Mục tiêu của hoạt ñộng thanh kiểm tra hoạt ñộng khai thác trên hồ Trị An là phát hiện kịp thời ngăn chặn tình trạng khai thác trái phép quy ñịnh tại Luật Thủy sản 2003 và nghịñịnh 31/2010/NĐ-CP, chủ yếu là khai thác bằng các ngư cụ mang tính hủy diệt nguồn lợi như xung ñiện, chất nổ. Thống kê từ hoạt ñộng thanh kiểm tra của các cơ quan quản lý ñịa phương cho thấy số vụ vi phạm bị xử lý hàng năm dao ñộng tương ñối ổn ñịnh từ 24-39 vụ/năm trong giai ñoạn 2005-2011, không có sự gia tăng ñáng kể qua các năm.
Hình 4.4: Số vụ khai thác trái phép bị phát hiện qua các năm.
(Nguồn: Tác giả tổng hợp từ các báo cáo của Chi cục Thủy sản Đồng Nai) Tuy nhiên, kết quả khảo sát người dân sinh sống trên hồ Trị An cho thấy một kết luận trái ngược. 98% ngư dân nhận ñịnh số lượng tàu thuyền khai thác trái phép bằng xung ñiện, chất nổ ñang có chiều hướng gia tăng trên hồ Trị An. Trong khi 2% còn lại cho rằng số lượng tàu thuyền khai thác trái phép là không có sự thay ñổi. Điều này cho thấy chính sách quản lý của các cơ quan tại ñịa phương ñã không hiệu quả trong việc ngăn chặn tình trạng khai thác trái phép bằng xung ñiện, chất nổ trên hồ Trị An. Theo ý kiến của các cán bộ trực tiếp quản lý nguồn lợi trên hồ Trị An, nguyên nhân của tình trạng này là do:
Thứ nhất, mặc dù hệ thống các văn bản, quy phạm pháp luật rất ñồ sộ với hơn 200 văn bản hương dẫn. Tuy nhiên, theo ý kiến của những người thực hiện quản lý khai thác trên hồ Trị An việc thực thi các quy ñịnh pháp luật chỉ thực sự phù hợp cho việc ngành khai thác tại các vùng ven biển và ngoài khơi. Việc áp dụng các quy ñịnh trên các thủy vực nội ñịa còn rất nhiều ñiều vướng mắc, bất cập. Chẳng hạn như quy ñịnh về mắt lưới, mùa vụ khai thác. Thứ hai, sự phân quyền không hợp lý giữa Chi cục thủy sản và Khu bảo tồn thiên nhiên- văn hóa Đồng Nai khiến cho việc thực thi pháp luật trở nên càng khó khăn. Cụ thể, Chi cục thủy sản chịu trách nhiệm ñăng ký, ñăng kiểm tàu thuyền ñược phép khai thác, trong khi phí khai thác và bảo vệ hàng năm trên hồ Trị An ñược giao Trung tâm thủy sản Đồng Nai, nay trực thuộc Khu bảo tồn Thiên nhiên - Văn hóa Đồng Nai quản lý. Hai ñơn vị tự chịu
30 31 24 34 39 34 0 10 20 30 40 50 2005 2006 2007 2008 2009 2011
trách nhiệm thanh kiểm tra lĩnh vực mà mình quản lý. Mặc dù UBND Tỉnh ñã ban hành Quyết ñịnh 15/2010/QĐ-UBND ngày 11-03-2013 về việc “Ban hành quy chế phối hợp quản lý, phối hợp quản lý,bảo vệ và khai thác tổng hợp tài nguyên và môi trường hồ thủy ñiện Trị An”, nhưng qua triển khai nội dung còn thiếu sót nên sự chế phối hợp giữa 02 ñơn vị quản lý rất lỏng lẻo, dẫn ñến việc chia sẻ thông tin, hỗ trợ lẫn nhau trong công tác thanh kiểm tra gặp nhiều khó khăn. Một bất cập khác trong công tác tổ chức là 02 ñơn vị trực thuộc 02 cơ quan quản lý khác nhau, Chi cục Thủy Sản chịu sự quản lý của Sở Nông Nghiệp và Phát triển nông thôn còn Khu bảo tồn chịu sự chỉñạo trực tiếp của Ủy ban nhân dân tỉnh ñã khiến cho sự phối hợp của hai ñơn vị càng trở nên khó khăn hơn. Năm 2010, chức năng thu lệ phí khai thác thủy sản hàng tháng ñược giao cho hợp tác xã Phước Lộc - ñơn vị thứ 3, riêng chức năng kiểm tra giấy phép quyền khai thác vẫn do Khu bảo tồn ñảm nhiệm. Như vậy, người dân khai thác thủy sản trên hồ Trị An sẽñược quản lý, kiểm tra bởi 03 ñơn vị với 03 chức năng riêng biệt. Sự phân quyền thiếu hợp lý này ñã khiến công tác quản lý khai thác thủy sản trên hồ Trị An trở nên phức tạp và phân tán. Sự thiếu hiệu quả của việc phối hợp trong công tác quản lý ñược thể hiện rõ qua việc: dù số lượng cán bộ trực tiếp quản lý của 03 ñơn vị là 20 cán bộ và 7-16 nhân viên của hợp tác xã, ñược trang bị 04 cano kiểm tra, thực hiện nhiệm vụ quản lý 296 tàu 20 CV, tương ñương mật ñộ cán bộ quản lý 0,067 cán bộ/tàu trên 20 CV, gấp hơn 02 lần mật ñộ toàn quốc40 nhưng vẫn không ñủñể quản lý có hiệu quả tình trạng khai thác trái phép và khai thác quá mức nguồn lợi trên hồ.
Đặc thù các hoạt ñộng khai thác trái phép trên hồ Trị An là diễn ra vào ban ñêm và các ngư cụ sử dụng mang tính sát thương cao ñối với cả con người. Do ñó, các cán bộ thực hiện thanh kiểm tra hoạt ñộng khai thác trái phép trên hồ Trị An phải ñối mặt với rất nhiều nguy hiểm trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình. Sự thiếu cơ chế phối hợp, hỗ trợ từ các cơ quan chính quyền ñịa phương và các ngành liên quan khiến cho hoạt ñộng kiểm tra trở nên ñơn ñộc và kém hiệu quả. Bên cạnh ñó, nguồn kinh phí cho hoạt ñộng kiểm tra còn hạn hẹp. Kinh phí phân bổ hàng năm chỉ có thể thực hiện 02 lần kiểm tra/tháng, trong khi hoạt ñộng khai thác trái phép diễn ra hàng ngày trên hồ Trị An. Chếñộ tiền lương, phụ cấp
40 Tác giả tự tính toán dựa trên quy ñịnh biên chế các ñơn vị và số lượng thống kê tàu, thuyền ñăng ký quản lý.
công tác phí bình quân 100.000-200.000 ñồng/ñêm ñi công tác tùy từng vị trí công tác, căn cứ theo Thông tư 97/2010/TT-BTC của Bộ Tài chính ban hành năm 2010. Mức thu nhập này quá thấp so với tính chất nguy hiểm của nhiệm vụ công việc nên ñã không khuyến khích cán bộ thực hiện tốt công việc của mình.
Những nhận ñịnh trên cho thấy, với cơ chế và cách thức tổ chức quản lý trên hồ Trị An như hiện nay, cơ quan quản lý ñịa phương sẽ không ñủ nguồn lực ñể ngăn chặn hiệu quả tình trạng khai thác trái phép ñang diễn ra trên hồ Trị An.
Kết quảñánh giá dựa theo khung phân tích của FAO ñã phản ánh tương ñối rõ ràng mức ñộ bền vững của nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An là thấp. Nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An ñang bị suy giảm rõ rệt. Môi trường sống các loài thủy sản bị thay ñổi, khu vực sinh sản của các loài thủy sản bị lấn chiếm. Các thể chế quản lý ñã không hiệu quả trong việc ngăn chặn tình trạng khai thác trái phép bằng xung ñiện. Các mục tiêu của chính sách quản lý khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An ñều ñã không ñạt ñược.
CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 5.1 Kết luận
Nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An ñang ñược quản lý theo cơ chế tự do tiếp cận. Kinh nghiệm quản lý thủy sản các nước trên thế giới ñã cho thấy, việc quản lý theo cơ chế tự do tiếp cận ñều dẫn tới tình trạng nguồn lợi thủy sản bị khai thác quá mức dẫn tới bị suy kiệt bất chấp các nỗ lực kiểm soát, bảo vệ bằng các công cụ hành chính. Kết quả nghiên cứu dựa trên khung ñánh giá của FAO ñã có thấy tình trạng nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An cũng ñang trong tình trạng suy giảm. Vì vậy, một sự thay ñổi trong cơ chế quản lý nhằm loại bỏ tình trạng tiếp cận tự do ñối với nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An là cần thiết.
5.2 Kiến nghị chính sách
Thực tế tại hồ Trị An cho thấy việc sử dụng các loại phí khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An nhằm giảm bớt nhu cầu người dân ñối với việc tiếp cận nguồn lợi thủy sản ñã không thành công. Để thay thế cơ chế tự do tiếp cận với nguồn lợi nguồn lợi thủy sản thì kinh nghiệm trên thế giới cho thấy sử dụng các công cụ thị trường là phương án ñược các nhiều nước trên thế giới lựa chọn, trong ñó quản lý nguồn lợi theo hệ thống hạn ngạch cá nhân có thể trao ñổi ñược ñánh giá sẽ mang lại hiệu quả quản lý nguồn lợi thủy sản và khả năng thực thi tốt nhất.
Nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An ñang bị khai thác vượt quá mức sản lượng bền vững. Vì vậy, kiến nghị cần thiết lập sản lượng ñược phép khai thác ở mức thấp hơn mức sản lượng một số loài hiện tại ñang khai thác trên hồ Trị An, mức thấp hơn khoảng 75% có thểñược xem xét theo kinh nghiệm thực tiễn tại NewZealand.41 Theo dõi tình hình thực tế diễn biến nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An và hàng năm có những ñiều chỉnh tổng sản lượng ñược phép khai thác phù hợp với tình hình thực tế và các mục tiêu quản lý của ñịa phương. Khi thực hiện phân bổ hạn ngạch khai thác thủy sản, chính quyền ñịa phương cần cân nhắc giữa các mục tiêu về môi trường, xã hội, và hiệu quả thị trường. Kinh nghiệm của New
41 New Zealand ñã từng phải thiết lập sản lượng tối ña ñược phép khai thác (TAC) tại mức chỉ bằng 25%- 75% mức sản lượng khai thác trước ñây, tùy thuộc vào hiện trạng sinh học thực tế của từng thủy vực và mục tiêu quản lý.
Zealand cho thấy họñã ñạt ñược các mục tiêu về môi trường và hiệu quả thị trường, nhưng ñã nảy sinh các vấn ñề xã hội ñối với những ngư dân khai thác thủ công và quy mô nhỏ khi họ không có ñủ khả năng tham gia thị trường hạn ngạch. Trong ñiều kiện thực tiễn trên hồ Trị An các vấn ñề về môi trường và xã hội ñang cấp bách hơn nên cần thiết ñược ưu tiên hơn. Để tránh nảy sinh các vấn ñề xã hội, Chính quyền có thể áp dụng phân bổ hạn ngạch khai thác miễn phí cho các ñối tượng này trong thời gian 3-5 năm ñầu ñể họñảm bảo cuộc sống. Sau ñó việc mua bán, trao ñổi hạn ngạch khai thác sẽñược vận hành theo cơ chế thị trường.
Tại hồ Trị An, với nguồn lực hiện có việc quản lý theo phương thức kiểm soát các yếu tố ñầu vào như ngư cụ trái phép, kích cỡ mắt lưới, mùa vụ ñánh bắt…thực tiễn ñã chứng minh là không hiệu quả do không ñủ nguồn lực trong việc ngăn chặn tình trạng khai thác trái phép trên hồ Trị An. Do ñó, việc thay ñổi chuyển sang phương thức quản lý, kiểm soát các yếu tố ñầu ra như sản lượng ñánh bắt, kích cỡ loài thủy sản ñánh bắt. Thực hiện ñối chiếu nhật ký mua bán người thu mua tại 05 bến thu mua ven hồ Trị An với nhật ký sản lượng của người ñánh bắt thủy sản sẽ giúp cơ quan quản lý nắm bắt sản lượng khai thác, kiểm soát ñược hạn ngạch và tình trạng ñánh bắt bằng các ngư cụ trái phép như xung ñiện. Kinh nghiệm áp dụng tại New Zealand cho thấy việc thực nghiêm túc và có quy ñịnh xử phạt nghiêm khắc ñối với hành vi mua bán thủy sản bất hợp pháp và làm mất sổ lưu trữ sẽ mang lại hiệu quả quản lý tốt.
Để hệ thống quản lý nguồn lợi thủy sản theo ITQ áp dụng thành công trên hồ Trị An thì việc xây dựng cơ chế kiểm soát, ñảm bảo sự tuân thủ và lợi ích cho người sở hữu hạn ngạch là rất quan trọng. Việc tập trung nguồn lực, thống nhất quản lý về một cơ quan có chuyên môn và có tính pháp lý như Chi cục Thủy Sản Đồng Nai cần thiết nhằm tránh sự phân tán, chồng chéo. Điều này giúp cơ quan chức năng có ñủ nguồn lực tập trung kiểm soát tại các ñầu mối như 05 bến cá xung quanh hồ. Một hệ thống quy ñịnh chế tài ñủ mạnh ñối với các hành vi vi phạm sẽ làm tăng hiệu quả của việc tuân thủ pháp luật. Bên cạnh ñó, sự hỗ trợ của chính quyền ñịa phương trong việc thực thi và sự phối hợp với các lực lượng chức năng công an sẽ giúp cho việc tuân thủñược ñảm bảo.
OECD căn cứ trên 06 ñặc tính: tính loại trừ, thời gian sở hữu, khả năng ñảm bảo quyền sở hữu, khả năng chuyển nhượng, tính dễ chia nhỏ và khả năng linh hoạt, ñểñánh giá kết quả áp dụng của các hình thức áp dụng quyền khai thác thủy sản tại các quốc gia thộc OECD. Kết quả ITQ ñược ñánh giá là công cụ mang lại hiệu quả và thực thi tại nhiều quốc gia nhất.42
Ngoài việc giúp cơ quan quản lý chủñộng ngăn chặn tình trạng khai thác quá mức, việc áp dụng hạn ngạch còn giúp nâng cao giá trị nguồn lợi thủy sản khai thác do nguồn cung ñược tiết giảm, giá bán tăng lên. Thu nhập người sở hữu hạn ngạch ổn ñịnh và có xu hướng tăng rõ rệt. Điển hình là hạn ngạch khai thác Bào ngư tại Úc. Vì vậy, việc áp dụng hạn ngạch sẽ giúp ñạt ñược các mục tiêu về sinh thái ñồng thời hiệu quả về kinh tế.
Tuy nhiên, theo ý kiến các chuyên gia, việc áp dụng ITQ trong hồ Trị An hiện nay sẽ gặp phải những khó khăn nhất ñịnh. Thứ nhất là các dữ liệu cần thiết cho việc xác ñịnh sản lượng tối ña ñược phép khai thác là rất hạn chế, tiếp ñến là các vấn ñề xã hội phát sinh do một số lượng lớn ngư dân khai thác trên hồ Trị An hiện nay quy mô nhỏ, khai thác thủ công rất dễ bị loại ra ngoài khi áp dụng các công cụ thị trường có tính cạnh tranh cao. Đây là trở ngại lớn ccần giải quyết trong quá trình chuyển ñổi. Cuối cùng là hạn chế về nhân lực và phương tiện và cho công tác thực thi giám sát.
Thực tiễn các quốc gia phát triển trên thế giới như New Zealand cũng ñã từng phải ñối mặt nhiều khó khăn khi trong quá trình chuyển ñổi từ cơ chế tự do tiếp cận sang quản lý bằng hệ thống ITQ. Kinh nghiêm của NewZealand là một thực hành tốt Việt nam là nước ñi sau nên có thể học hỏi, tránh những sai lầm trong quá trinh chuyển ñổi mô hình quản lý nhằm thay thế cơ chế tự do tiếp cận.
Trên khía cạnh pháp lý, trong Quyết ñịnh 375/QĐ-TTg ngày 01/03/2013 của Thủ tướng về việc “Phê duyệt ñề án tổ chức lại sản xuất trong khai thác thủy sản” tại Điểm b, Mục 2, Điều 1 ñã ñề cập ñến việc quản lý khai thác hải sản ngoài khơi bằng hạn ngạch khai thác ñối với tàu thuyền khai thác trên biển. Hơn nữa, ñể phù hợp với xu thế phát triển và thông lệ quốc tế về quản lý thủy sản trên thế giới, các quy ñịnh về hạn ngạch khai thác ñang ñược
ñề xuất trong dự thảo sửa ñổi Luật Thủy sản dự kiến sẽ trình Quốc hội trong cuối năm 2013.43Điều này cho thấy xu hướng quản lý thủy sản bằng hạn ngạch ñang ñược từng bước ñược thể chế hóa và áp dụng tại Việt Nam.
TÀI LIỆU THAM KHẢO TÀI LIỆU TIẾNG VIỆT
1. Acemoglu và ñ.t.g (2011), Chương 6 “Các thể chế là nguyên nhân cơ bản của tăng trưởng”, Sổ tay tăng trưởng kinh tế, Bản dịch Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright, niên khóa 2011-2013.
2. FAO (1995), Quy tắc chuẩn ứng xử cho nghề cá có trách nhiệm, Trung tâm thông tin khoa học kỹ thuật & kinh tế thủy sản-Bộ Thủy sản.
3. Nguyễn Thanh Tùng, Nguyễn Văn Trọng (2003), Đánh giá về khu hệ cá hồ Trị An.
4. Phạm Duy Nghĩa (2011), Chương VIII “Tổng quan về luật tài sản: Luật ñất ñai”,
Giáo trình pháp luật ñại cương. NXB Công An nhân dân.
5. Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, 2012. Dự án Quy hoạch tổng thể phát triển ngành thủy sản tỉnh Đồng Nai gia ñoạn 2011-2015 và ñịnh hướng ñến năm