ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ NGUỒN LỢI THỦY SẢN NGHIÊN CỨU TÌNH HUỐNG TẠI HỒ TRỊ AN - ĐỒNG NAI

Từ khi Luật Thủy sản năm 2003 có hiệu lực thi hành, Chính phủ ñã thể hiện sự nỗ lực và quyết tâm trong việc bảo vệ nguồn lợi thủy sản bằng việc ban hành quy ñịnh về quản lý ñăng ký, ñăng



VŨ HOÀNG QUỲNH

ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ

VÀ BẢO VỆ NGUỒN LỢI THỦY SẢN

NGHIÊN CỨU TÌNH HUỐNG

TẠI HỒ TRỊ AN-ĐỒNG NAI

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

TP.HỒ CHÍ MINH – NĂM 2013



CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

VŨ HOÀNG QUỲNH

ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ

VÀ BẢO VỆ NGUỒN LỢI THỦY SẢN

NGHIÊN CỨU TÌNH HUỐNG

TẠI HỒ TRỊ AN-ĐỒNG NAI

Ngành: Chính sách công

Mã số: 60340402

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

TS ĐINH CÔNG KHẢI

TP.HỒ CHÍ MINH – NĂM 2013

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam ñoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện Các ñoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn ñều ñược dẫn nguồn và có ñộ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan ñiểm của Trường Đại học Kinh

tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright

TP.Hồ Chí Minh, Ngày tháng năm 2013

Tác giả luận văn

Vũ Hoàng Quỳnh

LỜI CẢM ƠN

Đầu tiên, Tôi xin chân thành cảm ơn quý Thầy, Cô tại Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright, những người ñã ñem hết tâm huyết của mình ñể truyền dạy cho chúng tôi những kiến thức quý báu trong suốt thời gian học tập tại trường

Đặc biệt, Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành ñến TS Đinh Công Khải, người Thầy ñã luôn tận tình hướng dẫn, góp ý và ñộng viên tôi trong suốt quá trình thực hiện luận văn, từ lúc bắt ñầu những buổi seminar ñầu tiên cho ñến lúc tôi hoàn thành luận văn của mình

Tôi cũng xin chân thành cảm ơn TS Jonathan Pincus ñã có những ý kiến góp ý xác ñáng giúp tôi ñịnh hình luận văn của mình

Tôi cũng xin cảm ơn các bạn MPP4, các Chú, các Anh chị em trong Chi cục Thủy sản Đồng Nai ñã hỗ trợ và giúp ñỡ tôi rất nhiều trong quá trình thực hiện luận văn này Và Tôi cũng gửi lời cảm ơn chân thành ñến những người luôn âm thầm ñứng sau và ủng hộ tôi trong suốt quãng ñường học vấn ñầy gian nan Không có giúp ñỡ này có lẽ tôi ñã không có ñược ngày như hôm nay

TÓM TẮT LUẬN VĂN

Nguồn lợi thủy sản là nguồn tài nguyên quan trọng của nước ta Nó không chỉ là ñộng lực quan trọng cho sự phát triển kinh tế mà còn ñóng góp quan trọng vào quá trình xóa ñói giảm nghèo ở nước ta Tuy nhiên gần ñây, tình trạng nguồn lợi thủy sản bị suy giảm nghiêm trọng ñang diễn ra tại nhiều thủy vực vùng biển lẫn trong nội ñồng Chính phủ ñã

có rất nhiều chính sách nhằm ngăn chặn và phục hồi nguồn lợi thủy sản, tuy nhiên hiệu quả của các chính sách vẫn chưa ñược ñánh giá một cách cụ thể

Qua việc nghiên cứu tình huống chính sách quản lý khai thác nguồn lợi trên hồ Trị An, luận văn sẽ làm rõ những bất cập trong các chính sách quản lý theo cơ chế tự do tiếp cận ñang áp dụng trên hồ Trị An nói riêng và các thủy vực khác nói chung

Dựa trên thông tin phản hồi chính sách từ chính những người dân ñang trực tiếp sinh sống bằng nghề khai thác thủy sản trên hồ Trị An và các cán bộ quản lý tại ñịa phương, thông qua bộ tiêu chí ñánh giá của Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên Hiệp Quốc tác giả thực hiện ñánh giá tính bền vững việc phát triển nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An

Kết quả nghiên cứu cho thấy tính bền vững của hoạt ñộng khai thác thủy sản trên hồ Trị

An là thấp Nguồn lợi thủy sản bị khai thác quá mức dẫn ñến suy giảm rõ rệt về cả sản lượng và thành phần loài thủy sản trên hồ Các chính sách và biện pháp hành chính nhằm bảo vệ nguồn lợi thủy sản, tránh tình trạng khai thác quá mức và ngăn chặn tình trạng khai thác trái phép bằng xung ñiện ñã không có hiệu quả

Kinh nghiệm các nước trên thế giới cho thấy việc áp dụng cơ chế tự do tiếp cận trong quản

lý nguồn lợi thủy sản sẽ dẫn tới suy kiệt nguồn lợi thủy sản bất chấp các nỗ lực, biện pháp can thiệp bằng các mệnh lệnh hành chính của cơ quan chức năng Vì vậy, một sự thay ñổi nhằm thay thế cơ chế tự do tiếp cận ñối với nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An là cần thiết Quản lý nguồn lợi thủy sản dựa vào các công cụ thị trường như hạn ngạch cá nhân có thể trao ñổi (ITQ) là một giải pháp tốt có thể áp dụng trên hồ Trị An

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

TÓM TẮT LUẬN VĂN iii

MỤC LỤC iv

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT vi

DANH MỤC BẢNG vii

DANH MỤC HÌNH viii

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN 1

1.1 Bối cảnh chính sách 1

1.2 Vấn ñề chính sách 3

1.3 Câu hỏi chính sách 4

1.4 Mục tiêu nghiên cứu 4

1.5 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4

1.6 Phương pháp nghiên cứu và thu thập số liệu 5

1.6.1 Phương pháp nghiên cứu 5

1.6.2 Thu thập số liệu 5

1.7 Kết cấu luận văn 6

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH 7

2.1 Cơ sở lý thuyết 7

2.1.1 Cơ chế quyền tài sản 7

2.1.2 Nguồn lợi cộng ñồng 7

2.1.3 Lý thuyết Khai thác thủy sản bền vững 9

2.2 Khung phân tích phát triển bền vững nghề khai thác thủy sản 11

2.3 Tổng quan các nghiên cứu trước 12

2.4 Kinh nghiệm quản lý quốc tế 14

2.4.1 Các công cụ thị trường trong quản lý thủy sản 14

2.4.2 Quản lý thủy sản bằng công cụ ITQ tại New Zealand 15

CHƯƠNG 3: QUẢN LÝ NGUỒN LỢI THỦY SẢN TẠI VIỆT NAM 17

3.1 Lịch sử chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản qua các thời kỳ 17

3.2 Tình hình quản lý nguồn lợi thủy sản ở nước ta hiện nay 18

3.3 Mô hình quản lý nguồn lợi thủy sản tại Đồng Nai 22

CHƯƠNG 4: ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ CHÍNH SÁCH 26

4.1 Tiêu chí về sinh thái 26

4.2 Tiêu chí về môi trường 28

4.3 Tiêu chí về công nghệ 29

4.4 Tiêu chí về khía cạnh con người 31

4.5 Tiêu chí về thể chế 32

CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 36

5.1 Kết luận 36

5.2 Kiến nghị chính sách 36

5.3 Tính khả thi của kiến nghị chính sách 37

TÀI LIỆU THAM KHẢO 40

PHỤ LỤC 43

Phụ lục 1: 43

Phụ lục 2 46

Phụ lục 3 49

Phụ lục 4 51

Phụ lục 5: 52

Phụ lục 6 53

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

CV (Cheval)

FAO (Food and Agriculture Organization

of The United Nations)

ITQ (Individual Transferable Quota)

MSY (Maximum Sustainable Yeild)

DANH MỤC BẢNG

Bảng 3.1: Số lượng tàu khai thác thủy sản chia theo công suất 20

DANH MỤC HÌNH

Hình 2.1: Mô hình khai thác nguồn lợi thủy sản 10Hình 2.2: Sơ ñồ khung phân tích bền vững của FAO 12Hình 3.1: Sản lượng thủy sản khai thác giai ñoạn 1990-2011 19Hình 3.2: Sơ ñồ phân cấp tổ chức quản lý khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản

tại Việt Nam 21Hình 3.3: Sản lượng khai thác thủy sản trên ñịa bàn tỉnh Đồng Nai giai ñoạn 2005-2010

(Đơn vị tính: tấn/năm) 23Hình 3.4: Hệ thống các cơ quan quản lý nguồn lợi thủy sản hồ Trị An 24Hình 4.1: Đánh giá của người dân về sản lượng khai thác trên hồ Trị An 27Hình 4.2: Tỷ lệ tàu, thuyền khai thác thủy sản trên hồ Trị An chia theo công suất

năm 2012 30Hình 4.3: Sản lượng khai thác một số loài thủy sản trên hồ Trị An 31Hình 4.4: Số vụ khai thác trái phép bị phát hiện qua các năm 33

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN

1.1 Bối cảnh chính sách

Nghị quyết 09-NQ/TW ngày 09/02/2007, Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X ñã xác ñịnh kinh tế biển là kinh tế chủ lực của nước ta trong tương lai Ngoài nguồn hải sản tự nhiên rất quan trọng tại các vùng ven biển và ngoài khơi thuộc lãnh thổ Việt Nam, nguồn lợi thủy sản trên các sông như Sông Hồng, Sông Cửu Long, Sông Đồng Nai ñược ñánh giá rất ña dạng với nhiều loài có giá trị kinh tế Theo số liệu cuộc “Tổng ñiều tra nông thôn, nông nghiệp 2011”, ngành thủy sản góp phần tạo thu nhập cho 719.755 hộ tương ñương 1,448 triệu người lao ñộng khu vực nông thôn,1 trong ñó ña phần là nông hộ thu nhập thấp Tuy nhiên những năm gần ñây, nguồn lợi thủy sản ñặc biệt nguồn lợi thủy sản ven bờ và các thủy vực nội ñịa suy giảm một cách nhanh chóng, có nguy cơ cạn kiệt, ảnh hưởng nghiêm trọng ñến ñời sống và thu nhập của ngư dân sống phụ thuộc vào nghề khai thác thủy sản Hàng hoạt hộ gia ñình ñối mặt với nguy cơ tái nghèo hoặc bắt buộc phải chuyển ñổi nghề nghiệp, ñe dọa ổn ñịnh xã hội Do ñó, việc quản lý và khai thác sử dụng thủy sản một cách có hiệu quả, duy trì sự phát triển ổn ñịnh là một thách thức lớn ñang ñặt ra ñối với ngành thủy sản

Từ khi Luật Thủy sản năm 2003 có hiệu lực thi hành, Chính phủ ñã thể hiện sự nỗ lực và quyết tâm trong việc bảo vệ nguồn lợi thủy sản bằng việc ban hành quy ñịnh về quản lý ñăng ký, ñăng kiểm tàu cá, nghiêm cấm các hoạt ñộng khai thác trái phép bằng chất nổ, xung ñiện và xây dựng chương trình tổng thể bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản ñến năm 2010 theo Quyết ñịnh 131/2004/QĐ-TTg ngày 16/07/2004 của Thủ tướng Chính phủ, trong ñó tập trung vào các chương trình: phục hồi, tái tạo và phát triển nguồn lợi thuỷ sản; quy hoạch các khu bảo tồn biển, các vùng cấm khai thác thuỷ sản; xây dựng các mô hình quản lý nguồn lợi thuỷ sản với sự tham gia của cộng ñồng; xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu về nguồn lợi thuỷ sản

1 Tổng Cục thống kê (2011)

Đánh giá kết quả ñạt ñược sau 5 năm thực hiện Chương trình ñã ñạt ñược những kết quả: quy hoạch và triển khai 45 khu bảo tồn vùng nước nội ñịa và 16 khu bảo tồn biển; tái tạo, phục hồi và phát triển nguồn lợi thủy sản ở một số ñiểm như Phú Quốc, Khánh Hòa, Bình Định; xây dựng cơ sở dữ liệu ban ñầu về ña dạng sinh học và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật.2

Ngày 13/02/2012 Thủ tướng Chính phủ tiếp tục ban hành Quyết ñịnh 188/2012/QĐ-TTg

“Về việc phê duyệt Chương trình bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản ñến năm 2020” tiếp tục kế thừa các quan ñiểm quản lý, mục tiêu và cơ chế chính sách tương tự Quyết ñịnh 131/2004/QĐ-TTg ñã thực hiện từ năm 2004 Dự kiến kinh phí ñể thực hiện chương trình khoảng 796 tỷ ñồng

Tuy nhiên trên thực tế, tại nhiều thủy vực các dấu hiệu suy giảm nguồn lợi thủy sản ngày càng rõ rệt hơn Đặc biệt nguồn lợi thủy sản ven bờ và các thủy vực nội ñịa có nguy cơ suy kiệt Nhiều loài thủy sản trở thành loài quý hiếm và có nguy cơ tiệt chủng, chất lượng môi trường sống của các loài thủy sinh vật có xu hướng ngày càng giảm

Đồng Nai ñược là một trong những Tỉnh nội ñịa có nguồn lợi thủy sản ña dạng với nhiều giống loài quý Trong Tỉnh ngoài hệ thống sông Đồng Nai, còn có hồ thủy ñiện Trị An (diện tích 32.400ha) và 16 hồ chứa lớn nhỏ khác, nguồn lợi thủy sản là sinh kế quan trọng cho khoảng 17.996 người dân sống bằng nghề khai thác và nuôi trồng thủy sản.3 Thực hiện chương trình phát triển và bảo vệ nguồn lợi thủy sản của Chính phủ, tỉnh Đồng Nai thực hiện nghiêm túc các chỉ ñạo và ñã thành lập ñược Khu bảo tồn thiên nhiên- văn hóa Đồng Nai với nhiệm vụ bảo tồn và phát triển sự ña dạng sinh học hệ sinh thái rừng Nam Cát Tiên

và nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An Hiện trạng quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở Đồng Nai là một minh chứng thực tiễn sinh ñộng cho tác ñộng của chính sách bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở nước ta

2 Bộ NN&PTNT (2011)

3 Sở NN&PTNT Đồng Nai (2012), Quy hoạch tổng thể phát triển ngành thủy sản tỉnh Đồng Nai giai ñoạn 2011-2015 và ñịnh hướng ñến năm 2020

1.2 Vấn ñề chính sách

Nguồn lợi thủy sản tai nước ta ñược quản lý theo cơ chế tự do tiếp cận, mọi người dân ñều ñược phép tham gia khai thác nguồn lợi thủy sản nhưng phải tuân thủ các quy ñịnh pháp luật và sự quản lý của các cơ quan chức năng Để thực hiện chức năng quản lý, ñảm bảo sự tuân thủ pháp luật và ngăn chặn các hành vi khai thác trái phép, nhà nước ñã ñầu tư rất nhiều nguồn lực cho công tác thanh tra kiểm tra; bổ sung nhân lực, phương tiện cho công tác kiểm ngư; xây dựng các khu bảo tồn…nhằm mục tiêu bảo vệ và phát triển bền vững nguồn lợi thủy sản Tuy nhiên, kết quả cho thấy nguồn lợi thủy sản ñã không ñược bảo vệ

và phát triển một cách hiệu quả Thậm chí tại nhiều thủy vực, nguồn lợi thủy sản có dấu hiệu của sự suy giảm nghiêm trọng Cụ thể năng suất khai thác trên một ñơn vị công suất của tàu, thuyền qua các năm có chiều hướng giảm một cách rõ rệt Năm 1990, năng suất khai thác bình quân ñạt 897 kg/CV Đến năm 2000, năng suất ñã giảm mạnh còn 493 kg/CV và ñến năm 2010 năng suất khai thác chỉ còn 371 kg/CV.4 Hơn nữa, sự ña dạng thành phần các loài thủy sản cũng bị giảm sút Số lượng loài cá có nguy cơ tuyệt chủng phải ñưa vào sách Đỏ Việt Nam tăng lên cả về số lượng và cấp ñộ nguy cấp Cụ thể, số lượng loài thủy sản có tên sách Đỏ Việt Nam 1992 là 70 loài ñến năm 2002 ñã tăng lên thành 89 loài, trong ñó có 3 loài cá ñược xác ñịnh ñã tuyệt chủng ngoài thiên nhiên.5

Nguồn lợi thủy sản là một dạng hàng hóa công ñược tự do tiếp cận Việc áp dụng cơ chế tự

do tiếp cận trong quản lý nguồn lợi thủy sản thường dẫn ñến tình trạng nguồn lợi bị khai thác quá mức và suy kiệt Thu nhập từ khai thác thủy sản sẽ thu hút ngày càng nhiều ngư dân tham gia hoạt ñộng khai thác Để thu ñược lợi ích tối ña, ngư dân khai thác hết khả năng của mình mà không quan tâm ñến khả năng tái tạo của nguồn lợi thủy sản Kinh nghiệm quản lý nguồn lợi thủy sản các quốc gia thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh

tế (OECD) cho thấy hầu hết sự suy giảm trữ lượng các loài thủy sản ở các quốc gia này

ñược chứng minh là do việc áp dụng các biện pháp quản lý, kiểm soát truyền thống trước ñây ñã không ñủ khả năng ngăn chặn các vấn ñề nảy sinh do cơ chế tự do tiếp cận.6

Từ tình hình thực tiễn ñang diễn ra và kinh nghiệm thất bại các quốc gia thuộc OECD, vấn

ñề ñược ñặt ra liệu chính sách quản lý và chương trình bảo nguồn lợi thủy sản ñang thực hiện có thực sự hiệu quả trong việc bảo vệ và phát triển bền vững nguồn lợi thủy sản tại các thủy vực trong nước, ñiển hình như trường hợp tại hồ Trị An- Đồng Nai?

1.3 Câu hỏi chính sách

Xuất phát từ vấn ñề ñã ñặt ra, luận văn sẽ tập trung trả lời 02 câu hỏi nghiên cứu chính:

i Liệu chính sách quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản hiện tại có thực sự hiệu quả, giúp cải thiện tính bền vững của nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An?

ii Trong trường hợp chính sách không hiệu quả, giải pháp cải thiện hiệu quả chính sách là gì?

1.4 Mục tiêu nghiên cứu

Luận văn ñược thực hiện nhằm ñánh giá tác ñộng các chính sách quản lý bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản, ñặc biệt tính hiệu quả các chương trình theo Quyết ñịnh 131/2004/QĐ-TTg và 188/2012/QĐ-TTg của Chính phủ tác ñộng ñến nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An Từ kết quả phân tích tác giả sẽ ñề xuất những giải pháp nhằm cải thiện hiệu quả chính sách quản lý hiện tại Kết quả nghiên cứu luận văn sẽ là bài học kinh nghiệm trong việc quản lý nguồn lợi thủy sản tại các hồ chứa khác cũng như các thủy vực khác trong cả nước

1.5 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các chính sách quản lý nguồn lợi ñang áp dụng trên

hồ Trị An; luận văn sẽ tập trung phân tích kết quả tác ñộng của chính sách lên hệ sinh thái

và sinh kế của ngư dân sinh sống trên hồ Trị An Dựa trên các tiêu chí ñánh giá tính bền

6 Hartwick J & Olewer.N (1998)

vững của việc phát triển khai thác thủy sản, luận văn sẽ chỉ ra những ưu ñiểm ñạt và những ñiểm tồn tại của chính sách ñể từ ñó ñề xuất những kiến nghị phù hợp

Các chính sách quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản ñược áp dụng ñồng nhất tại hầu hết các ñịa phương và các thủy vực trong cả nước trên cơ sở Luật Thủy sản 2003 Do ñó, luận văn xác ñịnh trong phạm vi nghiên cứu chính sách áp dụng trong thủy vực hồ Trị An- Tỉnh Đồng Nai ñể ñại diện cho chính sách chung về quản lý nguồn lợi thủy sản ñang áp dụng tại nước ta

1.6 Phương pháp nghiên cứu và thu thập số liệu

1.6.1 Phương pháp nghiên cứu

Phương pháp nghiên cứu ñược sử dụng trong luận văn là phương pháp ñịnh tính Kết hợp các số liệu thống kê từ các cơ quan chức năng và những phản hồi từ ngư dân khai thác thủy sản và các cán bộ quản lý tại ñịa phương thông qua phỏng vấn trực tiếp kết hợp phỏng vấn nhóm, ñể từ ñó có ñược những thông tin ña chiều và chính xác về hiệu quả chính sách quản

lý nguồn lợi thủy sản, trong ñó trọng tâm là chương trình theo Quyết ñịnh TTg và 188/2012/QĐ-TTg của chính phủ Luận văn sử dụng các cơ sở lý thuyết kinh tế học về tài nguyên thiên nhiên và kinh nghiệm quản lý thủy sản của các nước trên thế giới nhằm phân tích những nguyên nhân tính hiệu quả và những hạn chế của chính sách, từ ñó ñưa ra nhưng kiến nghị nhằm cải thiện hiệu quả của chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An

131/2004/QĐ-1.6.2 Thu thập số liệu

Để nắm bắt vấn ñề một cách tổng quan và chính xác, tác giả thực hiện thu thập thông tin thứ cấp ban ñầu từ báo chí, báo cáo của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, các cơ quan quản lý nhà nước tại ñịa phương Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Đồng Nai, Chi cục Thủy Sản Đồng Nai

Sau khi nắm bắt tổng quan vấn ñề, ñể có ñược thông tin chi tiết và dẫn chứng thực tiễn, tác giả thực hiện phỏng vấn trực tiếp các 50 nông hộ sinh sống và tham gia hoạt ñộng ñánh thủy sản trên hồ Trị An Trong ñó 08 hộ thuộc vùng thượng nguồn, 21 hộ trung nguồn và

21 hộ thuộc vùng hạ nguồn Số lượng mẫu khảo sát tại mỗi huyện ñược xác ñịnh căn cứ

trên số liệu tổng hợp về tình hình khai thác thủy sản của Chi cục thủy sản Đồng Nai Nội dung phỏng vấn nông hộ sẽ về các vấn ñề sinh kế, hiện trạng khai thác nguồn lợi thủy sản

và chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản ñịa phương Đồng thời, ñể có cách nhìn nhận toàn diện về vấn ñề, tác giả thực hiện phỏng vấn trực tiếp các cán bộ trực tiếp thực thi chính sách nhằm tìm hiểu cách nhìn nhận vấn ñề từ các cơ quan quản lý ñịa phương

Số liệu, thông tin sơ cấp và thứ cấp sau khi ñược thu thập qua phỏng vấn sẽ ñược tổng hợp, thống kê, so sánh bằng các công cụ thống kê cơ bản

1.7 Kết cấu luận văn

Kết cấu luận văn sẽ bao gồm 05 chương Nội dung Chương 01 sẽ giới thiệu tổng quát vấn

ñề chính sách cần nghiên cứu, mục tiêu nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu sử dụng trong luận văn Chương 02 sẽ trình bày tổng quan cơ sở lý thuyết ñược sử dụng và những nghiên cứu khoa học của các tác giả trong nước và thế giới ñã thực hiện trong lĩnh vực thủy sản Chương 03 sẽ trình bày tổng quan hiện trạng hoạt ñộng khai thác thủy sản tại Việt Nam từ trước ñến nay, ñặc biệt tại khu vực hồ Trị An-Đồng Nai Chương 4 sẽ phân tích kết quả nghiên cứu qua việc khảo sát ñiều tra của tác giả ñã thực hiện Cuối cùng, Chương 05 sẽ trình bày kết luận và kiến nghị chính sách nhằm cải thiện hiệu quả chính sách quản lý khai thác thủy sản trên hồ Trị An

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH

Để giải quyết vấn đề chính sách đã đặt ra, tác giả sử dụng cơ sở lý thuyết và khung phân tích sau

2.1 Cơ sở lý thuyết

2.1.1 Cơ chế quyền tài sản

Thể chế chính trị và hệ thống quyền sở hữu là nguyên nhân sâu xa của đầu tư và tăng trưởng.7 Một hệ thống quyền tài sản được xác lập rõ ràng sẽ cho con người sẽ cĩ cảm giác

an tồn, phần thưởng dễ đốn định, từ đĩ, tạo động cơ cho họ tham gia đầu tư, tích lũy để phát triển Quyền tài sản là tập hợp của nhiều quyền lợi mang tính loại trừ.8 Nguồn lợi thủy sản tương tự như vật quyền cĩ thể cĩ các quyền như quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt, quyền hạn chế người thứ ba, quyền canh tác, cho thuê… Một hệ thống quản lý dựa vào quyền tài sản được thiết kế tốt cĩ khả năng ngăn chặn sự cạn kiệt nguồn lợi thủy sản và hệ sinh thái.9

Tại nước ta, để được tham gia hoạt động khai thác thủy sản, tàu thuyền phải được đăng ký, đăng kiểm, kiểm tra các điều kiện an tồn mới được cấp giấy phép khai thủy sản Tại nhiều quốc gia trên thế giới, giấy phép khai thác thủy sản là một dạng quyền tài sản Phân loại

theo Cơ chế quyền tài sản cĩ 4 hình thức khác nhau của cơ chế quyền tài sản: tư nhân,

cơng cộng, nhà nước và cơ chế khơng tài sản (tự do tiếp cận) Cơ chế quyền tài sản trong thực tế thường là sự kết hợp đặc tính của 04 hình thức cơ bản trên.10

2.1.2 Nguồn lợi cộng đồng

Nguồn lợi thủy sản được xem hàng hĩa cơng khơng thuần túy Dựa vào 02 đặc tính của hàng hĩa, việc khai thác nguồn lợi thủy sản cĩ tính cạnh tranh nhưng khơng cĩ tính loại trừ Khơng cĩ cá nhân, tổ chức cĩ thể ngăn cản người khác thực hiện việc khai thác thủy sản nhưng hoạt động khai thác nguồn lợi của một người sẽ ảnh hưởng đến khả năng khai

thác nguồn lợi thủy sản của người khác Tùy thuộc ở mỗi quốc gia, nhà nước quy ñịnh nguồn lợi thủy sản theo cơ chế “tự do tiếp cận” hoặc quyền tiếp cận ñược gắn với quyền sở hữu cá nhân hoặc bị hạn chế bằng giấy phép khai thác mà nhà nước sẽ có biện pháp quản

lý bằng các mệnh lệnh hành chính hay bằng cơ chế thị trường

Trong khai thác thủy sản, cơ chế tự do tiếp cận (open acess) là tình trạng ngư trường trong

ñó bất cứ ai muốn khai thác thủy sản ñều có thể thực hiện ñiều ñó Việc tiếp cận với nguồn lợi là tự do với tất cả mọi người bởi vì không có sự sở hữu riêng về nguồn lợi Tình trạng này không nên bị nhầm lẫn với “tài sản chung”, một hình thức sở hữu chung của nguồn tài nguyên và kiểm soát việc tiếp cận nó.11

Trái ngược với cơ chế tự do tiếp cận là cơ chế sở hữu tư nhân Tại các quốc gia khác,

quyền ñược khai thác nguồn lợi thủy sản ñược xem như một loại giấy phép có thể trao ñổi Phổ biến nhất là hạn ngạch cá nhân có thể trao ñổi (Individual transferable quota - ITQ)

Một loại quyền ñể thực hiện việc thu hoạch một lượng tài nguyên ñặc thù mà có thể chuyển nhượng, ví dụ như là bằng cách bán, cho thuê hay ñể lại thừa kế Một loại hạn ngạch ñược phân bổ cho cá nhân người ñánh bắt thủy sản hay người sở hữu tàu ñánh bắt thủy sản và có thể bán lại cho người khác.12 Do ñó, quản lý nguồn lợi thủy sản theo cơ chế hạn ngạch sẽ loại trừ tình trạng không ai thực sự sở hữu với nguồn lợi thủy sản

Nguồn lợi thủy sản trong tự nhiên có khả năng tái sinh nhưng có giới hạn Trong ñiều kiện quản lý theo cơ chế tự do tiếp cận, không ai thực sự sở hữu nguồn lợi thủy sản, người dân ñược tự do và không bị hạn chế trong việc khai thác thủy sản Lợi nhuận từ khai thác thủy sản sẽ thu hút ngư dân tham gia hoạt ñộng khai thác ngày càng nhiều Do không ai thực sự

sở hữu nguồn lợi thủy sản ngoài tự nhiên, các loài thủy sản không ñược ngư dân này khai thác thì sẽ bị người khác ñánh bắt, nên ngư dân có xu hướng sử dụng tối ña cường lực khai thác của mình dẫn ñến tình trạng nguồn lợi thủy sản bị khai thác quá mức, trữ lượng sẽ sụt giảm, cạn kiệt trong tương lai do không có ñiều kiện ñể tái tạo Hơn nữa, việc ngư dân tận dụng tối ña cường lực, khai thác không chọn lọc nên tỷ lệ cá tạp, cá chưa ñạt kích cỡ

11 Khái niệm ñược trích dẫn từ Cochrane, K.L & Garcia, S.M (2009), tr.489

12 Khái niệm ñược trích dẫn từ Cochrane, K.L & Garcia, S.M (2009), tr.485

thương phẩm tăng lên; giá bán trên thị trường ở mức thấp Điều này làm giảm hiệu quả của việc khai thác nguồn lợi thủy sản

Tại trạng thái cân bằng hoạt ñộng khai thác, chi phí trong trường hợp ñược quản lý theo tự

do tiếp cận bằng với chi phí bình quân Đối với trường hợp nguồn lợi ñược quản lý theo Trong ñiều kiện sở hữu tư nhân về quyền khai thác, ngư dân có ñiều kiện ñể tối ưu hóa hoạt ñộng khai thác của mình bằng cách chỉ khai thác khi lợi nhuận biên trên một ñơn vị thủy sản khai thác lớn hơn chi phí biên họ phải bỏ ra.13

Như vậy, việc quản lý nguồn lợi thủy sản theo cơ chế tự do tiếp cận vừa không khuyến khích người dân khai thác bảo vệ nguồn lợi thủy sản một cách hiệu quả, ñồng thời cơ chế

tự do tiếp cận nguồn lợi thủy sản dẫn ñến hiệu quả kinh tế thấp hơn so với ñánh bắt trong ñiều kiện quyền tiếp cận ñược cá nhân hóa

2.1.3 Lý thuyết Khai thác thủy sản bền vững

Hoạt ñộng khai thác thủy sản ñược xem là Khai thác thủy sản bền vững (sustainable

fishing) khi “Hoạt ñộng khai thác thủy sản mà không gây ra hoặc dẫn ñến sự thay ñổi không mong muốn về sinh học và hiệu quả kinh tế, sự ña dạng sinh học, hay cấu trúc và chức năng của hệ sinh thái từ thế hệ này qua thế hệ khác”.14

Nguồn lợi thủy sản là dạng tài nguyên có thể tái tạo.Tuy nhiên, nếu khai thác và sử dụng không hợp lý có thể dẫn ñến việc cạn kiệt nguồn tài nguyên này Dựa trên mô hình Schaefer (1957), trữ lượng thủy sản tăng trưởng theo dạng hàm logistic.15 Trong mỗi thủy vực, quần thể các loài thủy sản có thể ñạt mức sinh khối tối ña ܵҧ trong ñiều kiện không có hoạt ñộng khai thác Khi xuất hiện hoạt ñộng khai thác nguồn lợi thủy sản sẽ bị tác ñộng theo 3 trường hợp sau ñây:

- Trường hợp 1: Cường lực khai thác vượt quá mức tăng trưởng sản lượng tối ña của quần thể (mức H1), nguồn lợi thủy sản bị rơi vào tình trạng khai thác quá mức (lạm thác) Kết quả là nguồn lợi thủy sản sẽ dần bị khai thác cạn kiệt

13 Hartwick, J và Olewiler (1998)

14 FAO fisheries glossary, truy cập ngày 23/04/2013 tại ñịa chỉ http://www.fao.org/fi/glossary/

15 Hartwick, J và Olewiler (1998)

- Trường hợp 2: Cường lực khai thác tại bằng mức tăng trưởng sản lượng tối ña của quần thể (mức H2) Lượng thủy sản bị khai thác bằng với lượng thủy sản ñược tái sinh của quần thể Nguồn lợi thủy sản ñạt ñược sự bền vững ở mức sản lượng tối ña

- Trường hợp 3: Cường lực khai thác tại H3 thấp hơn mức tăng trưởng sản lượng tối

ña của quần thể (mức H3) Quần thể sẽ ñạt ñược sự bền vững nhưng sản lượng khai thác không ñạt tối ña

Hình 2.1: Mô hình khai thác nguồn lợi thủy sản

(Nguồn: Tác giả hiệu chỉnh dựa trên tài liệu Tietenberg, T & Lewis, L (2012))

Cơ chế tự do tiếp cận nguồn lợi thủy sản dễ dẫn ñến tình trạng khai thác vượt quá mức sản lượng khai thác bền vững (MSY) của quần thể trong khi một hệ thống quản lý dựa vào hạn ngạch ñược thiết kế và vận hành tốt sẽ giúp nhà quản lý chủ ñộng giới hạn sản lượng khai thác ở mức hợp lý và an toàn hơn

2.2 Khung phân tích phát triển bền vững nghề khai thác thủy sản

Luận văn sử dụng bộ tiêu chí “Định nghĩa của FAO vè sự phát triển bền vững” ñể ñánh giá mức ñộ bền vững nghề khai thác hải sản Bộ tiêu chí do hai tác giả Garcia & Staples

(1999)16 xây dựng ñược FAO phổ biến rộng rãi

Theo ñánh giá các chuyên bộ tiêu chí “Định nghĩa của FAO về sự phát triển bền vững” có tính tổng quát và linh hoạt cao; các chỉ tiêu có thể tích hợp ñể thích hợp với nhiều loại hình thủy vực và ở các quy mô khác nhau Tuy nhiên, hạn chế của bộ tiêu chí ñánh giá là không thể chi tiết cho những mục tiêu riêng biệt

Dựa trên nền tảng cơ bản của bộ tiêu chí, nhiều quốc gia ñã xây dựng bộ tiêu chí ñánh giá riêng cho mình, phù hợp với sự phát triển của quốc gia Điển hình như tại Đài Loan ñã kết hợp với các chỉ tiêu khác ñể từ nhiều nguồn như FAO, Garcia và ctg (1999) xây dựng hệ thống chỉ tiêu phát triển thủy sản bền vững cho riêng quốc gia dựa trên các khía cạnh về hệ sinh thái, xã hội, kinh tế và thể chế.17

Trong ñiều kiện cơ sở dữ liệu thống kê về nguồn lợi thủy sản tại nước ta còn hạn chế và việc áp dụng ñánh giá trên một thủy vực nước ngọt như hồ Trị An còn chưa ñược nghiên cứu một cách ñầy ñủ thì bộ khung ñánh giá mang tính linh hoạt cao là phù hợp cho luận văn Bộ tiêu chí “Định nghĩa của FAO về sự phát triển bền vững” ñánh giá dựa trên 05 tiêu chí:

- Tiêu chí về sinh thái: Tiêu chí ñược ñánh giá căn cứ vào sự phong phú về sản lượng, tính

ña dạng về sinh học và khả năng tái tạo, hồi phục nguồn lợi trở về trạng thái ban ñầu của quần thể hệ sinh thái

- Tiêu chí về môi trường: So sánh với hệ ñiều kiện sơ khai, ban ñầu, ñánh giá các nguy cơ tác ñộng làm biến ñổi môi trường sống của các loài thủy sản trong hệ sinh thái

16 Garcia & Staples ñồng thời là tác giả chính biên soạn “Indicators for sustainable development of marine

capture fisheries FAO Technical Guidelines for Responsible Fisheries” của tổ chức FAO(1999)

17 Wen Hong Liu et al (2005)

- Tiêu chí về công nghệ: Đánh giá năng lực khai thác của ñội tàu cũng như tác ñộng của

ngư cụ lên môi trường sống các loài thủy sản trong thủy vực

- Tiêu chí về thể chế: Đánh giá sự phù hợp của hệ thống quy ñịnh pháp luật; tổ chức bộ

máy và năng lực thực thi các quy ñịnh pháp luật của hệ thống cơ quan

- Tiêu chí về con người: Đánh giá lợi ích từ khai thác (làm thức ăn, tạo việc làm, nguồn thu

nhập), bối cảnh xã hội (gắn kết xã hội, sự tham gia, sự tuân thủ)

Trong 05 yếu tố kể trên, yếu tố thể chế ñóng vai trò quan trọng quyết ñịnh ñến hành vi khai

thác thủy sản của ngư dân Từ ñó, thể chế sẽ ảnh hưởng ñến các yếu tố còn lại Vì vậy, hiệu

quả của chính sách phụ thuộc rất nhiều vào yếu tố thể chế

Hình 2.2: Sơ ñồ khung phân tích bền vững của FAO

(Nguồn: Tác giả hiệu chỉnh theo tài liệu của FAO (1999), trang 44)

2.3 Tổng quan các nghiên cứu trước

Quản lý và khai thác một cách hiệu quả và bền vững nguồn lợi thủy sản là một vấn ñề toàn

cầu, nhận ñược nhiều sự quan tâm và nghiên cứu từ nhiều nhà khoa học trên thế giới Các

nghiên cứu tập trung các vấn ñề về ñặc ñiểm sinh học, sinh thái, công nghệ khai thác và chế biến thủy sản, kinh tế

Việc sử dụng các công cụ thị trường trong quản lý nguồn lợi thủy sản ví dụ hệ thống hạn ngạch cá nhân có thể trao ñổi (ITQ- Individual Transferable Quotas) ñược nghiên cứu bởi nhiều tác giả, tại các quốc gia như Mỹ, Úc, New Zealand… ñều có các nghiên cứu của cá nhân, cơ quan chính phủ trong việc ñánh giá hiệu quả của việc áp dụng ITQ tại quốc gia của mình Chẳng hạn Annala (1996) với vai trò là thành viên Bộ Thủy sản New Zealand ñã

có báo cáo tổng hợp ñánh giá hiệu quả sau 08 năm thực hiện việc áp dụng hệ thống ITQ tại New Zealand Kết quả ñánh giá việc áp dụng hệ thống ITQ tại New Zealand cho thấy sự thành công trên khía cạnh sinh học, hiệu quả thị trường Tuy nhiên, hệ thống vẫn còn những vấn ñề cần khắc phục Kerr (2004) tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện việc áp dụng hệ thống ITQ tại New Zealand.18 Nổi bật trong các nghiên cứu về việc áp dụng hệ thống ITQ trong quản lý nguồn lợi thủy sản phải kể ñến nghiên cứu ñịnh lượng của Costello và các cộng sự (2008) Để trả lời cho câu hỏi liệu việc áp dụng hệ thống ITQ có làm giảm nguy

cơ cạn kiệt nguồn lợi thủy sản trên thế giới, Costello và các cộng sự sử dụng 11.135 số liệu thống kê về thủy sản từ năm 1950-2003, ñể so sánh sự khác biệt giữa 121 trường hợp có áp dụng hệ thống ITQ và số còn lại không áp dụng hệ thống ITQ Kết quả nghiên cứu chỉ ra

hệ thống ITQ có hiệu quả trong việc giảm sự khai thác quá mức nguồn lợi thủy sản toàn cầu

Tại Việt Nam, các nghiên cứu chính sách quản lý thủy sản hướng ñến ñánh giá hiệu quả việc áp dụng mô hình ñồng quản lý triển khai áp dụng tại nột số ñịa ñiểm như hệ ñầm phá-Tam Giang-Thừa Thiên Huế, Nghệ An, Sóc Trăng…nhằm ñúc rút những kinh nghiệm và hướng ñến triển khai rộng rãi mô hình ñồng quản lý nghề cá trên phạm vi cả nước Tuy nhiên kết quả ñạt ñược từ mô hình này còn rất hạn chế.19 Vấn ñề ñánh giá hiệu quả của các chính sách tập trung phần lớn tại các nguồn lợi thủy sản ngoài biển Điển hình nghiên cứu của Pomeroy và các cộng sự (2008) về chính sách quản lý thủy sản biển quy mô nhỏ tại Việt Nam ñã ñưa ñến kết luận nguồn lợi thủy sản ven bờ ñang bị khai thác quá mức và cần

18 Bài viết của Kerr (2004) là chương 5 trong “Tradeable permits: policy evaluation, design and reform” của

tổ chức OECD(2004)

19 Thu Hiền (2012), Hội thảo ñánh giá tổng kết mô hình ñồng quản lý thủy sản

phải có những giải pháp ñể chấm dứt tình trạng này Trong khi ñó các nghiên cứu về sử dụng công cụ thị trường trong quản lý thủy sản hoặc nghiên cứu tại các thủy vực nội ñịa như sông ngòi, hồ chứa…thì chưa ñược nghiên cứu nhiều

Nguồn lợi thủy sản hồ Trị An nhận ñược sự quan tâm nghiên cứu của rất nhiều nhà nghiên cứu trong nước Vũ Cẩm Lương và Lê Thanh Hùng (2010) thực hiện khảo sát 203 hộ ngư dân trong 03 năm 2007-2009 nhằm ñánh giá sản lượng thông qua ngư cụ và thành phần loài trên hồ Trị An Kết quả nghiên cứu cho thấy tình trạng các loài cá có giá trị kinh tế ñã

bị khai thác quá mức trên hồ Trị An.20 Nghiên cứu của Nguyễn Thanh Tùng, Nguyễn Văn Trọng (2003) về sự ña dạng sinh học và thành phần các loài cá trong quần thể hệ sinh thái trên hồ giúp các nhà quản lý hiểu ñược tập tính sinh học và thành phần loài thủy sản trong

hồ, từ ñó kiến nghị các chính sách quản lý thông qua biện pháp về sinh học Tuy nhiên, lĩnh vực nghiên cứu về chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An dưới góc ñộ thể chế còn hạn chế

2.4 Kinh nghiệm quản lý quốc tế

2.4.1 Các công cụ thị trường trong quản lý thủy sản

Trên thế giới, xu hướng tư nhân hóa và sử dụng các công cụ thị trường ñể quản lý nguồn lợi thủy sản ngày càng phổ biến Trong ñó, phương thức sử dụng hạn ngạch trong quản lý nguồn lợi thủy sản như ITQ ñược xem một trong những công cụ dựa vào thị trường thành công nhất ñang ñược áp rộng rãi trên thế giới Đến nay, trên toàn thế giới ñã có 18 quốc gia với 249 trường hợp áp dụng quản lý các loài cá theo phương thức ITQ.21 New Zealand là quốc gia triển khai áp dụng hệ thống ITQ trên toàn quốc gia Theo cách quản lý này, tổng mức giới hạn sản lượng ñược phép khai thác sẽ ñược chia nhỏ và phân bổ cho người tham gia khai thác theo một cơ chế phân bổ riêng tùy thuộc chính sách quản lý của mỗi quốc gia Người nhận có thể bán hoặc cho thuê hạn ngạch khi không có sử dụng hết hoặc mua lại hạn ngạch từ người khác nếu có nhu cầu phù hợp với phương tiện trang bị của mình ñể khai thác Vì vậy người nhận ñược tự tìm phương án ñể giảm thiểu chi phí khai thác và gia

20 Vũ Cẩm Lương & Lê Thanh Hùng (2010)

21 Tietenberg, T & Lewis, L (2012, tr.343)

tăng lợi ích thu ñược từ hạn ngạch khai thác Những lợi ích thấy ñược từ việc sở hữu hạn ngạch khai thác sẽ là ñộng cơ thúc ñẩy sự tuân thủ các quy ñịnh và hành ñộng bảo vệ nguồn lợi thủy sản trong tương lai

2.4.2 Quản lý thủy sản bằng công cụ ITQ tại New Zealand

Hệ thống ITQ chính thức ñược áp dụng trong quản lý khai thác nguồn lợi thủy sản tại New Zealand từ năm 1986 Bên cạnh hệ thống ITQ, ngành thủy sản New Zealand còn áp dụng các biện pháp quản lý hành chính như quy ñịnh khu vực khai thác, phương tiện khai thác ñược phép sử dụng, ngư cụ khai thác bị cấm, và mùa vụ cấm khai thác Tất cả tạo thành hệ thống quản lý bằng hạn ngạch (Quota management system-QMS) Hằng năm, việc xác ñịnh mức tổng sản lượng ñược phép khai thác (TAC) ñược quyết ñịnh bởi sự ñồng thuận các cơ quan chức năng, nhà khoa học, ñại diện các nhà khai thác thủy sản và các nhóm hoạt ñộng liên quan ñến môi trường Điều này mang lại sự cân bằng lợi ích giữa các bên liên quan và ngăn chặn tình trạng khai thác vượt quá mức sản lượng bền vững tối ña (Maximum sustainable yield- MSY) của quần thể loài

Hệ thống ITQ tại New Zealand ñược xác lập theo loài và khu vực khai thác, hạn ngạch chỉ

có thể ñược trao ñổi mua bán trong cùng loài và cùng khu vực khai thác trong năm Các quy ñịnh pháp lý ñược thiết lập nhằm bảo vệ một số loài ñặc thù, giới hạn khu vực khai thác và giới hạn sự nắm giữ hạn ngạch của người nước ngoài Tất cả các trao ñổi phải ñược báo cáo ñến cơ quan quản lý trước khi người mua sử dụng Cá thu hoạch phải trùng khớp với hạn ngạch và ñược ñối chiếu khi họ ñem bán Việc truy xuất chéo sổ ghi chép sản lượng cá ñánh bắt của tàu và nhà thu mua Kết hợp cùng các chương trình giám sát kiểm tra của không quân và người giám sát trên tàu giúp cho quá trình thực thi và tuân thủ ñược ñảm bảo một cách ñúng quy ñịnh Hành ñộng báo cáo sai bị xem là vi phạm pháp luật.22 Hiệu quả của việc áp dụng ITQ tại New Zealand ñược thể hiện rõ nét qua khía cạnh sinh học Hầu hết các loại cá ñều không rơi vào tình trạng bị ñánh bắt quá mức dẫn ñến suy kiệt Sản lượng nhiều loài ñã có dấu hiệu phục hồi và mức tổng sản lượng ñược phép khai thác

22 OECD (2004)

ñược nâng cao.23 Thị trường mua bán, cho thuê hạn ngạch khai ñược vận hành khá hiệu quả Trong năm ñầu hoạt ñộng chỉ có 22% người sở hữu hạn ngạch tham gia thị trường, ñến năm 2000 số người tham gia mua bán hạn ngạch ñã lên ñến 70%.24 Tuy nhiên, vấn ñề tồn tại khi áp dụng ITQ là giải quyết sinh kế cho những người khai thác thủ công và người khai thác nhỏ ñã bị loại ra trong quá trình áp dụng hệ thống quản lý ITQ Mặc dù hệ thống ITQ tại New Zealand vẫn còn tồn tại những vấn ñề chưa ñược giải quyết triệt ñể Tuy nhiên, kết quả ñạt của New Zealand trong việc quản lý khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản rất trân trọng Việc so sánh ñúc kết những kinh nghiệm thành công trong việc thực thi chính sách quản lý thủy sản tại New Zealand là rất hữu ích cho hoạt ñộng quản lý thủy sản của nước ta

Như vậy luận văn sẽ sử dụng cơ sở lý thuyết về cơ chế quyền tài sản, nguồn lợi cộng ñồng

và thuyết khai thác thủy sản bền vững ñể phân tích dựa trên các yếu tố của khung phân tích của FAO ñể giải quyết vấn ñề chính sách

23 Suzi, K trích dẫn Annala và các cộng sự (2000)

24 Tietenberg, T & Lewis, L (2012, tr.342)

CHƯƠNG 3: QUẢN LÝ NGUỒN LỢI THỦY SẢN TẠI VIỆT NAM

3.1 Lịch sử chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản qua các thời kỳ

Các chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản tại nước ta thay ñổi theo hoàn cảnh lịch sử ñất nước và chính sách chung của nền kinh tế.25

Giai ñoạn trước 1985: Khai thác nguồn lợi thủy sản quy mô còn nhỏ phục vụ cho mục ñích tiêu thụ nội ñịa Việc khai thác nguồn lợi thủy sản do các hợp tác xã và các công ty thuộc

sở hữu nhà nước

Giai ñoạn 1986 - 2003: Năm 1986 cùng với chính sách ñổi mới của kinh tế, tư nhân ñược tham gia nhiều hơn các hoạt ñộng khai thác thủy sản, thay thế dần các hợp hợp tác xã Năm

1989, trước sự phát triển mạnh mẽ các hoạt ñộng khai thác thủy sản, Pháp lệnh về quản lý

và bảo vệ nguồn lợi thủy sản ra ñời ñã thể chế hóa hoạt ñộng quản lý nguồn lợi thủy sản ở nước ta ñáp ứng các yêu cầu ñặt ra ñối với chính sách quản lý khai thác nguồn lợi thủy sản trong tình hình mới

Giai ñoạn 2003 - nay: Luật Thủy sản ñược thông qua năm 2003, có hiệu lực từ ngày

01-07-2004 Tại thời ñiểm ñược ban hành, với 9 chương, 62 ñiều Luật Thủy sản ñã bao quát khá tốt các hoạt ñộng liên quan ñến thủy sản; tạo nền tảng pháp lý quan trọng trong việc ñiều chỉnh các hoạt ñộng quản lý khai thác và nuôi trồng thủy sản tuân thu quy ñịnh pháp luật Các quy ñịnh về bảo vệ nguồn lợi thủy sản và khai thác thủy sản ñược quy ñịnh tại Chương

2 và Chương 3 của Luật Các quy ñịnh hướng ñến việc quản lý thủy sản có trách nhiệm và bền vững hơn Tuy nhiên quá trình thực thi, áp dụng trong công tác quản lý rất kho khăn Hơn 200 văn bản hướng dẫn ñã ñược ban hành nhằm hỗ trợ quá trình thực nhưng vẫn không theo kịp sự biến ñổi nhanh chóng và phức tạp các hoạt ñộng của ngành thủy sản Đánh giá tổng kết sau 7 năm thực hiện Luật Thủy sản, ñã có nhiều ý kiến nêu lên sự cần thiết phải sửa ñổi một số nội dung của Luật Thủy sản 2003 cho phù hợp với ñiều kiện phát triển thực tế và các thông lệ quốc tế

25 Tác giả tham khảo sự phân chia theo các giai ñoạn lịch sử từ Pomeroy, R và cộng sự (2008),

3.2 Tình hình quản lý nguồn lợi thủy sản ở nước ta hiện nay

Ngành thủy hải sản có vai trò quan trọng trong cơ cấu nền nông nghiệp nước ta Cụ thể năm 2012, giá trị xuất khẩu thủy sản ñạt 6,134 tỷ USD, chiếm 22,27% tổng giá trị xuất khẩu toàn ngành nông nghiệp Cơ cấu sản lượng trong ngành thủy sản ñang có sự chuyển biến theo hướng gia tăng tỷ trọng sản lượng thủy sản từ nuôi trồng, giảm tỷ trọng sản lượng từ khai thác Tuy nhiên sản lượng thủy sản từ khai thác vẫn chiếm trên 50% tổng sản lượng thủy sản nước ta

Việt Nam ñược ñánh giá là nước có nguồn lợi thủy sản phong phú Tổng trữ lượng nguồn lợi hải sản nước ta ước 5.075.143 triệu tấn với mức khai thác bền vững 2.147.444 triệu tấn.26 Tuy nhiên có sự khác biệt rất lớn giữa mức sản lượng khai thác bền vững vùng gần

bờ và vùng xa bờ Phần lớn sản lượng tập trung tại vùng biển ngoài khơi, vùng khai thác xa

bờ Sản lượng khai thác bền vững vùng ven bờ (khu vực có ñộ sâu nhỏ hơn 50m) ước tính chỉ khoảng 582.212 tấn.27 Tương ñương mức sản lượng khai thác những năm 1985-1990, cùng với sự gia tăng dân số và nhu cầu của thực phẩm của con người, nếu như khoảng năm

1990 sản lượng khai thác chỉ có 779.151 tấn thì ñến năm 2011 sản lượng khai thác tăng gấp 3,2 lần lên mức 2.502.500 tấn.28 Do ñó, nguồn lợi thủy sản ven bờ ñã bị khai thác vượt

ngưỡng bền vững trong khoảng thời gian dài hơn 20 năm qua Hậu quả của việc khai thác

quá mức giới hạn bị là nguồn lợi thủy sản nhiều ngư trường suy giảm, nhiều loài thủy sản

có nguy cơ tuyệt chủng

26 Bộ NN&PTNT (2011)

27 Pomeroy, R và cộng sự (2008) trích dẫn số liệu nghiên cứu Nguyen Long (2002)

28 Tác giả tự tổng hợp từ FISHSTAT

Hình 3.1: Sản lượng thủy sản khai thác giai ñoạn 1990-2011

(Đơn vị tính: tấn/năm)

(Nguồn : Tác giả tổng hợp từ FISHSTAT) Theo nhận ñịnh của FAO, chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản tại Việt Nam là theo hướng tự do tiếp cận”,29 mọi người dân ñều có quyền tham gia hoạt ñộng khai thác nguồn lợi thủy sản Nhà nước quản lý, kiểm soát bằng các biện pháp hành chính Các cơ quan quản lý bằng các biện pháp hành chính như thiết lập hệ thống giấy phép, ban hành quy ñịnh về ñăng kiểm tàu cá, quy hoạch các vùng, khu vực bảo tồn cấm khai thác, ban hành quy ñịnh cấm sử dụng các phương tiện khai thác mang tính hủy diệt như kích ñiện, chất nổ, quy ñịnh mắt lưới ñược phép sử dụng và mùa vụ ñược phép khai thác Để ñuợc tham gia hoạt ñộng khai thác thủy sản, các tàu phải ñược các cơ quan quản lý cấp giấy phép ñạt ñược các yêu cầu về ñảm bảo quy ñịnh về ñảm bảo an toàn Chỉ những thuyền công suất trên 90 CV, ñảm bảo an toàn mới ñược cấp phép khai thác xa bờ Những tàu có công suất nhỏ hơn chỉ tham gia khai thác ven bờ Riêng những tàu công suất nhỏ 20 CV ñược phép khai thác tự do ven bờ mà không cần giấy phép từ cơ quan quản lý Điều này ñã khuyến khích các hộ ngư dân chỉ trang bị tàu nhỏ hơn 20 CV ñể tránh sự quản lý của các cơ quan chức năng mà không ñầu tư trang bị các tàu lớn hơn ñể khai thác xa bờ Dẫn ñến tình trạng

số lượng tàu cá công suất nhỏ tham gia khai thác tăng rất nhanh gây áp lực lớn lên nguồn

lợi thủy sản ven bờ Mặc dù Chính phủ ñã có những chính sách hỗ trợ phát triển ñội tàu ñánh bắt xa bờ nhưng sự mất cân ñối giữa khai thác ven bờ và xa bờ vẫn chưa chấm dứt

Bảng 3.1: Số lượng tàu khai thác thủy sản chia theo công suất.30

Công suất tàu 2001 2010 2011

30 Viện Kinh tế quy hoạch thủy sản, trích dẫn số liệu Cục KT&BVNLTS-Tổng cục Thủy Sản

Hình 3.2: Sơ ñồ phân cấp tổ chức quản lý khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản tại Việt

Nam

(Nguồn: Tác giả tự vẽ) Bên cạnh các chính sách nhằm ngăn chặn tình trạng khai thác quá mức và nạn khai thác trái phép Một trọng tâm trong chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản là chương trình bảo

vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản theo Quyết ñịnh 131/2004/QĐ-TTg và TTg của Chính phủ, tập trung vào các nội dung chính:

188/2012/QĐ-+ Điều tra, xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu nguồn lợi thủy sản xa bờ, ven bờ và hiện trạng nguồn lợi thủy sản nội ñịa, trong ñó ưu tiên các loài có sản lượng và giá trị kinh tế Chú

ý các thủy vực sông, hồ lớn có tính ña dạng sinh học cao