NÂNG CAO HIỆU QUẢ đầu tư CÔNG TRÊN địa bàn THÀNH PHỐ hồ CHÍ MINH

+ Về nội dung: Theo Luật NSNN hiện hành, nội dung chi đầu tư tập trung vào 4 lĩnh vực: chi xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn, chi hỗ tr

BỘ TÀI CHÍNH TRƯỜNG ĐẠI HỌC TÀI CHÍNH-MARKETING

-

DƯƠNG THANH NGUYỆT

NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN

BỘ TÀI CHÍNH TRƯỜNG ĐẠI HỌC TÀI CHÍNH-MARKETING

-

DƯƠNG THANH NGUYỆT

NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN

L ỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các dữ

liệu, kết quả nêu trong luận văn này là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về nội dung và tính trung thực của đề tài nghiên cứu này

TP Hồ Chí Minh, ngày 28 tháng 10 năm 2014

Học viên

Dương Thanh Nguyệt

L ỜI CẢM ƠN

Trước hết, tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến Quý Thầy, Quý Cô Trường Đại học Tài chính - Marketing về sự giúp đỡ, hết lòng tận tụy, nhiệt tình truyền đạt những kiến thức vô cùng quý báu, đặc biệt là sự quan tâm, hướng dẫn tận tình của TS Nguyễn Đức Thanh – người đã trực tiếp hướng dẫn và giúp đỡ tôi trong

suốt quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn

Tôi cũng gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè, đồng nghiệp, những người đã động viên, hỗ trợ tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu

Trong quá trình thực hiện, mặc dù bản thân đã cố gắng hết sức để hoàn thiện luận văn, trao đổi và tiếp thu ý kiến của Quý Thầy, Quý Cô, đồng nghiệp, tham khảo nhiều tài liệu trong nước và nước ngoài, song cũng không thể tránh khỏi những sai sót Rất mong nhận được những chia sẻ, đóng góp quý báu từ Quý Thầy, Quý Cô, đồng nghiệp

và các bạn

Xin trân trọng cảm ơn

DNNN : Doanh nghiệp nhà nước

UBND : Ủy ban nhân dân

DANH M ỤC HÌNH VẼ VÀ BẢNG BIỂU

Bảng 3.1: Tỷ lệ TP.HCM so với cả nước (%)

Biểu đồ 3.2: Tốc độ tăng trưởng GDP hằng năm

Bảng 3.3 : Giá trị tăng trưởng kinh tế TP.HCM từ 1990 - 2013

Bảng 3.4: Bảng so sánh tỷ trọng của các ngành trong GDP thành phố

Biểu đồ 3.5 : Vốn đầu tư của TP.HCM qua các năm

15T

Bảng 3.6: Cơ cấu vốn đầu tư trên địa bàn theo giá hiện hành

Bảng 3.7 : Cơ cấu vốn đầu tư từ ngân sách địa phương

Bảng 3.8: Vốn đầu tư thuộc ngân sách địa phương phân theo ngành kinh tế

Bảng 3.9: Vốn đầu tư của TP.HCM qua các năm

Bảng 3.10: Vốn đầu tư trên địa bàn TP.HCM phân theo khu vực kinh tế

Bảng 3.11: ICOR Việt Nam và TP.HCM qua từng giai đoạn

Biểu đồ 3.12: Hệ số ICOR của TP.HCM

Bảng 3.13 : Các chỉ tiêu xã hội môi trường TP.HCM

Bảng 3.14: So sánh GDP bình quân đầu người của thành phố với cả nước Bảng 3.15: So sánh thu nhập bình quân đầu người/tháng

Bảng 3.16: GDP bình quân đầu người một số thành phố Châu Á năm 2010

M ỤC LỤC

Trang

CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU 1

1.1 LÝ DO CH ỌN ĐỀ TÀI 1

1.2 M ỤC TIÊU NGHIÊN CỨU 2

1.3 ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU 2

1.4 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 3

1.5 QUY TRÌNH NGHIÊN C ỨU 3

1.6 K ẾT CẤU LUẬN VĂN 3

1.7 TÌNH HÌNH NGHIÊN C ỨU CỦA ĐỀ TÀI 4

1.7.1 Tình hình nghiên cứu ở trong nước 4

1.7.2 Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài 5

CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN ĐẦU TƯ VÀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG 7

2.1 CÁC KHÁI NI ỆM CƠ BẢN 7

2.1.1 Khái niệm đầu tư 7

2.1.2 Khái niệm đầu tư công 8

2.1.3 Các quan điểm về đầu tư công 9

2.1.3.1 Quan điểm của Trường phái Tân cổ điển 9

2.1.3.2 Quan điểm ủng hộ sự can thiệp của nhà nước 9

2.1.3.3 Quan điểm về sự phát triển cân đối hay không cân đối 10

2.1.4 Vai trò, đặc điểm và nguồn tài trợ đầu tư công trong nền kinh tế 11

2.1.4.1.Vai trò đầu tư công trong nền kinh tế 11

2.1.4.2 Đặc điểm đầu tư công 12

2.1.4.3 Nguồn tài trợ đầu tư công 14

2.1.5 Quy trình dự án đầu tư công 14

2.1.5.1 Giai đoạn chuẩn bị đầu tư 15

2.1.5.2 Giai đoạn thực hiện đầu tư 15

2.1.5.3 Giai đoạn kết thúc xây dựng và đưa dự án vào khai thác sử dụng 17

2.2 HI ỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG 18

2.2.1 Khái niệm hiệu quả đầu tư công 18

2.2.2 Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công 18

2.2.2.1 Nhóm nhân tố chủ quan 18

2.2.2.2 Nhóm nhân tố khách quan 20

2.3 H Ệ THỐNG CHỈ TIÊU ĐO LƯỜNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG 22

2.3.1 Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công ở góc độ tổng thể 22

2.3.2 Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công ở góc độ xã hội 25

2.4 NGHIÊN C ỨU KINH NGHIỆM TRONG NƯỚC VÀ THẾ GIỚI 26

2.4.1 Nghiên cứu kinh nghiệm của một số tỉnh thành trong nước 26

2.4.2 Nghiên cứu kinh nghiệm ở một số nước trên thế giới 28

K ẾT LUẬN CHƯƠNG 2 31

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ CÔNG TỪ 1990 – 2013 32

3.1 T ỔNG QUAN VỀ KINH TỀ - XÃ HỘI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 32

3.1.1 Vị trí địa lý 32

3.1.2 Đặc điểm kinh tế - văn hóa - xã hội 32

3.1.3 Tình hình tăng trưởng kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh từ 1990 - 2013 34

3.2 TH ỰC TRẠNG ĐẦU TƯ CÔNG GIAI ĐOẠN 1990 - 2013 37

3.2.1 Tổng vốn đầu tư trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh 37

3.2.2 Cơ cấu đầu tư công trên địa bàn 39

3.3 ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG GIAI ĐOẠN 1990– 2013 41

3.3.1 Hiệu quả trong công tác huy động nguồn vốn 41

3.3.2 Hiệu quả trong kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội 43

3.3.3 Đo lường hiệu quả kinh tế 44

3.3.4 Đo lường hiệu quả xã hội 46

3.3.4.1 Đóng góp đầu tư công trong việc nâng cao mức sống người dân 46

3.3.4.2 Đóng góp đầu tư công vào giảm đói nghèo, nâng cao thu nhập 46

3.3.4.3 Đóng góp đầu tư công vào vấn đề giải quyết việc làm 49

3.4 H ẠN CHẾ TRONG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG 49

3.4.1 Phân tích hạn chế trong các khâu của quá trình đầu tư 49

3.4.2 Nguyên nhân các hạn chế đầu tư công trên địa bàn thành phố 51

3.4.3 Một số bằng chứng về các dự án công gây lãng phí trên địa bàn thành phố 54

K ẾT LUẬN CHƯƠNG 3 57

CHƯƠNG 4: KẾT LUẬN VÀ GỢI Ý CHÍNH SÁCH 58

4.1 K ẾT LUẬN 58

4.2 G ỢI Ý CHÍNH SÁCH 59

4.2.1 Phương hướng và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2015- 2020, tầm nhìn đến năm 2025 59

4.2.2 Một số gợi ý chính sách đối với địa phương 61

4.2.2.1 0TTăng cường năng lực quản lý của cơ quan nhà nước0T 61

4.2.2.2 0TPhối hợp tăng cường tái cơ cấu đầu tư công0T 62

4.2.2.3 0TCải tiến thủ tục hành chính0T 63

4.2.2.4 Về công tác quy hoạch 64

4.2.2.5 Về nguồn nhân lực 64

4.2.3 Một số gợi ý chính sách đối với Trung ương 65

4.3 0TH ẠN CHẾ CỦA ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU0T 68

K ẾT LUẬN CHƯƠNG 4 68

K ẾT LUẬN 69 TÀI LI ỆU THAM KHẢO

PH Ụ LỤC

chứng vai trò quan trọng và tác động tích cực của vốn đầu tư công trong quá trình sản

xuất Thứ nhất, đầu tư công đóng góp vào tăng trưởng thu nhập quốc dân Thứ hai, đầu

tư công có tác động lên năng suất của khu vực tư nhân Thứ ba, đầu tư công tạo ra hàng hóa và dịch vụ mà khu vực tư sẽ không sản xuất tại mức tối ưu Thứ tư, đầu tư công ảnh hưởng đến sự hình thành vốn tư nhân và lợi nhuận của những nhà đầu tư tư nhân Cuối cùng, đầu tư công vào hạ tầng kỹ thuật và xã hội làm gia tăng năng suất nhân tố tổng hợp (TFP) và năng suất lao động

Hiệu quả đầu tư công có quan hệ mật thiết với năng lực thể chế Ở những quốc gia có năng lực thể chế yếu, có nhiều khả năng đầu tư công lãng phí, hiệu quả kinh tế -

xã hội thấp, ít có tác động lan tỏa tích cực đến khu vực tư nhân

Thành phố Hồ Chí Minh là trung tâm kinh tế, khoa học kỹ thuật, giáo dục và y tế

lớn của cả nước, là nơi hoạt động kinh tế năng động nhất, có tốc độ tăng trưởng kinh tế cao, đóng vai trò quan trọng vào tăng trưởng kinh tế, thu ngân sách quốc gia Trong

những năm qua, nền kinh tế của TP.HCM đã đạt được nhiều bước phát triển đáng kể, thu nhập và chất lượng đời sống của người dân ngày càng cao, các vấn đề môi trường

và an sinh xã hội được đảm bảo Để đạt được những thành tựu như vậy, bên cạnh kết

quả sản xuất kinh doanh của các thành phần kinh tế còn có phần đóng góp rất lớn từ chính sách điều hành của chính quyền thành phố Trong những chính sách, công cụ điều hành này, đầu tư công chiếm vai trò vô cùng cần thiết vì đây là công cụ khắc phục

hạn chế của nền kinh tế thị trường, là đòn bẩy kinh tế, tạo điều kiện cho đầu tư từ các khu vực còn lại phát huy hiệu quả cao thông qua việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, đồng thời còn giúp phát triển các mặt về xã hội

Tuy đầu tư công đóng vai trò quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế xã hội

của thành phố nhưng thực tế cho thấy hoạt động đầu tư công còn bộc lộ nhiều khiếm

khuyết, bất cập, nhất là hiệu quả vốn đầu tư Với mong muốn đóng góp ý kiến để đầu

tư từ NSNN trở thành công cụ tài chính hữu hiệu giúp chính quyền thành phố điều hành tốt hơn trong tương lai, tác giả chọn đề tài: “Nâng cao hiệu quả đầu tư công trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh”

1.2 M ỤC TIÊU NGHIÊN CỨU

Luận văn làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về đầu tư công và hiệu quả đầu tư công Trên cơ sở những lý luận cơ bản về đầu tư và hiệu quả đầu tư công, nhất là các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công, tiến hành phân tích thực trạng hiệu quả các dự án đầu tư từ ngân sách của TP.HCM trong thời gian qua

Trên cơ sở những luận cứ về lý luận và thực tiễn, luận văn đưa ra những quan điểm và giải pháp hữu hiệu nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công tại TP.HCM trong thời gian tới, góp phần đẩy mạnh phát triển kinh tế - xã hội thành phố

một cách vững chắc

1.3 ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU

- Đối tượng nghiên cứu: hiệu quả các dự án đầu tư từ nguồn vốn đầu tư công, gọi

tắt là hiệu quả đầu tư công

- Phạm vi nghiên cứu

+ Về thời gian: Cơ sở thực tiễn mà luận văn nghiên cứu là hiệu quả đầu tư công trên địa bàn TP.HCM trong giai đoạn 1990- 2013, nguyên nhân và hạn chế của đầu tư công trên địa bàn TP.HCM

+ Về nội dung: Theo Luật NSNN hiện hành, nội dung chi đầu tư tập trung vào 4 lĩnh vực: chi xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn, chi hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp nhà nước, chi cho quỹ hỗ trợ phát triển để thực hiện tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, chi dự trữ nhà nước Song

đề tài chỉ tập trung nghiên cứu về đầu tư cho cơ sở hạ tầng, cụ thể hơn là đầu tư cho cơ

sở hạ tầng hay đầu tư XDCB

+ Về nguồn số liệu: các số liệu về chi NSNN mà luận văn sử dụng được tổng hợp

từ các báo cáo quyết toán về chi NSNN của Bộ Tài chính, Tổng cục Thống kê và Cục

Thống kê TP.HCM trong giai đoạn 1990-2013

Các câu h ỏi nghiên cứu

+ Hiệu quả đầu tư công ở TP.HCM trong thời gian qua được thể hiện như thế nào?

+ Các vấn đề còn tồn tại trong công tác quản lý vốn đầu tư công tại TP.HCM ? + Để nâng cao hiệu quả đầu tư công của TP.HCM trong thời gian tới cần triển khai thực hiện những giải pháp gì ?

1.4 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Tác giả sử dụng các phương pháp chủ yếu sau: phương pháp phân tích – tổng

hợp, phương pháp thống kê mô tả, phương pháp đối chiếu - so sánh, phương pháp

xã hội và khảo sát thực tế tại một số công trình đang thi công để có số liệu sát với thực

tế làm cơ sở để nghiên cứu và thực hiện đề tài

1.5 QUY TRÌNH NGHIÊN C ỨU

Đề tài được thiết kế nghiên cứu theo các bước và quy trình sau:

- Bước 1: Nghiên cứu các lý thuyết về đầu tư công, hiệu quả quản lý đầu tư công

- Bước 2: Khảo sát thực trạng hiệu quả đầu tư công và tình hình phát triển kinh

tế - xã hội của TP.HCM giai đoạn 1990 - 2013

- Bước 4: Sử dụng kết quả tính toán kết luận vấn đề nghiên cứu và đưa ra một số chính sách nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công tại TP.HCM

1.6 K ẾT CẤU LUẬN VĂN

Luận văn được kết cấu thành 4 chương:

Chương 1: Giới thiệu đề tài nghiên cứu

Chương 2: Tổng quan đầu tư và hiệu quả đầu tư công

Chương 3: Thực trạng đầu tư công trên địa bàn TP.HCM từ 1990 - 2013 Chương 4: Kết luận và gợi ý chính sách

1.7 TÌNH HÌNH NGHIÊN C ỨU CỦA ĐỀ TÀI

Trong thời gian qua, đã có nhiều tiếp cận nghiên cứu về lý luận và thực tiễn trong lĩnh vực đầu tư công và đánh giá hiệu quả đầu tư công qua các chỉ tiêu kinh tế - xã hội được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau như Luận án tiến sỹ, đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, cấp Nhà nước, các bài báo, bài nghiên cứu trong và ngoài nước Cụ

thể:

1.7.1 Tình hình nghiên c ứu ở trong nước

Ở Việt Nam, đã có một số công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài của luận văn như:

Theo Sử Đình Thành và Bùi Thị Mai Hoàn (2008) [17], thì quy trình phức tạp

của đầu tư công với nhiều quyết định và sự lựa chọn chính sách cùng với sự kém minh

bạch và trách nhiệm giải trình của chủ đầu tư là môi trường thuận lợi cho tham nhũng,

thất thoát, lãng phí trong quá trình đầu tư, mà hậu quả của nó là chất lượng đầu tư kém, năng suất tài sản được tạo lập thấp Các tác giả cũng cho rằng đầu tư công ở Việt Nam hiện nay thiếu mối liên hệ giữa kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trung hạn với nguồn lực trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô; chỉ chú trọng đầu tư mới mà thiếu quan tâm đến chi phí hoạt động và duy tu bảo dưỡng tài sản công; quản lý đầu tư công còn lỏng

lẻo, không tôn trọng kỷ luật tài khóa và vi phạm nguyên tắc công khai, minh bạch trong cân đối ngân sách

Theo Nguyễn Hồng Thắng (2008) [9], thì chất lượng thẩm định dự án đầu tư công ở Việt Nam hiện nay chưa đúng chuẩn mực được quốc tế thừa nhận rộng rãi; chất lượng công trình kém, thiếu tầm nhìn bao quát xuyên suốt vòng đời dự án nên công trình hỏng hóc, xuống cấp nhanh; mất cân đối giữa chi đầu tư XDCB với chi hoạt động

và duy tu bảo dưỡng tài sản công; chậm trễ trong thiết kế và thực thi dự án nên phát sinh thêm chi phí; quy hoạch yếu trên phạm vi toàn quốc ảnh hưởng đến chất lượng đầu tư công

Theo Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2008) [19], thì đầu tư công ở nước ta còn rất nhiều hạn chế, yếu kém Có thể kể ra một số điểm yếu cơ bản sau: tiến độ dự án chậm,

hiệu quả đầu tư thấp, còn lãng phí, thất thoát so với dự án đầu tư bằng nguồn vốn khác; tình trạng bố trí vốn dàn trải, đầu tư thiếu đồng bộ vẫn còn phổ biến; công tác lập quy

hoạch, kế hoạch, công tác chuẩn bị đầu tư, chất lượng lập, thẩm định, phê duyệt dự án

tại nhiều bộ, ngành, địa phương chưa tốt; công tác khảo sát thiết kế, lập dự toán của nhiều đơn vị chưa đạt yêu cầu, các dự án phải điều chỉnh trong quá trình thực hiện có

xu hướng tăng lên; vẫn còn nhiều vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đầu tư XDCB, bảo

vệ môi trường, an toàn lao động, gây bức xúc trong nhân dân

Theo Hồ Minh Kiệt (2008) [6], sự thành công của một dự án đầu tư phụ thuộc vào các yếu tố sau: yếu tố liên quan đến dự án đầu tư, các yếu tố liên quan đến lãnh đạo/nhà quản lý dự án, các yếu tố liên quan đến các thành viên nhóm dự án, các yếu tố liên quan đến tổ chức thực hiện dự án, các yếu tố liên quan đến môi trường Tác giả đã

sử dụng phương pháp hồi quy tuyến tính đa biến để kiểm tra tác động của những yếu

tố này đến sự thành công của dự án, kết quả cho thấy rằng sự thành công của dự án có tương quan dương với các nhóm yếu tố trên

Theo Nguyễn Hữu Vinh (2010) [10], hiệu quả đầu tư công đạt được dựa vào sự

thỏa mãn ba nhóm yếu tố: thời gian thực hiện dự án, chi phí thực hiện dự án, chất lượng công trình Tác giả thực hiện nghiên cứu định lượng bảng khảo sát thu được và

tiến hành phân tích hệ số tin cậy Cronbach’s Alpha, phân tích yếu tố khám phá EFA và

tiến hành phân tích hồi quy tuyến tính

Ngoài ra, liên quan đến vấn đề luận văn nghiên cứu còn có các bài viết đăng trên các tạp chí chuyên ngành như Tạp chí Nghiên cứu kinh tế, Tạp chí tài chính, …

1.7.2 Tình hình nghiên c ứu ở nước ngoài

Aschauer David (1989) [1] sử dụng hàm sản xuất để ước lượng năng suất vốn công của Hoa Kỳ từ năm 1949 đến năm 1985 Tác giả kết luận rằng, cứ tăng thêm 1% lượng vốn khu vực công sẽ làm gia tăng TFP là 0,4% và đầu tư công vào hạ tầng như giao thông, năng lượng, cấp nước, tạo ra năng suất lớn hơn đầu tư công vào các lĩnh

vực khác như bệnh viện, trường học, các tòa nhà văn phòng, dịch vụ cảnh sát, công tác

bảo tồn

Zhang Jun (2003) [3] đánh giá tăng trưởng kinh tế Trung Quốc trong mối quan

hệ với đầu tư trong giai đoạn 1978 – 2000 thông qua tính toán tỷ lệ đầu tư so với GDP

và tính hệ số ICOR, từ đó so sánh với các nước NIEs trong giai đoạn 1970 – 1990 Tác

giả kết luận rằng, tỷ lệ đầu tư/GDP và hiệu quả đầu tư của Trung Quốc trong giai đoạn này cao hơn các nước thuộc NIEs và các nền kinh tế mới nổi ở Đông Á trong giai đoạn phát triển tương tự Nguyên nhân chính là Trung Quốc đã ưu tiên đầu tư công nghiệp hóa khu vực nông thôn, thúc đẩy chuyển dịch lao động nông nghiệp sang sản xuất công nghiệp ở các doanh nghiệp nhỏ Quá trình công nghiệp hóa nông thôn Trung

Quốc mang lại kết quả to lớn vì nguồn cung lao động giá rẻ và dồi dào

Era Dabla – Norris và cộng sự (2011) [4] nghiên cứu chỉ số chất lượng và hiệu

quả quản lý đầu tư công trong môi trường thể chế cụ thể ở 71 nước (không có Việt Nam) trong cá giai đoạn: đề xuất, lựa chọn, thực thi và đánh giá dự án Các tác giả sử

dụng dữ liệu thu thập từ các báo cáo: nghiên cứu tình huống quản lý đầu tư công của Ngân hàng Thế giới, báo cáo đánh giá chi tiêu công và trách nhiệm tài chính, báo cáo đánh giá đấu thầu quốc gia, đánh giá chi tiêu công, cơ sở dữ liệu những thể chế ngân sách, cơ sở dữ liệu thủ tục và thực hành ngân sách, từ năm 2007-2010 để đánh giá năng lực quốc gia Phương pháp cho điểm với thang từ 0 đến 4 được sử dụng, với điểm càng cao thì thực hành quản lý đầu tư công càng tốt Chỉ số tổng hợp và chỉ số thành phần của từng nước trong mẫu mà các tác giả tính toán có thể giúp các nhà

hoạch định chính sách xác định những lĩnh vực cần ưu tiên cải cách để nâng cao hiệu

quả đầu tư công

CHƯƠNG 2

2.1 CÁC KHÁI NI ỆM CƠ BẢN

2.1.1 Khái ni ệm đầu tư

Thuật ngữ “Đầu tư” được sử dụng phổ biến nhất để mô tả lưu lượng chi tiêu, được dùng để tăng thêm hay duy trì dung lượng vốn thực tế Tuy nhiên, trong đời sống kinh tế hiện đại, thuật ngữ “đầu tư” có thể định nghĩa theo nhiều cách không giống nhau, tùy theo quan điểm của người định nghĩa

Theo cách hiểu của các nhà kinh tế, đầu tư là sự hi sinh tiêu dùng các nguồn lực

ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về các kết quả trong tương lai

lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra Như vậy mục tiêu của đầu tư là đạt kết quả lớn hơn so

với những hi sinh tiêu dùng về nguồn lực mà nhà đầu tư phải gánh chịu khi tiến hành đầu tư

Nguồn lực được nói đến ở đây có thể là tiền, tài nguyên, công nghệ, nhà xưởng,

sức lao động, trí tuệ, và các mục đích hướng tới chính là sự tăng lên về tài sản tài chính (tiền vốn) hay tài sản vật chất (nhà máy, đường sá, bệnh viện, máy móc, ), hay tài sản trí tuệ (trình độ chuyên môn, kỹ năng tay nghề, năng suất lao động, trình độ

quản lý, ) và nguồn nhân lực có đủ điều kiện làm việc với năng suất cao hơn trong

nền sản xuất xã hội

Dưới góc độ pháp lý, đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn, tài sản theo các hình thức

và cách thức do pháp luật quy định để thực hiện hoạt động nhằm mục đích lợi nhuận

hoặc lợi ích kinh tế, xã hội Hoạt động đầu tư có thể có tính chất thương mại hoặc phi thương mại Trong khoa học pháp lý cũng như trong thực tiễn xây dựng chính sách, pháp luật về đầu tư, hoạt động đầu tư chủ yếu được đề cập là hoạt động đầu tư kinh doanh, với bản chất là “sự chi phí của cải vật chất nhằm mục đích làm tăng giá trị tài

sản hay tìm kiếm lợi nhuận”

Theo cách hiểu thông thường nhất trong xã hội, đầu tư là việc bỏ vốn ra bằng các tài sản hữu hình (tiền, nhà xưởng, máy móc, ) hoặc vô hình (phát minh, sáng chế, thương hiệu, ) để kinh doanh nhằm đạt được lợi ích nào đó trong tương lai Còn theo

kinh tế học vĩ mô thì đầu tư được hiểu là việc bỏ vốn để đạt được mục đích kinh tế, là

hoạt động mang lại lợi nhuận cho chủ đầu tư Đầu tư còn được gọi là hình thành vốn

sản xuất hoặc tích lũy tài sản Chỉ có tạo lập tài sản mới hoặc duy trì năng lực tài sản

hiện có mới làm tăng năng lực sản xuất của nền kinh tế

2.1.2 Khái ni ệm đầu tư công

Đầu tư công (thuần) được hiểu như là phần chi tiêu công được thêm vào lượng

vốn vật chất để tạo ra các tài sản, chẳng hạn xây dựng đường xá, cầu cảng, trường học,

bệnh viện v.v… Nguồn vốn đầu tư công thường bao gồm NSNN, Trái phiếu chính

phủ, hoặc viện trợ phát triển của nước ngoài Tùy theo quan niệm của từng quốc gia

mà đầu tư công có thể bao gồm các dự án cho các mục đích kinh doanh (qua khu vực DNNN) hoặc các dự án chỉ thuần túy mục đích công ích

Tại Việt nam Đầu tư công là họat động đầu tư vốn nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cầu hạ tầng kinh tế, xã hội và đầu tư vào các chương trình,

dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp

Hiện nay khái niệm “đầu tư công” trước khi được luật hóa thì vẫn được quan

niệm một các đơn giản như sau: Đầu tư công bao gồm các khoản đầu tư do Chính phủ

và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước thực hiện Trong quan niệm này, đầu tư công được xét từ góc độ sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư Như vậy, đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước, bao gồm: Vốn NSNN, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư sản xuất của các DNNN và các vốn khác do nhà nước quản lý Đây là cách hiểu phổ biến, dễ hiểu

và phản ánh được đúng bản chất của đầu tư công và thể hiện được đầu tư công là đối tượng của chính sách đầu tư của nhà nước hiện nay

0T 0TTheo Dự thảo Luật đầu tư công của Việt Nam năm 2007 thì lĩnh vực đầu tư công

- Đầu tư bằng nguồn vốn đầu tư công trong phần Nhà nước tham gia thực hiện các dự án theo hình thức đối tác công tư

2.1.3 Các quan điểm về đầu tư công

2.1.3.1 Quan điểm của Trường phái Tân cổ điển

Quan điểm của trường phái này cho rằng, nhà nước không nên can thiệp vào nền kinh tế thông qua quá trình phân bổ nguồn lực như vốn, tài nguyên và lao động mà

sự vận động của thị trường sẽ thực hiện tốt hơn vai trò của nhà nước Trường phái này

khẳng định một trong các ưu điểm kinh tế thị trường là sự phân bổ nguồn lực một cách

tự động Đầu tư là một hình thức phân bổ nguồn lực trong các hình thức đó, phân bổ

vốn trong nền kinh tế

Theo lý thuyết này, trong nền kinh tế các đơn vị sản xuất trong quá trình tìm đến

tối đa hóa lợi nhuận sẽ tìm kiếm cơ hội đầu tư tốt nhất cho chính mình, chính vì thế nhà nước không cần can thiệp để tạo ra một cơ cấu đầu tư hợp lý cho doanh nghiệp vì

bản thân doanh nghiệp biết rõ hơn ai hết là phải làm gì để đạt lợi ích tốt nhất cho chính doanh nghiệp Tổng hợp tất cả đơn vị sản xuất này trong nền kinh tế sẽ hình thành một

cơ cấu đầu tư của một nền kinh tế và đây là cơ cấu hợp lý theo lập luận trên Như vậy trong trường hợp này vai trò của nhà nước chỉ dừng lại ở mức cung cấp các hàng hóa công cộng cần thiết cho nền kinh tế như kết cấu hạ tầng kỹ thuật và kết cấu hạ tầng xã

hội, vì đây là loại hàng hóa mà khi thị trường tự vận động sẽ không đáp ứng được Giả định của trường phái Tân cổ điển là thị trường cạnh tranh hoàn hảo Đây là thị trường

mà người bán và người mua không có khả năng kiểm soát giá và họ không có đầy đủ thông tin về thị trường không những trong hiện tại mà cả ở tương lai

2.1.3.2 Quan điểm ủng hộ sự can thiệp của Nhà nước

Quan điểm này cho rằng do sự không hoàn hảo của thị trường, nhất là các nước đang phát triển, nên sự tự thân vận động của thị trường sẽ không mang lại kết quả tối

ưu Thông tin không hoàn hảo có thể dẫn đến sản xuất và đầu tư quá mức, trong trường hợp này, nhà nước không phải là người tổ chức cung cấp thông tin đáng tin cậy

để thị trường hoạt động tốt hơn Mặt khác, ở hầu hết các nước đang phát triển, nền kinh tế còn lạc hậu, phụ thuộc nhiều vào nông nghiệp, nếu để thị trường tự thân vận động sẽ không tạo ra sự phát triển công nghiệp mạnh mẽ được, trong khi đó chuyển

dịch cơ cấu là nội dung của tiến trình công nghiệp hóa nên nhà nước cần phải tạo ra sự

khởi động ban đầu để các thành phần kinh tế phát triển, tránh những rủi ro, mất cân đối trong nền kinh tế, và sự can thiệp của nhà nước, nhất là trong việc phân bổ các nguồn

lực trong nền kinh tế là rất cần thiết

2.1.3.3 Quan điểm về sự phát triển cân đối hay không cân đối

- Thuy ết tăng trưởng cân đối

Theo Rosenstain – Rodan, khái niệm tăng trưởng cân đối mô tả sự tăng trưởng cân đối giữa các ngành trong nền kinh tế, ông đề xuất nên hướng đầu tư cùng lúc vào nhiều ngành để tăng cung đồng thời tăng cầu cho nhiều sản phẩm bằng cách tăng thu

nhập của lao động trong những ngành này Sự phát triển của các ngành công nghiệp

chế biến đòi hỏi lượng đầu tư lớn trong thời gian dài, từ đó phát sinh nhu cầu phát triển song song cả hàng hóa phục vụ sản xuất lẫn phục vụ tiêu dùng Ý tưởng về “cú huých”

lập luận rằng, một sự gia tăng đột ngột về đầu tư có thể làm cho mức tiết kiệm tăng lên

bởi vì sự gia tăng đột ngột của thu nhập “Cú huých” này biểu hiện thông qua các hoạt động của chính phủ và mục tiêu của viện trợ nước ngoài

- Thuy ết tăng trưởng không cân đối

Hirchman (1958) đưa ra mô hình trái ngược với thuyết tăng trưởng cân đối, ông cho rằng sự mất cân đối giữa cung và cầu tạo ra động lực cho nhiều dự án mới Theo

đó, cách tiếp cận này yêu cầu phần lớn vốn đầu tư được phân phối bởi nhà nước cho

những ngành công nghiệp trọng điểm, nhằm tạo ra những cơ hội ở những ngành khác trong nền kinh tế, từ đó khuyến khích làn sóng đầu tư thứ hai Những ngành được chọn

ra để đầu tư nên được đánh giá theo mối liên hệ giữa ngành đó với các ngành liên quan theo "chuỗi giá trị”, điều này nói đến khả năng tạo ra những ngành mới làm đầu ra hay cung cấp đầu vào cho những ngành được chọn để đầu tư

Hirchman chấp nhận có sự can thiệp của nhà nước, nhưng ông cho rằng ý tưởng

“cú huých” là không khả thi mà thay vào đó, sự phát triển tốt nhất là được tạo ra từ

những mất cân đối như thế Do nguồn vốn có hạn, chính phủ không thể bảo đảm đầu

tư một cách rải đều cho tất cả các ngành khác để đảm bảo phát triển ngành này cũng là

tạo điều kiện để ngành khác phát triển Mặt khác, nền kinh tế đang ở trình độ thấp, cơ

bản là nền kinh tế nông nghiệp, trình độ khoa học kỹ thuật lạc hậu đòi hỏi phải có vai trò chủ động của nhà nước trong việc định hướng phát triển các ngành kinh tế, nhà

nước phải tạo những tiền đề nhất định như hạ tầng kỹ thuật, nguồn nhân lực, để thúc đẩy phát triển kinh tế

2.1.4 Vai trò , đặc điểm và nguồn tài trợ đầu tư công trong nền kinh tế

2.1.4.1 Vai trò đầu tư công trong nền kinh tế

Như đã nói ở trên, đầu tư công có nghĩa là nhà nước sử dụng nguồn vốn thuộc sở

hữu của mình để tiến hành đầu tư nhằm đạt được các mục tiêu nhất định Vậy câu hỏi được đặt ra là tại sao nhà nước phải sử dụng đến nguồn vốn của mình mà không để cho khu vực tư nhân thực hiện các chương trình, dự án đó, có khả năng sẽ đạt hiệu quả cao hơn trong đầu tư Bởi trong thực tiễn đời sống kinh tế xã hội, có nhiều lĩnh vực, nhiều dự án mà tư nhân không đủ khả năng hoặc đủ khả năng mà không muốn thực

hiện Ví dụ như các dự án xây dựng cầu, đường, các công trình công cộng, đầu tư phát triển cho vùng miền núi, dân tộc thiểu số, Bởi đó đều là những dự án phải bỏ nhiều

vốn đầu tư ban đầu, thời gian thu hồi vốn lâu, hoặc khả năng thu hồi được vốn là không cao Do đó, việc đầu tư của nhà nước để đảm bảo các nhu cầu tối thiểu của cộng đồng được đáp ứng, giữ vững ổn định xã hội, tránh tình trạng bất công bằng, bất bình đẳng trong xã hội Vai trò của đầu tư công được thể hiện trên ba khía cạnh quan trọng sau:

- Thúc đẩy tăng trưởng kinh tế dựa trên việc đầu tư cho các công trình hạ tầng, cơ

sở vật chất kỹ thuật chung cho xã hội Đây cũng đồng thời tạo những điều kiện thiết

yếu cho các thành phần kinh tế tư nhân đầu tư phát triển, và đặc biệt là thu hút vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài Ngoài ra, đầu tư công giúp cho cả nước có cơ hội được tập trung nguồn lực cao, hoặc Trung ương có thể điều tiết được một cách hợp lý các nguồn đầu tư, tránh tình trạng cục bộ, địa phương, nơi thừa, nơi thiếu

- Góp phần làm giảm khoảng cách giàu nghèo, giảm bất bình đẳng, bất công trong xã hội bằng các chương trình, dự án kinh tế hỗ trợ các vùng khó khăn, vùng sâu vùng xa, các dân tộc thiểu số, nâng cao và ổn định đời sống người dân

- Đảm bảo ổn định và không ngừng tăng cường quốc phòng, an ninh Các công trình, dự án về an ninh quốc phòng đều không mang lại hiệu quả kinh tế trước mắt nên khu vực tư nhân không thể và cũng không muốn đầu tư vào lĩnh vực này, nhưng đó là

cơ sở quan trọng của đất nước để bảo vệ Tổ quốc, giữ vững độc lập, chủ quyền quốc gia

2.1.4.2 Đặc điểm đầu tư công

- Đầu tư công tạo nên hàng hóa công

Hàng hóa công là loại hàng hóa không có tính cạnh tranh trong tiêu dùng, có thể được một hoặc nhiều người sử dụng cùng một lúc, người này sử dụng cũng không gây

trở ngại cho người khác, phục vụ cho bất cứ ai nếu có nhu cầu sử dụng Vì thế, phần

lớn hàng hóa công do Chính phủ cung cấp

Bên cạnh đó, khi Chính phủ đầu tư vào kết cấu hạ tầng, nâng cao phúc lợi xã hội

sẽ giúp nâng cao mức sống dân cư, tạo sự ổn định và phát triển kinh tế xã hội, vì vậy Chính phủ có vai trò là một trung tâm tái phân phối thu nhập, sử dụng nguồn vốn từ NSNN trong đầu tư nhằm tạo ra những tiền đề, những bước đột phá phát triển đất nước Tuy nhiên, với nền kinh tế nhiều thành phần, Nhà nước cũng kêu gọi sự tham gia đầu tư và cung cấp hàng hóa khu vực công của khu vực tư nhân trong nước và khu

vực nước ngoài bằng các hình thức thích hợp như BOT, BTO, BT,

- Đầu tư của NSNN là khoản chi tích lũy

Chi đầu tư công trực tiếp làm gia tăng số lượng và chất lượng tài sản cố định, gia tăng giá trị tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân Vấn đề này thể hiện rõ nét thông qua việc nhà nước tăng cường đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội như: giao thông, thủy lợi, y tế giáo dục, Sự tăng lên về số lượng và chất lượng của hàng hóa công là cơ sở và nền tảng cho sự phát triển của nền kinh tế quốc dân trên các mặt: phát triển cân đối giữa các ngành, các lĩnh vực, các vùng kinh tế trên lãnh thổ quốc gia; nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh; thúc đẩy sự phát triển

của các thành phần kinh tế, thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài, tạo động lực cho

sự tăng trưởng

- Quy mô và cơ cấu chi đầu tư của NSNN không cố định mà phần nhiều phụ thuộc vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của nhà nước trong từng thời kỳ và

mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân

Trong thời kỳ đầu thực hiện chiến lược công nghiệp hóa, quy mô chi đầu tư công

của NSNN chiếm tỷ lệ khá lớn trong tổng đầu tư xã hội

Ở giai đoạn này, do khu vực kinh tế tư nhân còn yếu trong khi chính sách thu hút

vốn đầu tư chưa hoàn thiện nên nhà nước phải tăng cường quy mô đầu tư từ NSNN để

tạo đà cho tiến trình công nghiệp hóa Đi đôi với sự gia tăng quy mô thì cơ cấu chi đầu

tư cũng rất đa dạng để đáp ứng với nhu cầu thực tiễn đặt ra, như chi hỗ trợ, chi thực

hiện chương trình mục tiêu kinh tế - xã hội, Quy mô chi đầu tư công của nhà nước sẽ

giảm dần theo mức độ thành công của chiến lược công nghiệp hóa và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân Khi đó chi đầu tư phát triển của nhà nước chủ yếu

tập trung vào điều chỉnh nhằm đạt tới sự ổn định của kinh tế vĩ mô và các khoản chi cho vay chỉ định, chi thực hiện chương trình mục tiêu kinh tế xã hội sẽ được cắt giảm

- Chi đầu tư công phải gắn chặt với chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư

Sự phối hợp không đồng bộ giữa chi đầu tư với chi thường xuyên sẽ dẫn đến tình

trạng thiếu kinh phí để duy tu, sửa chữa, bảo dưỡng cơ sở hạ tầng Điều này sẽ làm

giảm hiệu quả khai thác và sử dụng tài sản đầu tư Sự gắn kết giữa hai nhóm chi tiêu này sẽ khắc phục tình trạng đầu tư tràn lan, không tính đến hiệu quả khai thác

Chi đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng là khoản chi chiếm tỷ trọng lớn trong chi NSNN và được thực hiện theo phương thức không hoàn trả Chi đầu tư XDCB từ nguồn tài chính của nhà nước hướng vào củng cố và phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng

của nền kinh tế, các ngành công nghiệp cơ bản, các công trình kinh tế có tính chất chiến lược, các công trình trọng điểm phục vụ phát triển văn hóa xã hội, phúc lợi công

cộng

Sự tham gia của nhà nước vào lĩnh vực nêu trên có ý nghĩa rất quan trọng đối với

sự phát triển kinh tế xã hội nói chung, và của khu vực kinh tế tư nhân nói riêng, bởi nó

nhằm kích thích đầu tư, giảm chi phí sản xuất, mở rộng thị trường, tăng cường khả năng cạnh tranh, đồng thời tạo ra các trung tâm kinh tế

- Hiệu quả đầu tư công khó được đo lường bằng các chỉ tiêu cụ thể và có hiệu

quả lâu dài

Một dự án đầu tư công rất khó đánh giá được hiệu quả một cách đầy đủ vì không

giống như một dự án đầu tư tư nhân, thông thường sẽ được hoàn vốn trực tiếp trong

một khoảng thời gian nhất định Khi nhà nước quyết định đầu tư vào một dự án nào

đó, nhà nước ít quan tâm vào khả năng hoàn vốn của dự án mà phần nhiều quan tâm đến tác động của dự án đối với nền kinh tế, đến đời sống xã hội người dân hay nói cách khác, nhà nước chỉ quan tâm đến phúc lợi xã hội mà dự án mang lại

Ngoài ra, dự án đầu tư công có hiệu quả không chỉ trước mắt mà trong một thời gian dài, thậm chí rất dài trong tương lai, đôi khi dự án đầu tư công không có hiệu quả trước mắt mà chỉ phát huy hiệu quả trong tương lai

2.1.4.3 Nguồn tài trợ đầu tư công

Nguồn tài trợ đầu tư của Nhà nước bao gồm nguồn vốn của NSNN, nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước

- Nguồn vốn NSNN, đây chính là chi NSNN cho đầu tư, là một nguồn vốn đầu tư quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia Nguồn vốn này thường được sử dụng cho các dự án kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, hỗ trợ cho các dự án của doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực có sự tham gia của Nhà nước, chi cho các công tác lập và thực hiện các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng, lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn Với vai trò là công cụ thúc đẩy tăng trưởng, ổn định điều tiết vĩ mô, vốn NSNN đã được nhận thức và vận dụng khác nhau tùy thuộc quan niệm của mỗi quốc gia Trong thực tế điều hành chính sách tài khóa, Nhà nước có thể quyết định tăng, giảm quy mô thu chi ngân sách nhằm tác động vào nền kinh tế Tất cả những điều đó thể hiện vai trò quan trọng của NSNN với

tư cách là công cụ tài chính vĩ mô sắc bén nhất, hữu hiệu nhất

- Vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước: Cùng với quá trình đổi mới và mở

cửa, tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước ngày càng đóng vai trò đáng kể trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội Nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước có tác dụng tích cực trong việc giảm đáng kể việc bao cấp vốn trực tiếp của Nhà nước Với cơ chế tín dụng, các đơn vị sử dụng nguồn vốn này phải đảm bảo nguyên

tắc hoàn trả vốn vay Chủ đầu tư là người vay vốn phải tính kỹ hiệu quả đầu tư, sử

dụng vốn tiết kiệm hơn

2.1.5 Quy trình d ự án đầu tư công

Quy trình một dự án đầu tư công gồm ba giai đoạn riêng biệt, rõ rệt kế tiếp nhau theo thời gian Ba giai đoạn đó là:

- Giai đoạn chuẩn bị đầu tư

- Giai đoạn thực hiện đầu tư

- Giai đoạn kết thúc xây dựng, đưa công trình vào khai thác, sử dụng

Tuy nhiên, tùy theo điều kiện cụ thể của từng dự án, người có thẩm quyền quyết định đầu tư có thể quyết định các công việc trong giai đoạn thực hiện đầu tư và kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác sử dụng có thể thực hiện gối đầu hoặc xen

kẽ nhau

2.1.5.1 Giai đoạn chuẩn bị đầu tư

Tất cả các dự án đầu tư trước khi thực hiện đều phải trải qua giai đoạn chuẩn bị đầu tư

Chủ đầu tư dựa vào quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô

thị, nông thôn; chế độ khai thác và sử dụng tài nguyên quốc gia (nếu có) để xác định nhiệm vụ cần thiết phải đầu tư và quy mô dự án

Sự cần thiết và quy mô đầu tư dự án còn phụ thuộc vào những thông tin mà chủ đầu tư thu thập được qua thăm dò thị trường trong nước và ngoài nước về: nhu cầu tiêu

thụ, khả năng cạnh tranh của sản phẩm, nguồn cung ứng thiết bị, vật tư cho sản xuất,

khả năng về nguồn vốn đầu tư, Trên cơ sở những thông tin đã thu thập, chủ đầu tư

tiến hành lập hoặc thuê các tổ chức tư vấn lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc báo cáo đầu tư gửi cơ quan có thẩm quyền thẩm định và phê duyệt

Sau khi dự án đầu tư đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư thì chuyển qua giai đoạn thực hiện đầu tư

2.1.5.2 Giai đoạn thực hiện đầu tư

Một khi dự án có quyết định đầu tư thì việc thực hiện dự án là trách nhiệm của

chủ đầu tư hay nói một cách khác, chủ đầu tư có toàn quyền quyết định công việc đầu

tư miễn là các quyết định đó phải tôn trọng đầy đủ các nội dung quyết định đầu tư đã ban hành Trước khi thực hiện đầu tư, chủ đầu tư phải tiến hành công tác chuẩn bị thực

hiện đầu tư mà trong đó có nhiều nội dung công việc nếu không được giải quyết tốt thì quá trình thực hiện dự án sẽ bị ách tắc Những công việc cần phải tiến hành trong quá trình chuẩn bị thực hiện đầu tư và thực hiện đầu tư đó là:

- Xin giao đất hoặc thuê đất

Những dự án có nghiên cứu sử dụng đất, chủ dự án phải lập hồ sơ xin giao đất

hoặc thuê đất để cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xem xét giải quyết theo quy định

của pháp luật về đất đai

- Chuẩn bị mặt bằng xây dựng

Đối với các dự án đầu tư và xây dựng có tính chất sản xuất, kinh doanh, chủ đầu

tư chủ trì phối hợp với UBND địa phương để thống nhất phương án đền bù, kế hoạch

giải phóng mặt bằng, kinh phí, tiến độ và việc thanh quyết toán giải phóng mặt bằng

để UBND địa phương tổ chức thực hiện việc đền bù, giải phóng mặt bằng xây dựng theo tiến độ và bàn giao mặt bằng xây dựng cho nhà thầu xây dựng

Đối với các dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, quốc phòng, an ninh và các dự án quan trọng quốc gia, UBND các cấp chủ trì cùng với chủ đầu tư có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc đền bù giải phóng mặt bằng và bàn giao mặt bằng theo tiến độ, thành lập khu tái định cư chung và thực hiện việc tái định cư theo chế độ chính sách của Nhà nước và chính sách hỗ trợ của dự án đầu tư

- Thiết kế xây dựng công trình và tổng dự toán

Trong báo cáo nghiên cứu khả thi chỉ có thiết kế sơ bộ, trên cơ sở phương án công nghệ tạm thời, quy mô và kiến trúc công trình Vì vậy, khi dự án có quyết định đầu tư và xác định được nhà cung cấp thiết kế công nghệ, chủ đầu tư phải căn cứ vào

mục tiêu đầu tư và nội dung yêu cầu trong quyết định đầu tư, quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật được áp dụng để tiến hành công tác thiết kế kỹ thuật – thi công và lập dự toán trong giới hạn của tổng mức đầu tư, và trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt

- Đấu thầu thực hiện dự án và xét thầu

Các dự án có sử dụng NSNN, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước phải

thực hiện theo quy chế đấu thầu

Đối với các dự án nêu trên, trước khi tiến hành khởi công công trình, chủ dự án

phải tổ chức đấu thầu và trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt kết quả đấu thầu

- Hợp đồng tư vấn, mua sắm vật tư, thiết bị và xây lắp

Sau khi có văn bản phê duyệt kết quả đấu thầu của người có thẩm quyền, chủ đầu

tư phải đàm phán hoàn thiện hợp đồng để ký kết Nội dung hợp đồng phải ràng buột đầy đủ nghĩa vụ, trách nhiệm giữa chủ đầu tư và nhà thầu, đồng thời tôn trọng kết quả đấu thầu đã được phê duyệt

- Quản lý chất lượng công trình xây dựng

Chất lượng công trình xây dựng phụ thuộc rất lớn vào các loại vật liệu, cấu kiện xây dựng, thiết bị lắp đặt Nhiệm vụ của chủ đầu tư trong giai đoạn này là phải kiểm tra chất lượng của các loại vật liệu, cấu kiện, thiết bị theo yêu cầu thiết kế và tiêu chuẩn kỹ thuật được duyệt

- Nghiệm thu công trình xây dựng

Việc nghiệm thu từng phần và toàn bộ công trình xây dựng được thực hiện với sự tham gia của các tổ chức tư vấn, thiết kế, xây lắp, cung ứng thiết bị và cơ quan giám định chất lượng Nếu không mọi sự cố gắng của chủ đầu tư cũng không mang lại kết

quả về chất lượng công trình như mong đợi

- Thanh toán vốn đầu tư

Việc thanh toán vốn đầu tư chính là việc thực hiện nghĩa vụ mà chủ đầu tư cam

kết trong hợp đồng giao nhận thầu Tuy nhiên, nghĩa vụ này chỉ xảy ra khi mà nhà thầu

đã thực hiện một phần hay toàn bộ nghĩa vụ của mình

2.1.5.3 Giai đoạn kết thúc xây dựng và đưa dự án vào khai thác sử dụng

Giai đoạn cuối cùng của toàn thể quá trình đầu tư và xây dựng là đưa vào khai thác, sử dụng Hoạt động xây dựng chỉ được kết thúc khi đã xây lắp hoàn chỉnh theo thiết kế được duyệt, vận hành đúng theo yêu cầu kỹ thuật và nghiệm thu đạt yêu cầu

chất lượng Nhà thầu tiến hành bàn giao công trình cho chủ đầu tư

Hiện nay, tùy theo điều kiện cụ thể của từng dự án, trong quá trình xây dựng có

thể tiến hành bàn giao tạm thời từng phần việc, từng hạng mục công trình hoàn thành thuộc dự án hoặc dự án thành phần để khai thác, sử dụng tạo thành nguồn vốn thúc đầy

việc hoàn thành dự án

Đối với dự án phát triển kết cấu hạ tầng, dự án phát triển khu đô thị mới phải xây

dựng trong nhiều năm, thì việc tổ chức bàn giao có thể tiến hành nhiều lần, theo kế

hoạch phân kỳ đầu tư trong dự án đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt Khi toàn bộ dự án hoàn thành bàn giao và đưa vào sử dụng, chủ đầu tư phải giao

cả hồ sơ hoàn thành công trình, những tài liệu về các vấn đề có liên quan đến công trình, tài liệu hướng dẫn sử dụng, quản lý, chế độ, duy tu, bảo dưỡng công trình cho đơn vị tiếp nhận, sử dụng Đến đây nhiệm vụ của chủ đầu tư được kết thúc

2.2 HI ỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG

2.2.1 Khái ni ệm hiệu quả đầu tư công

Theo các nhà ngôn ngữ học, khái niệm hiệu quả được hiểu là kết quả như yêu cầu

của việc làm mang lại Trong khi đó các nhà quản lý hành chính cho rằng, hiệu quả là

mục tiêu chủ yếu của khoa học hành chính, là sự so sánh giữa các chi phí đầu vào với các giá trị của đầu ra, sự tăng tối đa lợi nhuận và tối thiểu chi phí, là mối tương quan

giữa sử dụng nguồn lực và tỷ lệ đầu ra – đầu vào Như vậy, xác định hiệu quả là một

hoạt động kinh tế thường cho chúng ta những con số chính xác và cụ thể, nhưng với

bất kỳ hoạt động xã hội nào nói chung và hoạt động giám sát nói riêng, để tính hiệu

quả đạt được rất khó khăn và phức tạp Bởi loại hoạt động này chủ yếu mang tính chất định tính chứ không phải định lượng Do đó, khi tính hiệu quả đầu tư công phải có quan điểm toàn diện, phải xem xét mức độ ảnh hưởng của khoản đầu tư tới các mối quan hệ kinh tế, chính trị, xã hội và phải tính đến thời gian phát huy tác dụng của nó

Vì vậy, khi nói đến hiệu quả đầu tư công được hiểu đó là những lợi ích về kinh tế - xã

hội mà toàn xã hội thụ hưởng

Từ sự tổng hợp các khái niệm trên, ta có cách hiểu, hiệu quả đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu nhà nước trong các dự án công; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn nhà nước

nhằm tránh thất thoát, lãng phí NSNN; đảm bảo hoạt động đầu tư công đạt được tốt

nhất mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội với chi phí thấp nhất Chỉ khi đáp ứng được

những yêu cầu này thì hoạt động quản lý đầu tư công mới được coi là có hiệu quả

2.2.2 Các nhân t ố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công

2.2.2.1 Nhóm nhân tố chủ quan

- Kinh phí đầu tư

Kinh phí đầu tư là nhân tố không thể thiếu, khi muốn thực hiện công việc nhìn chung đều cần phải lên kế hoạch chuẩn bị bảo đảm đáp ứng đầy đủ kinh phí cho hoạt động đó Đối với hoạt động đầu tư công chủ yếu là các hoạt động đầu tư xây dựng cơ

bản quy mô lớn nên vấn đề kinh phí lại càng phải được quan tâm chặt chẽ Nguồn kinh

phí đầu tư công chủ yếu từ nguồn NSNN Do nguồn NSNN này còn phải đồng thời cho nhiều khoản chi khác nhau, nhiều dự án khác nhau nên việc đảm bảo đủ kinh phí cho hoạt động đầu tư diễn ra đúng tiến độ và phát huy hiệu quả là vô cùng quan trọng

- Năng lực và phẩm chất đạo đức của người đầu tư

Đây là yếu tố mang tính quyết định đến kết quả đạt được của đầu tư Để các chương trình dự án đầu tư công đạt được kết quả mong muốn, các cơ quan thực hiện đầu tư công và quản lý đầu tư công cần phải bảo đảm đáp ứng được nguồn nhân lực về

số lượng và chất lượng

Phẩm chất đạo đức cán bộ, nhân viên thực hiện đầu tư công ảnh hưởng lớn đến

hiệu quả đầu tư Nguồn đầu tư công thường là vốn ngân sách cấp, nguồn tài trợ từ tổ

chức cá nhân vì mục đích phục vụ cộng đồng Nếu người đầu tư không có phẩm chất đạo đức trong sạch, tham nhũng, cửa quyền thì nguồn đầu tư sẽ không được đưa vào

thực hiện như kế hoạch do thất thoát, sử dụng sai mục đích, từ đó dẫn tới hiệu quả đầu

tư thấp

- Sự giám sát quản lý của cơ quan các cấp

Sự giám sát quản lý để đảm bảo cho nguồn vốn đầu tư được sử dụng đúng mục đích, sử dụng đầy đủ, không thất thoát, lãng phí gây ra tình trạng hiệu quả thấp trong đầu tư

- Năng lực và khả năng sử dụng nguồn đầu tư của đối tượng được đầu tư

Năng lực và khả năng sử dụng nguồn đầu tư của đối tượng được đầu tư là một trong những yếu tố quyết định hiệu quả cuối cùng của nguồn đầu tư Giống như việc đầu tư cho sản xuất, việc một cỗ máy vận hành tốt hay không không chỉ do sự đầu tư ban đầu cho chính cỗ máy đó mà còn phụ thuộc vào người vận hành cỗ máy hoạt động Nguồn vốn đầu tư khi được đưa đến với đối tượng đầu tư thì việc nguồn vốn ấy phát huy được hiệu quả hay không tùy thuộc lớn vào người sử dụng nó Vì vậy việc cung cấp cho đối tượng được đầu tư kỹ năng, phương pháp để sử dụng nguồn đầu tư

hiệu quả là việc chính quyền thành phố cần quan tâm Ở khu vực nông thôn trình độ dân trí còn thấp, việc nâng cao dân trí, tăng cường công tác giáo dục đào tạo, khuyến nông là vấn đề tối quan trọng tạo tiền đề cho hiệu quả của các chương trình, dự án đầu tư đang và sẽ được đưa về địa phương

2.2.2.2 Nhóm nhân tố khách quan

- Môi trường đầu tư của địa phương

Việc thực hiện đầu tư công liên quan đến một loạt các quy chế và thủ tục hành chính trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý ngân sách Về nguyên tắc, các

thủ tục hành chính cần tạo ra trình tự ổn định và rành mạch cho hoạt động quản lý tối

ưu, tạo điều kiện cho việc thực hiện các dự án được thuận lợi Các quy định pháp luật

cần rõ ràng, minh bạch, có cách hiểu thống nhất, bảo đảm định hướng hoạt động của

dự án công đáp ứng đúng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội

- Đặc điểm tư nhiên kinh tế - xã hội

Các đặc điểm về tự nhiên (vị trí địa lý, địa hình, tài nguyên khoáng sản ) và đặc điểm kinh tế xã hội (phong tục tập quán, trình độ dân trí, ) tạo nên những lợi thế cũng như những khó khăn nhất định đến việc quản lý đầu tư công

Về đặc điểm kinh tế xã hội, nếu trình độ người dân thấp thì thái độ ứng xử và khả năng sử dụng vốn đầu tư đúng mục đích sẽ bị hạn chế, dẫn tới việc đầu tư khó đạt được hiệu quả cao Bên cạnh đó, thu nhập của dân cư thấp thì tích lũy nội bộ không

lớn, dẫn tới nguồn đầu tư thấp, kinh tế chậm phát triển, và đó là một trong những nguyên nhân tác động tiêu cực đến huy động vốn đầu tư và công tác đầu tư phát triển kinh tế xã hội

Ngược lại, nếu điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội của địa phương thuận lợi thì nguồn đầu tư nhanh chóng đưa vào ứng dụng, được sử dụng một cách hợp lý, tập trung

và hiệu quả

- Công luận và thái độ của các nhóm có liên quan

Sự ủng hộ hay phản đối của công luận có tác động không nhỏ đến việc thực hiện các chương trình đầu tư công Mỗi chương trình, dự án được thực hiện sẽ mang lại lợi ích và bất lợi cho những nhóm đối tượng khác nhau và do vậy cũng sẽ nhận được sự ủng hộ và phản đối của các nhóm đối tượng tương ứng Trên thực tế, có những nhóm người được hưởng lợi ích lớn hơn từ các chương trình, dự án đầu tư công, nhóm người này ủng hộ mạnh mẽ cho các chương trình, dự án Ngược lại, nhóm người hưởng lợi ít

hoặc bị thiệt hại từ dự án có xu hướng không ủng hộ hoặc phản đối dự án Các dự án công, đặc biệt là các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng lớn nếu bị người dân phản đối, ngăn

chặn ngay từ khâu giải tỏa mặt bằng sẽ gặp rất nhiều khó khăn về sau

Việc đưa chương trình dự án đầu tư công vào thực tế còn phải quan tâm tới quan

niệm, phong tục tập quán của cư dân địa phương, có thể dự án có tác dụng tốt nhưng

cộng đồng vẫn không ủng hộ nó do không phù hợp với tín ngưỡng, phong tục của

cộng đồng địa phương đó

- Thể chế và chính sách đầu tư công của Chính phủ, Nhà nước và của địa phương Nhân tố quan trọng nhất chi phối hoạt động đầu tư công trong nhóm nhân tố khách quan là nhân tố thể chế và chính sách của Nhà nước, Chính phủ và địa phương

tế các vùng khó khăn, đảm bảo yếu tố công bằng trong đầu tư phát triển kinh tế xã hội đất nước

Thể chế được cụ thể hóa qua các văn bản pháp luật Khung pháp luật của hoạt động đầu tư nói chung và đầu tư công nói riêng ở nước ta được quy định qua các văn

bản chính như: Luật đầu tư (2005) và sắp tới được thay bằng Luật đầu tư sửa đổi 2015,

Luật NSNN (1996) và Luật ngân sách sửa đổi năm 2002, Nghị định 07/2003/NĐ-CP

về quản lý đầu tư và xây dựng, Thông tư số 04/2003/TT-BKH về thẩm tra, thẩm định

dự án đầu tư, Và mới đây nhất là dự thảo Luật đầu tư công đã được Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ 7, Quốc hội khoá XIII

Trong thể chế nhà nước, hoạt động trong khuôn khổ pháp luật, các cơ quan hoạt động phối hợp chặt chẽ nhằm thực hiện các mục tiêu đề ra trong phát triển kinh tế xã

hội Đối với hoạt động đầu tư công, khi có sự thống nhất cao giữa Bộ kế hoạch đầu tư

và Bộ tài chính với các cơ quan ban ngành Trung ương và địa phương thì nguồn đầu tư công sẽ được đầu tư đúng mục đích, đúng đối tượng với quy mô phù hợp, không

chồng chéo, dàn trải, vì thế hiệu quả đầu tư công cũng được nâng cao Tương tự như

thế, ở quy mô cấp quận huyện, để đầu tư công có hiệu quả cần có sự thống nhất phối

hợp chặt chẽ giữa Sở Kế hoạch đầu tư với Sở Tài chính, với phòng Tài chính – Kế toán và với các địa phương, đơn vị cá nhân tiếp nhận nguồn đầu tư

Bên cạnh sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, đơn vị, các cấp chính quyền thì

việc phân cấp trong quản lý của nhà nước cũng là một yếu tố quan trọng tác động tới đầu tư công Việc phân cấp thẩm quyền về tài chính cho chính quyền địa phương mang lại những cơ hội lớn sau: việc địa phương quản lý ngân sách có thể giúp huy động và phân bổ nguồn lực đầu tư có hiệu quả hơn (nếu phân cấp tốt nguồn vốn huy động cho đầu tư công sẽ sớm đi vào thực tiễn hơn do không phải qua khâu trung gian

và thời gian chờ đợi cấp phép, chuyển kinh phí từ cấp trên về địa phương, ) làm cho

việc cung cấp hàng hóa dịch vụ phù hợp hơn, đáp ứng tốt hơn, sát thực hơn nhu cầu và mong muốn của địa phương, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của địa phương

• Chinh sách

Chính sách là tập hợp các chủ trương và hành động về phương diện nào đó của

nền kinh tế xã hội do Chính phủ thực hiện Nó bao gồm mục tiêu mà Chính phủ muốn đạt được và cách làm để đạt được mục tiêu đó Các chính sách của Chính phủ, Nhà nước và địa phương, đặc biệt là các chính sách về đầu tư có ảnh hưởng lớn tới mức đầu tư và hiệu quả của đầu tư công cho phát triển kinh tế Chính sách kinh tế xã hội là

bộ não chỉ huy, hướng dẫn và điều tiết sản xuất, tạo điều kiện để khai thác những tiềm năng, thế mạnh về nguồn lực Cơ chế chính sách đúng đắn, hợp lòng dân sẽ tạo thêm động lực cho người lao động, các doanh nghiệp, thành phần kinh tế tham gia tích cực đầu tư phát triển sản xuất, tạo điều kiện sử dụng có hiệu quả nguồn đầu tư cho phát triển kinh tế Ngược lại sẽ triệt tiêu động lực phát triển kinh tế, cũng như làm suy giảm

hiệu quả hoạt động đầu tư

2.3 H Ệ THỐNG CHỈ TIÊU ĐO LƯỜNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG

2.3.1 Các ch ỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công ở góc độ tổng

cầu vốn đầu tư cần thiết cho một nền kinh tế Chỉ tiêu này cho biết muốn tăng thêm 1 đồng GDP thì cần bao nhiêu đồng vốn đầu tư mới vào nền kinh tế

Chỉ tiêu này được tính bằng các công thức sau:

ICOR = I / ∆ GDP

Trong đó: ∆ GDP là phần GDP tăng thêm trong một thời gian nhất định (tối thiểu

một năm) do đầu tư mới tạo ra I là tổng vốn đầu tư mới đã thực hiện trong thời gian

đó Từ công thức trên, nếu cố định chỉ số ICOR, theo lý thuyết ∆ GDP tỷ lệ thuận với

tổng mức đầu tư mới, tức là đầu tư càng nhiều thì phần GDP tăng thêm có khả năng càng lớn ICOR tỷ lệ nghịch với tốc độ tăng trưởng kinh tế, với cùng tỷ lệ đầu tư trong GDP, nước nào có hệ số ICOR thấp hơn sẽ đạt mức tăng trưởng cao hơn và ngược lại Như vậy hệ số ICOR càng thấp thì hiệu quả đầu tư càng cao

ICOR của mỗi nước phụ thuộc vào nhiều nhân tố, thay đổi theo trình tự phát triển kinh tế và cơ chế chính sách trong nước Ở các nước phát triển, ICOR thường lớn, từ 5-7 do thừa vốn, thiếu lao động, vốn được sử dụng nhiều để thay thế cho lao động, do

sử dụng công nghệ hiện đại có chi phí cao Còn đối với các nước chậm phát triển, ICOR thấp từ 2-3 do thiếu vốn, thừa lao động nên có thể và cần phải sử dụng lao động

để thay thế cho vốn, do sử dụng công nghệ kém hiện đại có giá rẻ hơn Thông thường ICOR trong nông nghiệp thấp hơn trong công nghiệp và ICOR luôn có xu hướng tăng lên

Trên thực tế, tính toán ICOR cho một thời gian dài sẽ chính xác hơn là tính ICOR cho một thời gian ngắn, bởi vì trong thời gian ngắn thì có một lượng đầu tư mới chưa phát huy tác dụng, tức là tác động của đầu tư đến tăng trưởng có một độ trễ nhất định

- Hệ số HR TSCD R(Hệ số huy động tài sản cố định): hệ số huy động tài sản cố định là

tỷ lệ % so sánh giữa giá trị tài sản cố định được hình thành từ vốn đầu tư trong năm so

với tổng mức vốn đầu tư trong năm

Chỉ tiêu này còn gọi là: hệ số huy động vốn đầu tư trong năm Về bản chất, khi xác định hệ số này phải so sánh giữa tài sản cố định hình thành trong năm từ tổng mức

vốn đầu tư trong năm để đầu tư tạo ra tài sản đó Do đặc điểm sản phẩm xây dựng có quy mô lớn, thời gian xây dựng dài nên trong thực tế có độ trễ về thời gian thực hiện đầu tư kể từ khi bỏ vốn đầu tư đến khi hoàn thành, đưa dự án, công trình vào khai thác,

sử dụng Vì vậy chỉ tiêu này không phản ánh đúng hiệu quả đầu tư của năm bỏ vốn,

mà là phản ánh hiệu quả đầu tư của vài năm trước đó Do đó, khi sử dụng chỉ tiêu này

để phân tích, đánh giá hiệu quả phải sử dụng theo cả dãy thời gian Do độ trễ và tính liên tục của đầu tư qua các năm, hệ số huy động vốn đầu tư tài sản cố định từng năm trong cả dãy hệ số liên tục của các năm được coi là chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tư

của năm đó

Chỉ tiêu này biểu hiện mối quan hệ giữa giá trị tài sản cố định gia tăng mới ở cấp

độ ngành địa phương, vùng, nền kinh tế trong kỳ nghiên cứu với tổng vốn đầu tư thực

hiện trong kỳ nghiên cứu ở cấp độ tương ứng Chỉ tiêu này càng cao phản ánh việc thi công dứt điểm các công trình, các công trình nhanh chóng được huy động vào sử dụng trong ngành, làm tăng năng lực sản xuất, kinh doanh, dịch vụ của ngành, địa phương

và toàn nền kinh tế

- Hiệu suất vốn đầu tư: hiệu suất vốn đầu tư biểu hiện quan hệ so sánh mức tăng

trưởng GDP và vốn đầu tư I trong kỳ, được xác định:

tiếp Thời kỳ càng ngắn càng thấy rõ vì đầu tư chưa mang lại hiệu quả ngay Nhằm hạn

chế nhược điểm này, ta dùng chỉ tiêu:

K = GDP / I (t – 1)

Trong đó GDP được tính cho năm sau, I (t – 1) là tổng vốn đầu tư năm trước

2.3.2 Các ch ỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công ở góc độ xã

h ội

Hiệu quả kinh tế - xã hội còn được gọi là hiệu quả kinh tế quốc dân là hiệu quả

tổng hợp được xét trong phạm vi toàn bộ nền kinh tế

- Giải quyết lao động, việc làm và thất nghiệp: chỉ tiêu này cho biết hoạt động đầu tư công ngoài việc góp phần tăng trưởng kinh tế còn tạo được bao nhiêu chỗ làm

mới, giảm tỷ lệ thất nghiệp tương ứng ở khu vực thành thị và giảm thời gian lao động nông nhàn ở khu vực nông thôn Thất nghiệp và sự phát triển gắn liền với nhau, nếu

một quốc gia có tỷ lệ thất nghiệp thấp thì xã hội sẽ ổn định và kinh tế sẽ phát triển; ngược lại thì đất nước đó sẽ lâm vào tình trạng suy thoái, trì trệ Thông qua hoạt động đầu tư công sẽ tạo ra nhiều chỗ làm việc mới cho người lao động, góp phần vào việc

giải quyết công ăn việc làm, giảm tỷ lệ thất nghiệp và đem lại thu nhập cho người lao động

- Tăng phúc lợi, giảm đói nghèo cho người dân: hoạt động đầu tư công góp phần tăng trưởng kinh tế và đi kèm xóa đói giảm nghèo Hoạt động đầu tư công tạo ra cơ sở

vật chất kỹ thuật mới hoặc duy trì sự hoạt động của cơ sở vật chất kỹ thuật mới hoặc duy trì sự hoạt động của cơ sở vật chất, kỹ thuật hiện có, đặc biệt hoạt động đầu tư của Chính phủ trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng về giao thông, hệ thống thủy lợi, điện, nước, sẽ mang lại lợi ích thiết thực cho người dân ở nơi mà dự án được thực

hiện như phát triển thương mại và giao lưu hàng hóa; một nguồn tài trợ thúc đẩy phát triển sản xuất kinh doanh ở các vùng nông thôn, vùng khó khăn; tăng phúc lợi xã hội cho người dân trong việc hưởng thụ các dịch vụ công cộng ở các vùng khó khăn, góp

phần giảm tỷ lệ nghèo đói trong phạm vi quốc gia hoặc các vùng của quốc gia đó

- Tiến bộ xã hội: tiến bộ xã hội thể hiện rõ nét trên các lĩnh vực giao dục – đào

tạo và y tế Trong lĩnh vực giáo dục – đào tạo đo lường bằng các chỉ tiêu về cơ sở vật

chất; số lượng học sinh và số giáo viên ở các cấp tiểu học, trung học cơ sở, phổ thông trung học; số năm đi học trung bình; tỷ lệ người lớn biết chữ gia tăng trong lĩnh vực giáo dục Trong lĩnh vực y tế và chăm sóc sức khỏe cho người dân đo lường bằng sự nâng cao về trình độ học vấn và chuyên môn kỹ thuật cán bộ ngành y; nâng cao chăm sóc sức khỏe cho người dân đo lường bằng tuổi thọ tính từ thời điểm mới sinh; tỷ lệ tử

vong ở trẻ sơ sinh, tỷ lệ suy dinh dưỡng ở trẻ em, Những thành quả này chính là

những kết quả do hoạt động đầu tư mang lại

- Các chỉ tiêu xã hội khác: hoạt động đầu tư công tác động trên phạm vi rộng, đến nhiều người và nhiều cộng đồng trong phạm vi một quốc gia như góp phần làm

giảm tệ nạn xã hội, giảm tai nạn giao thông, bảo vệ môi trường và tăng cường sự ổn định chính trị - xã hội

2.4 NGHIÊN C ỨU KINH NGHIỆM TRONG NƯỚC VÀ THẾ GIỚI

2.4.1 Nghiên c ứu kinh nghiệm của một số tỉnh thành trong nước

2.4.1.1 Kinh nghiệm tỉnh Bình Dương

Bình Dương được xem là "thỏi nam châm" thu hút vốn đầu tư nước ngoài với nhiều dự án quy mô lớn Bình Dương hiện nay đã vươn lên vị trí đứng thứ 5 trong cả nước về thu hút vốn đầu tư nước ngoài Trong nhiều năm liền (trước năm 2009), Bình Dương luôn đứng ở vị trí số 1 về chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh, thành (PCI) Chỉ

số này được Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) lấy làm căn cứ để đánh giá về khả năng, môi trường thu hút đầu tư Từ năm 2009, Đà Nẵng đã vượt lên trên Bình Dương về chỉ số trên Tuy nhiên, trong một thời gian khá dài, Bình Dương được đánh giá là nơi có khả năng thu hút đầu tư, có môi trường đầu tư thông thoáng, thân thiện nhất Qua 17 năm phát triền công nghiệp - đô thị tỉnh Bình Dương rút ra các bài học kinh nghiệm như sau:

0T 0TBài học về tập trung nguồn lực và xã hội hóa đầu tư đặt biệt là kết cấu hạ tầng

“đột phá” Thế mạnh Bình Dương đã được phát huy trong thời gian qua là:

- Mặc dù không có vốn NSNN cấp nhưng tỉnh vẫn huy động được nguồn vốn ứng trước của nhiều doanh nghiệp để đền bù khu liên hợp 4.196 ha (tạo quỹ đất sạch

để xây dựng thành phố mới Bình Dương hiện nay)

- Tỉnh đã huy động BOT để thực hiện rất nhiều tuyến giao thông quan trọng của tỉnh như ĐT/742, ĐT/746, ĐT/747…

- Năm 2012 vốn đầu tư từ nhà nước (ngân sách nhà nước và doanh nghiệp nhà nước) chỉ chiếm 20,3% trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội…

- Doanh nghiệp nhà nước dồn lực cho “quả đấm” thực hiện yêu cầu phát triển tỉnh Bình Dương (Becamex, 3/2, Thanh Lễ)

- Thu hút nguồn lực FDI chiếm gần 60% vào đầu tư hàng năm của tỉnh nhờ “hệ thống tiếp thị đầu tư” trực tiếp tại nước ngoài (trên 33 nước, vùng lãnh thổ) do Becamex tổ chức

- Đầu tư kết cấu hạ tầng đường bộ, phát triển theo dự án lớn: như thành phố mới Bình Dương, Mỹ Phước 1, 2, 3, 4…, tương tự như Phú Mỹ Hưng, Thủ Thiêm, Nhơn Trạch…

- Muốn phát triển dự án lớn để tạo sự đồng bộ về kết cấu hạ tầng và mỹ quan đô thị, phát triển kinh tế xã hội… cần phải có sự đồng thuận của nhân dân trong đền bù, giải tỏa và sự đồng lòng, quyết tâm xây dựng tỉnh Bình Dương của cấp ủy, chính quyền các cấp

- Vận dụng tốt các chính sách, quyết định của Trung ương áp dụng thông thoáng trên địa bàn tỉnh Bình Dương Đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính theo hướng đơn giản hóa, nhanh gọn với tinh thần cầu thị, tôn trọng hỗ trợ doanh nghiệp của đội ngũ cán bộ công chức và chính quyền địa phương các cấp Lãnh đạo địa phương phải thực

sự quan tâm giải quyết các khó khăn của doanh nghiệp Nỗ lực cải thiện môi trường đầu tư và xúc tiến thương mại, xem chỉ tiêu PCI là thước đo, nỗ lực phấn đấu của mỗi địa phương

2.4.1.2 Kinh nghiệm của Đà Nẵng

Đà Nẵng0T 0Tlà một0T 0T32Tthành phố32T0T 0Tthuộc vùng0T 0TNam Trung Bộ,0T 0TViệt Nam Đây là trung tâm kinh tế, văn hoá, giáo dục, khoa học và công nghệ lớn của khu vực0T 0Tmiền Trung0T 0T-Tây Nguyên, đồng thời là một trong 50T 0Tthành phố trực thuộc Trung ương0T 0Tở0T 0TViệt Nam

Đà Nẵng có vị trí trọng yếu cả về kinh tế - xã hội và quốc phòng - an ninh; là đầu mối giao thông quan trọng về0T 0Tđường bộ,0T 0Tđường sắt,0T 0Tđường biển0T 0Tvà0T 0Tđường hàng không, cửa ngõ chính ra0T 0Tbiển Đông0T 0Tcủa các tỉnh0T 0TMiền Trung,0T 0TTây Nguyên0T 0Tvà các nước tiểu vùng

Mê Kông.0T 0TĐà Nẵng hiện nay có tám quận, huyện với tổng diện tích là 1285,4 km² Theo kết quả điều tra năm 2009 thì dân số thành phố là 887.435 người.0T 0TNăm 2011, dân

số thành phố là 951.700 người Tổng sản phẩm trong nước (GDP) trên địa bàn năm

2012 là 46.368,6 tỷ đồng.0T 0TTrong ba năm liền từ 2008-2010, Đà Nẵng có chỉ số năng

lực cạnh tranh (PCI) đứng đầu cả nước.0T 0TTuy nhiên năm 2012, PCI của Đà Nẵng tụt

xuống thứ 12/63 tỉnh, thành phố.0T 0TTrong những năm gần đây (2013), Đà Nẵng đã tích

cực đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, cải thiện môi trường, nâng cao an sinh xã hội và

được coi là "thành phố đáng sống" của Việt Nam

Có được những thành quả trên, bên cạnh được Trung ương quan tâm đầu tư (do

đô thị loại 1), thành phố Đà Nẵng cũng đã thực hiện tốt công tác đầu tư công như sau:

- Ngay từ giữa năm trước năm kế hoạch, Đà Nẵng đã thực hiện phân bổ nguồn

vốn đầu tư công, trên cơ sở đề xuất của các sở, ngành và UBND các quận huyện, Sở

Kế hoạch và Đầu tư thành phố Đà Nẵng đã phối hợp chặt chẽ với các sở, ngành của thành phố và UBND các quận huyện tiến hành đi khảo sát thực tế tất cả các công trình

dự kiến đầu tư mới để nắm rõ sự cần thiết, quy mô đầu tư của từng công trình, đồng

thời nắm chắc tiến độ những công trình đang triển khai để xác định thật kỹ nhu cầu

vốn cho năm sau Do đó, việc bố trí vốn được tập trung, không dàn trải quá nhiều công trình, đồng thời mức vốn bố trí cho từng công trình khá chính xác với khả năng giải

ngân trong năm và hạn chế tối đa được việc điều chuyển vốn trong năm kế hoạch, giúp

việc giải ngân nguồn vốn trong năm đúng tiến độ

- Năng lực của chủ đầu tư, nhất là các Ban Quản lý dự án luôn được quan tâm,

củng cố nên đảm bảo được việc điều hành, triển khai dự án Ngoài ra, lãnh đạo luôn quan tâm sâu sát đến công tác xây dựng cơ bản, kịp thời giải quyết những khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện

- Thành phố Đà Nẵng rất năng động trong việc tạo nguồn thu từ việc đầu tư hạ

tầng, nhất là hạ tầng giao thông đô thị Cụ thể khi tiến hành đầu tư mới một tuyến đường đô thị, chính quyền Đà Nẵng thường kết hợp khai thác quỹ đất hai bên đường

để kinh doanh khu dân cư, đô thị, dịch vụ, tạo nguồn thu bù đắp lại chi phí đầu tư đường Điều này giúp tiết kiệm được vốn ngân sách và góp phần chỉnh trang đô thị

2.4.2 Nghiên c ứu kinh nghiệm đầu tư công ở một số nước trên thế giới

Nhu cầu vốn đầu tư cho hạ tầng giao thông của TP.HCM ngày càng tăng trong khi nguồn vốn đầu tư của ngành giao thông chỉ đáp ứng được 20% Do vậy, việc kêu

gọi các nguồn vốn đầu tư ngoài ngân sách vào lĩnh vực hạ tầng giao thông là nhu cầu

cấp bách từ nay đến năm 2020 Mô hình hợp tác đầu tư giữa Nhà nước và tư nhân (PPP) chính là sự lựa chọn phù hợp nhất hiện nay Hình thức đầu tư theo mô hình hợp tác Nhà nước – tư nhân (PPP) đã được nghiên cứu và áp dụng thành công tại hơn 50

quốc gia trên thế giới, PPP không chỉ được áp dụng ở các quốc gia đã phát triển mà ở

cả các nền kinh tế mới nổi

Đã có nhiều nghiên cứu trên thế giới về vấn đề áp dụng hình thức đầu tư này để phát triển hạ tầng giao thông, tuy nhiên do cách tiếp cận khác nhau nên đưa đến các

kết luận khác nhau Tìm hiểu, học hỏi kinh nghiệm thế giới để triển khai mô hình PPP trong bối cảnh hiện nay là hết sức cần thiết nhằm phát huy các nguồn lực một cách hợp

lý cho đầu tư và phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam nói chung và TP.HCM nói riêng [13]

2.4.2.1 Kinh nghiệm của Ấn Độ

Nhận thức được các lợi ích của mô hình PPP, từ những năm 1990 cho đến nay,

Ấn Độ là quốc gia châu Á đã áp dụng PPP rộng rãi cho các dự án phát triển cơ sở hạ

tầng Tại hội thảo về mô hình PPP trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng của Ấn Độ vào tháng 4/2006, ông Montek Singh Ahluwalia – Phó chủ tịch Ủy ban Kế hoạch đầu tư

Ấn Độ đã đánh giá rằng sự tham gia của nguồn vốn tư nhân và cách quản lý hiệu quả

của họ, với những kỹ thuật tiên tiến, đã thực hiện đánh giá tốt hơn về rủi ro thị trường, ước lượng được những thay đổi trong nhu cầu và đề ra những giải pháp phù hợp, do đó làm cho tính hữu dụng của các công trình dự án tăng lên và hiệu quả hơn, giải phóng

áp lực cho nguồn vốn của Chính phủ và tận dụng được các nguồn vốn khác trong xã

hội Hội thảo này đã chỉ ra những bài học kinh nghiệm từ thành công của Ấn Độ trong

việc thực hiện PPP đối với các dự án cơ sở hạ tầng, đó là:

- Các cam kết hỗ trợ về chính trị mạnh mẽ từ phía chính phủ: là yếu tố quan trọng

nhất tạo ra sự sáng tạo và vận hành hiệu quả của mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ

- Chính sách tài chính cho dự án PPP: chính phủ trợ cấp cho một số dự án dựa trên rủi ro và lợi ích trong các giai đoạn khác nhau (xây dựng phát triển- vận hành)

nhằm khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân

2.4.2.2 Kinh nghiệm của Hàn Quốc

Hàn Quốc đã bắt đầu chương trình PPP vào năm 1994 với 100 dự án cơ sở hạ

tầng được đề xuất Chương trình này không thành công hoàn toàn, trong bốn năm, chỉ

có 42 dự án được thực hiện Các lý do cho sự không thành công của mô hình PPP tại Hàn Quốc là không đủ động cơ thu hút tư nhân, các thủ tục đấu thầu không rõ ràng, thiếu sự minh bạch, không nhất quán với các tiêu chuẩn của thế giới, và cơ chế phân

bổ rủi ro không phù hợp Để ứng phó với khủng hoảng tài chính châu Á và khắc phục

hạn chế, chính phủ Hàn Quốc đã ban hành luật PPL 12/1998 nhằm cải thiện hình thức các hợp đồng PPP, cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, quy định bắt buộc nghiên cứu khả thi, lập hệ thống hỗ trợ xử lý rủi ro, và thành lập Trung tâm Xúc tiến và phát triển dự

án PPP cơ sở hạ tầng Hàn Quốc (Private Infrastructure Investment Centre of Hàn Quốc

- PICKO) Luật này đã cải thiện đáng kể, khơi thông dòng vốn và thu hút đầu tư nước ngoài cho nhiều dự án Ngoài ra, chính phủ còn thực hiện đơn giản thủ tục đấu thầu,

miễn giảm thuế, bảo đảm doanh thu tối thiểu 90% nên tư nhân hầu như không có rủi ro doanh thu Nhờ vậy số lượng dự án PPP phát triển hạ tầng tăng lên nhanh chóng

2.4.2.3 Kinh nghiệm Malaysia

Nghiên cứu của John và Sussman (2006) đã chỉ ra năm nguyên nhân dẫn đến thất

bại của việc thực hiện các dự án PPP ở Malaysia, đó là: Sự thiếu minh bạch trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư; mức giá thu phí thấp; khả năng hỗ trợ của Chính phủ bị giới

hạn; các chính sách của chính phủ chưa đồng bộ; sự bất ổn về chính trị

Từ kinh nghiệm đi trước của các quốc gia trên thế giới như đã nêu ở phần trên có

thể thấy mô hình PPP là hình thức đầu tư hiệu quả nên đã trở nên phổ biến trên thế

giới, rất phù hợp để áp dụng tại Việt Nam và đặc biệt là TP.HCM để thực hiện các dự

án phát triển giao thông đường bộ nhằm giảm áp lực cho ngân sách quốc gia và giảm

sự lệ thuộc vào nguồn vốn ODA, nâng cao hiệu quả đầu tư, cải thiện chất lượng dịch

vụ, đồng thời giảm các tiêu cực trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản Các nghiên

cứu cũng đã cho thấy để mô hình PPP thành công có những yếu tố thống nhất chung

tại các quốc gia đồng thời cũng có những yếu tố đặc thù riêng tùy theo mỗi nền kinh tế

và mỗi giai đoạn phát triển Để vận dụng thành công mô hình PPP đòi hỏi nhiều nỗ lực

cải cách từ phía Chính phủ Kế thừa những kinh nghiệm thành công và thất bại của các

quốc gia đi trước này sẽ giúp TP.HCM thực hiện PPP có hiệu quả hơn trong thực tế

K ẾT LUẬN CHƯƠNG 2

Qua xem xét các lý thuyết về đầu tư công cho thấy đầu tư công đóng vai trò hết

sức quan trọng, mang tính động lực thúc đẩy sự phát triển của xã hội, đây cũng là công

cụ mà nhà nước có thể dùng để định hướng sự phát triển của nền kinh tế thông qua quyết định về cơ cấu, loại hình đầu tư Tuy nhiên do đặc thù thường là dự án có vốn đầu tư lớn, thời gian thu hồi vốn chậm hoặc không thể thu hồi vốn nên hầu hết sẽ do Nhà nước đảm nhận đầu tư Do đó đòi hỏi phải có vai trò chủ động của Nhà nước trong việc định hướng phát triển các ngành kinh tế, nhà nước phải tạo những tiền đề

nhất định như kỹ thuật, nguồn nhân lực, để thúc đẩy phát triển kinh tế, nâng cao mức

sống của dân cư, ổn định kinh tế vĩ mô, góp phần vào việc xóa đói giảm nghèo và thực

hiện công bằng xã hội