu cực, trái pháp luật Để phát hiện sai trái của người khác của các ngành chức năng, người đại biểu nhân dân phải có quan điểm, trình độ, bản lĩnh vững vàng, có cách nhìn sáng suốt và phương pháp làm việc khoa học, hợp lý, phải có bản lĩnh giám nói thẳng nói thật, không nể nang né tránh, phải vì lợi ích của dân của Nhà nước [10, tr.19]

Điều này có nghĩa, giám sát là một công việc khó khăn và phức tạp, bên cạnh nắm vững các quy định pháp luật về vấn đề giám sát, người đại biểu còn phải

có kỹ năng, trình độ, bản lĩnh và trách nhiệm khi tiến hành các hoạt động giám sát Muốn vậy, các đại biểu dân cử phải luôn ý thức được đây là một trong những điều kiện chủ quan mà bất cứ một người đại biểu nào cũng phải tự trau dồi nâng cao nghiệp vụ

- Chương trình, kế hoạch, phương thức giám sát của HĐND.

Xây dựng chương trình, kế hoạch và lựa chọn hình thức giám sát phù hợp là điều kiện đảm bảo thế chủ động cho HĐND khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ và cũng là một trong những yếu tố góp phần nâng cao hiệu quả giám sát HĐND tỉnh cần ra nghị quyết tổ chức giám sát, các cuộc giám sát đều phải lập kế hoạch, xây dựng chương trình cụ thể, thông báo sớm về nội dung, thời gian và thống nhất cách thức thực hiện, các thành viên của đoàn giám sát phải nắm vững mục đích yêu cầu, phương pháp giám sát

Nói chung, HĐND phải xây dựng chương trình giám sát hàng năm, kế hoạch giám sát hàng quý, hàng tháng của thường trực, các ban, các đại biểu và kế hoạch giám sát cụ thể bằng nội dung cũng như những cuộc giám sát đột xuất theo yêu cầu của cử tri, dư luận xã hội Trong giai đoạn hiện nay chúng ta đang thực hiện chương trình hoá hoạt động giám sát, tổ chức giám sát một cách toàn diện, các lĩnh vực giám sát của HĐND tỉnh rất rộng, cho nên khi xây dựng chương trình giám sát cần phải có trọng tâm, trọng điểm; nội dung giám sát phải tập trung vào những vấn

đề thiết thực, bức xúc và đang được đông đảo cử tri ở địa phương quan tâm

Cũng cần phải thấy rằng mọi cố gắng trong việc xây dựng chương trình, lập

kế hoạch và lựa chọn hình thức giám sát có thể sẽ không đưa lại một kết quả nào nếu HĐND thiếu kiểm tra, đôn đốc các kết luận sau khi giám sát Việc kiểm tra, đôn đốc các kết luận sau khi giám sát buộc đối tượng bị giám sát phải kịp thời uốn nắn, chấn chỉnh hoạt động của mình theo đúng quy định của pháp luật và Nghị quyết của HĐND, và đó cũng là một trong những điều kiện nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát hiện nay

- Chất lượng và hiệu lực giám sát.

Chất lượng, hiệu lực và hiệu quả giám sát có mối quan hệ chặt chẽ với nhau Hiệu quả giám sát cao hay thấp phụ thuộc vào chất lượng hoạt động giám sát cũng như những kết luận, kiến nghị từ hoạt động giám sát có được thực hiện nghiêm

chỉnh hay không Giám sát có chất lượng nghĩa là đưa ra được những kết luận, đề xuất đúng đắn và chỉ khi giám sát có chất lượng mới tạo tiền đề để bảo đảm hiệu lực của giám sát Trong mối quan hệ giữa chất lượng và hiệu lực giám sát thì chất lượng giám sát là tiền đề bảo đảm hiệu lực, nhưng để bảo đảm hiệu lực giám sát còn cần sự tự giác chấp hành nghiêm chỉnh của các chủ thể bị giám sát đối với các kết luận, đề xuất đúng đắn rút ra từ hoạt động giám sát; đồng thời cần có các biện pháp xử lý đối với những chủ thể không chấp hành nghiêm các kết luận, đề xuất

đó Một khi chất lượng và hiệu lực giám sát được đảm bảo thì đương nhiên hiệu quả của hoạt động giám sát sẽ tốt hơn Vì thế trong các giải pháp bảo đảm hiệu quả giám sát phải tính đến các giải pháp liên quan đến chất lượng và hiệu lực giám sát

- Điều kiện vật chất, chi phí cho hoạt động giám sát của Hội đồng.

Muốn nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh cần phải đầu tư chi phí và điều kiện vật chất cho hoạt động giám sát Trong đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND cần hiểu tính chất hai mặt của đầu tư chi phí cho hoạt động này

Thứ nhất, phải tăng cường đầu tư chi phí cho hoạt động giám sát của HĐND

theo yêu cầu của từng nội dung hoạt động Nếu có đầu tư thoả đáng sẽ góp phần tích cực nâng cao hiệu quả giám sát của Hội đồng Chẳng hạn có những địa phương thuộc vùng sâu, vùng xa, vùng cao rất khó khăn, công việc giám sát chủ yếu lại diễn ra ở cơ sở cho nên cần có chế độ kinh phí bồi dưỡng cho cán bộ trực tiếp xuống giám sát, tạo điều kiện thuận lợi cho đoàn giám sát trong thời gian làm việc tại cơ sở Đối với các chức danh kiêm nhiệm của HĐND nên có quy định được hưởng phụ cấp kiêm nhiệm để họ nâng cao tinh thần trách nhiệm của mình Cần phải đầu tư nhiều hơn nữa các trang thiết bị cần thiết, khắc phục tình trạng khó khăn lâu nay trong công việc giám sát là thiếu nguồn thông tin cập nhật

Thứ hai, đầu tư chi phí cho hoạt động giám sát phải tối ưu nghĩa là chỉ đủ

mức cần thiết và triệt để tiết kiệm, chống lãng phí Không bao giờ và ở đâu hễ cứ tăng đầu tư chi phí thì khi đó và ở đó, công tác giám sát có hiệu quả Ngược lại,

nhiều khi chỉ với mức kinh phí hạn hẹp, nhưng nếu tổ chức thực hiện tốt, tìm ra những hình thức phương pháp thích hợp, cũng có thể đưa lại hiệu qủa cao

Tuy nhiên, do tính đặc thù của công tác giám sát, hơn nữa nhiều khi dư luận

xã hội cũng đóng vai trò rất lớn trong việc chấn chỉnh các vấn đề chính trị, cho nên trong một số trường hợp không nên căn ke tính toán mức chi phí bỏ ra là bao nhiêu, vấn đề chúng ta có thực hiện chương trình giám sát đến cùng hay không Nếu cuộc giám sát đưa lại kết quả tốt không những góp phần tích cực vào sự phát triển kinh tế của địa phương mà còn có tác dụng to lớn trong việc chấn chỉnh các vấn đề chính trị - xã hội Như vậy, khi nói tới hiệu quả của bất kỳ hoạt động nào nói chung và giám sát nói riêng đòi hỏi phải tính đến mức đầu tư, chi phí hợp lý, tối ưu

1.3.3 Tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Để đánh giá được hiệu quả giám sát của HĐND cần có những tiêu chí nhất định Mỗi tiêu chí được xem là một căn cứ để xác định hiệu quả giám sát ở một phương diện khác nhau Vì vậy, để đánh giá đúng hiệu quả giám sát cần phải xác định đúng các tiêu chí cần thiết

Do nội dung giám sát của HĐND rất đa dạng nên có những nhận định, đánh giá kết luận mang tính chất định tính, đồng thời cũng có những đánh giá, kết luận mang tính chất định lượng Vì vậy, xác định tiêu chí để đánh giá hiệu quả giám sát

là một việc làm rất khó khăn Hơn nữa đến nay "khái niệm chung về hiệu quả giám sát, các chỉ số và phương pháp xác định nó hầu như chưa được nghiên cứu trong sách báo pháp luật và chính trị ở nước ta" [46, tr 98] Xuất phát từ quan niệm về hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh, bước đầu xin nêu một số tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh như sau:

- Chuyển biến của tình hình kinh tế - xã hội sau khi có hoạt động giám sát.

Để đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung và hoạt động giám sát của HĐND tỉnh nói riêng trước hết phải căn cứ vào tình hình kinh tế

xã hội của địa phương Đây là tiêu chí đầu tiên cần phải xem xét, bởi tất cả các hoạt động của các cơ quan, đơn vị suy cho cùng không ngoài mục đích nhằm thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương ngày càng phát triển

HĐND tỉnh hàng năm phải căn cứ vào những dự báo của tình hình kinh tế xã hội địa phương để xây dựng chương trình giám sát của mình Đồng thời thông qua giám sát HĐND không những có quyền kiến nghị với UBND, với các ngành có liên quan mà còn có thể kiến nghị với Trung ương về việc đưa ra những chủ trương, chính sách cho phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội của địa phương Do vậy, muốn biết hoạt động giám sát của HĐND có mang lại hiệu quả hay không chúng ta phải có những biện pháp so sánh tình hình kinh tế xã hội của địa phương sau khi có hoạt động giám sát so với trước khi có hoạt động giám sát Nếu sau chương trình giám sát hàng năm của Hội đồng tình hình kinh tế xã hội trên địa bàn

có những chuyển biến tích cực, đời sống nhân dân ngày càng được nâng cao, chứng tỏ hoạt động giám sát của HĐND đã mang lại hiệu quả và ngược lại

Để làm tốt nhiệm vụ trên, HĐND ngoài việc cập nhật các thông tin về kinh

tế xã hội của địa phương sau khi có hoạt động giám sát còn phải nắm bắt chính xác tình hình kinh tế xã hội trước khi có hoạt động giám sát Bởi chỉ trên cơ sở đó, các

cơ quan chức năng mới có căn cứ để so sánh, đánh giá đúng kết quả thực tế do sự tác động của HĐND mang lại

Tuy nhiên, sự phát triển của kinh tế - xã hội địa phương trong thực tế hoàn toàn không chỉ do tác động của HĐND mà còn là sự tác động tổng hợp của nhiều yếu tố quan trọng khác Do vậy, khi đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND theo tiêu chí này cũng chỉ ở mức độ tương đối

- Mức độ đạt được của mục đích, yêu cầu giám sát.