Khiếu nại hành chính và việc giải quyết khiếu nại hành chính trong việc thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Nam

Kết quả thực hiện các quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo và công tác giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 73 2.2.2.. Trong

Chương 1: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG,

6

1.1 Khái niệm, đặc điểm của khiếu nại hành chính về bồi thường,

hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

6

1.1.1 Khái niệm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái

định cư khi Nhà nước thu hồi đất

6

1.1.2 Đặc điểm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái

định cư khi Nhà nước thu hồi đất

25

1.2 Hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ

trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

29

1.2.1 Trách nhiệm giải quyết khiếu nại của công dân trong lĩnh vực

bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

29

1.2.2 Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính về bồi

thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

33

Chương 2: THỰC TRẠNG KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU

NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA

52

2.1 Tình hình khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi 52

Nhà nước thu hồi đất

2.1.1 Tình hình thu hồi đất để thực hiện các dự án 52 2.1.2 Tình hình khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái

định cư khi Nhà nước thu hồi đất

55

2.1.3 Nguyên nhân phát sinh khiếu nại hành chính về bồi thường,

hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

62

2.2 Thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ

trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

73

2.2.1 Kết quả thực hiện các quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo

và công tác giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ

trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

73

2.2.2 Nguyên nhân chủ yếu làm hạn chế kết quả công tác giải quyết

khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi

Nhà nước thu hồi đất

87

Chương 3: NHỮNG GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI

QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG,

HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI

94

3.1 Sự cần thiết phải nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành

chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu

hồi đất

94

3.1.1 Tính tất yếu khách quan phải nâng cao hiệu quả giải quyết

khiếu nại trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi

Nhà nước thu hồi đất

94

3.1.2 Những nguyên tắc cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết

khiếu nại của công dân trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái

định cư khi Nhà nước thu hồi đất

95

3.2 Những giải pháp cơ bản nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu

nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà

99

nước thu hồi đất

3.2.1 Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại và pháp luật về bồi thường,

hỗ trợ, tái định cư

99

3.2.2 Sửa đổi, bổ sung pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định

cư cho phù hợp nhằm giảm phát sinh khiếu nại, nhất là khiếu

nại đông người

112

3.2.3 Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác tiếp dân,

giải quyết khiếu nại

114

3.2.5 Nâng cao ý thức pháp luật của cán bộ công chức và nhân dân

về khiếu nại và giải quyết khiếu nại

2.2 Tổng hợp tình hình tiếp nhận và xử lý đơn, thư khiếu nại

trong lĩnh vực thu hồi đất (2007- 2011)

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Để đảm bảo thu hút đầu tư, phát triển kinh tế và nâng cao đời sống về mọi mặt của người dân, trong những năm qua, tỉnh Quảng Nam nói riêng và

cả nước nói chung đã triển khai rất nhiều dự án, kéo theo nó là việc Nhà nước phải thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho tổ chức, cá nhân có đất bị thu hồi

Việc thu hồi đất thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội đã tác động đến quyền lợi và sinh hoạt bình thường của một bộ phận dân cư Trong khi đó, chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư còn nhiều bất cập; công tác quản lý, điều hành của Nhà nước trong việc thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư còn nhiều bất cập, yếu kém, chưa tạo được sự đồng thuận cao của người dân, dẫn đến khiếu nại, thậm chí khiếu nại đông người, kéo dài, gây mất ổn định về an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội, ảnh hưởng đến niềm tin của quần chúng nhân dân đối với sự lãnh đạo của Đảng và sự quản lý, điều hành của Nhà nước

Trước thực trạng khiếu nại, nhất là khiếu nại đông người, vượt cấp liên quan đến bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ngày càng tăng và diễn biến phức tạp, trong những năm qua, Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương đã có nhiều nỗ lực trong công tác giải quyết khiếu nại của công dân Tuy nhiên kết quả giải quyết khiếu nại vẫn còn hạn chế và những hạn chế đó xuất phát từ nguyên nhân chủ yếu như: Pháp luật về khiếu nại và các luật chuyên ngành còn mâu thuẫn; cơ chế giải quyết khiếu nại còn rườm rà, phức tạp, chưa đảm bảo tính hiệu quả; cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thiếu quan tâm giải quyết khiếu nại của người dân; đội ngũ cán bộ làm công tác giải quyết khiếu nại còn hạn chế về trình độ, năng lực v.v

Xuất phát từ thực tiễn nêu trên, vấn đề nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là yêu cầu bức thiết đặt ra trong giai đoạn hiện nay nhằm góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân được pháp luật bảo vệ, ngăn ngừa và hạn chế tình trạng khiếu nại đông người, vượt cấp, tạo

sự ổn định về an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, đảm bảo thực hiện thắng lợi hai nhiệm vụ cách mạng trong giai đoạn hiện nay là xây dựng và bảo vệ Tổ quốc

Với mong muốn đi sâu nghiên cứu nhằm đưa ra những luận giải về mặt lý luận, thực tiễn và đề xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính nói chung và giải quyết khiếu nại hành chính về bồi

thường, hỗ trợ và tái định cư nói riêng, tác giả quyết định chọn đề tài "Khiếu

nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính trong việc thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Nam" để làm luận văn tốt nghiệp của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Đề tài tác giả chọn trên đây là một vấn đề mang tính thời sự, được nhiều nhà quản lý, nhà khoa học cũng như báo chí đề cập ở những khía cạnh nhất định Qua quá trình tìm tài liệu để chuẩn bị thực hiện luận văn tốt nghiệp của mình, Tác giả đã tìm thấy một số tác phẩm liên quan đến đề tài

đã chọn như: Luận án Tiến sĩ về đề tài "Tăng cường hiệu quả pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân ở Việt Nam hiện nay" của Nguyễn

Thế Thuấn, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh (năm 2001); Luận

văn thạc sĩ đề tài "Khiếu nại hành chính và cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính của công dân - từ thực tiễn tỉnh Đồng Nai", của Nguyễn Ngọc Thiên Kim; Luận văn thạc sĩ đề tài "Giải quyết tranh chấp, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai theo thủ tục hành chính tại Thành phố Hồ Chí Minh", của Nguyễn Thiện Thành; Luận văn thạc sĩ đề tài "Nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh", của Phạm Thanh Từng; Luận văn thạc sĩ đề tài "Khía cạnh pháp lý về hoạt động

bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện dự

án - Thực trạng và giải pháp" của Dương Tấn Vinh; Luận văn Thạc sĩ đề tài

"Quản lý nhà nước về định giá đất và bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi tại thành phố Cần Thơ", của Hồ Minh Hà; sách chuyên khảo "Hệ thống chính trị cấp cơ sở với việc giải quyết khiếu nại của công dân hiện nay", của

Đỗ Thị Minh và Đỗ Thành Nam (Nhà xuất bản Lý luận Chính trị); "Một số vấn đề đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam", của

Nguyễn Văn Thanh và Đinh Văn Minh (Nhà xuất bản Tư pháp năm 2005);

"Cơ chế giải quyết khiếu nại - thực trạng và giải pháp" của Viện nghiên cứu

chính sách pháp luật và phát triển do Tiến sĩ Hoàng Ngọc Giao chủ biên và một số bài viết có nội dung liên quan trên các tạp chí khoa học, báo mạng Tuy nhiên, qua tìm hiểu, những luận án, luận văn khoa học, sách chuyên khảo, các bài viết nêu trên chỉ đề cập ở một vài khía cạnh nhất định về giải quyết khiếu nại nói chung hoặc về chính sách, pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất v.v Hiện nay học viên chưa tìm thấy công trình nào

nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống vấn đề "khiếu nại hành chính

và giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất" như đề tài học viên đã chọn

3 Mục đích nghiên cứu

Đề tài này hướng đến mục đích: Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và cơ

sở pháp lý liên quan, Tác giả tiến hành khảo sát, đối chiếu thực tiễn để chỉ ra những nguyên nhân dẫn đến khiếu nại và những bất cập, hạn chế trong giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, từ đó đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, ngăn ngừa khiếu nại đông người, vượt cấp trên lĩnh vực này

4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài

Đề tài tập trung nghiên cứu về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; không

nghiên cứu về hoạt động giải quyết tố cáo trên lĩnh vực này Đồng thời, đề tài cũng chỉ nghiên cứu trong phạm vi khiếu nại của người bị thu hồi đất đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền liên quan đến quá trình thực thi công vụ trong hoạt động bồi thường, hỗ trợ và tái định cư mà người bị thu hồi đất cho rằng, quyết định, hành vi đó là vi phạm pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình; không nghiên cứu khiếu nại của cán bộ, công chức đối với quyết định

kỷ luật cán bộ công chức của Thủ trưởng cơ quan nhà nước trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

5 Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài

Về mặt khoa học: Qua nghiên cứu, đề tài sẽ đưa ra một hệ thống cơ sở

lý luận nhằm cung cấp cho các nhà quản lý, nhà làm luật và nhà hoạch định chính sách một cách nhìn tổng quan về các nguyên nhân khiếu nại hành chính

và vấn đề giải quyết khiếu nại liên quan đến bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và đề xuất những giải pháp làm giảm thiểu khiếu nại cũng như nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, tái định cư

Giá trị ứng dụng: Với việc khảo sát thực tiễn và chỉ ra những bất cập,

hạn chế và đề xuất những giải pháp khắc phục cụ thể, đề tài có khả năng áp dụng trên thực tiễn tại tỉnh Quảng Nam, các tỉnh, thành phố khác, nhất là những nơi quỹ đất còn nhiều và có nhiều dự án đã và đang triển khai thực hiện

6 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lê nin,

tư tưởng Hồ Chí Minh; bám sát đường lối, chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước nhằm bảo đảm tính khoa học và thực tiễn của đề tài Trong quá trình nghiên cứu, tác giả kết hợp sử dụng các phương pháp nghiên cứu như: phương pháp lịch sử, khảo sát thực tiễn, tham vấn ý kiến, tổng hợp, phân tích,

so sánh và suy luận

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Khái quát chung về khiếu nại hành chính và giải quyết

khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Chương 2: Thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính về

bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Nam

Chương 3: Những giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại

hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Nam

Chương 1

KHÁI QUÁT CHUNG VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH

VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG,

HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

1.1 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM CỦA KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

1.1.1 Khái niệm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

1.1.1.1 Một số vấn đề về quyền và thực thi quyền khiếu nại hành chính

Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, được ghi nhận trong Hiến pháp và cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật

Điều 74 Hiến pháp năm 1992, được sửa đổi, bổ sung năm 2001 (sau đây gọi chung là Hiến pháp năm 1992) quy định:

Công dân có quyền khiếu nại, tố cáo đối với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất kỳ cá nhân nào Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định…

Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác [23].Thông qua thực hiện quyền khiếu nại, công dân, cơ quan, tổ chức có thể yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại các quyết định hành chính và hành vi hành chính mà họ cho rằng quyết định, hành

vi đó là trái pháp luật, xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình Đồng thời, qua việc khiếu nại, công dân đã thực hiện quyền làm chủ của mình, trực tiếp tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội Về phía Nhà nước, thông qua

việc giải quyết các vụ việc khiếu nại của công dân đã giúp cho Nhà nước biết

và kiểm tra tính đúng đắn của đường lối, chính sách, pháp luật; thấy được khi thực hiện quyền Nhà nước giao, các cơ quan nhà nước, cán bộ công chức có

sử dụng pháp luật đúng hay không, để điều chỉnh kịp thời, nhằm đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và nâng cao chất lượng hoạt động của bộ máy nhà nước Vì vậy:

Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân là một quyền quan trọng và có ý nghĩa kép (Điều 74 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001, Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005), vì quyền này không chỉ là phương tiện để đảm bảo các quyền, tự do cá nhân không bị xâm hại, mà còn góp phần quan trọng vào việc hoàn thiện, nâng cao chất lượng hoạt động của

bộ máy nhà nước… [50]

Bên cạnh việc ghi nhận quyền khiếu nại của công dân, Nhà nước còn không ngừng xây dựng và hoàn thiện hệ thống những đảm bảo đối với quyền khiếu nại của công dân "Những đảm bảo đối với quyền khiếu nại, tố cáo của công dân là những điều kiện khách quan của sự phát triển xã hội và những phương tiện do nhà nước và xã hội tạo ra, nhằm đảm bảo cho công dân thực hiện

quyền khiếu nại, tố cáo, bảo vệ họ khi thực hiện các quyền đó" [29] Theo đó, hệ

thống những đảm bảo đối với quyền khiếu nại của công dân bao gồm: Những đảm bảo về kinh tế, những đảm bảo về chính trị - tư tưởng, những đảm bảo về pháp lý và những đảm bảo về xã hội, trong đó những đảm bảo pháp lý là vấn

đề mấu chốt để công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình trên thực tế

Theo tinh thần của Hiệp định thương mại Việt Nam- Hoa kỳ (BTA) và các văn kiện của WTO thì các bên phải thiết lập một cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính nhanh chóng, khách quan, công bằng và không thiên vị; các khiếu nại hành chính phải được giải quyết cuối cùng bởi Tòa án; trong hoàn cảnh và điều kiện cho phép thiết lập cơ quan tài phán hành chính để giải quyết các khiếu nại hành chính

Năm 1991, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân Pháp lệnh này được thay thế bằng Luật khiếu nại tố cáo năm 1998 Năm 2004 Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và tiếp đó, năm 2005 Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo

Để triển khai thi hành Luật khiếu nại, tố cáo, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07 tháng 8 năm 1999 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo; Nghị định số 62/2002/NĐ-CP ngày 14 tháng 6 năm 2002 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07 tháng 8 năm 1999; Nghị định số 53/2005/NĐ-CP ngày 19 tháng 4 năm 2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004; Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo

Ngày 15/6/2004, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo - Luật số 26/2004/QH11, có hiệu lực kể từ ngày 01/10/2004 (sau đây gọi là Luật năm 2004) Ngày 29/11/2005, Quốc hội

đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo - Luật số 58/2005/QH11 (sau đây gọi là Luật năm 2005) Ngày 11 tháng 11 năm 2011, Quốc hội đã thông qua Luật Khiếu nại - Luật số 02/2011/QH13 (sau đây gọi là Luật năm 2011) Theo đó, trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, nếu xét thấy việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại, quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu sẽ gây hậu quả khó khắc phục thì người giải quyết khiếu nại lần hai phải ra quyết định hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền

ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định đó

Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại có thể gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại

để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải

quyết khiếu nại Trong trường hợp người khiếu nại nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật thì luật sư có quyền tham gia trong quá trình giải quyết khiếu nại

Để thể chế hóa quyền khiếu nại của công dân, Luật Khiếu nại năm

2011 đã thay thế Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, được sửa đổi, bổ sung năm

2004 và 2005 ghi nhận quyền khiếu nại ngay tại Điều 2:

Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [26]

Theo Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định, người khiếu nại có các quyền sau đây:

a) Tự mình khiếu nại

Trường hợp người khiếu nại là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự thì người đại diện theo pháp luật của họ thực hiện việc khiếu nại;

Trường hợp người khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì được ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị,

em ruột, con đã thành niên hoặc người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại;

b) Nhờ luật sư tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho luật

sư khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình

Trường hợp người khiếu nại là người được trợ giúp pháp lý theo quy định của pháp luật thì được nhờ trợ giúp viên pháp lý tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho trợ giúp viên pháp lý khiếu nại

để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình;

c) Tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại;

d) Được biết, đọc, sao chụp, sao chép, tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập để giải quyết khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước;

đ) Yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại cung cấp thông tin, tài liệu đó cho mình trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày có yêu cầu để giao nộp cho người giải quyết khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước;

e) Được yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng các biện pháp khẩn cấp để ngăn chặn hậu quả có thể xảy ra do việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại;

g) Đưa ra chứng cứ về việc khiếu nại và giải trình ý kiến của mình về chứng cứ đó;

h) Nhận văn bản trả lời về việc thụ lý giải quyết khiếu nại, nhận quyết định giải quyết khiếu nại;

i) Được khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm; được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật;

k) Khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa

án theo quy định của Luật tố tụng hành chính;

l) Rút khiếu nại [26]

Trong nhiều năm qua, tình hình khiếu nại diễn ra ngày càng phức tạp,

số vụ việc khiếu nại tăng nhanh và ngày càng gay gắt; khiếu nại đông người, vượt cấp ngày càng gia tăng Các khiếu nại thường tập trung vào các quyết định hành chính trên lĩnh vực giải phóng mặt bằng, tái định cư; đất đai, nhà cửa, hải quan, thuế vụ, cấp phép kinh doanh, đầu tư Đối tượng bị kiện là tất cả các

cơ quan công quyền từ cấp xã, huyện đến tỉnh, kể cả các bộ, ngành, nhưng chủ yếu là cấp xã và huyện Đặc biệt, có những trường hợp khiếu nại rồi sau đó là khiếu kiện (kiện ra tòa án hành chính) với sự tham gia của hàng trăm người dân là nguyên đơn kiện ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố liên quan đến quyết định cấp đất và có những vụ kiện kéo dài nhiều năm, qua nhiều cấp xét xử

1.1.1.2 Khái niệm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, kể từ khi thành lập (ngày 02 tháng 9 năm 1945) đến nay luôn quan tâm đến việc tiếp nhận và giải quyết các việc phàn nàn, thắc mắc, khiếu kiện của người dân về những việc làm sai trái của chính quyền các cấp cũng như các viên chức trong bộ máy nhà nước Quan điểm này được thể hiện rõ qua câu nói của Chủ tịch Hồ Chí Minh: "Đồng bào có oan

ức, có thắc mắc mới khiếu nại, ta phải giải quyết tốt các khiếu nại, đồng bào thấy Đảng và Chính phủ quan tâm, lo lắng đến họ, do đó mối quan hệ giữa quần chúng nhân dân với Đảng và Chính phủ được củng cố tốt hơn" [18]

Từ nhận thức như vậy, ngay sau khi lập nước Chủ tịch Hồ Chí Minh

đã ký Sắc lệnh số 64/SL ngày 23 tháng 11 năm 1945 lập ra Ban thanh tra đặc biệt với nhiều nhiệm vụ quan trọng, trong đó có việc tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại của người dân đối với các cơ quan của Chính phủ và nhân viên các cơ quan này

Nhìn chung, công tác giải quyết khiếu nại được Nhà nước quan tâm ngay từ khâu xây dựng thể chế, chính sách Trên thực tế, ngoài các văn bản pháp luật chuyên về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính, hầu hết các luật, pháp lệnh điều chỉnh các quan hệ khác nhau trong các lĩnh vực của đời sống xã hội đều có quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đó Có thể nêu lên một loạt các văn bản quy phạm pháp luật có chứa

đựng các quy định về giải quyết khiếu nại tố cáo, như: Luật Đất đai, Luật Môi trường, Luật Sở hữu trí tuệ, Luật về thị trường chứng khoán, Luật Lao động, Luật thi hành án dân sự, v.v

Có thể nhận biết những bước đổi mới trong công tác giải quyết khiếu nại qua việc xây dựng và hoàn thiện các văn bản pháp luật về khiếu nại, cụ thể như sau:

Năm 1981, Hội đồng Nhà nước Việt Nam ban hành Pháp lệnh qui định về việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân Năm 1991, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân thay

thế cho Pháp lệnh năm 1981 Pháp lệnh này được thay thế bằng một văn bản

có giá trị pháp lý cao hơn là Luật khiếu nại tố cáo năm 1998 Năm 2004 Quốc

hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và tiếp đó, năm 2005, Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo Ngày 11 tháng 11 năm 2011, Quốc hội khóa 13 ban hành Luật Khiếu nại, thay thế Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998

Tại khoản 1, Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2005 định nghĩa về khiếu nại:

Khiếu nại là việc cơ quan, công dân, tổ chức hoặc cán bộ công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình [25]

Khái niệm này cũng được quy định tại khoản 1, Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011

Trên cơ sở quy định của pháp luật, các nhà khoa học pháp lý đã đưa ra một số khái niệm về khiếu nại hành chính để phân biệt với khiếu nại tư pháp

và các khiếu nại khác Tác giả Trần Văn Sơn cho rằng:

Khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền xem xét lại các quyết định, hành vi của cơ quan nhà nước, cán bộ công chức phát sinh trong quản lý hành chính nhà nước, mà người khiếu nại cho rằng

quyết định, hành vi đó trái pháp luật, xâm hại quyền, lợi ích hợp

pháp của mình [27]

để phân biệt với:

Khiếu nại tư pháp là việc công dân yêu cầu cơ quan tư pháp (cơ quan Điều tra, Tòa án, Viện Kiểm sát, cơ quan thi hành án….), cán bộ, công chức có thẩm quyền trong cơ quan tư pháp xem xét lại những quyết định, hành vi phát sinh trong hoạt động tư pháp mà người khiếu nại cho rằng quyết định, hành vi đó xâm phạm đến

quyền và lợi ích hợp pháp của mình [27]

Tác giả Hoàng Ngọc Giao và nhóm nghiên cứu thuộc Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển cho rằng:

Khiếu nại hành chính được hiểu là việc tranh chấp giữa một bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính nhà nước hoặc công chức hành chính nhà nước về một quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, được đệ trình đến cơ quan hành chính nhà nước xem xét, giải quyết theo thủ tục hành chính [49]

Và khái niệm này được đưa ra nhằm phân biệt giữa khiếu nại hành chính với khởi kiện hành chính theo thủ tục giải quyết tại Tòa án:

Khởi kiện hành chính được hiểu là một vụ tranh chấp giữa một bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính hoặc công chức hành chính nhà nước về một quyết định hành chính hoặc hành

vi hành chính, được đệ trình ra Tòa hành chính để xem xét giải quyết theo thủ tục tố tụng [49]

Xét về bản chất, khiếu nại hành chính là khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý nhà nước, nhưng chủ yếu và phổ biến là trong hoạt động chấp hành và điều hành của cơ quan quản lý nhà nước Tuy nhiên, khiếu nại hành chính không chỉ phát sinh trong quá trình cơ quan hành chính thực hiện chức năng quản lý nhà nước mà còn có thể phát sinh trong quá trình các cơ quan

nhà nước khác thực hiện quản lý hành chính trong nội bộ cơ quan hoặc trong

hệ thống cơ quan Như vậy, về nguyên tắc, khiếu nại hành chính có thể xảy ra

ở bất kỳ cơ quan nào có ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính

Từ những phân tích trên, tác giả thống nhất với quan điểm cho rằng:

Khiếu nại hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức theo thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính, đề nghị chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính xem xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi họ có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình [31] Trên cơ sở khái niệm khiếu nại hành chính nói chung, có thể hiểu khái niệm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư như sau:

Luật Đất đai năm 2003 quy định 12 trường hợp Nhà nước thu hồi đất, trong đó Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế thì sẽ bồi thường, hỗ trợ

và tái định cư cho người có đất bị thu hồi Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi

cho người bị thu hồi đất Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước

giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới Đồng thời Nhà nước cũng quy định

cụ thể việc lập và thực hiện các dự án tái định cư trước khi thu hồi đất để bồi thường bằng nhà ở, đất ở cho người bị thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở Việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được thực hiện theo nguyên tắc do Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định

Việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế là một chủ trương đúng đắn, phù hợp với quy luật phát triển và là việc làm tất yếu của mỗi quốc gia nhằm

thực hiện mục tiêu bảo vệ và phát triển đất nước Người có đất bị thu hồi để

sử dụng vào các mục đích nêu trên được Nhà nước bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo quy định của pháp luật Tuy nhiên, việc thu hồi đất có tác động trực tiếp và mạnh mẽ đến đời sống và sinh hoạt của một bộ phận người dân có đất bị thu hồi Vì vậy, để đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp và chính đáng của người sử dụng đất, pháp luật đã quy định việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại liên quan đến bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 quy định: "Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai" [24]

Khoản 1 Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 (sau đây gọi chung là Nghị định 181/2004/NĐ-CP) quy định: Quyết định hành chính bị khiếu nại trong lĩnh vực đất đai bao gồm: Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu

hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy

chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia hạn thời gian sử dụng đất Hành

vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc liên quan đến các lĩnh vực giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng

đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi

giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia hạn thời gian sử dụng đất

Điều 49 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP của Chính phủ về bồi thường,

hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (sau đây gọi chung là Nghị định số 197/2004/NĐ-CP) quy định:

Người bị thu hồi đất nếu chưa đồng ý với quyết định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thì được khiếu nại theo quy định của pháp luật Trách nhiệm giải quyết khiếu nại, thời hiệu giải quyết khiếu nại và trình tự giải quyết khiếu nại thực hiện theo quy định tại Điều 138 của Luật Đất đai 2003 và Điều 162, 163, 164 Nghị định

số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ về thi hành Luật đất đai [4]

Tại Điều 63, 64 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm

2007 của Chính phủ Quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai (sau đây gọi chung là Nghị định 84/2007/NĐ-CP) quy định: Chủ tịch

Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh giải quyết khiếu nại đối với quyết định

hành chính, hành vi hành chính trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

do mình ban hành hoặc thực hiện Điều 65 của Nghị định này quy định Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành chính của mình hoặc cán bộ thuộc quyền quản lý của mình

Tại Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường,

hỗ trợ và tái định cư (sau đây gọi chung là Nghị định số 69/2009/NĐ-CP) quy định bổ sung như sau:

Việc giải quyết khiếu nại thực hiện theo Điều 138 của Luật Đất đai, Điều 63 và 64 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP và quy định giải quyết khiếu nại tại Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo [10]

Như vậy, pháp luật đã ghi nhận người bị thu hồi đất có quyền khiếu nại đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính về bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng và tái định cư của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chịu trách nhiệm giải quyết khiếu nại đó

Từ những phân tích trên, có thể hiểu khiếu nại hành chính về bồi

thường, hỗ trợ và tái định cư như sau: Khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ

trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là việc người có đất bị thu hồi theo quy định của pháp luật, đề nghị chủ thể có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền hoặc hành vi hành chính của cán bộ công chức trong quá trình giải quyết công việc trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi họ có căn cứ cho rằng quyết định, hành

vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình

Từ khái niệm trên có thể thấy các yếu tố của khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư như sau:

(i) Chủ thể khiếu nại là người có đất bị thu hồi Người có đất bị thu hồi là tổ chức, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, gia đình, cá nhân trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đang sử dụng đất bị Nhà nước thu hồi

(ii) Đối tượng khiếu nại là quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền hoặc hành vi hành chính của cán bộ công chức trong quá trình giải quyết công việc trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

Quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là quyết định bằng văn bản của Ủy ban nhân dân hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh áp dụng cho từng cá nhân, cơ quan, tổ chức có đất bị thu hồi

Hành vi hành chính là hành vi của cán bộ, công chức Nhà nước khi giải quyết công việc liên quan đến lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

(iii) Chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp và thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước, nơi cán bộ công chức có hành vi hành chính bị khiếu nại đang công tác

(iv) Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải hướng đến đạt hai mục đích sau:

Thứ nhất: Bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân; bảo vệ quyền và lợi

ích hợp pháp của người có đất bị thu hồi; chống lại hành vi vi phạm, sai trái của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền, sự lạm quyền của công chức Nhà nước khi thực thi công vụ trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

Thứ hai: Qua việc tiếp nhận, giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ

trợ và tái định cư, Nhà nước có điều kiện tiếp nhận thông tin, phát hiện những điểm bất cập hạn chế trong chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư để sửa đổi, bổ sung hoàn thiện; đồng thời qua kênh thông tin này, cơ quan quản lý nhà nước kịp thời phát hiện, xử lý, chấn chỉnh đối với hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ công chức nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên lĩnh vực đất đai

1.1.1.3 Phân định khiếu nại hành chính và tố cáo

Quyền khiếu nại, quyền tố cáo được quy định tại Điều 74 Hiến pháp năm 1992 và từ trước đến nay, những vấn đề về khiếu nại, tố cáo luôn được điều chỉnh trong cùng một văn bản pháp luật Trong quá trình giải quyết khiếu kiện, nếu không hiểu đúng các vấn đề mang tính nguyên tắc pháp luật thì không thể đánh giá đúng bản chất sự việc và như vậy không thể vận dụng những quy định pháp luật phù hợp với vấn đề cần giải quyết

Trong những năm gần đây, các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo thường xuyên được sửa đổi, bổ sung Điều đó thể hiện việc cố gắng hoàn thiện cơ chế luật pháp để tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình Tuy nhiên, sự thay đổi thường xuyên các quy định của pháp luật chưa phát huy hiệu quả của nó trên thực tế và nhất là,

nó thể hiện sự lúng túng của Nhà nước trong việc định ra những cơ chế và phương thức có hiệu quả để giải quyết vấn đề khiếu nại, tố cáo Nếu như

những quy định liên quan đến khiếu nại được sửa đổi liên tục và ngày càng tỏ

ra rối rắm, khó thực hiện thì các quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo lại tỏ

ra mờ nhạt trong các văn bản pháp luật và rất ít khi được "đụng" đến trong những lần sửa đổi pháp luật về khiếu nại, tố cáo Theo chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh năm 2010 thì Quốc hội đã xem xét cho ý kiến hai đạo luật này vào kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XII Đến nay, văn bản pháp luật về khiếu nại

và tố cáo đã được tách thành hai đạo luật riêng: "Luật Khiếu nại và giải quyết khiếu nại" và "Luật tố cáo và giải quyết tố cáo" sẽ bắt đầu có hiệu lực thi hành

kể từ ngày 01/7/2012 Ngay hiện nay, khi Nhà nước đã quyết định ban hành đạo luật riêng về tố cáo và giải quyết tố cáo thì không ít người băn khoăn vì chưa hình dung đạo luật đó sẽ nhằm giải quyết vấn đề gì và sẽ phải bao gồm những nội dung chủ yếu nào, khi mà các quy định về những vấn đề này đã nằm rải rác trong không ít các văn bản có liên quan Với mục đích góp phần luận giải những khó khăn đang đặt ra trong quá trình nghiên cứu nhằm đổi mới cơ chế giải quyết tố cáo hiện nay, chúng tôi xin đưa ra một cái nhìn tổng thể về sự hình thành và phát triển của các quy định pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo, từ đó nhận định về bản chất hay nguyên nhân của những vướng mắc đặt ra trong cơ chế giải quyết tố cáo hiện nay và những suy nghĩ về giải pháp khắc phục trong thời gian tới

Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về tố cáo và sự phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo đã hình thành và phát triển qua các giai đoạn lịch sử của đất nước Văn bản pháp lý đầu tiên quy định về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo

là Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 về thành lập Ban Thanh tra đặc biệt

Bản Sắc lệnh gồm 8 điều:

Điều thứ nhất: Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc

biệt, có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ cần thiết

cho việc giám sát Điều thứ hai: Ban thanh tra đặc biệt có toàn

quyền: - Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân…[2]

Như vậy, ngay trong văn bản này chỉ có khái niệm khiếu nại, chưa hề xuất hiện khái niệm tố cáo hoặc khái niệm tương tự (tố giác, phản ánh, tin báo tội phạm…) Nhưng vì sao chúng tôi vẫn khẳng định quy định này liên quan đến việc giải quyết tố cáo? Đó là vì xuất phát từ sự phân tích bối cảnh và mục tiêu của việc ra đời Ban thanh tra đặc biệt lúc đó cũng như các quyền hạn trao cho nó trong Sắc lệnh số 64 là "điều tra, hỏi chứng… đình chức, bắt giam bất

cứ nhân viên nào… Tịch biên hoặc niêm phong những tang vật và dùng mọi cách điều tra… Truy tố tất cả các việc…" thì có thể thấy rằng, Ban thanh tra được trao những quyền hạn hết sức rộng lớn với mục đích là giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước lúc bấy giờ và đương nhiên là có quyền tiếp nhận

và giải quyết các phát hiện tố giác của người dân đối với việc làm vi phạm pháp luật của những người trong bộ máy chính quyền Điều này càng được khẳng định khi chúng ta xem xét hoạt động của Ban thanh tra đặc biệt Nhiệm

vụ của Ban Thanh tra đặc biệt là thường xuyên nghiên cứu và giải quyết các đơn thư khiếu nại, phản ánh của các tầng lớp nhân dân từ khắp các địa phương gửi lên Chính phủ và Chủ tịch Hồ Chí Minh…

Đầu tháng 2 năm 1946, Ban Thanh tra đặc biệt tiến hành thanh tra vụ tham ô của ông Chủ tịch tỉnh X Sau khi nghiên cứu kỹ đơn, thư phản ảnh, tố giác của nhân dân và một số nhân sĩ về hành vi tham ô công quỹ của ông Chủ tịch nói trên, Ban Thanh tra đã trực tiếp đi điều tra vụ việc tại tỉnh X…

Cuối tháng 5 năm 1946, Ban thanh tra đặc biệt nhận được nhiều đơn, thư của cán bộ, nhân viên và một số quần chúng nhân dân ở tỉnh Y phản ảnh

về việc cán bộ lãnh đạo tỉnh này có những hành động cửa quyền, lợi dụng quyền lực để ức hiếp quần chúng, trù dập những người dưới quyền… Ban Thanh tra đặc biệt đã về điều tra trực tiếp tại chỗ và chỉ rõ những hành động sai trái của một số lãnh đạo trong bộ máy chính quyền tỉnh Y…

Những hoạt động trên đây chính là việc giải quyết các vụ việc tố cáo hiện nay mà chúng ta đang tiến hành Tuy nhiên vào thời điểm đó, và cả thời gian rất lâu sau đó, chúng ta chưa có sự phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo, mà

với nhiều cách gọi khác nhau, hoạt động này được nhìn nhận chung như là việc tiếp nhận những thông tin, phản ánh, thắc mắc của người dân về việc làm sai trái của chính quyền hay của cán bộ, nhân viên nhà nước và yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết, hoặc là để đòi lại lợi ích cho mình (khiếu nại), hoặc là vì phát giác để xử lý người vi phạm (tố cáo)

Ngày 13/9/1958, Thủ tướng Chính phủ có Thông tư số 436/TT-CP Quy định trách nhiệm, quyền hạn và tổ chức của các cơ quan chính quyền trong việc giải quyết loại thư khiếu nại, tố giác (gọi tắt là thư khiếu tố) của

nhân dân Thông tư này bắt đầu thể hiện sự phân biệt về khái niệm giữa khiếu

nại và tố cáo (tố giác) nhưng trong văn bản này chưa tìm thấy chỗ nào thể hiện có sự khác nhau giữa khiếu nại và tố cáo (thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết), và được gọi chung là đơn thư khiếu tố

Hiến pháp năm 1959 lần đầu tiên quy định quyền khiếu nại, tố cáo của công dân tại Điều 29:

Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hòa có quyền khiếu nại, tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những hành vi

vi phạm của nhân viên cơ quan nhà nước Những việc khiếu nại và

tố cáo phải được xét và giải quyết nhanh chóng Người bị thiệt hại

vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường [19]

Như vậy, bắt đầu từ đây, khái niệm tố cáo đã được chính thức sử dụng trong các văn bản của Nhà nước Tuy nhiên, cũng chưa có sự phân định giữa khiếu nại và tố cáo

Hiến pháp năm 1980 mở rộng đối tượng của khiếu nại, tố cáo hơn một chút, không chỉ cơ quan nhà nước mà cả "tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân", nhưng vào thời kỳ này, các đối tượng này cũng không khác mấy so với

cơ quan nhà nước, nên về cơ bản, không có sự thay đổi nhiều

Ngày 22/5/1971, Ủy ban Thanh tra ban hành Thông tư số 60-UBTTr

về hướng dẫn trách nhiệm của các ngành, các cấp trong việc xét và giải quyết

đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân, trong đó lần đầu tiên có sự phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo cũng như cách xử lý đối với từng loại đơn

Phân loại đơn để giải quyết:

- Đơn khiếu nại là để chỉ những sự việc của đương sự khiếu vì quyền lợi bị thiệt hại, yêu cầu cơ quan có trách nhiệm giải quyết (đơn đề đạt nguyện vọng xếp vào loại đơn khiếu nại)

- Đơn tố cáo là đơn nói những hành vi sai phạm của cán bộ, cơ quan làm sai chế độ, chính sách, pháp luật gây thiệt hại cho lợi ích của tập thể và của Nhà nước

- Trường hợp đơn vừa khiếu nại vừa tố cáo thì xem xét việc nào là chủ yếu mà xếp vào việc đó

Đơn khiếu nại chủ yếu do Thủ trưởng cơ quan trực tiếp có trách nhiệm phải giải quyết đến nơi đến chốn Đơn tố cáo thì tùy nội dung sự việc và đối tượng bị tố cáo mà Thủ trưởng cấp trên hoặc cơ quan chuyên môn, chịu trách nhiệm xét, giải quyết theo chức năng đã được Nhà nước quy định

Những đơn khiếu nại của công dân về đời sống kinh tế và chính trị; bị

uy hiếp nghiêm trọng và cấp thiết; đơn của quân nhân, gia đình quân nhân và gia đình liệt sĩ được giải quyết trước Đơn tố cáo tài sản, chính sách, chế độ nhà nước và tập thể bị xâm phạm nghiêm trọng, phải tập trung giải quyết để kịp thời ngăn chặn

Ngày 29/3/1973, Ủy ban Thanh tra đã ban hành hai Thông tư: Thông

tư số 67-UBTTr/XKT Hướng dẫn việc xét, giải quyết đơn khiếu nại, tố cáo ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và Thông tư số 68-UBTTr/XKT Hướng dẫn việc xét, giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo ở cấp huyện Tại hai

Thông tư này đều có quy định về phân loại xử lý đơn thư: "Khi nghiên cứu cần làm rõ, phân loại như sau: Đơn khiếu nại hay tố cáo và các loại đơn khác" Đặc biệt, Thông tư số 68 còn đề cập rõ hơn về việc xử lý đơn tố cáo:

Không giao nguyên đơn tố cáo cho người bị tố cáo, hoặc cơ quan, đơn vị bị tố cáo xét, giải quyết Người giữ đơn tố cáo để xét, giải quyết không được để lộ tên, địa chỉ của người tố cáo Đơn tố cáo nặc danh, nếu nói rõ sự việc cũng phải xét, giải quyết chu đáo, phải giao đơn cho Trưởng, Phó ngành, Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban hành chính xã, Trưởng, Phó ban Kiểm soát hợp tác xã…[34] Ngày 27/11/1981, Nhà nước ta đã ban hành Pháp lệnh quy định việc xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân Đây là văn bản pháp lý cao nhất từ trước đến nay quy định về vấn đề này, trong đó quy định trình tự, thủ tục, xác định thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân Tiếp đó, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 58/NĐ ngày 29/3/1982 quy định về việc thi hành Pháp lệnh nói trên Nhìn một cách tổng quát thì Pháp lệnh này đã có nhiều quy định cụ thể hơn, nhưng vẫn chưa đưa ra định nghĩa về hai khái niệm khiếu nại và tố cáo Sự phân biệt chủ yếu vẫn là về thẩm quyền giải quyết đối với từng loại đơn

Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 (thay thế cho Pháp lệnh năm 1981) đã đánh dấu một sự thay đổi căn bản trong việc phân định giữa khiếu nại và tố cáo Ngay tại Điều 1 của Pháp lệnh đã chia thành hai khoản khác nhau, khoản một là về khiếu nại, khoản 2 là về tố cáo Đồng thời cũng quy định phạm vi điều chỉnh khiếu nại chỉ bao gồm đối tượng là cơ quan hành chính nhà nước, còn "Quyền khiếu nại của công dân đối với quyết định của cơ quan tiến hành tố tụng hình sự, dân sự, trọng tài kinh tế do pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, trọng tài kinh tế quy định" Pháp lệnh quy định khiếu nại, tố cáo thành hai vấn đề khá độc lập với nhau: Chương II Khiếu nại và

việc giải quyết khiếu nại, Chương III Tố cáo và việc giải quyết tố cáo

Hiến pháp năm 1992, trên cơ sở tiếp thu những quy định của Pháp lệnh năm 1991 đã quy định "Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo…"

và như vậy, sự phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo đã được khẳng định

Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (được sửa đổi, bổ sung vào các năm

2004 và 2005) đã tiếp tục thể hiện tinh thần này và cho đến nay, chúng ta đã xây dựng thành hai đạo luật riêng biệt: Luật Khiếu nại và giải quyết khiếu nại; Luật Tố cáo và giải quyết tố cáo

Tố cáo theo nghĩa chung nhất là "vạch rõ tội lỗi của kẻ khác trước cơ quan pháp luật hoặc trước dư luận" Đây là một quyền chính trị cơ bản của công dân, nó ngày càng được quy định rõ ràng, cụ thể và chặt chẽ Khoản 2, Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (được sửa đổi, bổ sung vào các năm

2004 và 2005) ghi:

Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức [22]

Từ đó cho thấy, mặc dù khiếu nại và tố cáo cùng được ghi nhận là một quyền, được quy định ở cùng một văn bản, thậm chí cùng một điều luật, nhưng giữa chúng có những khác biệt về cả nội dung lẫn cách thức giải quyết

Cụ thể:

Thứ nhất, theo quy định tại Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 thì chủ thể

của khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân, còn chủ thể của tố cáo chỉ là công dân

Thứ hai, đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi

hành chính hoặc quyết định kỷ luật đối với cán bộ, công chức Còn tố cáo có đối tượng rộng hơn rất nhiều, đó là hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại tới lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức

Thứ ba, mục đích của khiếu nại hướng tới bảo vệ và khôi phục quyền

và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, còn mục đích của tố cáo không chỉ

nhằm bảo vệ và khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo, mà còn hướng tới lợi ích của Nhà nước và xã hội

Thứ tư, cách thức thực hiện của khiếu nại là việc người khiếu nại "đề

nghị" người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại "xem xét lại" các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong khi đó, cách thức thực hiện tố cáo là việc người tố cáo "báo" cho người có thẩm quyền giải quyết tố cáo "biết" về hành vi vi phạm pháp luật

Thứ năm, giải quyết khiếu nại là việc xác minh, kết luận và ra quyết

định giải quyết của người giải quyết khiếu nại Trong khi đó, giải quyết tố cáo

là việc người giải quyết tố cáo xác minh, kết luận về nội dung tố cáo Từ đó

áp dụng biện pháp xử lý cho thích hợp với tính chất và mức độ sai phạm của hành vi chứ không ra quyết định giải quyết tố cáo

1.1.2 Đặc điểm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Qua phân tích trên, có thể nhận dạng khiếu nại hành chính về bồi

thường, hỗ trợ và tái định cư qua các đặc điểm sau:

Đặc điểm thứ nhất: Khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái

định cư liên quan đến quyền và lợi ích thiết thực của chủ thể khiếu nại như nhà ở, đất ở, đất sản xuất, việc làm, chất lượng cuộc sống v.v và nó xảy ra với tính chất gay gắt khi người có đất bị thu hồi cho rằng việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là chưa hợp lý, có dấu hiệu vi phạm pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý đối với tài sản đặc biệt này Nhà nước có quyền giao đất, cho thuê đất hoặc thu hồi đất theo quy định của pháp luật Trong trường hợp thu hồi đất

để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế thì người sử dụng đất được bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo quy định của pháp luật Tuy nhiên, đất đai và tài sản gắn liền

trên đất là những tài sản quý báu gắn liền với đời sống và sinh hoạt hàng ngày của người dân Vì vậy, việc Nhà nước thu hồi đất đã tác động mạnh mẽ đến quyền và lợi ích thiết thực của người có đất bị thu hồi, nhất là quyền lợi về kinh tế và một khi những quyền và lợi ích đó không được giải quyết thỏa đáng

từ phí Nhà nước thì việc khiếu nại sẽ diễn ra với tính chất gay gắt, quyết liệt

Thực tế cho thấy, chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ở nước ta là một lĩnh vực mới, đang trong giai đoạn hoàn thiện, còn nhiều bất cập, chưa giải quyết thỏa đáng quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người có đất bị thu hồi Đồng thời, công tác quản lý, điều hành hoạt động bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của Nhà nước còn yếu kém, đội ngũ cán bộ làm công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng còn hạn chế về năng lực chuyên môn dẫn đến sách nhiễu, gây phiền hà, việc áp giá bồi thường sai quy định, không đảm bảo quy trình gây bức xúc dẫn đến khiếu nại gay gắt trong nhân dân

Đặc điểm thứ hai: Tính chất của khiếu nại hành chính về bồi thường,

hỗ trợ và tái định cư là phức tạp; việc thẩm tra, xác minh, lập hồ sơ giải quyết khiếu nại khó khăn và mất nhiều thời gian do quá nhiều quy định pháp luật cùng điều chỉnh lĩnh vực này

So với các loại khiếu nại hành chính khác như khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ công chức, khiếu nại trên lĩnh vực tư pháp - hộ tịch, khiếu nại quyết định xử phạt vi phạm hành chính v.v thì khiếu nại về đất đai nói chung và khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư nói riêng là hết sức phức tạp

Lịch sử chính sách, pháp luật về quản lý đất đai của nước ta thiếu nhất quán, thay đổi liên tục, làm cho việc xác lập hồ sơ, bồi thường cũng như giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư hết sức phức tạp, dễ dẫn đến sai sót Hơn nữa, khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phát sinh trên lĩnh vực quản lý đất đai nhưng không chỉ có pháp luật về đất đai điều chỉnh mà đồng thời với nó là nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành khác cùng điều chỉnh Vì vậy, trong quá trình khiếu nại và giải quyết một vụ việc

trên lĩnh vực này, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải thu thập số liệu, thẩm tra xác minh, điều tra, nghiên cứu, kết luận theo một quá trình tương tự như giải quyết một vụ án Ví dụ, để lập một hồ sơ bồi thường, hỗ trợ

và tái định cư đối với trường hợp có nhà ở gắn liền trên đất, người có thẩm quyền bên cạnh căn cứ các quy định của pháp luật về đất đai, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư còn phải căn cứ Luật Xây dựng, Bộ luật Dân sự, Pháp lệnh

xử lý vi phạm hành chính (đối với trường hợp nhà xây dựng trái phép, thời điểm xây dựng v.v.) để làm cơ sở ra quyết định bồi thường Khi quyết định này bị khiếu nại thì cơ quan có thẩm quyền thụ lý phải rà soát lại toàn bộ căn

cứ pháp lý liên quan như thực trạng sử dụng nhà, đất, căn cứ pháp lý để tính bồi thường có hợp lý không, thời điểm áp dụng bồi thường v.v để có cơ sở kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại Đây là một quá trình hết sức phức tạp, đặc biệt là đối với những trường hợp nguồn gốc nhà, đất không rõ ràng

Đặc điểm thứ ba: Tình trạng khiếu nại đông người, vượt cấp diễn ra

ngày càng nhiều trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất

Một đặc điểm nổi bật của khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ

và tái định cư là chủ thể khiếu nại có đặc điểm giống nhau, cùng chịu tác động trực tiếp bởi những quyết định hành chính, hành vi hành chính tương tự nhau nên dễ cùng nhau liên kết lại để thực hiện quyền khiếu nại

Như đã phân tích trên, chủ thể khiếu nại trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là người có đất bị thu hồi Và chủ thể này có đặc điểm giống nhau qua các nhận dạng sau:

(i) Là người có đất bị thu hồi để thực hiện dự án (cùng một dự án hoặc nhiều dự án tương tự)

(ii) Chịu tác động trực tiếp bởi quyết định thu hồi đất; quyết định bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc hành

vi hành chính của cán bộ công chức khi giải quyết công việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

(iii) Chủ quan cho rằng quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền là vi phạm pháp luật, xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình nên thực hiện việc khiếu nại Trên thực

tế, người có đất bị thu hồi chủ yếu khiếu nại về những nội dung như: Giá bồi thường thấp; chính sách hỗ trợ không phù hợp; việc bố trí tái định cư không phù hợp với truyền thống của địa phương; chất lượng nơi ở tái định cư thấp, khó khăn về việc làm; khiếu nại bồi thường thiếu diện tích đất; khiếu nại việc chênh lệch giá bồi thường giữa khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân v.v

Từ những đặc điểm trên, khi thực hiện việc khiếu nại theo quy định của pháp luật (khiếu nại riêng lẻ) mà không được giải quyết thỏa đáng từ cơ

sở thì chủ thể khiếu nại này sẽ liên kết lại với nhau để tiếp tục khiếu nại đông người, vượt cấp, gây áp lực để cơ quan nhà nước có thẩm quyền thay đổi chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo hướng có lợi cho người khiếu nại

Đặc điểm thứ tư: Có nhiều chủ thể tham gia vào quá trình giải quyết

khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

Pháp luật về khiếu nại và pháp luật về đất đai quy định cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất theo thủ tục hành chính Tuy nhiên, trên thực tế, khi phát sinh khiếu nại trên lĩnh vực này có rất nhiều chủ thể tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại, từ cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đến Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên và

cả nhà đầu tư của dự án Ví dụ, khi Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện thụ

lý, giải quyết khiếu nại trên lĩnh vực này thì tham gia vào hoạt động giải quyết còn có nhiều chủ thể khác như: Ủy ban nhân dân cấp xã tham gia với vai trò phối hợp, xác nhận các nội dung liên quan như nguồn gốc đất, nguồn gốc nhà ở, tình trạng pháp lý, nhân thân của người có đất bị thu hồi (hộ khẩu, nhân khẩu) v.v ; các cơ quan chuyên môn cấp huyện rà soát các quy định của pháp luật liên quan đến lĩnh vực phụ trách, tham mưu làm rõ nội dung khiếu

là đúng hay sai để làm cơ sở cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện giải quyết khiếu nại; Mặt trận Tổ quốc và tổ chức thành viên đóng vai trò nắm bắt thông tin, phản biện trong quá trình giải quyết khiếu nại

1.2 HOẠT ĐỘNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

1.2.1 Trách nhiệm giải quyết khiếu nại của công dân trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Hiến pháp và pháp luật về khiếu nại không chỉ quy định về quyền khiếu nại của công dân mà còn xác định trách nhiệm giải quyết khiếu nại của

cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại cũng như trách nhiệm phối hợp của các cơ quan hữu quan khác trong hoạt động giải quyết khiếu nại của công dân

Điều 74, Hiến pháp năm 1992 quy định: "Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy

định" [23]

Luật Khiếu nại quy định về trách nhiệm giải quyết khiếu nại và phối hợp giải quyết khiếu nại: Cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm tiếp nhận, giải quyết kịp thời, đúng pháp luật các khiếu nại, xử lý nghiêm minh người vi phạm; áp dụng biện pháp cần thiết nhằm ngăn chặn thiệt hại có thể xảy ra; bảo đảm cho quyết định giải quyết khiếu nại được thi hành nghiêm chỉnh và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình Cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm phối hợp với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc giải quyết khiếu nại; cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan đến việc khiếu nại theo yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân đó Cơ quan, tổ chức, cá nhân

có trách nhiệm kiểm tra, xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật của mình; nếu trái pháp luật phải kịp thời sửa chữa, khắc phục, tránh phát sinh khiếu nại Nhà nước khuyến khích việc hòa giải

tranh chấp giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân trước khi cơ quan, tổ chức, cá

nhân có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đó

Theo quy định của pháp luật khiếu nại và pháp luật đất đai thì trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính của công dân, cơ quan, tổ chức trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thuộc về Thủ trưởng các

cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền, mà cụ thể là Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp và Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân các cấp Trách nhiệm giải quyết khiếu nại của người bị thu hồi đất được quy định tại Điều 138 của Luật Đất đai 2003 và Điều 162, 163, 164 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai

Đối với Ủy ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp

xã): Điều 19 Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: "Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp

xã có quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình trực tiếp quản lý" [26] Tuy nhiên, theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 và các Nghị định hướng dẫn thi hành thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã không có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, vì vậy trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính đối với quyết định hành chính không được đặt ra Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 65 Nghị định 84/NĐ- CP thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp này có trách nhiệm giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành chính của mình và của cán bộ, công chức do mình trực tiếp quản lý bị khiếu nại khi giải quyết công việc bồi thường, hỗ trợ

và tái định cư Đồng thời, có trách nhiệm phối hợp với các ngành chức năng liên quan trong quá trình xác minh, thẩm tra, thu thập chứng cứ để giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với trường hợp người khiếu nại có đất bị thu hồi trên địa bàn mình quản lý

Đối với Ủy ban nhân dân cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện): Theo quy định tại Điều 44 Luật Đất đai thì Ủy

ban nhân dân huyện có thẩm quyền thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với sử dụng đất ở tại Việt Nam Đồng thời, lập và phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cũng như ra quyết định chi trả bồi thường, quyết định hỗ trợ và bố trí tái định cư cho người có đất bị thu hồi theo phân cấp của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Đây cũng là cấp chủ yếu triển khai thực hiện hoạt động bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với trường hợp Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn Việc khiếu nại hành chính trên lĩnh vực này cũng xảy ra chủ yếu ở cấp huyện Vì vậy, Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Đất đai năm 2003 đều xác định: Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính của mình trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư bị khiếu nại Đồng thời, giải quyết quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định giải quyết khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan chuyên môn cùng cấp hoặc Chủ tịch

Ủy ban nhân dân cấp xã đã giải quyết lần đầu nhưng người khiếu nại không đồng ý, tiếp tục khiếu nại; giải trình, cung cấp thông tin, chứng cứ và phối hợp với cơ quan nhà nước cấp trên giải quyết khiếu nại đối với quyết định mà mình đã giải quyết lần đầu nhưng người khiếu nại không đồng ý, tiếp tục khiếu nại lên cấp trên

Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành chính của mình hoặc của cán bộ thuộc quyền và tham mưu giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp giao nhiệm vụ

Đối với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp

tỉnh có trách nhiệm giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của mình trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định

cư bị khiếu nại; đồng thời có trách nhiệm giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định giải quyết mà Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, giám đốc Sở

hoặc cấp tương đương đã giải quyết lần đầu trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ

và tái định cư nhưng người khiếu nại không đồng ý, tiếp tục khiếu nại

Giám đốc Sở và cấp tương đương giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành chính của mình và giải quyết khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc sở hoặc cấp tương đương đã giải quyết lần đầu nhưng người khiếu nại không đồng ý, tiếp tục khiếu nại Đồng thời tham mưu Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi được giao trách nhiệm

Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì Thủ tướng Chính phủ không phải là một cấp giải quyết khiếu nại nhưng với tư cách là người đứng đầu hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, Thủ tướng có thẩm quyền và trách nhiệm chỉ đạo, đôn đốc các Bộ, ngành Trung ương và Chính quyền địa phương thực hiện có hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại trên lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, đảm bảo cho các quyết định giải quyết đúng chính sách, pháp luật Thanh tra Chính phủ là cơ quan có trách nhiệm giúp Thủ tướng Chính phủ trong công việc này

Bên cạnh đó, trách nhiệm phối hợp trong hoạt động giải quyết khiếu nại của công dân là hết sức quan trọng, góp phần quyết định chất lượng giải quyết khiếu nại Đặc biệt, khiếu nại hành chính trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là rất phức tạp, cần phải có sự tham gia của nhiều cơ quan chức năng như cơ quan Thanh tra, cơ quan Tài nguyên - Môi trường, cơ quan Bồi thường giải phóng mặt bằng; Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên cũng như vai trò của các cấp ủy Đảng

Hoạt động giám sát việc thực hiện công tác giải quyết khiếu nại hành chính nói chung và khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư nói riêng của các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức xã hội cũng đóng một vai trò hết sức quan trọng trong kết quả giải quyết khiếu nại hành chính của công dân Trên thực tiễn, các cơ quan được pháp luật trao cho thẩm quyền

giám sát hoạt động này đã phát huy vai trò, trách nhiệm, tham gia tích cực vào hoạt động giải quyết khiếu nại và đã tạo được những kết quả nhất định

Qua phân tích trên, có thể khẳng định trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính nói chung và khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư nói riêng trước hết và chủ yếu là của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền Bên cạnh đó, các cấp ủy Đảng, các cơ quan quyền lực nhà nước, các cá nhân

có thẩm quyền (đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân); Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức thành viên và các tổ chức xã hội khác đều có trách nhiệm tham gia, phối hợp trong hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính của công dân và giám sát hoạt động này nhằm đảm bảo việc giải quyết khiếu nại tuân thủ một cách nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật về khiếu nại và giải quyết

1.2.2 Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính được thực hiện như sau:

(i) Phát sinh khiếu nại lần đầu và giải quyết khiếu nại lần đầu;

(ii) Phát sinh khiếu nại lần thứ hai và giải quyết khiếu nại lần thứ hai; (iii) Khởi kiện vụ án ra Tòa hành chính

Khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cũng là một dạng khiếu nại hành chính mà cơ chế giải quyết của nó được quy định tại Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 và các văn bản hướng dẫn thi hành; Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành Theo đó: (i) Người bị thu hồi đất khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính hoặc hành

vi hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền là vi phạm pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì khiếu nại đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết theo quy định của pháp luật (phát sinh khiếu nại lần đầu); (ii) Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn theo quy định mà người có

thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu không giải quyết thì người bị thu hồi đất có quyền khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên của cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu để được giải quyết (phát sinh khiếu nại lần hai) hoặc khởi kiện vụ án ra Tòa án Đối với quyết định giải quyết lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, nếu người khiếu nại không đồng ý thì khởi kiện vụ án ra Tòa án cùng cấp

Theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, tại Điều 7 quy định về trình tự khiếu nại như sau: Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện

vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính

Theo các quy định trên thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến người, cơ quan có thẩm quyền bất cứ lúc nào nếu họ có căn cứ cho rằng quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của người, cơ quan nhà nước xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình So với Luật Khiếu nại, tố cáo được sửa đổi, bổ sung năm 2005 thì Luật Khiếu nại năm 2011 có hướng mở rộng quyền khiếu kiện vụ án hành chính qua Tòa hành chính từ khi phát hiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính xâm phạm đến quyền lợi của người khiếu nại

Sơ đồ 1.1: Các bước khiếu nại hành chính

Nguồn: Theo Luật Khiếu nại năm 2011

1.2.2.1 Thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại lần đầu

- Thủ tục khiếu nại lần đầu

Luật Đất đai năm 2003 quy định thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết hành vi hành chính đó Trái với Luật Đất đai năm 2003 đang còn hiệu lực, Điều 63 Nghị định 84/NĐ-CP quy định:

Trong thời hạn không quá 90 ngày, kể từ ngày Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện có quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai quy định tại Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP

mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không đồng ý với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó thì có quyền nộp đơn khiếu nại đến Ủy ban nhân dân huyện Chủ tịch Ủy ban nhân

Cơ quan chuyên môn

Thủ trưởng

cơ quan hành

Cơ quan thanh tra

Người khiếu nại

Thanh tra chuyên ngành

Thủ trưởng

cơ quan hành chính nhà nước cấp trên

Cơ quan thanh tra

dân cấp huyện có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật khiếu nại, tố cáo [9]

Điều 64 Nghị định này cũng quy định:

Trong thời hạn không quá 30 ngày, kể từ ngày Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất quy định tại Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP

mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không đồng ý với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó thì có quyền nộp đơn khiếu nại đến Ủy ban nhân dân tỉnh Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo [9]

Như vậy, bản thân Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định thời hiệu khiếu nại lần đầu về bồi thường, hỗ trợ và tái định

cư đối với quyết định, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện không thống nhất (30 ngày hoặc 90 ngày); thời hiệu khiếu nại đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định thống nhất là 30 ngày Trong khi đó, Luật Khiếu nại, tố cáo quy định thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính Trong trường hợp ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập xa hoặc vì trở ngại khách quan khác

mà người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu, thì thời gian trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại Quy định không thống nhất về thời hiệu khiếu nại đã gây khó khăn trong việc thực hiện quyền khiếu nại của người bị thu hồi đất và cơ quan có thẩm quyền giải

quyết; đây là mâu thuẫn cần được giải quyết

Tại Điều 40 Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 của Chính phủ Quy định việc giải quyết khiếu nại về giá đất bồi thường, quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hoặc quyết định cưỡng chế thu hồi đất như sau: