Quy trình, thực trạng và một số kiến nghị hoàn thiện Đối với công tác xây dựng, ban hành nghị Định của chính phủ

Nghị định của Chính phủ là hình thức văn bản luật quy phạm pháp luật để: quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Ch

TÒA ÁN NHÂN DÂN TỐỐI CAO

H Ọ C VI N TÒA ÁN Ệ

-

Môn: Kỹ thuật xây dựng văn bản pháp luật

Đề tài: Quy trình, thực trạng và một số kiến nghị hoàn thiện đối với công tác xây dựng, ban hành Nghị định của Chính phủ

(Nhóm 4 )

DANH SÁCH THÀNH VIÊN NHÓM:

MỤC LỤC:

Mở đầu

1 Lý do chọn đề tài 3

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3 Chương 1: Khái quát những vấn đề chung của Nghị định

1.1 Định nghĩa 3 2.1 Phân loại 4

Chương 2: Quy trình xây dựng,ban hành nghị định của Chính phủ 2.1 Quy trình xây dựng, ban hành chung của nghị định 5 2.2 Quy trình xây dựng, ban hành nghị định để quy định chi tiết các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn 9 2.3 Quy trình xây dựng,ban hành nghị định quy định biện pháp tổ chức thi hành pháp luật; thực hiện chính sách kinh tế - xã hội 9 2.4 Quy trình xây dựng, ban hành nghị định quy định các vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH nhưng chưa đủ điều kiện

lệnh 11 Chương 3: Thực trạng trong quá trình xây dựng và ban hành Nghị định của Chính phủ

3.1 Một số kết quả nổi bật 11 3.2 Những bất cập, hạn chế 12 Chương 4: Một số kiến nghị hoàn thiện trong quá trình xây dựng và ban hành nghị định của Chính phủ.

Kết luận

Tài liệu tham khảo:

- Hiến pháp Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

- Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi, bổ sung năm 2020)

Mở đầu:

1 Lý do chọn đề tài

Nghị định là một loại văn bản thuộc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam Nghị định do chính phủ ban hành, dùng để hướng dẫn luật hoặc quy định những việc phát sinh mà chưa có luật hoặc pháp lệnh nào điều chỉnh Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, Nghị định có một vị trí và chức năng đặc biệt quan trọng Nghị định cùng với các loại văn bản quy phạm pháp luật khác (như luật, nghị quyết, thông tư, thông báo, ) đưa ra những quy định điều chỉnh hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội Với phương châm xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam ngày càng hoàn thiện và phát triển, Chính phủ và mọi thành viên Chính phủ đã dành nhiều thời gian và tâm huyết cho công tác xây dựng, ban hành các Nghị định với phương châm không trái với luật và đi sát với thực tiễn cuộc sống và tạo những điều kiện thuận lợi trong công tác áp dụng luật, văn bản dưới luật

Trong những năm gần đây, trung bình mỗi năm Chính phủ ban hành hơn

150 Nghị định Kết quả này cho thấy Chính phủ và các bộ, ngành đã có nhiều

nỗ lực trong việc xây dựng, ban hành Nghị định phù hợp với yêu cầu của pháp luật và thực tiễn đời sống Đồng thời càng khẳng định rằng công tác ban hành Nghị định của Chính phủ phải trải qua quá trình ngiêm ngặt với trình tự các bước theo luật định,với thủ tục khá chặt chẽ Tuy nhiên, quy trình xây dựng và ban hành Nghị định vẫn còn một số điểm hạn chế, điều này đặt ra vấn đề góp ý

để quy trình này được hoàn thiện hơn nữa

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Trên tình thần phân tích, kiến nghị và hoàn thiện, nhóm chúng tôi đã thực hiện đề tài về nghiên cứu quy trình, phân tích thực trạng và đưa ra nhữung kiến nghị thực tiễn cũng như lí luận trong công tác xây dựng và ban hành nghị định của Chính Phủ Với mục tiêu làm rõ thực trạng, những tồn tại, hạn chế của các nghị định và đưa ra một số đề xuất, kiến nghị trong tương lai

CHƯƠNG 1: Khái quát những vấn đề chung của Nghị định.

.2 Định nghĩa:

Nghị định tiếng Anh là decree, được biết đến với tư cách là một văn bản pháp luật trong hệ thống văn bản pháp luật của Việt Nam, cũng như một số các quốc gia trên thế giới Đóng vai trò là một văn bản pháp luật do đó Nghị định được xây dựng và ban hành với nội dung, phương thức, hình thức hết sức chặt chẽ và được cụ thể hóa ở Hiến pháp và luật ban hành văn bản Mà cụ thể là :

Nghị định của Chính phủ là hình thức văn bản luật quy phạm pháp luật để: quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; quy định nhiệm vụ, quyền hạn tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyển của Chính phủ thành lập; các biện pháp cụ thể để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ; quy định những vấn đề hết sức cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lí nhà nước Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của UBTVQH

Nghị định của Chính phủ có giá trị pháp lí thấp hơn so với Hiến pháp, luật và pháp lệnh, nhưng cao hơn sơ với những văn bản quy phạm pháp luật khác do cơ quan nhà nước từ cấp bộ đến Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp ban hành

.2 Phân loại:

Nghị định được nhìn nhận và phân loại dựa trên nhiều tiêu chí nhưng ở đây dưới góc độ pháp lí là luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi,

bổ sung năm 2020; đồng thời dựa vào góc nhìn trong thực tiễn ban hành và áp dụng nhóm nghiên cứu chúng tôi phân loại Nghị định dựa trên tiêu chí về nội dung ( tức là vấn đề mà từng loại Nghị định quy định):

Loại nghị định quy định chi tiết các VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn ( luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước)

Loại nghị định quy định biện pháp tổ chức thi hành pháp luật; thực hiện chính sách kinh tế - xã hội

Loại nghị định quy định các vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh Trong đó, hai loại nghị định đầu tiên đã có VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn quy định mà vấn đề nghị định đề cập đến nhưng do các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn này chưa quy định cụ thể, chi tiết hoặc chưa quy định rõ biện háp để tổ chức thi hành nên chính phủ cần đưa ra các quy định, hướng dân thêm được gọi là nghị định “có đầu” Còn loại nghị định thứ ba điều chỉnh những vấn đề mới văn bản pháp lý cao hơn chưa quy định hoặc chưa điều chỉnh tới được gọi là nghị định “không đầu” Do vậy tương ứng với mỗi loại nghị định

sẽ có những trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành có sự khác nhau

CHƯƠNG 2: Quy trình xây dựng, ban hành nghị định theo pháp luật hiện hành

.1 Quy trình chung của Nghị định:

Theo quy định của pháp luật hiện hành và thực tiễn trong hoạt động pháp

lí nghiên cứu về quy trình xây dựng và ban hành văn bản nghị định, có thể bao gồm những bước sau:

Bước 1: Lập danh mục văn bản quy định chi tiết hoặc lập đề nghị xây dựng nghị định

Bước 2: Soạn thảo

Bước 3: Lấy ý kiến

Bước 4: Thẩm định

Bước 5: Chỉnh lý hoàn thiện: nghị định tại điều 19.3 thì phải xin ý kiến UBTVQH về việc ban hành nghị định

Bước 6: Xem xét thông qua

Tùy thuộc vào từng loại nghị định mà quy trình (trình tự, thủ tục) xây dựng, ban hành có sự khác nhau Cụ thể đối với từng loại như sau:

.2 Quy trình xây dựng, ban hành nghị định để quy định chi tiết các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn

Bước 1: Lập danh mục văn bản quy định chi tiết và phân công cơ quan chủ trì soạn thảo

Lập danh mục hay lập đề nghị xây dựng xây dựng là thủ tục đầu tiên và

có ý nghĩa quan trọng trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và nghị định nói riêng Đây là giai đoạn có sự nghiên cứu kĩ lưỡng nhằm xác định được những thiếu sót hoặc những quy định của các văn bản pháp lý cao hơn chưa quy định cụ thể cần ban hành nghị định để làm rõ quy định trước đó

Sau khi luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước được ban hành, Bộ Tư pháp phối hợp với các Bộ, cơ quan ngang Bộ xác định những điều, khoản, nội dung cụ thể trong các văn bản đó giao cho Chính phủ quy định chi tiết Trên cơ sở đó, Bộ

Tư pháp lập danh mục các nghị định quy định chi tiết trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định Trong Quyết định này, Thủ tướng phân công cụ thể

cơ quan (Bộ, cơ quan ngang Bộ) chủ trì soạn thảo và thời hạn thực hiện theo đó quy định tại khoản 1 Điều 19 thực hiện lập danh mục nghị định chi tiết không lập đề nghị xây dựng

Bước 2: Cơ quan được giao chủ trì soạn thảo tiến hành soạn thảo nghị định Bước soạn thảo là một bước quan trọng trong quá trình xây dựng nghị định chi tiết do vậy cơ quan chỉ trì có thể thành lập ban soạn thảo bao gồm những chuyên gia có kiến thức cũng như kinh nghiệm trong xây dựng nghị định

và kiến thức về lĩnh vực chuyên môn thuộc nội dung nghị định đang xây dựng Ban soạn thảo gồm Trưởng ban là người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo và các thành viên khác là đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học am hiểu các vấn đề chuyên môn thuộc nội dung của dự thảo nghị định Theo quy định tại Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì việc soạn thảo các nghị định quy định chi tiết đã được chuẩn bị trong quá trình xây dựng các văn bản có hiệu lực cao hơn mà nghị định quy định chi tiết, cụ thể tại Khoản 2 Điều 11 của Luật này quy định "Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để

có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết"

Có thể nhận thấy, đang có sự lẫn lộn giữa bước 1 và bước 2 trong quy trình xây dựng các nghị định quy định chi tiết Xét về lý thuyết, nếu hoàn toàn thực hiện theo Khoản 2 Điều 11 nêu trên thì việc soạn thảo nghị định quy định chi tiết đã được thực hiện trước khi lập danh mục các nghị định cần ban hành để quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước Tuy nhiên, vẫn có những trường hợp khi rà soát để lập danh mục nghị định quy định chi tiết thì mới phát sinh những nghị định mới chưa được chuẩn bị trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh… dẫn đến việc soạn thảo nghị định chỉ bắt đầu tiến hành sau khi đã xác định rõ danh mục nghị định quy định chi tiết Nghị định được soạn thảo xong sẽ được tiến hành bước tiếp theo

Bước 3: Tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo nghị định quy định chi tiết

Để bảo đảm cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với đối tượng thi hành, pháp luật quy định các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải được lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan

Theo quy định tại Điều 91 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì trong quá trình soạn thảo nghị định, cơ quan chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ Theo đó, bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo nghị định phải đăng tải dự thảo trong thời gian tối thiểu 60 ngày trên Cổng thông tin điện

tử của Chính phủ và cổng thông tin điện tử của cơ quan chủ trì soạn thảo Ngoài đăng tải để lấy ý kiến, việc lấy ý kiến có thể thông qua hình thức lấy ý kiến trực

tiếp, gửi dự thảo đề nghị góp ý kiến, tổ chức hội thảo, tọa đàm, thông qua các phương tiện thông tin đại chúng Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo nghị định có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý và đăng tải nội dung giải trình, tiếp thu trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức mình để Nhân dân biết

Trên cơ sở những ý kiến đóng góp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, cơ quan cử tri soạn thảo chỉnh lý để hoàn thiện dự thảo nghị định:

Thảo luận về nội dung của dự thảo nghị định, tờ trình, nội dung giải trình, tiếp thu ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân

Bảo đảm các quy định của dự thảo nghị định phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng Để thực hiện nhiệm vụ này, ban soạn thảo tiến hành tổ chức nghiên cứu thông tin, chủ trương chính sách của Đảng và tài liệu

có liên quan đến dự thảo nghị định

Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo nghị định với hệ thống pháp luật

Bảo đảm tính khả thi của văn bản

Quá trình soạn thảo là quá trình đòi hỏi năng lực chuyên môn cao do vậy khi lập đề nghị xây dựng cần thành lập ban soạn thảo để trủ trì soạn thảo cũng như xem xét

Bước 4: Bộ Tư pháp thực hiện thẩm định dự thảo nghị định quy định chi tiết Quá trình thẩm định là thủ tục có ý nghĩa trong quá trình xây dựng bỏi nó được thực hiện bởi một số cơ quan có thẩm quyền đánh giá toàn diện khách quan về nội dung, hình thức, kĩ thuật pháp lý xây dựng nghị định trình cơ quan

có thẩm quyền để thông qua

Trên cơ sở kết quả lấy ý kiến đối với dự thảo nghị định, bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo hoàn thiện dự thảo và gửi Bộ Tư pháp thẩm định Đối với dự thảo nghị định có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập hội đồng thẩm định, bao gồm đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học

Báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp phải thể hiện rõ ý kiến của cơ quan thẩm định về nội dung theo quy định như tính hợp hiến, hợp pháp, sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị định với văn bản được quy định chi tiết, tính khả thi

và ý kiến về việc dự thảo đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình Chính phủ Báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp phải được gửi đến cơ quan chủ trì soạn thảo trong thời hạn chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày cơ quan thẩm định nhận đủ hồ

sơ gửi thẩm định Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo nghị định và đồng thời gửi báo cáo giải trình, tiếp thu kèm theo dự thảo văn bản đã được chỉnh lý đến cơ quan thẩm định khi trình Chính phủ dự thảo nghị định

Bước 5: Trình Chính phủ dự thảo nghị định quy định chi tiết

Nếu nội dung dự thảo nghị định còn có ý kiến khác nhau giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ về những vấn đề lớn thì Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ tổ chức cuộc họp gồm đại diện lãnh đạo của

cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có liên quan để thảo luận trước khi trình Chính phủ xem xét, quyết định Đồng thời dựa trên mức dộ đánh giá cơ sở hoàn thiện của dự thảo nghị định và Căn cứ vào ý kiến tại cuộc họp này, cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp với các cơ quan có liên quan tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo để trình Chính phủ

Bước 6: Chính phủ xem xét, thông qua và Thủ tướng Chính phủ ký ban hành Nghị định

Đây là thủ tục cuối cùng của quá trình xây dựng nghị định chi tiết làm phát sinh các nghị định chỉnh lý các văn bản quy phạm pháp luật cao hơn Việc xem xét, thông qua nghị định được Chính phủ thực hiện tại cuộc họp của Chính phủ (có thể họp riêng về công tác xây dựng pháp luật hoặc tại các cuộc họp thường kỳ của Chính phủ) hoặc thể hiện thông qua việc lấy phiếu xin

ý kiến thành viên Chính phủ (do Văn phòng Chính phủ tổ chức lấy phiếu)

Cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp với Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và các cơ quan có liên quan chỉnh lý dự thảo nghị định theo ý kiến của Chính phủ (nếu có) trước khi Chính phủ biểu quyết thông qua dự thảo nghị định Trong trường hợp dự thảo nghị định chưa được thông qua thì Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo những vấn đề cần phải chỉnh lý và ấn định thời gian trình lại

dự thảo, đồng thời giao cơ quan chủ trì soạn thảo hoàn thiện dự thảo để trình Chính phủ xem xét, thông qua

Thủ tướng Chính phủ ký nghị định sau khi dự thảo nghị định đã được Chính phủ biểu quyết thông qua

Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (Điều 84) quy định rõ việc xây dựng loại nghị định quy định biện pháp tổ chức thi hành pháp luật, thực hiện chính sách kinh tế - xã hội (khoản 2 Điều 19) và nghị định quy định các vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh cần phải thực hiện quy trình lập đề nghị xây dựng trước khi soạn thảo

.3 Quy trình xây dựng, ban hành nghị định quy định biện pháp tổ chức thi hành pháp luật; thực hiện chính sách kinh tế - xã hội

Quy trình xây dựng loại nghị định này được chia thành 02 giai đoạn sau: Thứ nhất, giai đoạn lập, thông qua đề nghị xây dựng nghị định

Thứ hai, giai xây dựng dự thảo nghị định

* Giai đoạn lập, thông qua đề nghị xây dựng nghị định:

Bước 1: Lập đề nghị xây dựng nghị định ( Điều 84, 85)

Cơ quan đề nghị xây dựng nghị định (bộ, cơ quan ngang bộ) tự mình hoặc theo chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, kiến nghị của cơ quan,

tổ chức, cá nhân nhân chuẩn bị đề nghị xây dựng nghị định thuộc phạm vi ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách trình Chính phủ xem xét, thông qua

Bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định Trong trường hợp cần thiết, đề nghị cơ quan, tổ chức có liên quan tổng kết, đánh giá việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực do cơ quan, tổ chức đó phụ trách có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định Trên cơ sở đó, xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị định; đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành nghị định

Bước 2: Lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng nghị định ( Điều 86)

Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì lập đề nghị xây dựng nghị định tổ chức lấy

ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị định và cơ quan, tổ chức có liên quan; nêu những vấn đề cần xin ý kiến; đăng tải toàn văn hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và của cơ quan đề nghị xây dựng nghị định trong thời hạn ít nhất là 30 ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến Cơ quan lập

đề nghị xây dựng nghị định có thể tổ chức lấy ý kiến trực tiếp, tổ chức hội thảo, tọa đàm để lấy ý kiến về các chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng nghị định

Các Bộ thực hiện những nhiệm vụ nhất định trong quá trình lấy ý kiến đề nghị xây dựng: Bộ Tài chính có trách nhiệm góp ý kiến về nguồn tài chính, Bộ Nội vụ có trách nhiệm góp ý kiến về nguồn nhân lực, Bộ Ngoại giao có trách nhiệm góp ý kiến về tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, Bộ Tư pháp góp ý kiến về