Luận văn thạc sĩ Thu ngân sách Đà Nẵng và các giải pháp nhằm tăng tình bền vững cho ngân sách

Nếu các khoản chi trong tương lai phụ thuộc vào nguồn thu này thì sẽ làm cho ngân sách của Đà Nẵng thiếu tính bền vững.. Mặt khác, với việc quy định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi và khoản c

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH

LÊ VINH QUANG

THU NGÂN SÁCH ĐÀ NẴNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG TÍNH BỀN VỮNG CHO NGÂN SÁCH

LUẬN VĂN THẠC S CHÍNH SÁCH CÔNG

TP Hồ Chí Minh – Năm 2014

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH

CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

LÊ VINH QUANG

THU NGÂN SÁCH ĐÀ NẴNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG TÍNH BỀN VỮNG CHO NGÂN SÁCH

Ngành: Chính sách công

Mã số: 60340402

LUẬN VĂN THẠC S CHÍNH SÁCH CÔNG

Người hướng dẫn khoa học: TS VŨ THÀNH TỰ ANH

TP Hồ Chí Minh – Năm 2014

ỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn này do tôi thực hiện Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi Luận văn này không nhất thiết phản ảnh quan điểm của trường Đại học Kinh

tế TP Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright

TP Hồ Chí Minh, ngày 5 tháng 5 năm 2014

Tác giả

Lê Vinh Quang

Cảm ơn các bạn lớp MPP5, MPP6 đã đồng hành cùng tôi suốt thời gian qua Cuối cùng xin cảm ơn những người thân yêu nhất trong gia đình tôi đã luôn bên cạnh tôi, ủng hộ tôi trong những thời khắc khó khăn nhất

TẮT Ậ VĂ

Kể từ khi tách khỏi Quảng Nam năm 1997 trở thành thành phố trực thuộc trung ương, Đà Nẵng đã có sự phát triển vượt bậc và đạt được nhiều thành tựu Tốc độ tăng trưởng GDP tăng 11%/năm trong suốt giai đoạn 1997 – 2012 Thu ngân sách liên tục tăng bình quân gần 20%/năm, tốc độ tăng thu bình quân hàng năm cao hơn nhiều so với tốc độ GDP bình quân Đà Nẵng, thu ngân sách Đà Nẵng luôn nằm trong 10 địa phương đứng đầu

cả nước Điểm sáng quan trọng và cũng là điểm đặc biệt nhất của Đà Nẵng là ở trong cùng một thể chế và các quy định như bao tỉnh thành khác, nhưng Đà Nẵng đã có thể triển khai các chính sách khai thác được các giá trị từ đất trong quá trình chỉnh trang và phát triển, để xây dựng một đô thị có thể xem là khang trang và đầy đủ cơ sở hạ tầng bậc nhất Việt Nam

Nguồn thu ngân sách Đà Nẵng trong giai đoạn vừa qua phụ thuộc rất lớn vào đất Thu từ tiền sử dụng đất với tổng số thu là 28.276 tỷ đồng trong giai đoạn 2002-2012 (tốc

độ tăng thu bình quân là 26,5%/năm), chiếm gần 44% trong tổng thu nội địa Năm 2012 khi bất động sản đóng băng, lần đầu tiên thu ngân sách Đà Nẵng đạt 80% so với dự toán Qua phân tích, tác giả nhận thấy chính sách phát triển kinh tế Đà Nẵng phụ thuộc rất lớn về khoản thu đặc biệt Nếu các khoản chi trong tương lai phụ thuộc vào nguồn thu này thì sẽ làm cho ngân sách của Đà Nẵng thiếu tính bền vững Nguồn thu ngân sách có yếu tố bền vững từ các khoản thu phân chia, khoản thu thường xuyên chiếm tỷ trọng khá nhỏ so với khoản thu đặc biệt, tuy vậy khoản thu này tăng dần từ năm 2009 cho đến nay và có xu hướng tăng mạnh trong tương lai

Chi ngân sách Đà Nẵng tập trung vào chi cho đầu tư phát triển, mức chi cho đầu tư phát triển luôn chiếm một tỷ trọng rất cao trong tổng chi ngân sách Nguồn chi cho đầu tư phát triển, Đà Nẵng tập trung đầu tư cho hạ tầng giao thông, chỉnh trang đô thị và giải tỏa đền bù, tái định cư Chỉ trong một thời gian ngắn bộ mặt đô thị được thay đổi nhanh chóng, trở nên khang trang hơn, thu hút khá lớn nhà đầu tư trong lĩnh vực du lịch, bất động sản đến với Đà Nẵng Tuy nhiên, Đà Nẵng ít tập trung cho chi đầu tư hạ tầng khu công nghiệp, dịch vụ hỗ trợ sản xuất, do đó doanh nghiệp từ khu vực sản xuất không mặn mà đến với Đà Nẵng Để đảm bảo tính bền vững ngân sách trong dài hạn Đà Nẵng cần phải chủ động

nguồn lực bền vững cho phát triển kinh tế - xã hội Đà Nẵng cần thay đổi mô hình thu ngân sách từ đất chuyển sang nguồn thu từ thuế và phí, từ sản xuất kinh doanh Đây là khoản thu bền vững từ khu vực doanh nghiệp Muốn vậy, Đà Nẵng cần nhiều giải pháp đồng bộ để thúc đẩy doanh nghiệp phát triển, xem doanh nghiệp là động lực cho sự phát triển của thành phố Chi ngân sách, Đà Nẵng cần từng bước giảm dần chi cho đầu tư phát triển từ ngân sách quá lớn như hiện nay, như thế sẽ giảm bớt sự chèn lấn nguồn lực của xã hội dành cho khu vực công và góp phần kìm chế lạm phát từ đầu tư công Đà Nẵng cần tăng dần tỷ trọng chi thường xuyên, đặc biệt tăng chi cho sự nghiệp hỗ trợ kinh tế, chi cho khoa học công nghệ để thúc đẩy kinh tế phát triển theo chiều sâu

Ụ Ụ

ỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

TÓM TẮT LUẬN VĂN iii

MỤC LỤC v

DANH MỤC T VIẾT TẮT vii

DANH MỤC CÁC BẢNG viii

CHƯƠNG 1: DẪN NHẬP 1

1.1 Bối cảnh nghiên cứu 1

1.2 Mục tiêu nghiên cứu 2

1.3 Câu hỏi nghiên cứu 3

1.4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 3

1.5 Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin 3

1.6 Kết cấu của nghiên cứu 3

CHƯƠNG 2: CƠ S LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN NHỮNG NGHIÊN CỨU TRƯỚC 4

2.1 Tăng trưởng và phát triển kinh tế ở các địa phương với cấu trúc ngân sách 4

2.2 Tính bền vững của ngân sách 5

CHƯƠNG 3: PHÂN TÍCH TÍNH B N VỮNG CỦA NGÂN SÁCH ĐÀ NẴNG HIỆN TẠI VÀ XU HƯỚNG TƯƠNG LAI 7

3.1 Tổng quan về Đà Nẵng 7

3.2 Đánh giá tính bền vững của ngân sách Đà Nẵng 10

3.2.1 Kh năng thực hi n các ngh a v tài chính hiệ n tại 10

3.3.2 Chính sách chi ti u đảm bảo cho kinh tế tăng trưởng (tăng trưởng – growth) 19

3.3.3 Khả năng đáp ứng các nghĩa vụ trong tương lai bằng gánh nặng thuế hiện tại (Ổn định - Stability) 23

3.3.4 Khả năng chi trả các nghĩa vụ hiện tại mà không chuyển gánh nặng chi phí lên thế hệ tương lai (Công bằng - Fairness) 26

CHƯƠNG 4: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGH CHÍNH SÁCH 29

4.1 Kết luận 29

4.2 Khuyến nghị chính sách 30

4.2.1 Khuy n nghị với Đà Nẵng 30

4.2.2 Khuyến nghị với chính quyền trung ương 33

4.2.3 Khuyến nghị với các tỉnh thành khác 33

4.2.4 Tính khả thi của các khuyến nghị 34

4.3 Khiếm khuyết của đề tài nghiên cứu 34

TÀI LIỆU THAM KHẢO 35

PHỤ LỤC 1: BẢNG TỔNG HỢP SỐ LIỆU THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 36

Foreign direct investment

Gross domestic product

Provincial Competitiveness Index

Doanh nghiệp Nhà Nước

Doanh nghiệp tư nhân Đầu tư trực tiếp nước ngoài

Tổng sản phẩm quốc nội

Ngân sách địa phương

Ngân sách trung ương

Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 3.1: Cơ cấu GDP theo khu vực kinh tế qua các năm 8

Bảng 3.2: Tỷ trọng đóng góp của các thành phần kinh tế vào GDP 9

Bảng 3.3: Cơ cấu GDP ngành Dịch vụ qua các năm 9

Bảng 3.4: Cơ cấu thu ngân sách giai đoạn 2003 – 2012 12

Bảng 3.5: Cơ cấu các khoản thu phân chia (%) 13

Bảng 3.6: Cơ cấu các khoản thu thường xuyên (%) 14

Bảng 3.7: Cơ cấu các khoản thu đặc biệt (%) 15

Bảng 3.8: Cơ cấu đóng góp vào tổng thu NSNN của các thành phần kinh tế 16

Bảng 3.9: Số dự án FDI được cấp phép và thực hiện vốn 17

Bảng 3.10: Cơ cấu thu NSNN theo nội dung kinh tế 18

Bảng 3.11: Tổng quan chi Ngân sách địa phương 19

Bảng 3.12: Cơ cấu chi thường xuyên 21

Bảng 3.13 Nợ của chính quyền địa phương giai đoạn 2011-2013 23

Bảng 3.14: Dự báo ngân sách của Đà Nẵng giai đoạn 2014-2019 25

CHƯƠNG 1 DẪN NHẬP

1.1 Bối cảnh nghiên cứu

Trước năm 1986, Việt Nam với nền kinh tế kế hoạch hóa, mọi nguồn lực đều tập trung vào chính quyền trung ương Chính sách này đã làm cho tình hình kinh tế - xã hội của đất nước ngày càng suy thoái, trì trệ Chính sách “đổi mới” với việc chuyển đổi nền kinh tế theo hướng tự do hóa thị trường đã đưa đất nước chuyển sang một thời kỳ mới, tự chủ hơn về mặt kinh tế Chính quyền trung ương bắt đầu phân cấp cho địa phương tự chủ hơn, trong

đó có phân cấp ngân sách kể từ năm 1996 thông qua Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN)

Phân cấp ngân sách đã làm tăng tính chủ động và tích cực hơn trong điều hành chính sách phát triển kinh tế - xã hội, dựa trên nền tảng điều hành chính sách công của địa phương Mặt khác, với việc quy định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi và khoản chuyển giao từ ngân sách trung ương (NSTW) cho NSĐP đã giúp địa phương xác định và cân đối giữa nhu cầu với nguồn lực để thực hiện các ưu tiên đầu tư nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương (Vũ Như Thăng và Lê Thị Mai Liên, 2013)

Năm 1997, may mắn cho Đà Nẵng là luật ngân sách năm 1996 được thực hiện cùng lúc với việc Đà Nẵng trở thành thành phố trực thuộc trung ương, kể từ đó Đà Nẵng thực sự có những bước phát triển nhảy vọt không ngừng, đặc biệt là về cơ sở hạ tầng Dân số Đà Nẵng chưa đến 1 triệu dân nhưng 10 năm qua Đà Nẵng đã giải tỏa và tái định cư cho gần 150.000 hộ dân Điều này có nghĩa là dường như cả Đà Nẵng đều thay đổi chỗ ở và mua bán đất đai nhà cửa Diện mạo thành phố thay đổi không ngừng qua các năm Hơn một ngàn con đường được xây mới, hàng trăm khách sạn được mọc lên Từ những năm 2000,

Đà Nẵng chỉ có dưới 1.000 phòng khách sạn không bao giờ được khai thác hết công suất nhưng đến nay Đà Nẵng có hơn 11.500 phòng với hơn 50% số phòng thuộc tiêu chuẩn 3 sao trở lên (Hồ Trung Tú, 2013)

Qua 16 năm xây dựng và phát triển (1997–2012), Đà Nẵng trở thành một trong những thành phố hàng đầu cả nước có môi trường sống tốt nhất Từ mức GDP năm 1997 đạt

3.209 tỷ đồng thì đến năm 2012 đã đạt 46.961 tỷ đồng tăng gần 14,5 lần, tốc độ tăng trưởng danh nghĩa liên tục ở mức cao, đạt mức bình quân 19,54% mỗi năm ( Hồ Kỳ Minh, 2013)

Thu ngân sách nhà nước trên địa bàn Đà Nẵng liên tục tăng đều qua các năm, đỉnh điểm là tổng thu ngân sách Nhà nước gần 20.000 tỷ đồng năm 2011 Tốc độ tăng trưởng GDP tăng 11%/năm trong suốt giai đoạn 1997 – 2012 Thu ngân sách liên tục tăng bình quân gần 20%/năm, tốc độ tăng thu bình quân hàng năm cao hơn nhiều so với tốc độ GDP bình quân

Đà Nẵng, thu ngân sách Đà Nẵng luôn nằm trong 10 địa phương đứng đầu cả nước Điểm sáng quan trọng và cũng là điểm đặc biệt nhất của Đà Nẵng là ở trong cùng một thể chế và các quy định như bao tỉnh thành khác, nhưng Đà Nẵng đã có thể triển khai các chính sách khai thác được các giá trị từ đất trong quá trình chỉnh trang và phát triển, để xây dựng một

đô thị có thể xem là khang trang và đầy đủ cơ sở hạ tầng bậc nhất Việt Nam Tuy nhiên, năm 2012, lần đầu tiên Đà Nẵng, thu ngân sách của Thành phố không đạt dự toán, do nguồn thu từ đất giảm sút, tính bền vững của ngân sách bị thách thức nghiêm trọng Điều

đó ảnh hưởng rất lớn đến chi tiêu ngân sách của Thành phố cũng như ảnh hưởng đến chính sách phát triển kinh tế xã hội của Thành phố

Đây là một thách thức, cũng là một cơ hội để Đà Nẵng đổi mới mô hình tăng trưởng, đổi mới cơ cấu kinh tế Bên cạnh việc tập trung phát triển du lịch, dịch vụ, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, Đà Nẵng phải chú ý phát triển những lĩnh vực sản xuất thực chất, hướng vào những ngành, những lĩnh vực tạo ra nhiều giá trị gia tăng cho xã hội nhằm phát triển bền vững, trên cơ sở bền vững của ngân sách

Mục tiêu nghiên cứu

Nghiên cứu này nhằm thực hiện các mục tiêu (1) xem xét sự tương thích của mô hình tài chính công (qua nghiên cứu cơ cấu thu - chi ngân sách) với mô hình phát triển kinh tế - xã hội của Đà Nẵng trong giai đoạn 2002-2012; (2) Đánh giá tính bền vững của ngân sách Đà Nẵng trong giai đoạn 2002-2012 và đưa ra nhận định trong dài hạn về tính bền vững của ngân sách; (3) Đề xuất các giải pháp phù hợp nhằm tăng tính bền vững cho ngân sách nhà nước của thành phố Đà Nẵng

1.3 Câu hỏi nghiên cứu

Các phân tích trong luận văn tập trung trả lời các câu hỏi:

1 Tính bền vững của ngân sách Đà Nẵng trong thời gian qua và xu hướng trong thời gian tới sẽ như thế nào?

2 Để nâng cao tính bền vững của ngân sách, Đà Nẵng cần phải làm gì?

1.4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

Để thực hiện các mục tiêu trên, tác giả nghiên cứu mô hình tài chính công của Đà Nẵng (qua nghiên cứu cơ cấu thu – chi ngân sách) trong giai đoạn 2002– 2012 và giải pháp đến

2020 trong bối cảnh phân cấp ngân sách Luận văn nghiên cứu cơ cấu thu – chi ngân sách với chính sách phát triển kinh tế - xã hội của Thành phố, nhưng chú trọng sâu hơn vào hoạt động thu ngân sách Nhà Nước trên địa bàn

1.5 Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin

Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính, lựa chọn khung phân tích tài chính công thông qua nghiên cứu tổng quát mô hình phát triển kinh tế - xã hội; tổng hợp dữ liệu

về thu – chi ngân sách trong giai đoạn 2002 – 2012, đánh giá tính bền vững của ngân sách địa phương theo các khái niệm của Schick (2005) và tuân thủ các quy định của Luật ngân sách 2002 Từ đó đưa ra các giải pháp nuôi dưỡng nguồn thu, tăng thu ngân sách một cách bền vững

Tác giả thu thập thông tin từ Nghị quyết HĐND TP qua các năm từ 2002 – 2012 Báo cáo tình hình thu chi ngân sách Nhà Nước trên địa bàn TP Một số thông tin khác được khai thác trên trang web của Bộ Tài Chính, Sở Tài Chính…

1.6 Kết cấu của nghiên cứu

Nghiên cứu chính sách bao gồm 4 chương: Chương 1: Có phần dẫn nhập nêu lên những vấn đề chung của nghiên cứu Chương 2: Trình bày cơ sở lý thuyết và tổng quan những nghiên cứu trước Chương 3: Phân tích tính bền vững của ngân sách Đà Nẵng hiện tại và

xu hướng trong tương lai Chương 4: Đưa ra kết luận và khuyến nghị chính sách, đề cập những hạn chế của đề tài và mở ra những hướng nghiên cứu tiếp theo

CHƯƠNG 2

CƠ S LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN NHỮNG NGHIÊN CỨU TRƯỚC

2.1 Tăng trưởng và phát triển kinh tế ở các địa phương với cấu trúc ngân sách

Sự tăng trưởng kinh tế của từng địa phương phụ thuộc rất nhiều vào mức độ đóng góp của các khu vực kinh tế Chiến lược phát triển kinh tế của địa phương theo cơ cấu khu vực như thế nào, thì mức độ đóng góp của các khu vực cũng phải đi theo tương ứng Ngoài ra, các thành phần kinh tế như khu vực tư nhân, khu vực nhà nước cũng như đầu tư nước ngoài, mức độ đóng góp của mỗi thành phần kinh tế cũng khác nhau Nhiều nghiên cứu cũng chỉ

ra, khu vực nhà nước luôn được sự ưu đãi của chính quyền về các nguồn lực: vốn, đất đai, chính sách tín dụng… trong ngắn hạn đóng góp lớn hơn nhưng đóng góp của khu vực này trong dài hạn lại kém hiệu quả hơn so với khu vực tư nhân

Theo Nguyễn Xuân Thành (2003) thành tích tăng trưởng kinh tế của Đà Nẵng có sự đóng góp lớn nhất của khu vực nhà nước, còn với khu vực tư nhân thì chính quyền thành phố còn có thái độ khá thận trọng Tác giả còn nhận định con đường phát triển dựa vào đầu tư nhà nước trở thành lựa chọn an toàn cho lãnh đạo thành phố khi toàn bộ nguồn lực của chính quyền được tập trung vào cơ sở hạ tầng (cứng) thì những nỗ lực nhằm thu hút đầu tư nước ngoài và phát triển kinh tế tư nhân (cơ sở hạ tầng mềm) sẽ bị lơ là Đương nhiên, vấn

đề không phải là một trong hai thứ: cơ sở hạ tầng hay đầu tư tư nhân, nhưng một sự nghiêng hẳn mang tính thái cực sẽ gây tác động xấu

Vấn đề tiếp cận đất đai và giá đất cũng là một rào cản khá lớn cho khu vực tư nhân, mà nghiên cứu của Dapice (2004) cũng đã chỉ ra cho việc thành lập và điều hành doanh nghiệp thuộc khu vực tư nhân Điều này cũng đúng cho Đà Nẵng và các địa phương khác

Đối với các địa phương, cấu trúc ngân sách là phân chia ngân sách trong GDP dành cho Nông nghiệp, Công nghiệp và Dịch vụ Theo Luật Ngân sách Việt Nam 2002 tính cân đối của ngân sách khi và chỉ khi tổng số thu từ thuế phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy cho đầu tư phát triển Nguồn thu ngân sách địa phương được

chia thành các khoản thu ngân sách địa phương (NSĐP) hưởng 100%, khoản thu chia theo

tỷ lệ % giữa ngân sách trung ương (NSTW) và NSĐP, thu từ phát hành trái phiếu và các hình thức vay nợ và thu bổ sung từ NSTW Chi ngân sách của địa phương: Chi cho đầu tư phát triển, chi thường xuyên, các khoản chi trả nợ và các khoản chi khác Cơ cấu ngân sách của một địa phương phản ánh mục tiêu phát triển của tỉnh đó cũng như các lợi thế cạnh tranh so với các tỉnh khác Việc đẩy nhanh tiến trình phân cấp đã làm thay đổi một cách căn bản mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam Nói chung, phân cấp cho phép chính quyền địa phương áp dụng chính sách linh hoạt hơn và có quyền tự quyết lớn hơn trong việc theo đuổi các mục tiêu phát triển của mình Đặc biệt, phân cấp ngân sách cho phép chính quyền tỉnh huy động và phân bổ các nguồn lực một cách linh hoạt hơn (Vũ Thành Tự Anh và Ninh Ngọc Bảo Kim, 2008) Ngân sách cân bằng khi các khoản thu từ thuế đủ bù đắp chi các khoản chi tiêu thường xuyên

Địa phương muốn phát triển bền vững thì ngân sách phải bền vững, bền vững của ngân sách không chỉ thể hiện ở thu ngân sách mà chi tiêu ngân sách cũng phải hiệu quả nhằm tái tạo và nuôi dưỡng nguồn thu trong tương lai Brodjonegoro (2004) cho rằng: “Ngân sách địa phương nên được xem như những phương tiện kích thích kinh tế địa phương chứ không phải mục đích sau cùng.” Tương tự, theo Rosengard và đtg (2006) cho thấy ngân sách ưu tiên chi cho đầu tư phát triển sẽ có tác động tích cực tới phát triển bền vững

Tính bền vững của ngân sách

Xuất phát từ lĩnh vực môi trường, bền vững là khái niệm được sử dụng thường xuyên hiện nay Tính bền vững của ngân sách nhà nước là một khái niệm để chỉ một ngân sách luôn có khả năng cung cấp cho nhà nước những công cụ tài chính khả dụng, trong bất kỳ tình huống nào, thu và chi ngân sách nhà nước đều được kiểm soát một cách chủ động, trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn đều không đẩy Nhà Nước vào tình trạng vỡ nợ (Vũ Đình Ánh, 2013) Tính bền vững của ngân sách được thể hiện qua cơ cấu thu, chi ngân sách Thu ngân sách có thể chia ra các khoản thu đặc biệt, khoản thu thường xuyên và thu được phân chia Các khoản chi bao gồm: chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên Nguồn thu bền vững cho ngân sách địa phương gồm nguồn thu được phân chia, các khoản thu về phí

và lệ phí, thuế bất động sản Các khoản thu đặc biệt từ bán nhà và quyền sử dụng đất lại không bền vững (Rosengard và đtg, 2006) Tương tự, theo Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành

Tự Anh (2008) thì ngân sách của Đà Nẵng tương đối cao nhưng lại không bền vững vì dựa nhiều vào tiền thu được từ chuyển đổi đất đai, và nguồn thu này sớm muộn sẽ cạn

Theo Schick (2005) ngân sách bền vững phải đảm bảo 4 yếu tố: (1) Tình trạng có thể trả

nợ được (Solvency) – khả năng của chính phủ trọng việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính; (2) Tăng trưởng (Growth) – chính sách chi tiêu đảm bảo cho kinh tế tăng trưởng; (3) Ổn định (Stability) – khả năng của chính phủ trong việc đáp ứng các nghĩa vụ trong tương lai bằng gánh nặng thuế hiện tại; (4) Công bằng (Fairness)– khả năng của chính phủ trong việc chi trả các nghĩa vụ hiện tại mà không chuyển gánh nặng chi phí lên thế hệ tương lai Đây chính là khung phân tích được sử dụng trong luận văn này

CHƯƠNG 3 PHÂN TÍCH TÍNH BỀN VỮNG CỦA NGÂN SÁCH ĐÀ NẴNG

HIỆN TẠI VÀ XU HƯỚNG TƯƠNG LAI

3.1 Tổng quan về Đà Nẵng

Đà Nẵng được xem là thành phố cảng lớn nhất miền Trung Việt Nam Từ khi chia cách tỉnh Quảng Nam - Đà Nẵng năm 1997, Đà Nẵng trở thành Thành phố trực thuộc Trung ương, qua 15 năm xây dựng và phát triển (1997 - 2012), Đà Nẵng thực sự thay đổi diện mạo của mình, chưa bao giờ sự thay đổi của Đà Nẵng quyết liệt và mạnh mẽ như thời gian vừa qua Sự phát triển của Đà Nẵng vừa là nhu cầu tự thân, vừa thể hiện sứ mệnh đầu tàu, trách nhiệm của mình với miền Trung

Bây giờ, không chỉ những người từ xa đến, đi xa về, mà ngay cả những người đang sống trong lòng Đà Nẵng hiện nay đôi khi cũng tự hỏi là làm sao, bằng cách nào mà Đà Nẵng trong một thời gian không dài đã có thể nhanh chóng thay đổi được bộ mặt của mình

Có thể có nhiều câu trả lời khác nhau, nhưng có điều dễ nhận thấy là đang có một quyết tâm chung, nỗ lực chung của mọi công dân thành phố, từ người lãnh đạo cao nhất đến người dân bình thường, từ Đảng bộ thành phố đến các tổ chức Đảng, đoàn thể cơ sở…Giống như đã đứng trước nhiều biến cố quan trọng của lịch sử, sự đồng thuận xã hội trong đó có sự đóng góp to lớn của người dân đã làm thay đổi diện mạo thành phố, đem lại cho mảnh đất này một sức mạnh lớn lao, tạo đà cho những bước tiếp theo trên con đường phát triển đi về tương lai của thành phố.(Theo Đà Nẵng toàn cảnh – NXB Đà Nẵng, 3.2010)

Nghị quyết 33 của Bộ Chính trị ban hành ngày 16/10/2003 đã định hướng cho sự phát triển của Đà Nẵng: “Xây dựng Thành phố Đà Nẵng trở thành một trong những đô thị lớn của cả nước, là trung tâm kinh tế - xã hội lớn của miền Trung với vai trò là trung tâm công nghiệp, thương mại du lịch và dịch vụ; là thành phố cảng biển, đầu mối giao thông quan trọng về trung chuyển vận tải trong nước và quốc tế; trung tâm bưu chính - viễn thông và tài chính - ngân hàng; một trong những trung tâm văn hóa - thể thao, giáo dục - đào tạo và khoa học công nghệ của miền Trung, là địa bàn giữ vị trí chiến lược quan trọng về quốc

phòng, an ninh của khu vực miền Trung và cả nước.”

GDP của Đà Nẵng năm 1997 chỉ đạt 3.208,8 tỷ đồng thì đến năm 2012 đạt 46.961 tỷ đồng theo giá hiện hành, tăng gần 14,5 lần (Hồ Kỳ Minh, 2013) Tốc độ tăng GDP thực trong

giai đoạn 1997-2012 lên đến 12,78%, gấp hơn hai lần bình quân chung của cả nước (Niên

giám thống kê TP Đà Nẵng 1997 – 2012) Chính sách phát triển kinh tế của Đà Nẵng từ

1997 cho đến 2010 thúc đẩy chuyển dịch và hoàn thiện cơ cấu kinh tế “Công nghiệp – Dịch vụ - Nông nghiệp”, tiến tới sau năm 2010 chuyển sang cơ cấu “Dịch vụ – Công nghiệp – Nông nghiệp” Kết quả chuyển đổi đã được thể hiện rõ trong bảng 3.1 Tỷ trọng của các ngành Nông nghiệp giảm dần qua các năm, ngành Công nghiệp tương đối ổn định

và ngành Dịch vụ dần trở thành ngành chủ lực với mức đóng góp trên 50% trong cơ cấu GDP

Bảng 3.1: Cơ cấu GDP theo khu vực kinh tế qua các năm

Đơn vị: % Khu

Nguồn: Niên giám thống kê Đà Nẵng qua các năm 2003-2012

Về đóng góp vào GDP và đầu tư phát triển, đã có sự chuyển biến mạnh mẽ từ thời đầu những năm 2000 đến nay với nhận định của Nguyễn Xuân Thành (2003): “Thành tích tăng trưởng kinh tế có sự đóng góp lớn nhất của khu vực nhà nước, còn với khu vực tư nhân thì chính quyền thành phố còn có thái độ khá thận trọng.” Khu vực Nhà nước đóng góp nhiều vào GDP của Đà Nẵng nhưng có xu hướng giảm mạnh từ năm 2009 Khu vực tư nhân có

xu hướng tăng nhanh và trở thành khu vực đóng góp nhiều nhất vào tăng trưởng GDP của

TP Khu vực FDI tỉ lệ đóng góp còn thấp, bình quân chỉ có 7,46% nhưng có xu hướng tăng dần theo các năm từ 2009 (Bảng 3.2.)

Bảng 3.2: Tỷ trọng đóng góp của các thành phần kinh tế vào GDP

Đơn vị tính: %

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 GDP

Nhà Nước 63,3 57,17 56,16 50,44 51,81 42,66 39,64 39,3 28,31 31,21

Tư nhân 29,25 36,07 36,77 44,03 42,88 51,89 53,59 53,25 60,08 57,62 FDI 7,43 6,76 7,07 5,53 5,31 5,45 6,77 7,45 11,61 11,17

Đầu tư

Nhà Nước 72,81 66,9 55,12 45,71 55,37 63,23 37,97 53,19

Tư nhân 20,16 24,81 37,43 45,18 32,92 28,14 49,42 35,68

Nguồn: Niên giám thống kê Đà Nẵng năm 2012

Nguồn vốn đầu tư tập trung chủ yếu vào khu vực Nhà Nước nhưng hiệu quả của khu vực này không cao Tỷ lệ đóng góp của khu vực Nhà Nước trong GDP bình quân 46% nhưng vốn đầu tư chiếm tỷ lệ gấp đôi khu vực tư nhân Nguồn vốn đầu tư cho khu vực Nhà nước chủ yếu để giải tỏa đền bù, quy hoạch chỉnh trang đô thị trên cơ sở nguồn thu từ đất

Bảng 3.3: Cơ cấu GDP ngành Dịch vụ qua các năm

Nguồn: Cục thống kê Thành phố Đà Nẵn
niên giám 2012

Đà Nẵng chú trọng xây dựng cơ sở hạ tầng và chú trọng phát triển du lịch xem đây là ngành kinh tế mũi nhọn Từ những năm 2000, Đà Nẵng chỉ có một khách sạn 5 sao và có dưới 1000 phòng không bao giờ được khai thác hết công suất Đến nay, Đà Nẵng có hơn

11.500 phòng với hơn 50% số phòng đạt tiêu chuẩn 3 sao trở lên Hàng loạt Resort 5 sao mọc lên với các thương hiệu nổi tiếng như: Hyatt, Crowne Plaza, Pullman, Novotel, Mercure… Chính vì thế, ngành lưu trú và ăn uống, vận tải, KD bất động sản đóng góp rất lớn cho KV III

Đà Nẵng thực sự thay đổi mạnh mẽ từ năm 1997 khi tách tỉnh và trở thành Thành phố trực thuộc trung ương Đà Nẵng chú trọng vào việc đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, chú trọng công tác quy hoạch và chỉnh trang đô thị làm bộ mặt TP thay đổi nhanh chóng Chiến lược phát triển kinh tế của Đà Nẵng chuyển dần từ Công nghiệp – Dịch vụ - Nông nghiệp sang Dịch vụ – Công nghiệp – Nông nghiệp kể từ năm 2010 Tuy nhiên Đà Nẵng vẫn còn những khiếm khuyết như nguồn lực của xã hội tập trung quá lớn vào khu vực Nhà Nước nhưng hiệu quả của khu vực này lại không cao so với khu vực tư nhân và FDI Quá chú trọng vào đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng mà quên đi các mục tiêu cấp thiết khác như: Thu hút đầu tư nước ngoài, tính bền vững của thu ngân sách

3.2 Đánh giá tính bền vững của ngân sách Đà Nẵng

Nội dung phần này sẽ vào dựa vào bốn tiêu chí về ngân sách bền vững của Schick (2005) gồm: (1) Khả năng thực hiện các nghĩa vụ tài chính hiện tại; (2) Chính sách chi tiêu đảm bảo cho kinh tế tăng trưởng; (3) Khả năng đáp ứng các nghĩa vụ trong tương lai bằng gánh nặng thuế hiện tại; (4) Khả năng chi trả các nghĩa vụ hiện tại mà không chuyển gánh nặng chi phí lên thế hệ tương lai

3.2.1 Khả năng thực hiện các nghĩa vụ tài chính hiện tại

Mô hình tài chính công đã phản ánh đúng chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của địa phương Đà Nẵng với chính sách ưu tiên đầu tư hạ tầng giao thông, quy hoạch chỉnh trang đô thị Thu NSNN trên địa bàn có tốc độ tăng trưởng nhanh, tổng thu trong giai đoạn 2002-2012 đạt trên 87.000 tỷ đồng, tốc độ tăng thu bình quân hằng năm cao hơn nhiều so với tốc độ tăng GDP bình quân của Đà Nẵng Thu từ thuế và phí đạt 15%/năm với tổng thu từ 2002 – 2011 khoảng 20.266 tỷ đồng, chiếm 54% tổng thu nội địa Đây

là tỷ lệ còn thấp so với tiêu chí bền vững của ngân sách, ước tính nguồn thu thuế từ giá trị gia tăng do sản xuất kinh doanh mang lại phải chiếm tỷ trọng từ 70 – 80% tổng thu nội địa Trong khi đó thu từ tiền sử dụng đất lại chiếm tỷ trọng khá cao là 44% trong

tổng thu nội địa, với tổng thu là 28.276 tỷ đồng trong giai đoạn 2002-2012 (tốc độ tăng thu bình quân là gần 27%/năm)

Chi ngân sách thành phố trong giai đoạn 2002-2012 đạt 75.291 tỷ đồng, tốc độ tăng chi bình quân là 24,7%/năm Cơ cấu chi cho đầu tư phát triển và chi thường xuyên, cơ bản đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của thành phố Do ưu tiên mục tiêu đầu tư

cơ sở hạ tầng nền đã tập trung khai thác nguồn thu từ đất để đầu tư lại hạ tầng đô thị Khối lượng lớn ngân sách đã được dành cho đầu tư phát triển đạt 40.329 tỷ đồng, chiếm trên 65% tổng chi ngân sách hằng năm Việc đầu tư hạ tầng với tỷ trọng ngân sách lớn đã góp phần cho tăng trưởng GDP cao của thành phố trong giai đoạn 2002 –

2012 (Võ Duy Khương, 2013)

Nhìn chung, nguồn thu kể từ khi tách tỉnh đến nay luôn đáp ứng được nhu cầu chi tiêu của

Đà Nẵng Tuy nhiên, hạn chế lớn của nền kinh tế thành phố, đó là tốc độ phát triển sản xuất kinh doanh chậm hơn tốc độ phát triển từ thị trường bất động sản và khai thác tài nguyên (chủ yếu là đất) Nhìn vào cơ cấu nguồn thu theo sắc thuế, loại hình doanh nghiệp

và các hoạt động kinh tế cho thấy một bức tranh với nhiều điểm tương phản của ngân sách

Đà Nẵng

3.2.1.1 Nguồn thu phân chia theo sắc thuế

Trong hơn một thập niên qua, cơ cấu thu ngân sách của Đà Nẵng vẫn không có sự thay đổi

rõ rệt về tỷ trọng Nguồn thu đặc biệt chiếm khoảng 60% Riêng năm 2012 nguồn thu đặc biệt chỉ còn 38% do nguồn thu từ tiền sử dụng đất sụt giảm nghiêm trọng

Bảng 3.4: Cơ cấu thu ngân sách giai đoạn 2003 – 2012

Đơn vị: tỷ đồng

Chỉ tiêu 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

I Tổng thu 2601 3974 4187 4485 7147 8238 6702 10454 12014 10742

1 Thu thường xuyên 166 727 814 1328 873 508 469 631 661 2538

2 Thu phân chia 764 942 1179 1363 1524 2016 2375 3448 4082 4136

3 Thu đặc biệt 1670 2304 2193 1833 4749 5713 3857 6373 7670 4066

II Cơ cấu 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

1 Thu thường xuyên 6% 18% 19% 30% 12% 6% 7% 6% 6% 24%

2 Thu phân chia 29% 24% 28% 29% 21% 25% 35% 33% 34% 38%

3 Thu đặc biệt 65% 58% 53% 41% 67% 69% 58% 61% 60% 38%

Nguồn: Sở tài chí ục thuế Tp Đà Nẵng quyết toán thu NSNN năm 2003 – 2012

Các khoản thu được phân chia đem lại bền vững cho ngân sách Thu thường xuyên là một dạng thu nhập bền vững trong khi thu đặc biệt là loại thu nhập bất thường do đó không bền vững (Rosengard và đtg, 2006) Một tín hiệu khá tốt cho Đà Nẵng khi nguồn thu đặc biệt giảm sút thì các khoản thu có tính bền vững lại tăng lên cả số tuyệt đối lẫn tỷ trọng của nó trong nguồn thu Khoản thu phân chia chiếm tỷ trọng 38% cao nhất trong 10 năm qua Khoản thu thường xuyên cũng tăng từ 6% năm 2011 lên 24% trong năm 2012

Các khoản thu được phân chia là khoản thu có tính bền vững, cơ sở thuế rộng và có tính ổn định cao Khoản thu này bao gồm thuế giá trị gia tăng, thuế TNCN, thuế TNDN, và các khoản thu được phân chia khác Nhìn vào bảng ta thấy, khoản thu này phụ thuộc rất nhiều vào thuế gián thu, đặc biệt là VAT chiếm tỷ trọng hơn 50% Nguồn thu từ thuế TNDN cũng luôn ổn định trên 20%

Bảng 3.5: Cơ cấu các khoản thu phân chia (%)

Nguồn: Sở tài chí ục thuế Tp Đà Nẵng quyết toán thu NSNN năm 2003 – 2012

Tốc độ tăng bình quân của thuế giá trị gia tăng là 11,83% năm Đây là khoản thu có tính bền vững nhưng có xu hướng giảm dần trong cơ cấu các khoản thu phân chia từ 61% năm

2008 đến những năm 2010 – 2012 chỉ còn 50% Thuế thu nhập doanh nghiệp cũng có xu hướng tăng trưởng tốt và ổn định trong giai đoạn 2010 – 2012, đây là giai đoạn thực sự khó khăn cho nền kinh tế cả nước nói chung và kinh tế Đà Nẵng nói riêng Thuế Thu nhập doanh nghiệp từ mức một con số suốt giai đoạn 2003 – 2008, đã tăng trưởng trên hai con

số và ổn định với tỷ lệ 13% năm giai đoạn 2010 – 2012 Độ nổi của số thu so với nền kinh

tế hay còn gọi là tính dễ tăng, nguồn thu được phân chia có độ nổi cao hơn so với các nguồn thu khác Bởi vì cơ sở thuế sẽ được mở rộng khi kinh tế tăng trưởng, các hoạt động sản xuất kinh doanh, đầu tư và tiêu dùng của các tổ chức và cá nhân đều tăng lên, số thu thuế cũng sẽ tăng lên từ sự tăng trưởng kinh tế

Nhìn vào bảng 3.4, ta thấy các khoản thu được phân chia được hình thành từ thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân… là những khoản thu từ người dân và doanh nghiệp đóng góp vào ngân sách tăng liên tục với mức tăng trưởng bình quân 21,8% trong suốt giai đoạn 2003 – 2012 Như vậy tính bền vững và mức độ ổn định của khoản thu phân chia trong cơ cấu thu NSNN là rất tốt cho ngân sách Đà Nẵng Đối với khoản thu thường xuyên bao gồm các loại: lệ phí trước bạ và môn bài, phí và lệ phí, nguồn thu về đất và bất động sản, thu xổ số…

Bảng 3.6: Cơ cấu các khoản thu thường xuyên (%)

Nguồn: Sở Tài chính, ục thuế Tp Đà Nẵng

Thu thường xuyên cũng là một dạng thu nhập bền vững, đặc biệt là khoản thu từ thuế tài sản nhưng thu về lệ phí trước bạ và môn bài là khoản thu không bền vững Nguồn thu từ lệ phí trước bạ và môn bài tăng trưởng không ổn định, có năm chiếm tỷ trọng 63% như năm

2010 nhưng đến 2012 chỉ còn 11% Nguồn thu về đất và bất động sản là khoản thu có độ nổi cao, là khoản thu bền vững thì lại chiếm tỷ trọng không ổn định, có năm 2007 là 71% nhưng đến năm 2012 chỉ còn có 6%, chiếm tỷ trọng khá thấp trong khoản thu thường xuyên Nguồn thu tiềm năng đáng kể cho khoản thu thường xuyên của Đà Nẵng là các khoản thu từ phí và lệ phí cho giao thông Nguồn thu này cũng tăng trưởng không ổn định trong 10 năm qua Các khoản vay và thu khác cũng tăng giảm thất thường, khoản thu này phụ thuộc chính vào khoản vay của ngân sách Đà Nẵng Năm 2012 chiếm tỷ trọng 77% là

do năm này Đà nẵng phát hành 1.500 tỷ trái phiếu năm 2004, 2005 và 2006 khoản thu này cũng chiếm tỷ trọng lên đến 81% cũng do vay (thu huy động đầu tư) theo khoản 3 điều 8 Luật NSNN ban hành năm 2002 Nhìn chung, các khoản thu không bền vững vẫn chiếm tỷ trọng cao trong cơ cấu thu thường xuyên của Đà Nẵng Khoản thu đặc biệt bao gồm: thu

từ thuế tài nguyên, thu tiền sử dụng đất và bán nhà thuộc sở hữu nhà nước, thu viện trợ, thu kết dư ngân sách năm trước, thu để lại chi qua NSNN