Hệ thống ITQ chính thức ñược áp dụng trong quản lý khai thác nguồn lợi thủy sản tại New Zealand từ năm 1986. Bên cạnh hệ thống ITQ, ngành thủy sản New Zealand còn áp dụng các biện pháp quản lý hành chính như quy ñịnh khu vực khai thác, phương tiện khai thác ñược phép sử dụng, ngư cụ khai thác bị cấm, và mùa vụ cấm khai thác. Tất cả tạo thành hệ thống quản lý bằng hạn ngạch (Quota management system-QMS). Hằng năm, việc xác ñịnh mức tổng sản lượng ñược phép khai thác (TAC) ñược quyết ñịnh bởi sựñồng thuận các cơ quan chức năng, nhà khoa học, ñại diện các nhà khai thác thủy sản và các nhóm hoạt ñộng liên quan ñến môi trường. Điều này mang lại sự cân bằng lợi ích giữa các bên liên quan và ngăn chặn tình trạng khai thác vượt quá mức sản lượng bền vững tối ña (Maximum sustainable yield- MSY) của quần thể loài.
Hệ thống ITQ tại New Zealand ñược xác lập theo loài và khu vực khai thác, hạn ngạch chỉ có thể ñược trao ñổi mua bán trong cùng loài và cùng khu vực khai thác trong năm. Các quy ñịnh pháp lý ñược thiết lập nhằm bảo vệ một số loài ñặc thù, giới hạn khu vực khai thác và giới hạn sự nắm giữ hạn ngạch của người nước ngoài. Tất cả các trao ñổi phải ñược báo cáo ñến cơ quan quản lý trước khi người mua sử dụng. Cá thu hoạch phải trùng khớp với hạn ngạch và ñược ñối chiếu khi họ ñem bán. Việc truy xuất chéo sổ ghi chép sản lượng cá ñánh bắt của tàu và nhà thu mua. Kết hợp cùng các chương trình giám sát kiểm tra của không quân và người giám sát trên tàu giúp cho quá trình thực thi và tuân thủñược ñảm bảo một cách ñúng quy ñịnh. Hành ñộng báo cáo sai bị xem là vi phạm pháp luật.22 Hiệu quả của việc áp dụng ITQ tại New Zealand ñược thể hiện rõ nét qua khía cạnh sinh học. Hầu hết các loại cá ñều không rơi vào tình trạng bịñánh bắt quá mức dẫn ñến suy kiệt. Sản lượng nhiều loài ñã có dấu hiệu phục hồi và mức tổng sản lượng ñược phép khai thác
ñược nâng cao.23 Thị trường mua bán, cho thuê hạn ngạch khai ñược vận hành khá hiệu quả. Trong năm ñầu hoạt ñộng chỉ có 22% người sở hữu hạn ngạch tham gia thị trường, ñến năm 2000 số người tham gia mua bán hạn ngạch ñã lên ñến 70%.24 Tuy nhiên, vấn ñề tồn tại khi áp dụng ITQ là giải quyết sinh kế cho những người khai thác thủ công và người khai thác nhỏñã bị loại ra trong quá trình áp dụng hệ thống quản lý ITQ. Mặc dù hệ thống ITQ tại New Zealand vẫn còn tồn tại những vấn ñề chưa ñược giải quyết triệt ñể. Tuy nhiên, kết quảñạt của New Zealand trong việc quản lý khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản rất trân trọng. Việc so sánh ñúc kết những kinh nghiệm thành công trong việc thực thi chính sách quản lý thủy sản tại New Zealand là rất hữu ích cho hoạt ñộng quản lý thủy sản của nước ta.
Như vậy luận văn sẽ sử dụng cơ sở lý thuyết về cơ chế quyền tài sản, nguồn lợi cộng ñồng và thuyết khai thác thủy sản bền vững ñể phân tích dựa trên các yếu tố của khung phân tích của FAO ñể giải quyết vấn ñề chính sách.
23 Suzi, K trích dẫn Annala và các cộng sự (2000).
CHƯƠNG 3: QUẢN LÝ NGUỒN LỢI THỦY SẢN TẠI VIỆT NAM 3.1 Lịch sử chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản qua các thời kỳ
Các chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản tại nước ta thay ñổi theo hoàn cảnh lịch sửñất nước và chính sách chung của nền kinh tế.25
Giai ñoạn trước 1985: Khai thác nguồn lợi thủy sản quy mô còn nhỏ phục vụ cho mục ñích tiêu thụ nội ñịa. Việc khai thác nguồn lợi thủy sản do các hợp tác xã và các công ty thuộc sở hữu nhà nước.
Giai ñoạn 1986 - 2003: Năm 1986 cùng với chính sách ñổi mới của kinh tế, tư nhân ñược tham gia nhiều hơn các hoạt ñộng khai thác thủy sản, thay thế dần các hợp hợp tác xã. Năm 1989, trước sự phát triển mạnh mẽ các hoạt ñộng khai thác thủy sản, Pháp lệnh về quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản ra ñời ñã thể chế hóa hoạt ñộng quản lý nguồn lợi thủy sản ở nước ta ñáp ứng các yêu cầu ñặt ra ñối với chính sách quản lý khai thác nguồn lợi thủy sản trong tình hình mới.
Giai ñoạn 2003 - nay: Luật Thủy sản ñược thông qua năm 2003, có hiệu lực từ ngày 01-07- 2004. Tại thời ñiểm ñược ban hành, với 9 chương, 62 ñiều Luật Thủy sản ñã bao quát khá tốt các hoạt ñộng liên quan ñến thủy sản; tạo nền tảng pháp lý quan trọng trong việc ñiều chỉnh các hoạt ñộng quản lý khai thác và nuôi trồng thủy sản tuân thu quy ñịnh pháp luật. Các quy ñịnh về bảo vệ nguồn lợi thủy sản và khai thác thủy sản ñược quy ñịnh tại Chương 2 và Chương 3 của Luật. Các quy ñịnh hướng ñến việc quản lý thủy sản có trách nhiệm và bền vững hơn. Tuy nhiên quá trình thực thi, áp dụng trong công tác quản lý rất kho khăn. Hơn 200 văn bản hướng dẫn ñã ñược ban hành nhằm hỗ trợ quá trình thực nhưng vẫn không theo kịp sự biến ñổi nhanh chóng và phức tạp các hoạt ñộng của ngành thủy sản. Đánh giá tổng kết sau 7 năm thực hiện Luật Thủy sản, ñã có nhiều ý kiến nêu lên sự cần thiết phải sửa ñổi một số nội dung của Luật Thủy sản 2003 cho phù hợp với ñiều kiện phát triển thực tế và các thông lệ quốc tế.
3.2 Tình hình quản lý nguồn lợi thủy sản ở nước ta hiện nay
Ngành thủy hải sản có vai trò quan trọng trong cơ cấu nền nông nghiệp nước ta. Cụ thể năm 2012, giá trị xuất khẩu thủy sản ñạt 6,134 tỷ USD, chiếm 22,27% tổng giá trị xuất khẩu toàn ngành nông nghiệp. Cơ cấu sản lượng trong ngành thủy sản ñang có sự chuyển biến theo hướng gia tăng tỷ trọng sản lượng thủy sản từ nuôi trồng, giảm tỷ trọng sản lượng từ khai thác. Tuy nhiên sản lượng thủy sản từ khai thác vẫn chiếm trên 50% tổng sản lượng thủy sản nước ta.
Việt Nam ñược ñánh giá là nước có nguồn lợi thủy sản phong phú. Tổng trữ lượng nguồn lợi hải sản nước ta ước 5.075.143 triệu tấn với mức khai thác bền vững 2.147.444 triệu tấn.26 Tuy nhiên có sự khác biệt rất lớn giữa mức sản lượng khai thác bền vững vùng gần bờ và vùng xa bờ. Phần lớn sản lượng tập trung tại vùng biển ngoài khơi, vùng khai thác xa bờ. Sản lượng khai thác bền vững vùng ven bờ (khu vực có ñộ sâu nhỏ hơn 50m) ước tính chỉ khoảng 582.212 tấn.27 Tương ñương mức sản lượng khai thác những năm 1985-1990, cùng với sự gia tăng dân số và nhu cầu của thực phẩm của con người, nếu như khoảng năm 1990 sản lượng khai thác chỉ có 779.151 tấn thì ñến năm 2011 sản lượng khai thác tăng gấp 3,2 lần lên mức 2.502.500 tấn.28 Do ñó, nguồn lợi thủy sản ven bờñã bị khai thác vượt ngưỡng bền vững trong khoảng thời gian dài hơn 20 năm qua. Hậu quả của việc khai thác quá mức giới hạn bị là nguồn lợi thủy sản nhiều ngư trường suy giảm, nhiều loài thủy sản có nguy cơ tuyệt chủng.
26 Bộ NN&PTNT (2011)
27 Pomeroy, R và cộng sự (2008) trích dẫn số liệu nghiên cứu Nguyen Long (2002)
Hình 3.1: Sản lượng thủy sản khai thác giai ñoạn 1990-2011
(Đơn vị tính: tấn/năm)
(Nguồn : Tác giả tổng hợp từ FISHSTAT) Theo nhận ñịnh của FAO, chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản tại Việt Nam là theo hướng tự do tiếp cận”,29 mọi người dân ñều có quyền tham gia hoạt ñộng khai thác nguồn lợi thủy sản. Nhà nước quản lý, kiểm soát bằng các biện pháp hành chính. Các cơ quan quản lý bằng các biện pháp hành chính như thiết lập hệ thống giấy phép, ban hành quy ñịnh vềñăng kiểm tàu cá, quy hoạch các vùng, khu vực bảo tồn cấm khai thác, ban hành quy ñịnh cấm sử dụng các phương tiện khai thác mang tính hủy diệt như kích ñiện, chất nổ, quy ñịnh mắt lưới ñược phép sử dụng và mùa vụ ñược phép khai thác. Để ñuợc tham gia hoạt ñộng khai thác thủy sản, các tàu phải ñược các cơ quan quản lý cấp giấy phép ñạt ñược các yêu cầu về ñảm bảo quy ñịnh về ñảm bảo an toàn. Chỉ những thuyền công suất trên 90 CV, ñảm bảo an toàn mới ñược cấp phép khai thác xa bờ. Những tàu có công suất nhỏ hơn chỉ tham gia khai thác ven bờ. Riêng những tàu công suất nhỏ 20 CV ñược phép khai thác tự do ven bờ mà không cần giấy phép từ cơ quan quản lý. Điều này ñã khuyến khích các hộ ngư dân chỉ trang bị tàu nhỏ hơn 20 CV ñể tránh sự quản lý của các cơ quan chức năng mà không ñầu tư trang bị các tàu lớn hơn ñể khai thác xa bờ. Dẫn ñến tình trạng số lượng tàu cá công suất nhỏ tham gia khai thác tăng rất nhanh gây áp lực lớn lên nguồn 29 FAO (2007, tr.600) 779.151 1.084.939 1.629.612 1.987.900 2.502.500 0 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000 3.000.000 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
lợi thủy sản ven bờ. Mặc dù Chính phủ ñã có những chính sách hỗ trợ phát triển ñội tàu ñánh bắt xa bờ nhưng sự mất cân ñối giữa khai thác ven bờ và xa bờ vẫn chưa chấm dứt.
Bảng 3.1: Số lượng tàu khai thác thủy sản chia theo công suất.30
Công suất tàu 2001 2010 2011 <20CV 29.586 64.802 62.031
20-90CV 38.904 45.584 39.457
>90 CV 6.005 18.063 24.970
Tổng cộng 74.495 128.449 126.458
(Nguồn: Trích dẫn số liệu từ báo báo Viện Kinh tế quy hoạch thủy sản năm 2012) Nhiệm vụ quản lý khai thác nguồn lợi thủy sản trước ñây do Bộ Thủy sản trực tiếp quản lý. Từ năm 2007, Bộ Thủy sản sáp nhập vào Bộ NN&PTNT, việc quản lý ñã ñược sắp xếp, tổ chức lại và giao Bộ NN&PTNT phụ trách. Cơ cấu tổ chức ñược phân cấp từ trung ương ñến ñịa phương bao gồm: Bộ NN&PTNT, Tổng cục Thủy sản, Cục Khai thác & bảo vệ nguồn lợi thủy sản, Chi Cục khai thác & bảo vệ nguồn lợi thủy sản trực thuộc Sở NN&PTNT hoặc Sở Thủy sản. Năm 2013, Chính phủ ñã quyết ñịnh thành lập Cục Kiểm ngư nhằm tăng cường cho công tác quản lý bảo vệ nguồn lợi thủy sản. Điều ñó cho thấy sự quan trọng của công tác quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản hiện nay.
Hình 3.2: Sơñồ phân cấp tổ chức quản lý khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản tại Việt Nam
(Nguồn: Tác giả tự vẽ)
Bên cạnh các chính sách nhằm ngăn chặn tình trạng khai thác quá mức và nạn khai thác trái phép. Một trọng tâm trong chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản là chương trình bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản theo Quyết ñịnh 131/2004/QĐ-TTg và 188/2012/QĐ- TTg của Chính phủ, tập trung vào các nội dung chính:
+ Điều tra, xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu nguồn lợi thủy sản xa bờ, ven bờ và hiện trạng nguồn lợi thủy sản nội ñịa, trong ñó ưu tiên các loài có sản lượng và giá trị kinh tế. Chú ý các thủy vực sông, hồ lớn có tính ña dạng sinh học cao.
CHÍNH PHỦ BỘ NN&PTNT UBND TỈNH TỔNG CỤC THỦY SẢN CỤC KT&BVNLTS ; CỤC KIỂM NGƯ SỞ THỦY SẢN/ CHI CỤC KT&BVNLTS
+ Ngăn chặn sự suy giảm nguồn lợi thông qua việc tăng cường kiểm tra và xử nghiêm các hoạt ñộng khai thác trái pháp luật. Điều chỉnh lại cơ cấu loài khai thác. Tổ chức lại sản xuất theo hướng phát triển các hình thức kinh tế tập thể, quản lý dựa vào cộng ñồng.
+ Bảo tồn nguồn lợi thủy sản. Thành lập các khu bảo tồn biển, khu bảo tồn vùng nước nội ñịa, trạm cứu hộñộng vật biển.
+ Phục hồi và tái tạo nguồn lợi thủy sản và các hệ sinh thái như ran san hô, cỏ biển, rừng ngập mặn. Khôi phục và bảo vệ môi trường sống các loài thủy sản, ñặc biệt là các bãi ñẻ. Thả bổ sung các loài thủy sản vào các thủy vực tự nhiên.
3.3 Mô hình quản lý nguồn lợi thủy sản tại Đồng Nai
Hồ Trị An ñược xây dựng từ năm 1984, là hồ nhân tạo có lớn nhất khu vực phía nam, hồ Trị An có diện tích mặt hồ 33.400 ha, nằm trên ñịa bàn 04 huyện Định Quán, Thống Nhất, Trảng Bom, Vĩnh Cửu thuộc tỉnh Đồng Nai. Nhiệm vụ chính của hồ là cung cấp nguồn nước nhà máy thủy ñiện Trị An. Bên cạnh ñó hồ Trị An còn có giá trị về mặt khai thác và nuôi trồng thủy sản cũng như giá trị lớn về du lịch. Theo ñánh giá của các chuyên gia, khu hệ cá trên hồ Trị An khá ña dạng với khoảng 109 loài cá, thuộc 28 họ, 09 bộ khác nhau,31 trong ñó có nhiều loài cá có giá trị kinh tế, ñặc biệt là các loài thuộc bộ cá Chép. So với nguồn lợi thủy sản hồ Dầu Tiếng, nguồn lợi thủy sản hồ Trị An có sự ña dạng về thành phần loài gấp 2 lần. Do vai trò quan trọng và tính ña dạng hiếm có của nguồn lợi thủy sản nên hồ Trị An và rừng Quốc Gia Cát Tiên nên Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông Thôn, Bộ Tài nguyên và Môi trường cùng với UBND Tỉnh Đồng Nai ñã quy hoạch trở thành Khu bảo tồn thiên nhiên- văn hóa Đồng Nai. Chức năng của Khu bảo tồn là vừa bảo vệ tính ña dạng các loài ñộng thực vật thuộc rừng quốc gia Nam Cát Tiên ñồng thời bảo vệ các loài thủy sản trên hồ Trị An nên công tác tổ chức và phối hợp còn gặp nhiều bất cập. Dự kiến trong tương lai, tỉnh Đồng Nai sẽ xây dựng các khu bảo tồn chuyên biệt cho lĩnh vực thủy sản trong ñó có khu bảo tồn trên sông Đồng Nai - hồ Trị An. Chính sách thành lập các khu bảo tồn trên hồ Trị An ñược xem là yếu tố quan trọng giúp bảo vệ môi trường sống và tính ña dạng các loài thủy sản trên hồ Trị An
Đặc thù Tỉnh Đồng Nai là Tỉnh không giáp biển, nguồn lợi thủy sản mang tính nội ñồng, ñược khai thác từ các sông, hồ, kênh rạch. Sản lượng thủy sản khai thác trung bình hàng năm trên ñịa bàn tỉnh Đồng Nai trong giai ñoạn 2005-2010 là 3.077,6 tấn, giá trị kinh tếñạt khoảng 75,9 tỷñồng năm 2010.32 Trong ñó, sản lượng thủy sản nước ngọt chiếm ñến 89%. Phần lớn sản lượng các loài thủy sản nước ngọt ñược khai thác tại hồ Trị An. Do ñó, nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An giữ vai trò quan trọng trong việc cung cấp thực phẩm cho dân cư trong tỉnh.
Mùa vụ khai thác trên hồ Trị An diễn ra quanh năm. Đặc biệt khoảng thời gian cuối mùa khô ñầu mùa mưa là thời gian cá về nhiều và mực nước trong hồ còn thấp nên ngư dân khai thác ñược nhiều thủy sản nhất. Tuy nhiên ñây cũng là thời gian sinh sản của nhiều loài cá trong hồ nên bảo vệ nguồn lợi thủy sản cho tương lai là rất cần thiết.
Hình 3.3: Sản lượng khai thác thủy sản trên ñịa bàn tỉnh Đồng Nai giai ñoạn 2005-2010
(Đơn vị tính: tấn/năm) ( Nguồn: Tổng cục thống kê) 32 Sở NN&PTNT Đồng Nai (2012) 3.122 3.243 3.111 2.661 2.847 3.482 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 4.000 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Mặc dù người dân khai thác thủy sản trên hồ Trị An hàng năm phải nộp phí quản lý, bảo vệ và tái tạo nguồn lợi cho Trung tâm Thủy sản Đồng Nai. Nhưng cơ chế quản lý khai thác thủy sản trên hồ Trị An vẫn là “tự do tiếp cận”, không cá nhân chính thức thực sự sở hữu nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An. Bất cứ cá nhân có mong muốn và tuân thủ các quy ñịnh pháp luật ñều có thể tham gia hoạt ñộng khai thác nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An.
Theo Quyết ñịnh 15/2010/QĐ-UBND của UBND tỉnh Đồng Nai, nguồn lợi thủy sản tại hồ