Xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản pháp luật tại Ủy ban nhân dân quận tân bình, thành phố hồ chí minh

Kiểm tra, rà soát VBPL có mục đích là phát hiện những khiếm khuyết của VB như: nội dung trái pháp luật, được ban hành trái thẩm quyền, hình thức không đúng quy định pháp luật,

ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG NGÀNH: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 10 năm 2024

ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 8 38 01 02

Người hướng dẫn: TS Hoàng Thị Giang

Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 10 năm 2024

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu nêu trong đề án là trung thực Những kết luận khoa học của đề án chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 18 tháng 10 năm 2024

Tác giả đề án

Nguyễn Đức Hiếu

Tác giả đề án xin trân trọng cảm ơn Ban Giám đốc, Ban Quản lý đào tạo thuộc Học viện Hành chính Quốc gia và Phân hiệu Học viện Hành chính Quốc gia tại Thành phố Hồ Chí Minh đã tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tác giả trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu

Tác giả xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đối với TS Hoàng Thị Giang đã hướng dẫn tác giả trong suốt thời gian nghiên cứu và hoàn thành đề án

Tác giả xin gửi lời cảm ơn đến các đồng chí cán bộ lãnh đạo, công chức, viên chức thuộc UBND quận Tân Bình đã hợp tác, hỗ trợ cho tác giả trong quá trình thu thập tài liệu, khảo sát, nghiên cứu, góp phần làm nên thành công của đề án Cuối cùng tác giả xin chân thành cảm ơn gia đình, đồng nghiệp, bạn bè đã luôn động viên, chia sẻ và hỗ trợ trong suốt thời gian tác giả thực hiện đề án

Tác giả

Nguyễn Đức Hiếu

Chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ

CQĐP Chính quyền địa phương

VBADPL Văn bản áp dụng pháp luật

VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật

XDPL Xây dựng pháp luật

XHCN Xã hội chủ nghĩa

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT iii

MỞ ĐẦU 1

1 Lý do xây dựng đề án 1

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu 3

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề án 5

4 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu đề án 5

5 Phương pháp nghiên cứu 6

6 Hiệu quả và lợi ích của đề án có thể ứng dụng trong thực tiễn 6

7 Kết cấu của đề án 8

Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ XÂY DỰNG, BAN HÀNH, KIỂM TRA, RÀ SOÁT VĂN BẢN PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 9

1.1 Khái niệm, đặc điểm, phân loại, hình thức văn bản pháp luật và thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật; khái niệm xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản pháp luật 9

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của văn bản pháp luật 9

1.1.2 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 11

1.1.3 Các hình thức văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban hành 12

1.1.4 Khái niệm xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật 13

1.1.5 Khái niệm kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật 14

1.2 Pháp luật về xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện 16

1.2.1 Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật 16

1.2.2 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 18

1.2.3 Rà soát văn bản quy phạm pháp luật 20

1.3 Mục tiêu, nguyên tắc và yêu cầu của hoạt động xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản pháp luật 22

1.3.1 Mục tiêu 22

1.3.2 Nguyên tắc 23

1.3.3 Yêu cầu của hoạt động xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật 24

1.4 Các yếu tố ảnh hưởng đến xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản pháp luật 25

1.4.2 Các yếu tố khách quan 25

Chương 2 THỰC TRẠNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH, KIỂM TRA, RÀ SOÁT VĂN BẢN PHÁP LUẬT TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN QUẬN TÂN BÌNH, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 27

2.1 Khái quát về quận Tân Bình 27

2.1.1 Lịch sử hình thành và phát triển 27

2.1.2 Chức năng, nhiệm vụ của UBND quận Tân Bình 28

2.1.3 Cơ cấu tổ chức của UBND quận Tân Bình 29

2.2 Thực trạng công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật tại UBND quận Tân Bình 31

2.2.1 Thực trạng công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật 31 2.2.2 Thực trạng công tác kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật 38

2.3 Đánh giá chung 42

2.3.1 Những kết quả đạt được 42

2.3.2 Những bất cập, hạn chế và nguyên nhân 43

Chương 3 GIẢI PHÁP VÀ LỘ TRÌNH ĐẢM BẢO XÂY DỰNG, BAN HÀNH, KIỂM TRA, RÀ SOÁT VĂN BẢN PHÁP LUẬT TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN QUẬN TÂN BÌNH, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 46

3.1 Giải pháp đảm bảo xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản pháp luật tại Ủy ban nhân dân quận Tân Bình 46

3.1.1 Hoàn thiện thể chế về chức năng, nhiệm vụ của các CQCM trong UBND quận; tiếp tục xây dựng và hoàn thiện thể chế liên quan đến công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát VBQPPL của UBND quận 46

3.1.2 Tăng cường trách nhiệm, kỷ luật, kỷ cương trong công tác xây dựng, ban hành VBQPPL 47

3.2 Lộ trình thực hiện 50

3.2.1 Giai đoạn 2025-2026 50

3.2.2 Giai đoạn sau năm 2026 51

3.3 Nguồn lực thực hiện 52

3.3.1 Nguồn ngân sách 52

3.3.2 Nguồn nhân lực 53

1 KẾT LUẬN 54

2 KIẾN NGHỊ 55

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 59

MỞ ĐẦU

1 Lý do xây dựng đề án

“Công tác soạn thảo, ban hành văn bản (VB) nói chung và văn bản pháp luật (VBPL) nói riêng có vị trí quan trọng, diễn ra thường xuyên trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước (CQNN) từ trung ương (TW) đến địa phương Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, các chủ thể ban hành VBPL nhằm thực hiện hoạt động quản lý một cách có hiệu quả nhất Bởi VBPL là phương tiện ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý hình thành trong hoạt động quản lý của các CQNN cũng như cá nhân

có thẩm quyền Việc áp dụng pháp luật (ADPL) chính là môi trường kiểm nghiệm rõ nhất tính đúng đắn của quy định pháp luật, thể hiện tính quyền uy của pháp luật.” [40, tr.7]

“Hoạt động kiểm tra, rà soát VBPL trước hết có ý nghĩa phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Kiểm tra, rà soát VBPL có mục đích là phát hiện những khiếm khuyết của VB như: nội dung trái pháp luật, được ban hành trái thẩm quyền, hình thức không đúng quy định pháp luật, nội dung không phù hợp với thực tế khách quan Từ việc phát hiện những khiếm khuyết đó, các CQNN có thẩm quyền sẽ kịp thời đình chỉ thi hành, huỷ

bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung các VBPL khiếm khuyết nhằm bảo đảm tính hợp pháp, hợp lí và tính thống nhất của hệ thống VBPL.” [40, tr.210]

Trong những năm gần đây, việc xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát VBPL của UBND quận Tân Bình đã được thực hiện tương đối có hiệu quả Đa

số các VBPL được ban hành đã đáp ứng được những yêu cầu đặt ra trong công tác quản lý nhà nước của UBND quận, góp phần vào những thành tựu về mọi mặt của thành phố Hội Chí Minh (TPHCM) nói chung và quận Tân Bình nói riêng Thủ tục xây dựng, ban hành VBPL ngày càng đi vào nền nếp Công tác kiểm tra, rà soát VB có chất lượng, kịp thời phát hiện quy định trái pháp luật,

mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) để kiến nghị xử lý

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được thì công tác này cũng còn một số tồn tại, hạn chế nhất định, như: (1) một số văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) có nội dung còn chung chung, chưa cụ thể hóa tình hình đặc điểm của địa phương; vẫn còn tình trạng chép lại quy định trong các VB của Chính phủ, của Bộ, ngành TW hoặc Thành phố một cách rập khuôn, máy móc; (2) một số VBPL còn sai về thể thức, kỹ thuật trình bày (ngôn ngữ sử dụng trong VB đôi khi chưa chính xác và chuẩn với quy định của pháp luật hiện hành); VB chứa quy phạm pháp luật (QPPL) nhưng lại được ban hành bằng hình thức văn bản hành chính và ngược lại VB không chứa QPPL nhưng lại được ban hành bằng hình thức VBQPPL; (3) việc lấy ý kiến đối với hồ sơ dự thảo VBQPPL còn mang tính hình thức, đại trà, chưa tập trung vào các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VB; các đơn vị được lấy ý kiến chưa có sự đầu tư, nghiên cứu khi góp ý dự thảo VB (4) tình trạng VBPL được xây dựng, ban hành chưa phù hợp quy định pháp luật vẫn còn xảy ra; hiệu quả của công tác kiểm tra, rà soát VB còn hạn chế, việc xử lý những VB khiếm khuyết chưa thực sự triệt để, chưa đáp ứng yêu cầu của tình hình mới

Từ những thực tế nêu trên, tác giả với tư cách là học viên được đào tạo bậc cao học ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, đồng thời cũng đang

là một công chức làm việc tại Văn phòng UBND quận Tân Bình, nhận thấy được vai trò, ý nghĩa và tầm quan trọng của công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát (XD, BH, KT, RS) VBPL trong hoạt động quản lý nhà nước (QLNN) trên mọi lĩnh vực của UBND quận, những mặt đã làm được cũng như những tồn tại, hạn chế cần được khắc phục, điều chỉnh và hoàn thiện để có thể thực hiện hiệu quả hơn, đáp ứng yêu cầu của tình hình mới Do đó, tác giả chọn vấn

đề: “Xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản pháp luật tại Ủy ban

nhân dân quận Tân Bình, Thành phố Hồ Chí Minh” làm đề án Thạc sĩ Luật

Hiến pháp và Luật Hành chính

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu

Cho đến nay, đã có nhiều công trình khoa học đã công bố liên quan đến

XD, BH, KT, RS VBPL với các góc độ và phạm vi khác nhau Các công trình nghiên cứu đã được công bố dưới dạng sách, giáo trình, luận án, luận văn, báo, tạp chí Có thể kể đến các công trình sau:

- Đoàn Thị Tố Uyên (chủ biên - 2018), Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật (tái bản lần thứ tư), Nxb Tư pháp, Hà Nội Giáo trình này gồm có

07 chương, là tài liệu giảng dạy chính thức môn học Xây dựng VBPL của Trường Đại học Luật Hà Nội nhằm trang bị cho người học kiến thức về VBPL

và kỹ năng xây dựng VBPL như thẩm quyền ban hành, thủ tục, trình tự ban hành; quy tắc sử dụng ngôn ngữ để soạn thảo VBPL, cách thức soạn thảo hình thức, nội dung VBPL và kiểm tra, rà soát, xử lý VBPL Đây cũng là tài liệu tham khảo chủ yếu của tác giả khi thực hiện đề án này

- Đoàn Thị Tố Uyên (chủ biên - 2022), Giáo trình Kỹ năng thẩm định, thẩm tra trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội

Giáo trình này gồm có 07 chương, là tài liệu giảng dạy chính thức môn học Kỹ năng thẩm định, thẩm tra trong xây dựng VBPL của Trường Đại học Luật Hà Nội nhằm trang bị cho người học những kiến thức và kỹ năng mang tính thực tiễn về thẩm định, thẩm tra đề nghị và dự thảo VBQPPL

- Nguyễn Thị Thu Hòe (2023), Đảm bảo quyền con người thông qua hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay, Luận án

Tiến sĩ Luật học, Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam - Học viện Khoa học Xã hội, Hà Nội Luận án đã làm rõ khái niệm đảm bảo quyền con người thông qua hoạt động kiểm tra VBQPPL và mối quan hệ giữa hoạt động kiểm tra VBQPPL với việc đảm bảo quyền con người trên cơ sở lý luận, thực tiễn

triển khai hoạt động kiểm tra VBQPPL tại Việt Nam thời gian qua; đánh giá thực trạng, nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trong việc đảm bảo quyền con người thông qua hoạt động kiểm tra VBQPPL; kiến nghị các giải pháp nâng cao hiệu quả đảm bảo quyền con người thông qua hoạt động kiểm tra VBQPPL

ở Việt Nam hiện nay

- Nguyễn Thị Ngọc Mai (2019), Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, Luận án Tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật TPHCM,

TPHCM

- Đặng Thị Hà (2023), “Hoàn thiện quy định pháp luật về kiểm tra văn

bản pháp luật ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật, Số 393, 19

- Lê Thị Thiều Hoa (2021), “Bảo đảm tính công khai, minh bạch trong

quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Số 17, 441

- Trần Thị Thu Hương (2015), “Công tác kiểm tra văn bản quy phạm

pháp luật – Thực trạng và giải pháp”, Tạp chí Quản lý nhà nước, Số 231

Nhìn chung, các công trình nghiên cứu đã đề cập đến hoạt động XD,

BH, KT, RS VBQPPL, VBPL trên phạm vi, góc độ khác nhau Đa số các công trình trên chưa đi sâu nghiên cứu về hoạt động XD, BH, KT, RS VBPL của UBND cấp huyện, các công trình nghiên cứu đều trước thời điểm 16 quận và

149 phường thuộc TPHCM thực hiện mô hình chính quyền đô thị (CQĐT) theo Nghị quyết số 131/2020/QH14 và Nghị định số 33/2021/NĐ-CP Do đó, việc nghiên cứu toàn diện về hoạt động về XD, BH, KT, RS VBPL tại UBND quận Tân Bình nói riêng và trên địa bàn TPHCM nói chung là cần thiết

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề án

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đề án tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn XD, BH, KT, RS VBPL và đề xuất các giải pháp hoàn thiện việc XD, BH, KT, RS VBPL tại UBND quận Tân Bình

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Về không gian: Đề án được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu hệ thống

tài liệu, VBPL được ban hành tại UBND quận Tân Bình

- Về thời gian: Đề án chọn khung thời gian để nghiên cứu bắt đầu từ

ngày 01/7/2021 (là ngày TPHCM chính thức áp dụng mô hình CQĐT: không còn tổ chức HĐND tại 16 quận và 149 phường trong đó có quận Tân Bình); thời điểm kết thúc nghiên cứu là ngày 31/12/2023

- Về nội dung: Đề án tập trung nghiên cứu việc xây dựng, ban hành,

kiểm tra, rà soát VBPL (cụ thể là VBQPPL) tại UBND quận Tân Bình

4 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu đề án

4.1 Mục tiêu đề án

Tìm hiểu, nắm vững cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và các quy định pháp luật hiện hành về xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát VBPL Trên cơ sở đó nghiên cứu, đề xuất, kiến nghị các giải pháp, cách làm nhằm ứng dụng vào thực tiễn tại UBND quận Tân Bình

4.2 Nhiệm vụ nghiên cứu đề án

Để đạt được mục tiêu trên, Đề án có nhiệm vụ sau:

Thứ nhất, làm rõ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và các quy định pháp

luật hiện hành về xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát VBPL

Thứ hai, phân tích và đánh giá thực trạng công tác xây dựng, ban hành,

kiểm tra, rà soát VBPL tại UBND quận Tân Bình, TPHCM từ ngày 01/07/2021 đến ngày 31/12/2023

Thứ ba, đề xuất phương hướng, kiến nghị các giải pháp nâng cao chất

lượng công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát VBPL, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trên địa bàn quận trong thời gian tới

5 Phương pháp nghiên cứu

Tác giả tiếp cận và nghiên cứu đề án trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về Nhà nước và pháp luật XHCN Cơ sở phương pháp luận của đề án là chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử

Ngoài ra, tác giả còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu như sau:

- Phương pháp tiếp cận hệ thống: được sử dụng trong hầu hết các

chương của đề án, nhất là tại Chương 1 để nghiên cứu quá trình phát triển của pháp luật về tổ chức CQĐP cũng như về VBQPPL của CQĐP gắn với bối cảnh của quận Tân Bình

- Phương pháp thống kê, phân tích, so sánh luật học: được sử dụng tại

Chương 2 để thống kê, phân tích, so sánh và đánh giá về những kết quả, hạn chế và nguyên nhân liên quan đến nội dung đề án

- Phương pháp tổng hợp, tổng kết thực tiễn: được sử dụng chủ yếu ở

Chương 3 để giới thiệu một số giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát VBPL

6 Hiệu quả và lợi ích của đề án có thể ứng dụng trong thực tiễn

6.1 Hiệu quả đối với cơ quan quản lý

Thông qua nghiên cứu đề án giúp hệ thống hóa các quy định pháp luật hiện hành về xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát VBPL gắn với thực hiện mô

hình chính quyền đô thị tại quận Tân Bình nói riêng và Thành phố Hồ Chí Minh nói chung, thể hiện qua các nội dung cụ thể như sau:

Thứ nhất, các cơ quan quản lý nhà nước có cơ chế kiểm soát, theo dõi,

đôn đốc xử lý các văn bản một cách sát sao và quyết liệt, đồng thời giúp cơ quan tham mưu xây dựng văn bản nhận thức rõ sai sót để xử lý kịp thời, hạn chế đến mức thấp nhất các trường hợp văn bản có quy định trái pháp luật chậm được xử lý hoặc xử lý không triệt để, qua đó ngăn ngừa hậu quả tác động tiêu cực đối với xã hội, nhất là trường hợp văn bản có liên quan rộng rãi, trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp, môi trường đầu tư, sản xuất, kinh doanh

Thứ hai, chuẩn hóa các VBPL của UBND quận Tân Bình qua đó tăng

cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước (QLNN) của đơn vị, góp phần hạn chế tình trạng VB được ban hành không phù hợp quy định pháp luật

Thứ ba, việc xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản nếu kịp thời phát hiện sai sót sẽ đánh giá các quy định pháp luật còn bất cập, mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp với thực tiễn

Thứ tư, với tinh thần “kịp thời, thận trọng, chính xác, quyết liệt”, hoạt

động kiểm tra, rà soát văn bản của UBND quận Tân Bình ngày càng bám sát thực tiễn ban hành văn bản QPPL của Thành phố; tiếp cận kiểm tra văn bản có hệ thống theo ngành, lĩnh vực; quan tâm đúng mức hoạt động rà soát thường xuyên, rà soát định kỳ và rà soát chuyên đề

6.2 Lợi ích của đề án có thể ứng dụng trong thực tiễn

Ngoài khả năng ứng dụng trực tiếp tại UBND quận Tân Bình, Đề án còn có thể được ứng dụng tại 15 quận khác thực hiện mô hình CQĐT thuộc TPHCM

Việc nghiên cứu tự xử lý theo thẩm quyền và đề xuất, kiến nghị cơ quan

có thẩm quyền giải pháp xử lý, sửa đổi, hoàn thiện chính sách, quy định của pháp

luật, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc về thể chế, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, đáp ứng yêu cầu phát triển KT-XH trong giai đoạn Thành phố Hồ Chí Minh xây dựng mô hình chính quyền đô thị và được áp dụng nhiều cơ chế đặc thù

7 Kết cấu của đề án

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục,

Đề án có 03 chương:

Chương 1 Cơ sở lý luận và pháp luật về xây dựng, ban hành, kiểm tra,

rà soát văn bản pháp luật tại Ủy ban nhân dân cấp huyện

Chương 2 Thực trạng xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản

pháp luật tại Ủy ban nhân dân quận Tân Bình, Thành phố Hồ Chí Minh

Chương 3 Giải pháp và lộ trình đảm bảo xây dựng, ban hành, kiểm tra,

rà soát văn bản pháp luật tại Ủy ban nhân dân quận Tân Bình, Thành phố Hồ Chí Minh

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT

VỀ XÂY DỰNG, BAN HÀNH, KIỂM TRA, RÀ SOÁT

VĂN BẢN PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN

1.1 Khái niệm, đặc điểm, phân loại, hình thức văn bản pháp luật và thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật; khái niệm xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản pháp luật

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của văn bản pháp luật

Theo quan điểm của học thuyết Mác - Lênin, nhà nước và pháp luật là hai hiện tượng xã hội thuộc kiến trúc thượng tầng luôn gắn liền với nhau Về bản chất, pháp luật cũng như nhà nước, là hiện tượng vừa mang tính giai cấp vừa mang tính xã hội Theo đó, pháp luật là hệ thống quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, do nhà nước ban hành (hoặc thừa nhận) và được nhà nước bảo đảm thực hiện; thể hiện ý chí của giai cấp thống trị và phản ảnh các điều kiện KT-XH; là nhân tố điều chỉnh các quan hệ xã hội

“Ở nước ta pháp luật là công cụ thực hiện đường lối chính sách của Đảng, công cụ thực hiện quyền làm chủ của nhân dân lao động và là công cụ quản lý của Nhà nước Pháp luật thường được nhận biết thông qua các đặc điểm cơ

bản sau đây: một là, tính được bảo đảm bởi Nhà nước; hai là, tính quy phạm phổ biến; ba là, tính ổn định; bốn là, tính xác định chặt chẽ về mặt hình thức.” [1, tr.32-

35]

“Theo quy định của Hiến pháp, Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, dùng pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội Để thực hiện quyền lực nhà nước, thực hiện chức năng quản lý nhà nước thì cần sử dụng các hình thức hoạt động cơ bản trong quản lý, một trong những hoạt động quan trọng đó là ban hành các Quyết định hành chính.” [42, tr.104]

Như vậy, các QĐHC chính là biểu hiện ra bên ngoài của pháp luật Theo Từ điển tiếng Việt phổ thông của Viện Ngôn ngữ học thì “Quyết định” là động từ, có nghĩa định ra một cách dứt khoát việc sẽ làm; đồng thời với từ loại danh từ thì nó có nghĩa là văn bản hành chính về quyết định của một cấp có thẩm quyền [39, tr.744]

“Theo thuật ngữ pháp lý thì từ “Quyết định” được hiểu là hình thức

VBPL bao gồm cả VBQPPL và VBADPL do CQNN có thẩm quyền ban hành.” [42, tr.104]

“Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, các chủ thể ban hành VBPL nhằm thực hiện hoạt động quản lý một cách có hiệu quả nhất Bởi VBPL là phương tiện ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý hình thành trong hoạt động quản lý của các CQNN cũng như cá nhân

có thẩm quyền Vì thế, VBPL luôn thể hiện tính pháp lý, tính mệnh lệnh, quản

lý điều hành, tính thống nhất về hình thức, nội dung của từng loại và phản ánh kết quả hoạt động quản lý trên các lĩnh vực.” [40, tr.7]

Như vậy, “VBPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, thể hiện ý chí của Nhà nước, được ban hành theo hình thức, thủ tục do pháp luật quy định, luôn mang tính bắt buộc và được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước.” [40, tr.8]

Theo đó, VBPL có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, VBPL được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền Trên bình diện chung nhất, VBPL được ban hành bởi những nhóm chủ thể sau: một là,

mọi CQNN từ TW đến địa phương đều là cơ quan có thẩm quyền ban hành

VBPL; hai là, VBPL không chỉ do các CQNN mà còn do những cá nhân được

Nhà nước trao quyền ban hành

Thứ hai, nội dung của VBPL là ý chí của Nhà nước Ý chí của Nhà nước

trong VBPL được hiểu là Nhà nước quyết tâm đạt được mục đích đem lại lợi ích cho Nhà nước và xã hội

Thứ ba, VBPL được ban hành theo thủ tục do pháp luật quy định, đó là

những cách thức, trình tự mà các chủ thể có thẩm quyền cần phải tiến hành khi ban hành VBPL

Thứ tư, VBPL được trình bày theo hình thức do pháp luật quy định

Hình thức của VBPL bao gồm tên loại VB và thể thức, kĩ thuật trình bày Hệ thống VBPL ở nước ta hiện nay bao gồm nhiều loại VB Các loại VB này không chỉ khác nhau về tên gọi mà còn về cách thức trình bày

Thứ năm, VBPL luôn mang tính bắt buộc và được bảo đảm thực hiện

bởi Nhà nước Bởi vì “để VB được triển khai và thi hành nghiêm chỉnh tên thực

tế, Nhà nước sử dụng nhiều biện pháp như phổ biến, tuyên truyền; biện pháp tổ chức, hành chính; biện pháp cưỡng chế…” [40, tr.9-13]

Có nhiều tiêu chí khác nhau để phân loại VBPL như dựa vào chủ thể ban hành (cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp); tiêu chí hiệu lực pháp lí (VB luật và VB dưới luật; tiêu chí về tính chất pháp lý (VBQPPL

và VBADPL) [40, tr.14]

Trong phạm vi đề án này, tác giả sẽ đi sâu nghiên cứu về công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật của UBND quận Tân Bình

1.1.2 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

“Dưới góc độ khoa học, quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung do

Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm xác lập, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức

Quy phạm pháp luật (QPPL) được phân thành nhiều loại như quy phạm chung (quy phạm nguyên tắc, quy phạm giải thích, quy phạm tuyên bố), quy

phạm riêng (quy phạm cấm đoán, quy phạm bắt buộc, quy phạm cho phép, quy phạm trao quyền), ngoài ra còn có quy phạm thủ tục QPPL có dấu hiệu bên ngoài để nhận diện đó là tính bắt buộc chung (tính không xác định cụ thể của đối tượng thi hành), khả năng áp dụng nhiều lần (lặp đi lặp lại).” [40, tr.15]

Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) được áp dụng nhiều lần trên

thực tế “Dấu hiệu áp dụng nhiều lần được hiểu, QPPL luôn được các chủ thể ADPL lựa chọn làm cơ sở pháp lí để triển khai thực hiện hoặc giải quyết những công việc cụ thể xảy ra trên thực tế, nên được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần

Có nghĩa VBQPPL có khả năng tác động trong khoảng thời gian lâu dài VBQPPL có hiệu lực pháp lí trong phạm vi cả nước hoặc từng địa phương tùy thuộc vào thẩm quyền của cơ quan ban hành cũng như nội dung của mỗi VBQPPL.” [40, tr.18]

1.1.3 Các hình thức văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban hành

1.1.3.1 Hình thức văn bản quy phạm pháp luật

Hình thức VBQPPL được quy định tại Điều 4 Luật BHVBQPPL năm

2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), gồm hình thức VBQPPL do CQNN TW ban hành và hình thức VBQPPL do CQĐP ban hành Trong đó, hình thức VBQPPL

do UBND cấp huyện ban hành là quyết định

1.1.3.2 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Thẩm quyền BHVBQPPL của các CQNN ở TW và địa phương đã được quy định trong Luật BHVBQPPL năm 2015 (từ Điều 15 đến Điều 3), trong đó HĐND, UBND cấp huyện ban hành nghị quyết, quyết định để quy định những vấn đề được luật, nghị quyết của Quốc hội giao hoặc để thực hiện việc phân cấp cho CQĐP, CQNN cấp dưới theo quy định của Luật Tổ chức CQĐP (khoản

1 Điều 30)

Như vậy, VBQPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa

1.1.4 Khái niệm xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

1.1.4.1 Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Theo Từ điển Tiếng Việt phổ thông, “xây dựng” là động từ với nhiều

lớp ý nghĩa khác nhau, một trong số đó là tạo ra, sáng tạo ra cái có giá trị tinh thần, có ý nghĩa trừu tượng, ví dụ như xây dựng cốt truyện, xây dựng một giả thuyết mới [39, tr.1055]

Như vậy, xây dựng VBPL có thể hiểu là việc tạo ra, sáng tạo ra cái có ý

nghĩa trừu tượng là VBPL “Dưới góc độ khoa học, hoạt động xây dựng, ban hành pháp luật là một trong những hình thức hoạt động cơ bản nhất của Nhà nước Xây dựng pháp luật (XDPL) là hoạt động mang tính sáng tạo, là quá trình nhận thức các quy luật xã hội đặc biệt là quy luật lợi ích, xác định tầm quan trọng của các quan hệ xã hội từ đó xác định phạm vi và phương pháp điều chỉnh đúng đắn đối với chúng Thông qua việc sử dụng những quy tắc đặc thù của kỹ thuật lập pháp, Nhà nước ta đặt ý chí của nhân dân lao động lên thành các chuẩn mực mang tính chất bắt buộc chung Các chuẩn mực đó được chứa đựng trong các hình thức VBPL hoặc VBQPPL dưới luật Do đó, hoạt động XDPL còn được gọi là hoạt động sáng tạo pháp luật Hoạt động XDPL phải tuân thủ những nguyên tắc nhất định.” [35, tr.414-417]

1.1.4.2 Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Theo Từ điển Tiếng Việt phổ thông, “ban hành” là động từ với ý nghĩa

là chính thức thông qua và cho thi hành (nói về văn bản pháp luật, chính sách, v.v.) [39, tr.24]

Như vậy, “ban hành VBPL là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền

chính thức thông qua và cho thi hành các VBPL trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật quy định để giải quyết những công việc phát sinh Các VBPL đều được ban hành theo thủ tục, trình tự do pháp luật quy định Tùy theo mỗi loại VBPL khác nhau mà thủ tục ban hành chúng cũng

khác biệt Ví dụ: Trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL tuân theo quy định của Luật BHVBQPPL năm 2015 Văn bản QPPL được ban hành theo trình tự: lập

chương trình xây dựng văn bản; soạn thảo; lấy ý kiến đóng góp; thẩm định, thẩm tra; trình, thông qua, ký chứng thực và ban hành.” [40, tr.20]

1.1.5 Khái niệm kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật

1.1.5.1 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Theo Từ điển Tiếng Việt phổ thông, “kiểm tra” là động từ với ý nghĩa

là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét [39, tr.465]

Như vậy, kiểm tra VBPL là hoạt động xem xét tình hình thực tế để đánh

giá, nhận xét đối với VBPL

“Hiện nay, có nhiều cách hiểu về khái niệm kiểm tra VBPL, tuỳ thuộc vào cấp độ tiếp cận khác nhau

Có quan điểm cho rằng, kiểm tra VBPL là việc xem xét, đánh giá của toàn xã hội (các CQNN, các tổ chức xã hội và cá nhân) đối với VBPL

Theo cách hiểu thứ hai thì kiểm tra VBPL là hoạt động của CQNN có

thẩm quyền trong việc xem xét tính hợp pháp, hợp lí của VBPL nhằm phát hiện kịp thời những khiếm khuyết làm cơ sở để cấp có thẩm quyền xử lý, hoàn thiện chúng Theo quan niệm này, hoạt động kiểm tra VBPL bao gồm cả hoạt động giám sát, kiểm tra, kiểm sát của các cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy Nhà nước đối với VBPL (cả VBQPPL, VBADPL)

Cách hiểu thứ ba về khái niệm kiểm tra VBPL lại xuất phát từ chức

năng kiểm tra VB của cơ quan có thẩm quyền Theo đó, khái niệm kiểm tra

VBPL chỉ được hiểu rất hẹp là hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước trong việc xem xét tính hợp pháp, tính thống nhất của VBQPPL do các bộ, ngành, địa phương ban hành.”[40, tr.205-207]

Theo tác giả: Kiểm tra VBPL là việc xem xét, đánh giá của toàn xã hội đối với VBPL nhưng trên hết và trước hết được thực hiện chủ yếu bởi CQNN

có thẩm quyền Hoạt động này được diễn ra ngay sau khi VBPL được ban hành

và có hiệu lực thi hành, nhằm phát hiện kịp thời những khiếm khuyết, không phù hợp làm cơ sở để CQNN đó xử lý, hoàn thiện hệ thống pháp luật của đơn

Sau khi tiến hành kiểm tra, nếu phát hiện VBPL khiếm khuyết, cơ quan

có thẩm quyền sẽ xử lý đối với VB đó

1.1.5.2 Rà soát văn bản quy phạm pháp luật

Theo Từ điển Tiếng Việt phổ thông, “rà soát” là động từ với ý nghĩa là xem xét kĩ lưỡng lại toàn bộ [39, tr.747]

Như vậy, rà soát VBPL là việc xem xét kĩ lưỡng lại toàn bộ tất cả các

khía cạnh của VBPL

Dưới góc độ khoa học, “rà soát VBPL là việc xem xét, đối chiếu, đánh giá các quy định của VB được rà soát với VB là căn cứ để rà soát, tình hình phát triển KT-XH nhằm phát hiện, xử lý hoặc kiến nghị xử lý các quy định trái

pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp.” [40,

tr.228]

1.2 Pháp luật về xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện

1.2.1 Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định của Luật BHVBQPPL, HĐND, UBND ba cấp chính quyền địa phương tỉnh, huyện, xã đều có thẩm quyền ban hành VBQPPL Mỗi cấp có hai cơ quan có thẩm quyền ban hành là HĐND ban hành văn bản dưới hình thức nghị quyết và UBND ban hành dưới hình thức quyết định

Đồng thời tại khoản 1 Điều 14 Nghị định số 33/2021/NĐ-CP đã quy định hình thức VBQPPL của Ủy ban nhân dân quận là quyết định [6]

Theo quy định của Luật, quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL đối với quyết định của UBND các cấp gồm có 05 bước (được quy định từ Chương

VIII đến Chương XI Luật BHVBQPPL), cụ thể như sau: Bước 1 Soạn thảo quyết định; Bước 2 Tổ chức lấy ý kiến về dự thảo quyết định; Bước 3 Thẩm định dự thảo quyết định; Bước 4 Xem xét, thông qua quyết định; Bước 5 Công

bố, niêm yết, đưa tin về quyết định [2, tr.113]

So sánh với khoản 2 Điều 14 Nghị định số 33/2021/NĐ-CP quy định

về trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của UBND quận, tác giả nhận thấy về

cơ bản, quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND quận cũng gồm có

05 bước như quy định của Luật

Dưới góc độ khoa học, xây dựng văn bản và ban hành văn bản vốn là hai hoạt động mặc dù có liên quan nhưng về bản chất chúng độc lập với nhau

Do đó, tác giả cho rằng có thể phân chia thành hai nhóm tác vụ như sau:

Nhóm tác vụ thứ nhất là hoạt động xây dựng VBQPPL, bao gồm các bước sau: Bước 1 Soạn thảo quyết định; Bước 2 Tổ chức lấy ý kiến về dự thảo quyết định; Bước 3 Thẩm định dự thảo quyết định; Bước 4 Xem xét, thông

qua quyết định;

Nhóm tác vụ thứ hai là hoạt động ban hành VBQPPL, bao gồm các nội dung trong Bước 5 Công bố, niêm yết, đưa tin về quyết định

Trên cơ sở phân chia hai nhóm tác vụ tương ứng hai hoạt động xây dựng

và ban hành VBQPPL của UBND quận, tác giả phân tích, làm rõ về chủ thể, nội dung, trình tự thủ tục của từng hoạt động, cụ thể như sau:

1.2.1.1 Chủ thể, nội dung, trình tự của hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Theo Điều 14 Nghị định số 33/2021/NĐ-CP thì chủ thể tham gia hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND quận bao gồm nhiều cơ quan, tổ chức, cụ thể như sau:

Chủ thể thứ nhất là cơ quan soạn thảo dự thảo quyết định của UBND

quận là cơ quan chuyên môn thuộc UBND quận trên cơ sở sự phân công và trực tiếp chỉ đạo của Chủ tịch UBND quận Theo đó, cơ quan soạn thảo có trách

nhiệm xây dựng dự thảo và tờ trình dự thảo quyết định, tương ứng với Bước 1

Chủ thể thứ hai là các cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự

tác động trực tiếp của quyết định Các chủ thể này tham gia hoạt động xây dựng VBQPPL thông qua việc góp ý kiến đối với những vấn đề mà cơ quan soạn

thảo cần lấy ý kiến, tương ứng với Bước 2

Chủ thể thứ ba là Phòng Tư pháp với trách nhiệm thẩm định dự thảo quyết định của UBND quận trước khi trình, tương ứng với Bước 3

Chủ thể thứ tư là tập thể UBND quận khi Chủ tịch UBND quận tổ chức cuộc họp để lấy ý kiến thảo luận, tương ứng với Bước 4

1.2.1.2 Chủ thể, nội dung, trình tự của hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định về trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của UBND quận,

sau khi hoàn thành các bước thuộc nhóm tác vụ thứ nhất liên quan hoạt động

xây dựng VBQPPL, Chủ tịch UBND quận ký ban hành quyết định của UBND

quận với tư cách là người đứng đầu cơ quan ban hành theo điểm b khoản 5 Điều

14 Nghị định số 33/2021/NĐ-CP [6]

Như vậy, chủ thể của hoạt động ban hành trước hết là Chủ tịch UBND quận Đây cũng là điểm khác biệt cơ bản về hình thức ký ban hành VBQPPL của UBND quận thực hiện mô hình chính quyền đô thị so với UBND cấp huyện thực hiện chính quyền địa phương thông thường (ký trực tiếp thay vì ký thay mặt tập thể UBND)

1.2.2 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Mặc dù cơ chế kiểm tra VBQPPL đã được quy định từ khá sớm (Hiến pháp 1992) và đã được Chính phủ quy định chi tiết tại Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 và Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 về kiểm tra và xử lý VBQPPL, tuy nhiên, cho đến khi Chính phủ ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì khái niệm về kiểm tra VBQPPL mới được định nghĩa chính thức

Theo đó, tại khoản 4 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP xác định

kiểm tra VBQPPL là việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp

pháp, tính thống nhất của VBQPPL được kiểm tra và xử lý VB trái pháp luật.[3]

1.2.2.1 Chủ thể kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Điều 167 Luật BHVBQPPL quy định UBND các cấp có trách nhiệm tự kiểm tra VBQPPL do mình ban hành; UBND cấp trên kiểm tra VBQPPL do UBND cấp dưới ban hành; khi phát hiện VBQPPL do mình ban hành trái pháp luật thì UBND có trách nhiệm tự mình bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản Ngoài ra, Chủ tịch UBND cấp huyện tổ chức kiểm tra VBQPPL do UBND cấp

xã ban hành; Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ VBQPPL trái pháp luật của UBND cấp dưới [31]

Tiếp đó, Điều 106 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định có 02 phương thức kiểm tra văn bản là Tự kiểm tra văn bản (khoản 1) và Kiểm tra văn bản

theo thẩm quyền (khoản 2) đối với văn bản do cơ quan, người ban hành văn bản gửi đến; văn bản khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật; kiểm tra văn bản theo địa bàn tại cơ quan ban hành văn bản, chuyên đề, ngành, lĩnh vực [3]

Đồng thời, Điều 111 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định về trách nhiệm tự kiểm tra văn bản xác định UBND các cấp tự kiểm tra văn bản do mình ban hành hoặc liên tịch ban hành ngay sau khi văn bản được ban hành hoặc nhận được yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân (khoản 1) Bên cạnh đó, Điều 114 quy định về thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện xác định Chủ tịch UBND cấp tỉnh kiểm tra văn bản của HĐND, UBND cấp huyện (khoản 1); Chủ tịch UBND cấp huyện kiểm tra văn bản của HĐND, UBND cấp xã (khoản 2) [3]

Như vậy, chủ thể thực hiện kiểm tra VBQPPL do UBND quận ban hành gồm có: một là, UBND quận (tự kiểm tra) và hai là, Chủ tịch UBND Thành

phố (kiểm tra văn bản theo thẩm quyền)

1.2.2.2 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Nội dung kiểm tra VB được xác định cụ thể tại Điều 104 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP như sau: một là, kiểm tra về thẩm quyền ban hành VB gồm kiểm tra thẩm quyền về hình thức và kiểm tra thẩm quyền về nội dung; hai là, kiểm tra về nội dung của VB; ba là, kiểm tra về căn cứ ban hành; thể thức, kỹ

thuật trình bày; trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VB [3]

1.2.2.3 Trình tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Về trình tự kiểm tra VB, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã quy định cụ

thể tương ứng với từng phương thức kiểm tra Theo đó, đối với phương thức tự kiểm tra thì được thực hiện theo Điều 111 đã nêu ở trên; đối với phương thức kiểm tra theo thẩm quyền thì trình tự kiểm tra văn bản được quy định tại Điều

115 gồm các bước sau: Bước 1 Tiếp nhận văn bản thuộc đối tượng kiểm tra,

cơ quan kiểm tra văn bản phải mở “Sổ văn bản đến” để theo dõi việc gửi và

tiếp nhận văn bản thuộc đối tượng kiểm tra; Bước 2 Thủ trưởng cơ quan kiểm tra văn bản phân công người kiểm tra văn bản; Bước 3 Người kiểm tra văn bản

tiến hành xem xét, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn

bản được kiểm tra; Bước 4 Báo cáo kết quả kiểm tra văn bản và đề xuất hướng

xử lý [3]

Các hình thức xử lý VB trái pháp luật, VB được kiểm tra có sai sót về căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật được quy định tại Điều 130 của Nghị định,

gồm: Một là, đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ VB trong trường

hợp nội dung trái pháp luật ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi

ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân nếu không được bãi bỏ kịp thời; Hai là, bãi

bỏ một phần hoặc toàn bộ VB; Ba là, đính chính VB được thực hiện đối với

VB có sai sót về căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật trình bày bằng văn bản hành chính [3]

Hoạt động kiểm tra VB chỉ có ý nghĩa thực sự khi toàn bộ các khâu của hoạt động này được thực hiện triệt để, đến cùng, tức là thực hiện xong đến khâu cuối cùng là xử lý nội dung trái pháp luật của VB

1.2.3 Rà soát văn bản quy phạm pháp luật

Cùng với hoạt động kiểm tra VB, tại khoản 5 Điều 2 Nghị định số

34/2016/NĐ-CP giải thích rà soát VBQPPL là việc xem xét, đối chiếu, đánh

giá các quy định của VB được rà soát với VB là căn cứ để rà soát, tình hình phát triển KT-XH nhằm phát hiện, xử lý hoặc kiến nghị xử lý các quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp [3]

Đồng thời, Điều 137 Nghị định này xác định VB được rà soát gồm các

VB quy định tại Điều 4 của Luật, trừ Hiến pháp Như vậy, các quyết định được ban hành dưới hình thức VBQPPL của UBND cấp huyện thuộc đối tượng rà soát [3]

1.2.3.1 Chủ thể rà soát văn bản quy phạm pháp luật

Khoản 3 Điều 139 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định về trách nhiệm của UBND trong rà soát VB đã xác định UBND thực hiện rà soát VB do mình và HĐND cùng cấp ban hành; phối hợp với Thường trực HĐND kiến nghị HĐND xử lý kết quả rà soát, hệ thống hóa văn bản của HĐND (điểm a); Chủ tịch UBND cấp huyện có trách nhiệm chỉ đạo các CQCM thuộc UBND cùng cấp thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản do HĐND, UBND cấp mình ban hành (điểm b); Thủ trưởng các CQCM thuộc UBND cấp huyện chủ trì, phối hợp với Ban pháp chế HĐND và các cơ quan liên quan thực hiện rà soát, hệ thống hóa VB của UBND, HĐND cùng cấp có nội dung thuộc chức năng, nhiệm vụ QLNN của cơ quan mình; Thủ trưởng các cơ quan khác đã chủ trì soạn thảo VB của HĐND, UBND có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Ban pháp chế HĐND, Trưởng Phòng Tư pháp và các cơ quan liên quan thực hiện

rà soát, hệ thống hóa văn bản (điểm c) [3]

Như vậy, chủ thể thực hiện rà soát VB tại UBND cấp huyện bao gồm: một là, UBND cấp huyện; hai là, CQCM thuộc UBND; ba là, Thủ trưởng các CQCM; bốn là, Ban Pháp chế HĐND; năm là, Thủ trưởng các cơ quan khác đã

chủ trì soạn thảo VB của HĐND, UBND [3]

1.2.3.2 Nội dung rà soát văn bản quy phạm pháp luật

Cũng tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, nội dung rà soát VB được xác định gồm: một là, nội dung rà soát theo căn cứ là văn bản được quy định tại Điều 147; hai là, nội dung rà soát theo căn cứ là tình hình phát triển kinh tế -

xã hội theo Điều 148 [3]

1.2.3.3 Trình tự rà soát văn bản quy phạm pháp luật

Tại Điều 149 và Điều 150 Nghị định này (được sửa đổi, bổ sung bởi

Nghị định số 154/2020/NĐ-CP) cũng quy định cụ thể về trình tự rà soát tương ứng với từng nội dung rà soát [3][5]

Đối với các VB được rà soát, các hình thức xử lý VB được quy định cụ thể tại Điều 147 của Nghị định, gồm: một là, bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần VB; hai là, thay thế VB; ba là, sửa đổi, bổ sung VB; bốn là, ban hành VB mới; năm

là, đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung VB [3]

1.3 Mục tiêu, nguyên tắc và yêu cầu của hoạt động xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản pháp luật

1.3.1 Mục tiêu

Theo tác giả, việc xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát VBPL nhằm hướng đến 05 mục tiêu cụ thể sau đây, đó là:

Thứ nhất, giải quyết những công việc phát sinh như ban hành quy định

pháp luật để điều chỉnh quan hệ xã hội cơ bản; ổn định tổ chức bộ máy, tổ chức nhân sự trong nội bộ; giải quyết những công việc về chuyên môn, nghiệp vụ

Thứ hai, làm cho quy định của pháp luật trở thành hành vi thực tế và

hợp pháp của các chủ thể pháp luật

Thứ ba, góp phần xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN

Việt Nam trong giai đoạn mới, tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật

Thứ tư, thể chế hóa kịp thời, đầy đủ và tổ chức thực hiện hiệu quả chủ

trương, đường lối của Ðảng, góp phần xây dựng hệ thống pháp luật hoàn thiện, được thực hiện nghiêm minh, nhất quán

Thứ năm, xây dựng nền hành chính chuyên nghiệp, pháp quyền, hiện

đại; bộ máy Nhà nước tinh gọn, trong sạch, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có đủ phẩm chất, năng lực, thực sự chuyên nghiệp, liêm chính

1.3.2 Nguyên tắc

1.3.2.1 Nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Các nguyên tắc của hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL được quy định cụ thể tại Điều 5 Luật BHVBQPPL [31], gồm có:

Một là, bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của

VBQPPL trong hệ thống pháp luật

Hai là, tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng,

ban hành VBQPPL

Ba là, bảo đảm tính minh bạch trong quy định của VBQPPL

Bốn là, bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận,

dễ thực hiện của VBQPPL; bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong VBQPPL; bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính

Năm là, bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường,

không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên

Sáu là, bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý

kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL

1.3.2.2 Nguyên tắc kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Các nguyên tắc của hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL được quy định

cụ thể tại Điều 105 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP [5], gồm có:

Một là, bảo đảm tính toàn diện, kịp thời, khách quan, công khai, minh

bạch; đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục; kết hợp giữa việc kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền với việc tự kiểm tra của cơ quan, người ban hành VB; bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan

Hai là, không được lợi dụng việc kiểm tra, xử lý VB vì mục đích vụ lợi,

gây khó khăn cho hoạt động của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành VB

và can thiệp vào quá trình xử lý VB trái pháp luật

Ba là, cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra, xử lý VB chịu trách

nhiệm về kết luận kiểm tra và quyết định xử lý VB

1.3.3 Yêu cầu của hoạt động xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật

Trên cơ sở các mục tiêu, nguyên tắc nêu trên, hoạt động xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát VBPL cần thỏa mãn các tiêu chí cụ thể sau đây:

Một là, tiêu chí về chính trị Theo đó, “VBPL phải có nội dung phù hợp

với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, đồng thời phù hợp với ý chí, nguyện vọng và lợi ích chính đáng của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBPL.” [40, tr.22-33]

Hai là, tiêu chí về tính hợp hiến, hợp pháp Theo đó, “nội dung VBPL

phải phù hợp với các quy định cụ thể của Hiến pháp, đồng thời phải phù hợp với nguyên tắc cơ bản và tinh thần của Hiến pháp VBPL phải hợp pháp, có nghĩa là đúng với pháp luật, không trái với pháp luật, thể hiện qua những dấu hiệu sau: được ban hành đúng thẩm quyền, đúng căn cứ pháp lý, có nội dung hợp pháp, tuân thủ các quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành cũng như quản lý VB, tuân thủ đúng những quy định của pháp luật về thể thức,

kỹ thuật trình bày.” [40, tr.22-33]

Ba là, Tiêu chí về tính hợp lý Theo đó, “VBPL có nội dung phù hợp

với thực tiễn; phù hợp với các quy phạm xã hội khác (đạo đức, phong tục, tập quán tiến bộ) Bên cạnh đó, VBPL bảo đảm về kỹ thuật trình bày: sử dụng đúng quy tắc ngôn ngữ (tiếng Việt); phân chia, sắp xếp nội dung VB logic, chặt chẽ.” [40, tr.22-33]

1.4 Các yếu tố ảnh hưởng đến xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản pháp luật

1.4.1 Các yếu tố chủ quan

Một là, sự quan tâm chỉ đạo, lãnh đạo của người đứng đầu cơ quan, đơn

vị có vai trò then chốt trong công tác này Theo đó, người đứng đầu cơ quan càng sâu sát và kịp thời trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo thì chất lượng và hiệu quả của công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát VBPL nói riêng và hoạt động quản lý nhà nước nói chung càng cao

Hai là, việc chấp hành đầy đủ, nghiêm túc các trình tự, thủ tục, biểu

mẫu, thể thức, kỹ thuật trình bày… trong công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát VBPL phải đảm bảo theo quy định pháp luật

Ba là, năng lực, trình độ công chức làm công tác xây dựng VBPL nói

chung, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL nói riêng phải tương xứng

so với tầm quan trọng, tính chất khó khăn, phức tạp, yêu cầu nhiệm vụ, khối lượng công việc của các công tác này, đặc biệt nhân sự làm công tác pháp chế phải đảm bảo tính ổn định

Bốn là, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có liên quan phải được quy

định cụ thể, rõ người, rõ việc trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước

1.4.2 Các yếu tố khách quan

Một là, số lượng, nội dung VBPL cần phải được rà soát, sửa đổi, bổ

sung hoặc ban hành mới để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước ngày càng nhiều

Hai là, kinh phí bảo đảm cho công tác xây dựng, thẩm định, ban hành,

kiểm tra, rà soát VBPL phải được bố trí đầy đủ; người làm công tác pháp chế cần có chế độ đãi ngộ tương xứng để làm cơ sở thu hút, tuyển dụng nhân sự

Ba là, việc lấy ý kiến trực tiếp của đối tượng bị tác động bởi VBQPPL

phải được thực hiện nghiêm túc, đầy đủ, tránh hình thức

Bốn là, nhiều văn bản cần rà soát, xử lý có nội dung phức tạp, liên quan

đến nhiều ngành, lĩnh vực, đòi hỏi nhiều thời gian, công sức, trí tuệ, sự phối hợp giữa các bộ, ngành, cơ quan, tổ chức có liên quan; tiến độ xử lý nhiều văn bản phụ thuộc vào tiến độ, lộ trình xử lý của các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn

Chương 2 THỰC TRẠNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH, KIỂM TRA,

RÀ SOÁT VĂN BẢN PHÁP LUẬT TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN

QUẬN TÂN BÌNH, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

2.1 Khái quát về quận Tân Bình

2.1.1 Lịch sử hình thành và phát triển

Quận Tân Bình là một đơn vị hành chính cấp huyện thuộc Thành phố

Hồ Chí Minh được thành lập từ đầu năm 1976; diện tích 30,32 km2 (trong đó sân bay Tân Sơn Nhất có diện tích 13,98 km2), được chia thành 26 đơn vị hành chính cấp phường

Sau khi điều chỉnh địa giới hành chính theo Nghị định số

130/2003/NĐ-CP ngày 05/11/2003 của Chính phủ, diện tích hiện nay của quận Tân Bình là 22,38 km2 (trong đó sân bay Tân Sơn Nhất chiếm 8,44 km2); có 15 phường trực thuộc UBND quận (từ Phường 1 đến Phường 15)

Trước ngày 01 tháng 7 năm 2021, quận Tân Bình là một đơn vị hành chính cấp huyện thuộc TPHCM, có cơ cấu tổ chức và hoạt động theo quy định tại Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) Theo đó, CQĐP quận Tân Bình gồm có HĐND và UBND

Ngày 16 tháng 11 năm 2020, Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam khóa XIV đã thông qua Nghị quyết số 131/2020/QH14 về tổ chức CQĐT tại TPHCM Theo đó, từ ngày 01 tháng 7 năm 2021 quận Tân Bình là một trong

16 quận tại TPHCM tổ chức và hoạt động theo mô hình CQĐT; UBND quận

là CQĐP ở quận, đồng thời là cơ quan hành chính nhà nước ở quận; không còn

tổ chức HĐND tại quận và phường [26]

2.1.2 Chức năng, nhiệm vụ của UBND quận Tân Bình

Sau khi Nghị quyết số 131/2020/QH14 của Quốc hội được ban hành, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 33/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 để quy định chi tiết và biện pháp thi hành Nghị quyết nêu trên Theo đó, từ Điều 7 đến Điều 14 tại Chương II của Nghị định này đã quy định tương đối đầy đủ, cụ thể

về tổ chức và hoạt động của UBND quận, chế độ trách nhiệm của chủ tịch UBND quận [6]

Tiếp đó, UBND Thành phố đã ban hành Danh mục tên gọi và số lượng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân quận trên địa bàn Thành phố

Hồ Chí Minh (kèm theo Quyết định số 24/2021/QĐ-UBND ngày 19/7/2021)

và Quy chế làm việc (mẫu) của UBND quận thuộc Thành phố Hồ Chí Minh (kèm theo Quyết định số 34/2021/QĐ-UBND ngày 16/8/2021) [63][64]

Trên cơ sở các VBQPPL nêu trên, Chủ tịch UBND quận Tân Bình đã ban hành Quy chế làm việc của UBND quận Tân Bình thuộc Thành phố Hồ Chí Minh (kèm theo Quyết định số 1284/QĐ-UBND ngày 08/11/2021); đồng thời ban hành quyết định về phân công công tác của Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND quận, Trưởng Công an quận, Chỉ huy trưởng Ban Chỉ huy Quân sự quận, Thủ trưởng các CQCM, cơ quan hành chính khác và các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc UBND quận Tân Bình [46][49]

Theo đó, về cơ bản UBND quận Tân Bình có các chức năng, nhiệm vụ như sau:

Một là, thực hiện nhiệm vụ về tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến

pháp, pháp luật, xây dựng chính quyền và địa giới hành chính, giáo dục, đào tạo, khoa học, công nghệ, văn hóa, thông tin, thể dục, thể thao, y tế, lao động, chính sách xã hội, dân tộc, tôn giáo, hành chính tư pháp, bổ trợ tư pháp, các biện pháp bảo vệ môi trường, phòng, chống cháy, nổ, phòng, chống thiên tai,

dịch bệnh, quản lý dân cư; tổ chức việc thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại,

tố cáo, xử lý vi phạm pháp luật, tiếp công dân theo quy định của pháp luật

Hai là, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do CQNN cấp trên phân cấp, ủy

quyền

Ba là, UBND quận phân cấp, ủy quyền cho UBND phường; ủy quyền

cho cơ quan chuyên môn (CQCM), cơ quan hành chính khác, đơn vị sự nghiệp công lập thuộc UBND quận thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của UBND quận theo quy định của pháp luật

Bốn là, ban hành VBQPPL để quy định những vấn đề được luật, nghị

quyết của Quốc hội giao và thực hiện phân cấp theo quy định; đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ VB trái pháp luật của CQCM thuộc UBND quận và VB trái pháp luật của UBND phường trực thuộc

Ngoài ra, UBND quận còn thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật [46]

2.1.3 Cơ cấu tổ chức của UBND quận Tân Bình

2.1.3.1 Về tổ chức bộ máy

Sơ đồ 1: Sơ đồ tổ chức bộ máy

Theo sơ đồ trên thì: Theo mô hình CQĐT, cơ cấu tổ chức của UBND quận Tân Bình gồm Chủ tịch, 03 Phó Chủ tịch, Trưởng Công an quận, Chỉ huy trưởng Ban Chỉ huy quân sự quận, các CQCM, cơ quan hành chính khác và