Kỷ yếu hội thảo khoa học: Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước cấp xã

một cành quyền lực thứ tư, chỉ phụ thuộc vào pháp luật và chịu sự xét xử của toà án, không trực.thuộc chính phủ và các cơ quan của chính phủ kể ca từ trung ương lẫn địa phương.” Ngược lạ

KHO A HANH CHÍNH NHÀ NƯỚC

| - — — TRUNG TÂM NGHIÊN COU PHÁPLUẬT - | | en VỀ TỔ CHỨC BO MAY NHÀ NƯỚC |

eaHỘI THẢO KHOA HỌC.

HOÀN THIỆN DHAD LUẬT VỀ TỔ CHÚC VÀ HOẠT ĐỘNG CUA CO QUAN HANH CHÍNH NHÀ NUOC CAD XÃ : a Ss aS ET TET OE RYa

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

Khoa Hành chính - Nhà nước

HỘI THẢO KHOA HỌC

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG

CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CẤP XÃ

Hà Nội, ngày 25 tháng 10 năm 2008

DANH MỤC CÁC BÁO CÁO KHOA HỌC

1 | PGS.TS Nguyễn Đăng Dung Chính quyền địa phương và chính quyền xã| 1

2 | PGS TS Bùi Xuân Đúc Déi mới mô hình tổ chức chính quyền xã ở nước | 16

ta hiện nay

3 | TS Lê Hồng Sơn Chính quyền cấp xã — những van dé đang đặt ra và | 27

: các giải pháp đổi mới

4 | ThS Bùi Xuân Phái Một số yếu té ảnh hưởng đến tô chức và hoạt động | 41

của chính quyền cấp xã

5 | ThS Nguyễn Văn Năm Một số suy nghĩ bước đầu về cải cách chính 49

| quyền cấp xã qua góc nhìn từ thực tiễn

6 | ThS Phan Thị Lan Huong Nâng cao vai trò tự quản của chính quyền cấp | 58

xã

7 Vi trí, vai trò, chức năng, mỗi quan hệ của Ủy ban nhân dân xã với các cơ | 66

quan nhà nước khác và một số kiến nghị

8 | 7hS Bui Thị Đào Uy ban nhân dân xã ~ một vài van dé về thực tiễn và 70

pháp luật

phong kiến (Thế kỉ X đến Thế kỉ XIX)

| 9 | TS Nguyên Minh Doan Nên thay Hội đồng nhân dân xã bằng một cơ 75

| quan khác và cải cách Ủy ban nhân dân cấp xã

ị

10 Ì Bùi Ngọc Sơn Tính hợp hiến của việc thí điểm không tổ chức | 82

HDWD cấp huyện và nhân dân bau trực tiếp Chủ tịch UBND xã

11 | ThS Nguyễn Ngọc Bich Cử tri trực tiếp bầu chủ tịch UBND cấp xã và 87

những van dé đặt ra đối với việc tổ chức Bộ máy Nhà nước ở địa phương

12 | ThS Nguyễn Thị Thuy Khiêu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành | 92

chính ở xã, phường, thị tran

13 | 7S Tran Minh Hương Vai trò của Uy ban nhân dân cấp xã trong tô chức | 99

và hoạt động của Té hòa giải ở cơ sở :

14 | Truong Khánh Hoàn Về thầm quyền xử phạt vi phạm hành chính của 105

Chủ tịch UBND xã, phường, thị tran

15 | Thế Lê Thi Thúy Một số biện pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của 110

UBND xã, phường, thị tran trong lĩnh vực chứng thực

16 | ThS Nguyễn Mạnh Hùng Hoàn thiện về tổ chức và hoạt động của thanh | 117

tra xây dựng cấp phường

17 | TS Trân Thị Hiền Cán bộ, công chức cấp xã 124

ig | Phí Thị Thanh Tuyển Văn hóa công sở - một số vẫn dé cần quan tâm 130

19 | Trần Hồng Nhung Mấy suy nghĩ về bộ máy hành chính xã thời 138

2Á k

HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VE TO CHỨC VÀ HOAT DONG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

CHINH QUYEN DIA PHUONG VA CHINH QUYEN XA

PGS.TS Nguyễn Đăng DungKhoa Luật — Đại học Quốc gia Hà Nội

1 Chính quyền địa phương nói chung

Việc quản lý ở địa phương đã từ xa xưa nhà nước nào cũng phải tiến hành Bởi

một lẽ thông thường rằng, không một chính phủ của một là nước nào chỉ thực hiện

quyền lực nhà nước của mình ở một chỗ, nơi toa ngự của các cơ quan Nhà nước trung

ương Vì vậy bat cứ chế độ chính trị nào cũng phải lo việc quản lý địa phương Đây

không phải là van dé dé giải quyết vì biên giới thích hợp cho một hoạt động này, th?lại ít khi đồng nhất, lại thích hợp cho một loại hoạt động khác Một thi tran lớn đượccung cấp nước từ chỗ này, nhưng lại được thoát nước lại từ ở những chỗ kia Hệ thốnggiao thông nối liền các vùng trong một thị xã với nhau và với các vùng phụ cận theo_ một kế hoạch, hoàn toàn khác với các vùng phục vụ cho việc giáo duc và dao tạo,

cũng như các vùng phòng và chống tội phạm Nếu mỗi chức năng của chính quyền xét

“về phương điện địa dư được phóng chiếu trên một tam bản dé tương ứng với những

- những nhu cầu riêng của chức năng đó, và đặt chúng chồng lên nhau, thì sẽ cho chúng

- ta một kết qua, không một cái nào chông khít lên một cái nào ca.”

al

Hiện nay khoa học pháp lý thế giới có rất nhiều quan điểm khác nhau về vị trí

_ vai trò của chính quyền địa phương Chính quyền địa phương được xem xét “như i.

một cành quyền lực thứ tư, chỉ phụ thuộc vào pháp luật và chịu sự xét xử của toà án, không trực.thuộc chính phủ và các cơ quan của chính phủ kể ca từ trung ương lẫn địa

phương.” Ngược lại quan điểm này, trong tình trạng hiện nay của việc xây dựng

_ “Nhà nước thịnh vượng chung,” đòi hỏi sự can thiệp ngày càng sâu rộng vào tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội của các cơ quan nhà nước trung ương, xuất hiện mối:

quan hệ ngày càng trở nên chặt chẽ giữa nhà nước và địa phương tự quản, nên các cơ

quan tự quản của địa phương ngày càng trở thành một bộ phận của chính quyền hành

pháp.”

! Xem, The great issues of politics by Leslie Lipson Copyright 1965 p 415

, em, The great issues of politics, Sđ đ p 416

Xem, G Barabasev Các cơ quan tự quán của các nha nước hiện đại (Mỹ, Anh) M 1971 tr 102

° Xem, G Barabasev Sdd tr 103 - 104

HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VE TO CHỨC VÀ HOAT ĐỘNG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

Tuy vay, tính tự quản của chính quyền địa phương vẫn được nhiều nhà luật học

bảo vệ, chủ yếu là từ phía hệ thống pháp luật Anglô-Sắc xông, chính quyền địa

phương chỉ có thể thực hiện được chức năng của mình ở đâu, mà ở đó chính quyền

trung ương không có điều kiện thực hiện quyền lực của mình.” Việc tăng cường quyền

lực nhà nước cho chính quyền nhà nước địa phương là một trong những biện pháp

'giảm quyên lực nhà nước cấp trên, tức là chịu trách nhiệm của quyền lực nhà nước Tổ

chức chính quyền địa phương phụ thuộc vào nhiều thứ, nhưng trước hết vào việc hình

thành ra các lãnh thổ hành chính trực thuộc Các đơn vị lãnh thổ địa phương trên thé

gidi hiện nay được hình thành theo 2 nguyên tắc cơ bản: Tự nhiên và nhân tạo

Lãnh thổ hành chính tự nhiên tức là lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên

Nhà nước phải công nhận các ranh giới hình thành một cách tự nhiên theo các đặc

điểm dân cư, địa lý, phong tục, tập quán, truyền thống văn hoá và lịch sử Đó là các

cộng đồng dân cư bền vững, nhà nước buộc phải thừa nhận trong quá trình thực hiện

sự cai trị - quản lý của mình trên toàn vẹn lãnh thổ quốc gia Ví dụ như các Commun

của các nước phương Tây; xã, làng ở các nước phương Đông (Việt nam), các thành

phố cho dù những thành phố rất lớn, rất đông dân, cũng như những thành phố rất nhỏ

kế cả về mặt dân cư, lẫn lãnh thổ trực thuộc

Thường những đơn vị lãnh thổ này là những đơn vị lãnh thổ cơ sở, nhà nu:

không nên chia nhỏ ra thành nhiều đơn vị cơ sở khác, trừ những trường hợp đặc biệt

Việc tổ chức quản lý những vùng lãnh thé này cần thiết phải tính đến nguyện vọng và

ý chí của cộng đồng dân cư Vì vậy, tham gia vào cơ chế vận hành bộ máy chính

quyền địa phương, ngoài các cơ quan quản lý còn có cả các cơ quan do dân cư hợp

thành trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra Việc tổ chức chính quyền ở đây mang nhiều tính

chất tự quản tự trị

Khác với các đơn vị hành chính tự nhiên, mà hình thành ra chúng một cách tự

nhiên nhà nước buộc phải công nhận, các đơn vị lãnh thé - hành chính nhân tao là

những đơn vị được Nhà nước trung ương chia lãnh thé thành các đơn vị hành chin:

trực thuộc theo nhu cầu quản lý hay còn được gọi là nhu cầu “cai trị” của trung ương.

Đối với các lãnh thé hành chính nhân tạo, việc tổ chức và hoạt động của các cơ

quan dja phương chủ yếu để thực hiện chức năng quan lý.” Trong nhiều nền hành

chính hiện nay đã bỏ qua những ranh giới “cô truyền”, kế cả những ranh giới chính trị,

trong việc thi hành các nhiệm vụ mới Một số các khu vực lãnh thổ hành chính được

thành lập để thực hiện các công việc hành chính được thuận lợi hơn Ví dụ, như các

` Xem, Davies K Local government Law London 1983 p XXXV na

Xem, The Elements of Political Science ,by Alfred de Grazia Copyright 1959 by Princeton, New Jersey p.

HỘI THẢO: PHÁP LUAT VE TO CHỨC VÀ HOẠT DONG CUA CO QUAN HCNN CAP XÃ

khu bau cử, khu tư pháp, khu thu thuế, khu cảnh sát, khu phòng hoa, khu học đường

Mỗi một địa giới đáp ứng được một yêu cầu quản lý nhất định Loại ranh giới dia

phương tốt nhất đối với một chương trình bảo vệ lâm sản tuyệt nhiên không thể trùng

re sae Ae 2 i ° Aa 7

với ranh giới tôi hao của khu vực thuỷ điện luc.

Các khu vực nói trên hoàn toàn có tính chất hành chính, việc tổ chức các cơ,

quan nhà nước ở đơn giản chỉ cần những cơ quan hành chính để đảm nhiệm chức nănghành chính như mục tiêu của nó đã đề ra Khác với các lãnh thổ được hình thành mộtcách tự nhiên, chúng thường được gọi là cấp chính quyền không hoàn chỉnh Theo đócác nhân viên đảm nhiệm các công việc hành chính của khu vực được trên bổ nhiệm,

mà không cần có sự lựa chọn bằng phương pháp bầu cử từ cử tri địa phương." Ở đây

không nhất thiết phải thành lập hay tổ chức ra các cơ quan đại diện dân cử Sự khôn:

hoàn chỉnh của các đơn vị này là cơ sở cho việc không tô chức ra các cơ cấu đầy đủ

để thực hiện các chức năng “lập pháp, hành pháp và tư pháp” như ở trung ương, và

càng không nên tô chức ra các tô chức đoàn thê xã hội đi kèm.

Các đơn vị hành chính không có quyền độc lập chính trị: Dé tổ chức thực hiện

những van dé về phát triển địa phương, các đơn vị hành chính theo quy định của phápluật có quyền thành lập các hội đồng tự quản địa phương Nhưng các cơ quan tự quảnnày phải chịu sự kiểm tra của đại điện cơ quan quyền lực nhà nước cấp trên Ở một sốnước khác không tổ chức ra các cơ quan tự quản địa phương, mọi hoạt động nhà nước

ở địa phương do các cơ quan đại điện trung ương trực tiếp thực hiện Da phan các

nước đơn nhất có một dân tộc, nhưng bên cạnh đó cũng có không ít các nước đơn nhất

có nhiều dân tộc Giải quyết van dé dân tộc, các nước này đã t6 chức khu tự trị, tỉnh

tự trị Các khu, tỉnh tự trị có thể có hệ thống pháp luật, toà án riêng, nhưng không có

chủ quyền quốc gia Chính việc tổ chức ra các khu tự trị, tỉnh tự trị làm cho quyền lực :

của nhà trung ương bị giảm đi một cách đáng kể Đó là một cách hạn chế quyên lực

-của nhà nước

Mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương rất đa dạng, vì việc

tổ chức và hoạt động này phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, như điều kiện lịch sử, văn

hoá xã hội, tự nhiên cũng như những quan điểm nhận thức của chính quyền nhà nước

cấp trên Oo

Theo tiêu chí các cấp chính quyền địa phương, có thể chia các cấp chính quyền

địa phương thành 4 cấp như Đức, Camerun, Senegan; 3 cấp như Italia, Ấn độ : hai

xem The Elements of Political Science ,by Alfred de Grazia Copyright 1959 by Princeton, New Jersey, p.

2 Xem, The Elements of Political Science p.630

HỘI THẢO: PHÁP LUAT VE TÔ CHỨC VÀ HOAT DONG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

cấp như Đan Mạch, Phần Lan, Nhật Bản, Costa-Rica Thậm chí có nhà nước tổ chức

chính quyền địa phương 5 cấp như của Pháp

Cấp thấp nhất của chính quyển địa phương thường được tổ chức ở những cộng

đồng cư dân thành phố, làng, thôn Cấp đơn vị hành chính trung gian thường được tế

chức ở trên các cấp cơ sở (cấp thấp nhất), và dưới cấp trung ương Đó là các tỉnh,

vùng như ở Nhật, Italia Không phải ở tất cả các cấp chính quyền trên đều phải tổ

chức ra các cư quan đại diện Cấp vùng, quận, huyện của Pháp và cả của Cộng hoà

liên bang Đức không tổ chức cơ quan đại diện của cộng đồng cư dân Ở nước Pháp, và

ở một số nước khác đã lâu hình thành một quan dém cho rằng, các cơ quan đại diện

của cộng đồng cư dân chỉ được, hay là thường được tổ chức ở các đơn vị hành chính

tự nhiên, hơn là ở các đơn vị hành chính nhân tạo Ké từ Luật chính quyền địa phương

năm 1982, ở Pháp quan điểm trên đã không còn được áp dụng một cách tuyệt đối như

trước đây, ngay cả ở những đơn vị hành chính nhân tạo cũng có quyền được thành lập

các cơ quan đại diện.

Mối quan hệ giữa các cấp chính quyên với nhau trong hệ thống chính quyên địa

_ phương nhiều cấp được hình thành dan dan do các điều kiện lịch sử, văn hoá, địa lý và

truyền thống quyết định Sau đó được nhà nước quy định thành các quy phạm của

pháp luật Ví dụ sự tích cực của các tác động đến đời sống của nhân dân địa phương

của đại diện chính quyền cấp trên về đóng trên địa bàn địa phương là một trong những

đặc thù của mô hình Châu Âu lục địa Điều 124 của Hiến pháp Italia quy định: Quan

chức đại diện của chính quyén trung ương tại các vùng lãnh thé có trách nhiệm lãnh

đạo và điều phối mọi hoạt động quản lý của nhà nước trên phạm vi lãnh thé của vùng.

Tương tự như vậy đối với cấp tỉnh là tỉnh trưởng đo trên cử về, có trách nhiệm giám

sát mọi hoạt động của chính quyền địa phương trực thuộc và có trách nhiệm kiểm tra

quá trình quản lý tư pháp, cảnh sát, và hoạt động của mạng lưới đường sắt

Ở các nhà nước đang phát trién thì tình trạng trực thuộc và chịu sự kiêm tra của

chính quyền cấp trên do người đại diện thực hiện càng được thực hiện một cách chặt

chẽ han, Ví dụ như ở Ấn độ, các vùng trưởng do chính phủ tiểu bang bô nhiệm có

quyên lãnh đạo trực tiếp các vùng; dưới vùng, các huyện do phó trưởng vùng được

trưởng vùng bồ nhiệm, sau khi có ý kiên của chính phủ cấp trên, lãnh đạo

Mô hình chính quyền địa phương 1 cấp, không có hiện tượng cùng mot thời điểm

trên một vùng lãnh thổ cùng có 2 hay 3 chính quyền đều là cấp chính quyền đi:

phương Riêng việc tổ chức chính quyền địa phương | cấp, thì không có việc chính

quyền cấp nọ lại là chồng lên chính quyên cấp kia, vì không có chính quyên dia

phương cấp trên Tất cả chỉ trực thuộc chính quyền trung ương Việc tổ chức chính

quyền địa phương chỉ được tổ chức ở đơn vị hành chính cơ sở (cơ bản - đơn vị hành

o

es

HỘI THẢO: PHAP LUẬT VỀ TO CHỨC VÀ HOẠT DONG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

chính tự nhiên), mà không được tổ chức ra ở các đơn vị hành chính nhân tạo, được

hình thành do nhu cầu quản lý của chính quyền trung ương Các chính quyền không

co sự trực thuộc trên dưới với nhau Theo cách thức này ở các vùng nông thôn, miền

núi, hải đảo chỉ có một cấp chính quyền địa phương là xã, hoặc thay cho xã là thôn,bản Ở vùng đô thị là các thành phố bat kể thành phố này có thé là đông dân, hoặcđược đóng trên một địa bàn rất rộng vẫn chỉ có một cấp chính quyền cơ sở Đó làchính quyền thành phố Mỗi một công dan, mỗi một mảnh đất chỉ trực thuộc hai cấp

chính quyên là đủ: Một là của trung ương và hai là của chính quyền địa phương Gitte

hai cấp này, chính quyền trung ương có thể thành lập các đơn vị hành chính trực

thuộc theo đúng với nghĩa quản lý hành chính, tức là chỉ thành lập theo các mục tiêu

quản lý chuyên ngành, như bầu cử thì có quận bầu cử, như xét xử thì có quận xét xử

sơ thẳm và đương nhiên chúng phải khác với quận xét xử chung thẩm, quận quản hạtgiao thông phải được khác va phân biệt với quận kiểm lâm

Không tương tự như cách thức tổ chức của vùng nông thôn, đơn vị hành chính tự

nhiên không thể được phân chia nhỏ hơn được nữa thì, ở các thành phố quá lớn, buộc

phải chia thành các quận quản lý hành chính trực thuộc thành phố, và ở đây các đơn vị

hành chính trực thuộc thành phố này chỉ được thành lập với mục đích hoàn thành các

mục tiêu quản lý hành chính của thành phố Đây là một trong những cách thức phần

định rất rõ chính quyền trung ương và chính quyền địa phương Trong mỗi cấp chính

quyền được tổ chức theo kiểu này, thì chính quyền này có thẩm quyén trong lĩnh vực

này, hoạt động này, thì khỏi làm lĩnh vực kia, hay hoạt động kia Ví dụ, chính quyền

trung ương được quyền ban hành các quyết định chứa đựng quy phạm pháp luật (lập

pháp), thì chính quyền địa phương khỏi phải ban hành quy phạm pháp luật, có chăngchỉ là việc ban hành các văn bản ở dạng lập quy dưới lập pháp Chỉ trừ trường hợp

trong những hoàn cảnh đặc biệt.

Từ những điều đã được phân tích trên, chúng ta có thể đưa ra một nhận xét rằng,

mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cũng gần giống như củachính quyền nhà nước ở trung ương, tuy rằng mức độ đậm đặc của chúng là không thể

băng của chính quyền trung ương, về việc tổ chức cũng như các cách thức hoạt động.

Ở trên có cơ quan lập pháp do nhân dân trực tiếp bầu ra có quyền ban hành các văn

bản luật, thì ở dưới cũng có cơ quan do nhân dân địa phương bầu ra có quyền ban

hành các văn bản có tính quy phạm gan như văn bản luật của co quan lập pháp cấp

trên Ở trên có cơ quan tổ chức thi hành các văn bản của cơ quan lập pháp, thì ở phía

dưới cũng có những cơ quan tổ chức thi hành, hay là theo dõi việc thi hành các văn bản do cơ quan đại diện của nhân dan trực tiếp bầu ra ban hành Chỉ có một điểm khác duy nhất ở đây là phạm vi hoại động của chính quyên địa phương chỉ trên vine lãnh thổ dia phương trực thuộc trung ương, và trong phạm vi lãnh thổ địa phương

On

- HỘI THẢO: PHÁP LUAT VE TO CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CUA CO QUAN HCNN CAP XÃ

không có hệ thống các cơ quan xét xử riêng rẽ của mình, trừ trường hợp đặc biệt của

- các đơn vi hành chính tự trị.

Đề giải quyết vấn đề sắc tộc và vấn đề đặc thù truyền thống của một số vùng

dân cư đặc biệt nhiều nhà nước hình thành ra các đơn vị hành chính tự trị Về nguyên

tắc các đơn vị hành chính tự trị cũng có địa vị pháp lý gần như các đơn vị hành chính

thường tương đương, nhưng có thêm phan tự chủ của đơn vi hành chính tự trị, có thé

có luật lệ riêng và có cơ quan tư pháp riêng.

Từ hai nguyên tắc chủ đạo là tản quyền và phân quyền nói trên hiện nay trên

thế giới có 3 mô hình tổ chức các cơ quan quản lý Nhà nước ở địa phương cấp cơ sở:

Thứ nhất, là mô hình của các Nhà nước trong hệ thống pháp luật Anglé Sắc xông

(Anh, Mỹ, Canada ), mà ở đấy áp dụng cơ chế phân quyền một cách đầy đủ nhất.

Đặc điểm cơ bản là chính quyền địa phương không có sự trực thuộc và bảo trợ của

cấp trên Mọi cấp chính quyền đều trực thuộc pháp luật Khi có van dé tranh chap

được giải quyêt băng hoạt động xét xử xủa toà án.

Thứ hai, là sự kêt hợp giữa hai cơ chê phân quyền và tản quyên cho các nước

thuộc hệ thống Continhental như Pháp Đức

Đặc điểm là ngoài việc bảo trợ của cấp trên, chính quyển địa phương còn chịu

sự kiểm tra giám sát chặt chẽ của đại diện trung ương được cử về địa phương, thuở

ban đầu là trực tiếp quản lý lãnh thổ địa phương theo các quyết định của cấp trên, sau

dan dan lại trở thành người giám sát địa phương của cấp trên Pháp quốc là một trong

những nhà nước có tổ chức chính quyền địa phương theo kiểu này từ rất xa xưa trong

những năm của thời kỳ phong kiến và cách mạng tư sản, nhưng nay ở họ đã có một số

thay đổi băng cuộc cải cách chính quyền địa phương tiến hành năm 1982 và kết thúc

bang đạo luật về chính quyền địa phương năm 1983 Theo đó, không một lãnh thé nào

chịu sự bảo trợ của chính quyền cấp trên, trừ một số lĩnh vực hãn hữu được quy định

trong luật như: Giáo dục, y tế , giao thông

Thứ ba, mô hình chính quyền địa phương của nhà nước Xô viết cùng VỚI cua

các nước xã hội chủ nghĩa trước đây (trước cải tổ) Chính quyên địa phương không

những được đặt dưới sự giám sát chặt chẽ của cấp trên, giữa chính quyển cấp trên đề:

với cấp dưới, giữa trung ương với địa phương, như các nước phương Tây phan Châu

Âu lục địa, mà còn chịu sự lãnh đạo trực tiếp toàn diện của cấp uỷ đảng địa phương,

và của cơ chế tận trung bao cấp

Chính quyền địa phương không những được đặt dưới sự giám sát chặt chẽ của

cấp trên, giữa chính quyền cấp trên đối với cấp dưới, giữa trung ương với địa phương,

như các nước phương Tây phần Châu Âu lục địa, mà còn chịu sự lãnh đạo trực tiếp Ny

- HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VE TO CHÚC VÀ HOẠT ĐỘNG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

toàn điện của cấp uỷ đảng địa phương, và của cơ chế tập trung bao cấp Nhân dân các

địa phương thực hiện quyên lực nhà nước thuộc về minh bau ra các Xô viết, cơ quan

quyết nghị của địa phương có quyền quyết định các vấn dé quan trọng có liên quan

đến nhân dân trong vùng lãnh thổ địa phương Xô viết địa phương được gọi là cơ quan

quyên lực Nhà nước ở địa phương thành lập ra các cơ quan chấp hành và hành chính

Nhà nước ở địa phương, có trách nhiệm tổ chức thực hiện các quyết định của Xô viết

các văn bản pháp luật và quyết định khác của các cơ quan Nhà nước cấp trên Các

công việc hành chánh địa phương đều do những uỷ ban đảm nhiệm; các cơ quan hànhchánh địa phương thi hành những đường lôi của cơ quan nhà nước cap trên.

Trong mọi nhà nước quá khứ và hiện tại đều có sự quan hệ với địa phương

thông qua hoạt động của các cơ quan nhà nước trung ương và các cơ quan nhà nước ở

địa phương Tùy theo tính chất phức tạp về lãnh thổ và dân cư, mà các nhà nước có thé tổ chức chính quyền địa phương thành 2 cấp hoặc 3 cấp Mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương với trung ương cũng rất khác nhau Trong một nền kinh tế tập

trung cũng như cách thưc quản lý của nhà nước độc tài chuyên chế, các cấp chínhquyền địa phương chỉ là những cơ quan phụ thuộc vào sự điều khiển của cấp trên.Trong một nhà nước dân chủ và nhất là của một nền kinh tế thị trường sự trực thuộcvào chính quyền cấp trên của các cơ quan chính quyền địa phương cấp dưới càng giảmbớt, càng ngày tăng thêm tính chất tự quản tự chịu trách nhiệm của các cấp chínhquyền Mối quan hệ giữa nhà nước trung ương với các cấp chính quyền địa phương từ

nhiều cấp chuyển sang 2 cấp đơn giản: Giữa trung ương với từng cấp chính quyền.Từng cấp chính quyén phải tự chịu trách nhiệm về những hoạt động của mình Mốiquan hệ trên dưới băng cách hướng dẫn, chỉ đạo, ra lệnh sẽ được thay dần bằng pháp

luật, và thậm chí bằng các hợp đồng quy định rõ quyền hạn và trách nhiệm của các

bên.

Nhà nước pháp quyền là nhà nước không có sự bảo trợ Nhà nước pháp quyền

là nhà nước mà các chủ thể phải chịu trách nhiệm Không có một chủ thé nào trongnhà nước pháp quyên lại phải chịu trách nhiệm cho một chủ thể khác , và ngước lại

cũng không thể có một một chủ thẻ nào trong nhà nước pháp quyền lại cho thể nhờmột chủ thẻ khác chịu trách nhiệm hay mình Với tính chịu trách nhiệm các địa phương chụ trách nhiệm chính các hành vi của mình.

Những biểu hiện mối quan hệ trên dưới, báo cáo của cáp chính quyền cấp dưới

đối với cấp trên; hướng dẫn của cáp trên đối với cấp dưới trong mô hình của nhà nứoc

pháp quyền là không cần thiết, không còn tổn tại Các địa phương phải chịu traci:

nhiệm về những tổ chức và hoạt động của mình theo quy định đúng của pháp luật,

đành ring pháp luật ở đây phải là pháp luật của nhà nước pháp quyền Con người có

HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VỀ TO CHÚC VÀ HOẠT DONG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

nhân quyền tại sao.các địa phương khong có quyền tự trị Trong lý luận của phuonug

Tây có thuật ngữ tự quản Tự quản cũng chưa hăn là đã đúng Vì trong tự quản không

có một chút nào của quyền lập pháp Tự quản tức là hành chính, đường kéo dài của

hành chính Chính quyền địa phương phải có quyền tự trị Tôi có quyền của tôi, anh

có quyền của anh Tôi phải thực hiện quyết định của anh chẳng qua là pháp luật quy

định Không phải cứ ở cấp trên, thì cấp dưới là tôi phải trực thuộc, tôi phải báo cáo

Cho du là ở trên hay ở cấp dudi,thi cả hai déu phải trực thuộc pháp luật Phải luật

phải tiễn tới chỗ phân định một cách rạch ròi,có thể theo nguyên tắc “Xay lúa thì khỏi

am em” Đó là một trong những cơ sở cho việc chịu trách nhiệm của các cấp chính

quyên nhà nước ở địa phương.

Chính vì vậy tương lai chính quyền địa phương là phải đa dạng theo ý chí của

ho Nhưng bat luận kiểu này hay kiểu kia thì co quan đại diện cũng phải có Hội đồng

nhân dân phải là cơ quan lập pháp ở địa phương Nếu khôn gla như vậy thì các hoạt

động của Hội đồng nhân dân cũng là phia mang tính lập pháp gần giống như Quốc hội

ở trung ương, địa phương phải có ngân sách riêng có nguồn thu riêng và khoản chỉ

riêng theo nhu cầu của địa phương Đành rằng chúng vẫn phải tuân thủ theo những

quy định của trung ương Trong Hiến pháp cần phải có chương về quyền tự trị của các

địa phương Nội dung của chương này là những nguyên tac cơ bản cho việc tô chí:

và hoạt động chính quyền địa phương

2 Chính quyên xã

Làng xã Việt Nam có từ thời rât xa xưa và rât có ý nghĩa quan trọng đôi với đời

sống của nhân dân Việt Nam Vũ Đình Hoè, nguyên Bộ trưởng Bộ Tư pháp của nước

Việt Nam Dân chủ cộng hoà của những năm đâu tiên và nhóm tác giả rât nôi tiêng của

ông trong báo Thanh Nghị - một trong những tờ báo rât tân tiên thời thực dân đã từng

chỉ ra ràng:

"Muốn tìm hiểu lịch sử hình thành dân tộc Việt Nam thì phải tìm hiểu cộng

đồng làng xã, và muốn xây dựng lại đất nước Việt Nam thì cũng phải bat đầu bang từ

việc xây dựng lại cộng đông làng xã Vì không có làng xã Việt nam, thì không có quôc

19

gia Viét nam.

Có rất nhiều cách định nghĩa khác nhau về làng xã Nhưng trước hết, làng xã

phải là nơi đồng quê nhiều gia đình ở quy tụ thành khu được gọi là xóm, các xóm

` Xem, Vũ Đình Hoè: Hồi ký Thanh Nghị, Nxb Hà nội, 1997 tr 318

a

Se

>

HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VE TO CHỨC VÀ HOẠT DONG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

phân biệt nhau băng các luỹ tre xanh Trên đường đi vào thường có cổng xây hoặc tre,

đến đêm tối có thé đóng lại được, để phòng ngừa trộm cướp Hai ba, bốn hoặc có khi

là năm, sáu xóm họp thành một thôn gọi là làng Hai ba, bốn thôn họp thành xã Danh

từ làng nhiều khi được dùng lẫn lộn với xã, với thôn: nhất xã, nhất thôn hoặc nhất xã nhị- tam thôn Làng là tiếng thuần tuý Việt nam, xã là một từ Hán cổ có nghĩa là cái nền để tế thần đất '° Với số lượng cư dân sống ở các vùng nông thôn rất lớn, mọi công việc của nhà nước, cũng như địa phương về nguyên tac đều được thực hiện ở dia

phương, tức ở làng xã.

Việc dân quê sống, sinh hoạt thành làng xã có rất nhiều lý do Một trong những lý do cơ bản theo một học gia nước ngoài là: "Trong một vùng rất nghèo, thời tiết thất thường đến mức khắc nghiệt, thì tổ chức tập thé đóng vai trò trong việc hỗ trợ cho nông dân, giúp họ khỏi bị nghèo đói và bảo vệ họ trước những đòi hỏi của nhà

nước Trong một thế giới như vậy, cá nhân nào tách vời tập thể làng xã sẽ phải đương đầu với vô vàn rủi ro và nguy hiểm Xã và làng quê tạo thành khuôn khổ xã hội cơ bảncho dân chúng ở nông thôn"!",

Với số dân 80 % sống vùng nông thôn, nên vấn dé quản lý làng/ xã là một van

đề ở thời kỳ nào cũng là bic xúc Có lẽ đây đặc điểm tương đối đặc thù cua việc quản

lý nhà nước Việt nam Theo lich sử phát triển của xã hội Việt nam từ thời phong kiến

đến thời Pháp thuộc, làng xã đều được tổn tại một cách độc lập Sinh hoạt của làng xãkhông chỉ ảnh hưởng trong phạm vi cua làng, mà còn có khả năng chi phối đến cả

phạm vi quôc gia.

Sự chi phối có tính chất toàn diện này đã góp phan không nhỏ tạo nên những

nết đặc thù của xã hội Việt nam, mà chúng tôi có thể gọi là một xã hội làng xã

Xã hội làng xã là một xã hội đặc biệt của Việt Nam, được hình thành và phát

triển từ thời rất xa xưa Nhà nước trung ương muốn chi phối hoạt động của các thành

viên trong xã phải thông qua bộ máy chức dịch của làng/xã Về mặt pháp lý nếu chủ

quyền quốc gia được cấu thành bằng lập pháp, hành pháp tư pháp, và bằng một hệ

thống pháp luật riêng để điều chỉnh hoạt động của các thiết chế nhà nước và công dân

trực thuộc, thì ở làng xã cũng có những thiết chế tương tự: có cơ quan quyết định/lập

pháp là Hội đồng kỳ mục, có cơ quan thi hành/hành pháp mà đứng đầu là lý trưởng,

có cả cơ quan xét xử/tư pháp là tiên chỉ, thứ chỉ Tổ chức và hoạt động của các thiết

chế trên và của mọi thần dân trong làng được điều chỉnh bằng các quy tắc riêng Đó l¿

lệ làng.

10

¡ Xem, Nhất Thanh Làng xóm Sử địa, só 17-18 Nhà sách khai trí, tr.49

'! Xem, Scott, James The Moral Economy of the Peasant Rebellion and Subsitence in Southeast Asia New

-Haven / London: Yae University Press.

HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VỀ TÔ CHỨC VA HOAT DONG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

Xã hội làng xã Việt Nam là một phức hợp của nhiều tổ chức xã hội rất đa

dạng: Các mối liên hệ trong làng có nghề nghiệp, tín ngưỡng, tôn giáo, địa vực láng

giéng, ho hang, dòng tộc nhưng mối liên kết họ hàng vẫn là bền vững nhất Công

đồng làng xã trước tiên là tập hợp của những dòng họ Quá trình hình thành và phát

triển của làng Việt Nam là sự chuyển đổi và phát triển từ liên kết hộ gia đình tiến lên

là liên két họ hàng và các dòng họ với nhau Chính vì sự liện kết dựa trên cơ sở dòng

máu mà đã tạo ra các lệ làng có tính khu biệt; lệ của làng này khác với lệ của làng

khác và cũng có nghĩa là lệ của dòng họ này khác với lệ của dòng họ khác Điều này

tạo nên tính đóng của xã hội làng xã.

Lệ làng là một yếu tổ quan trọng đặc biệt khang định tính tự trị của làng xã Việt

Nam tạo nên xã hội mà chúng tôi gọi là xã hội làng xã Việt Nam Mọi sinh hoạt của

người dân trong làng/xã đều do lệ làng quy định Lệ làng như là một công cụ dé hình

thành nên một xã hội làng xã Lệ làng bao gồm tất cả những quy định thành văn, lẫn

bất thành văn do một làng đặt ra để điều chỉnh các quan hệ của các thành viên trong

lang, cùng với các ứng xử với các quan chức nhà nước cap trên.

Lệ làng gồm có hai bộ phận cấu thành: Hướng ước được sự phê chuẩn của quan

chức nhà nước cấp trên và lệ làng không thành văn không được sự phê chuẩn của cơ

quan Nhà nước cấp trên Phần phê chuẩn là lệ làng hợp pháp, phần không được

ph-chuẩn là bất hợp pháp Lệ làng quy định nhiều van dé, từ nội vụ của làng đến sinh hoạt

của các dân cư trong làng như: tổ chức hành chính của làng gồm tổ chức hoạt động

của Hội đồng ky mục, thứ bac trong Hội đồng ky mục, đến các chức dịch như Ly

trưởng, Trương tuần cho đến việc ấn định cách thức khao vọng của vị tân kỳ mục,

cách thức phạt vạ đối với những hành vi làm thương tổn đến phong hoá, tục lệ của

lang; nhiêu hương ước quy định đời sông của nhân dân xã một cách khá ty mí về cưới

hỏi, ma chay, hội hè, đình đám

Ngoài hương ước trong làng còn có các lệ làng khác rất đa dạng như các lệ

của ho tộc, của xóm ngõ, của phường hội với nhiều tên gọi khác nhau: khoán ước,

khoán lệ điều lệ, hương lệ, tục lệ, giáp lệ Các loại lệ làng này song song ton tại với

Hương ước thường ở dạng bất thành văn và bổ sung cho hương ước và hương ước

không thay thế được chúng

Những lệ làng của làng này đôi khi khác hăn với các làng khác, tạo nên nét đặc

thù của làng xã Việt nam Mặc dù Triều đình có những quy định ít nhiều liên quan đến

việc hoạt động ở xã, nhưng về nguyên tắc mọi người dân vẫn phải tuân theo những

quy định trong hương ước, lệ làng của mình Người dân làng xã chỉ quen hoạt động

theo lệ, mà không theo luật của triều đình Không phải ngẫu nhiên mà trong kho tàng

thành ngữ Việt nam lại có câu sáu:

ts

&

Đ

- HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VE TO CHỨC VÀ HOẠT DONG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

“Phép Vua thua lệ làng ”

Đó là hệ quả của lệ làng Sự ảnh hưởng của câu thành ngữ trên là rât lớn trongđời sông của mỗi người dân nước Việt Truyén thông phép vua thua lệ làng tạo re

hành loạt những mặt tích cực cả lẫn tiêu cực trong tâm thức con người và xã hội Việt

Nam trên con đường phát triên đât nước hiện nay, ở mọi nơi, mọi chôn

Trước hết có thể thấy truyền thống này làm cho người Việt Nam không có thói

quen sống theo pháp luật Với 1000 năm Bac thuộc va 100 năm Pháp thuộc mọi

người Việt Nam đều nhận thức rõ ràng rằng, nói dến pháp luật, tức là nói đến các quy

định của bọn ngoại xâm, chs không phải là quy định của chính người Việt Người dân

được hình thành từ thuở xa xưa không quen với việc chấp hành pháp luật của trung ương (Nhà Vua) Hơn nữa, chính lệ làng với sự ưu thé của nó đối với pháp luật của

nhà nước đã là một công cụ để bọn cường hào, ác bá áp bức người nông dân ở nông

thôn, tìm cách chống lại nhà nước trung ương Lệ làng tạo nên sự tự trị của làng xã,

mà điều hành nền tự trị này chính là cường hào ác bá mặc sức dé dau, cdi cổ nong dân, vì nông dân phải phụ thuộc vào chúng, không có sự bảo trợ của chính quyền

trung ương Đây cũng là một trong những lý do tạo nên sự thành công của cuộc Cách

mạng Tháng Tám.

*Phép vua thua lệ làng” chính là sản phẩm của bọn cường hào, ác bá tạo ra, để

dễ bể áp bức nông dân làng xã, đã tạo nên sự khép kin của làng Chính sự khép kínnày của làng đã tạo ra những tính cách tiêu cực nhiều hơn là tích cực của người dân

Việt Nam Sự khép kín của làng làm cho con người sống phụ thuộc vào cộng đồng, ý

thức cá nhân không phát triển, do đó làm hạn chế kha năng của cá nhân; người Vid.Nam có thái độ dựa dẫm, y lại vào tap thể: cha chung không ai khóc, lắm sãi không ai

đóng cửa chùa Truyền thống đó cũng tạo ra óc bè phái, địa phương cục bộ, làng nào

biết làng ấy, chỉ quan tâm đến địa phương mình: "trống làng nào, làng ấy đánh",

"thánh làng nào, làng ấy thờ"; "trâu ta ăn co đồng ta"; "ta về ta tắm ao ta, dù trong di

đục ao nhà vẫn hơn" Từ óc cục bộ địa phương dẫn đến sự bao che giữa các thành viêntrong làng Sự biệt lập của các làng xã do lệ làng tạo ra cũng tạo nên thói cào bằng đồ

ky, không muốn người hơn ta: xấu đều hơn tốt lỗi, khôn độc không bằng ngốc đàn,

chết một đống còn hơn sống một người, sự thờ ơ với pháp luật và biết bao những tệ

nạn, thói quen khác BIỂN

Bên cạnh những điểm tiêu cực trên, xã hội làng xã Việt Nam cũng có những

diém rất tốt đáng phải phát huy trong công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền mang

bản sắc của dân tộc Việt Nam Xã hội làng xã đã xây dựng lòng tương thân, tương ái,

giúp đỡ lan nhau trong cộng đồng cư dân trong xã dé chống đỡ thiên tai và chống đỡ

VỚI Cả nạn ngoại xâm Có nhiêu làng đã có ý thức phát triển thành những làng nghề,

1Ì

HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VỀ TO CHỨC VÀ HOẠT DONG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

rất có ích cho việc phát triển của bản thân mỗi làng tạo nên sự phát triển đa dạng của

các cộng đồng dân cư, góp phần cho sự phát triển chung của cả nước Truyền thống

này đã tạo nên sự tự trị của xã hội làng xã mà đỡ đi sự quản lý mang bản tính quan

liêu của nhà nước cấp trên, nhất là nhà nước cấp trên không phải quá lo lăng đến việc

quản lý các vùng nông thôn, và hay nhất là không mat một khoản ngân sách lớn phải

chi cho những người làm công việc quản trị trong làng/xã Xã hội làng/ xa lại có ý

nghĩa tạo lập tỉnh thần đoàn kết tương trợ, tình làng nghĩa xóm, tỉnh thần tập thể hoà

đồng, tinh than tự lực, tính cần cù, nếp sống tự cấp, tự túc của họ Xã hội làng xã là

một yếu tổ ít nhiều góp phần hạn chế sự chuyên chế của triều đình trung ương, hạn

chế sự can thiệp quá mức của nhà nước vào đời sống của dân cư nông thôn Chính

"phép vua thua lệ làng" đã làm giảm bớt xu hướng chuyên chế của các vua trong nhà

nước phong kiến Việt Nam '” Đó cũng là biểu hiện sự thắng thé của xã hội làng xã đối

với một xã hội thần dân, một nét đặc trưng căn bản của xã hội phong kiến Việt Nam

Ngay từ khi mới đặt nên đô hộ tại nước ta, các nhà câm quyên người Pháp đã

chú trọng ngay đên việc tô chức chính quyên câp xã, và thây tâm quan trọng của vân

đề quản trị làng xã nay Piere Pasquier, Toàn quyên Đông Dương nhận định:

"Xã họp thành một khối, hoàn bị đến nỗi người ta không thé sửa đổi một điểm

nhỏ nào Chúng ta không có ích lợi gì mà đả phá trực tiếp hoặc gián tiếp một cơ quan

hiện là một lợi khí màu nhiệm miễn ta nên để nó nguyên vẹn và tôn trọng các hình

thức của no"?

Thực hiện chủ trương này về nguyên tắc, làng xã của thời ky Pháp thuộc vẫn

giữ tính cách tự trị như cũ Nhưng vì một lẽ, người Pháp muốn quản lý làng xã một

cách chặt chẽ hơn, nên đã tiễn hành cuộc cải cách được gọi là cải lương hương chính

Hội đồng Kỳ mục (Hội đồng những người già cả có tai mắt trong làng) được thay

bằng Hội đồng tộc biểu (Hội đồng đại biểu cho các họ - representant de la famille),

Hội đồng này bao gồm các đại diện được các dòng họ trong làng xã bầu ra Sở di

người Pháp muốn như vậy vì họ có cảm nhận răng người Việt thường sống phần lớn ở

những vùng nông thôn tập trung thành các cụm dân cư theo các luỹ tre làng, theo dòng

họ Dòng họ mà đứng đầu các tộc trưởng có ảnh hưởng rất lớn đối với từng cư dân ở

nông thôn Hội đồng tộc biểu còn được gọi là Hội đồng hương chính gọi tắt là Hương

hội Cũng theo thể lệ bầu cử Hương hội cử chánh, phó hội, thư ký, thủ quỹ Hương hội

hon mãi nam 2 kỳ đưới sự chủ trì của chánh hội Các nghị quyết của Hương hội phải

phải được quá nửa số hương hội tham dự đồng ý mới có giá trị thi hành

'” Xem, Phan Đại Doãn: Lang xã Việt Nam , một số van dé kinh tế, văn hoá, xã hội Nxb Chính trị quốc gia

2001, tr 130 -140 Bài giảng lớp cao học luật khóa 1999 - 2002 của GS Vũ Minh Giang, tại Khoa Luật Đại học.

quốc gia Hà nội.

> Xem, L'Annam d'autrefois 1907 p.63

Oo

HỘI THẢO: PHAP LUẬT VE TÔ CHỨC VÀ HOẠT DONG CUA CO QUAN HCNN CAP XÃ

Nhưng chăng được bao lâu, người Pháp đã thấy răng, Hội đồng tộc biểu hoạt

động kém hơn Hội đồng kỳ hào (Hội đồng những người già cả và có thế lực trong

làng) Bởi vì những người đại diện cho các dòng họ thường không phải là nhữngngười có phẩm ham, có bằng cấp như của Hội đồng kỳ hào Không được bao lâu, chính quyền thực dân lại phải quay dùng thiết chế cũ, tức là Hội đồng kỳ hào.

Như vậy, tính cách cổ truyền tự trị của thôn xã Việt Nam vẫn được các nhà cầm

quyển người Pháp duy trì Nhưng về phương diện pháp luật người Pháp cũng muốn

đưa thêm một số những tiêu chuân của nên dân chủ phương Tây Một trong những

tiêu chuẩn đó là việc xác nhận tư cách pháp nhân cho xã làng Theo quan điểm của

luật hành chính cổ điển, thì dù có xác định hay không thì trước thời kỳ Pháp thuộc, tức

là trong thời kỳ phong kiến làng xã Việt nam vẫn sẵn có một chất lượng như vậy LZđương nhiên chỉ khác hơn là một chất lượng đó không được một văn bản nào của nhảnước phong kiến quy định Sự tồn tại của xã hội làng xã trong những thời kỳ xa xưa

có những lý do mà người ta thường gọi là những cơ sở của chúng:

- Xã hội làng xã phải găn liên với làng xã được thiệt lập dựa trên chê độ công

điên, công thô (đât của làng)'Ì mà không phải đất của Nhà Vua như các chế độ phong

kiên phương Tây.

- Sự không tôn tại, hay là sựthiêu hụt các quy định pháp luật của nhà nước

phong kiến trung ương điêu chỉnh các môi quan hệ xã hội trực tiệp giữa người dân

trong lang xã, cũng như việc không trực tiếp quản lý đên tận người dân là một tron những môi trường nuôi dưỡng cho xã hội làng xã phát triên.

Sau Cách mạng Tháng Tám, nhất là sau 1954 cơ cấu tổ chức làng xã phong

kiến bị bãi bỏ, hương ước không còn cơ sở để tồn tại Xã hội làng xã trong các làng

dần dần được cải tạo theo mô hình của chính quyền dân chủ nhân dân Mọi quy định

của lệ làng dần dan được thay bằng quy định pháp luật của Nha nước Về co bản tổ

chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở được quy định bằng Hiến pháp và Luật

tô chức Hội đồng nhân dân va Uy ban nhân dân Theo quy định của các đạo luật này;việc quản trị các công việc nhà nước và cơ sở tại làng do Hội đồng nhân dân và Us

ban nhân dân đảm nhiệm Hội đồng nhân dân là cơ quan quyên lực nhà nước ở địa

phương Thành viên của Hội đồng không phải như trước đây được thừa nhận một

cách mặc nhiên nếu như hội đủ các tiêu chuẩn quy định trong hương ước, mà phải đonhân dân địa phương bầu ra theo chế độ phổ thông đầu phiếu Uy ban nhân dân là cơ

° Xem, Nguyễn Huy Du: Kế chuyện công điền một làng quê xa Nghiên cứu Lập pháp, 9 năm 2003

HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VỀ TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HCNN CÁP XÃ

quan chấp hành của Hội đồng nhân dân Đứng đầu Uỷ ban nhân dân là Chủ tịch có

trách nhiệm cũng gần như xã trưởng và lý trưởng trước đây có nhiệm vụ phải tổ chức

thực hiện các quyết định của Hội đồng nhân dân, và cả các quyết định của các cơ quan

nhà nước cấp trên Điểm khác ở đây là Chủ tịch Uỷ ban nhân dân và các thành viên

khác đều do Hội đồng nhân dân bầu ra chứ không phải trực tiếp bầu ra từ các cử tri là

những dân định trong xã Hay nói một cách khác, khác với trước đây của chế độ thực

dân và phong kiến mọi hoạt động trong làng về nguyên tắc đều được luật pháp của

quốc gia quy định.

Sau năm 1959 của phong trào Hợp tác hoá nông nghiệp, cơ cở vật chất cơ bản

nhất của làng/xã là công điền, công thé không còn, vì phải tập trung vào Hợp tác xã,

rồi được trở thành sở hữu toàn dân Việc pháp luật của nhà nước Việt Nam mới không

chỉ điều chỉnh đến tận cơ sở - làng xã, mà còn cả đến các hoạt động của mỗi người dân

theo tiêu chuẩn của pháp luật hiện đại cũng là nguyên nhân làm giảm đi những dau

hiệu hay những anh hưởng của xã hội làng xã Đây là một trong những thành công lớn

của nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, mà ngay cho đến bộ máy cai trị của thực

dân, với mong muốn khai hoá văn minh cho xã hội Việt nam cũng không thể nào làm

được Đồng thời cũng là nguyên nhân căn bản cho việc hương ước mới không có sức

sống bằng hương ước cổ

Sự không tôn tai, hay nói một cách chính xác hơn là sự giảm sút các hiện tượng

của xã hội làng xã ở vùng nông thôn sau Cách mạng Tháng Tám cũng có những cơ sở

hay còn gọi là nguyên nhân của nó: Thứ nhất, không tồn tại các công điền, công thổ;

thứ hai, các quyền han, va nhất là nghĩa vụ của từng người dân được pháp luật hay các

chỉ thị của cấp trên triển khai đến tận người dân; và thứ ba, công cuộc thay đổi lệ làng

là trong một trong những nội dung phản để phản phong của Cách mạng Tháng Tám.

Nhung, điều đáng can phải bàn là mặc du những cơ sở vat chất của xã hội

làng xã không con, nhưng tinh than của nó vẫn còn ton tại có tác dụng điều chỉnh mọi

hogée động xã hội không những ở những vùng quê, ma còn cả ở những vùng thành thị

và cả ngay trong tổ chức và hoạt động của những cơ quan nhà nước, nơi mà trước

đây về nguyên tắc luôn luôn phải có trách nhiệm chống lại hay là chi it cũng là kiêm

chê sự phát triên của hiện tượng làng/Xã

Như phần trên đã phân tích, xã hội làng xã truyền thống về cơ bản chỉ tôn tại

chủ yếu ở các vùng nông thôn, nhà quê có một chút ít ảnh hưởng ra thành phô và các

14 sey CA , ` › : ` „ ˆ : Fe x ¬ PGS Bùi Xuân Đức: Hương ước mới và cũ một góc nhìn so sánh Nghiên cứu Lập pháp sô 8 năm 2003

©

+)

HỘI THẢO: PHÁP LUAT VỀ TO CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CUA CO QUAN HCNN CÁP XÃ:

co quan trung ương - triều đình phong kiến Xã hội làng xã thời hiện đại tồn tại ở khắp

nơi, không chỉ ở các vùng thôn quê - nơi còn rơi rớt lại, mà ngay trong các cơ quan

nhà nước từ trung ương xuống tới các cấp địa phương - nơi mà trước đây luôn có mụctiêu chống lại các hiện tượng của làng xã, với tục lệ mới dưới cả hình thức thành văn.lẫn bất thành văn Hình thức thành văn là các tổ chức tự tiện đặt ra Những quy chế

riêng được thủ trưởng ban hành, hoặc có những nơi lấy ý kiến của đại đa số các thành.viên của tổ chức, cơ quan Những văn bản quy phạm này thường rất trùng với văn bản

của cơ quan nhà nước đã ban hành Sự không trùng lắp được thể hiện băng sự thêm

các quy định của các tổ chức, các cơ quan nhằm mục đích chỉ tiết hoá các quy phạmcủa nhà nước Tức là trong văn bản chi tiết này, các cơ quan các tổ chức tự quy địnhthêm theo cách hiểu của mình Sự thêm thắp này chỉ là một phía từ các các cơ quannhà nước, các tô chức cơ sở Trong khi các quy định của nhà nước đáng lý phải đượchiểu từ nhiều giác độ khác nhau, nhất là từ phía của người dân, chứ không thể giản

đơn từ phía của chính cơ quan Nhà nước.

Vì những lẽ đó việc hiện nay bàn lại việc bầu ra chức danh Chủ tịch xã tôi cho

rằng là phù hợp

15

HỘI THẢO: PHÁP LUAT VE TO CHỨC VÀ HOAT DONG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

ĐỔI MỚI MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN XÃ

Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

PGS TS Bui Xuân Đức

Uy ban trung wong MTTQ Việt Nam

1 Quá trình tổ chức và thực trạng tổ chức chính quyền xã ở nước ta hiện nay

Cho đến trước Cách mạng tháng Tám 1945, xã là đơn vị hành chính cấp thấp nhất

(cấp cơ sở) trong hệ thống chính quyền Nhà nước, được tổ chức gắn liền với các

làng, thôn, ấp (ở miền xuôi) bản (ở miền núi) - là những đơn vị dân cư hình thành

một cách tự nhiên - được Nhà nước xác định luôn là đơn vị hành chính Khái niệm

làng xã (làng - đơn vị dân cư gắn liền với xã - đơn vị hành chính) có nguồn gốc từ

đó.

Về mặt lich sử, đơn vị hành chính làng - xã chỉ bat đầu được áp dụng bởi chính

quyền cai trị phương bac trong thời Bắc thuộc” Nhd Triệu, và tiếp đến nhà Tây Hán

chia nước ta thành guận, huyện (Nhà Triệu chia Âu Lạc thành 2 quận đứng đầu mỗi

quận là Quun sứ hay Điển sứ, Nhà Tây Hán chia thành 9 quận đứng đầu là Thái thi

(phụ trách dân sự) và Đô uy (phụ trách quan sự) dưới đó là các huyện (là các bộ the:

Hùng Vương) đứng đầu là Huyện lệnh) chưa có xã Đến đời nhà Đường (TKVII đến

TK X) mới áp đơn vị hành chính xuống các làng, bản: Nước chia thành cháu (12

châu) đứng đầu là 7 sứ, châu chia thành huyện đứng đầu là Huyén lệnh, huyện chia

thành /urong đứng đầu là Hương trưởng, hương chia thành vế đứng đầu là XZ trưởng.

Xã là đơn vị hành chính gắn liền với mỗi làng, bản.

Sau khi giành độc lập, các triểu đại phong kiến Việt Nam bat đầu tiến hành tổ

chức lại bộ máy chính quyền địa phương trong đó có cấp cơ sở Đơn vị hành chính

làng - xã từ đây mới có thể được coi là đơn vị hành chính cơ sở của nền hành chính

Nhà nước Việt Nam một cách chính thức Ở các triểu Khúc, N sô, Dinh, Tiền Lê xã là

đơn vị hành chính cuối cùng sau /6, phử, châu, giáp (đổi từ hương) Đứng đầu xã là

Chánh lạnh trưởug và Phó lệnh trưởng Nhà Lý (TKXI - XID gọi là thôn Việc đổi gọi

> Trước đó, trong thời dựng nước các làng, bản (còn gọi là kẻ, cha, chiéng) là các công xã tự quản Đó là một dom

vị quần cư của các nhóm dan cư cùng canh tác trên một khu vực mà ho đã có công khai phá, đứng đầu công xã là

Bồ chính - tương tự như già làng, bên cạnh có Héi đồng công vã gồm những người do các thành viên công xã cử

ra để giải quyết và tổ chức mọi hoại động của công xã (Xem Vũ Thị Phụng - Tổ chức chính quyền địa phương lÙ

Việt Nam qua các thời kỳ lịch sử Tài liệu học tập lớp bồi dưỡng kiến thức và kỹ năng dành cho đại biểu Hội

đồng nhân dân tỉnh Nghệ An) Nghệ An, 2001.

16

Vy

O

- HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VỀ TO CHỨC VÀ HOAT DONG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

xã là thôn, theo các nhà sử học, có lẽ là gọi theo cách tổ chức đơn vị hành chính cơ sở

ở Trung Quốc thời bấy giờ (vì ở Trung Quốc don vị hành chính co sở là thôn)” Thời nhà Trần trở lại gọi là xã và có phân ra xã lớn và xã nhỏ do Dai tu xã và Tiểu tu xã đứng đầu Thoi Hậu Lê chia xã thành 3 loại: lúc đầu, dai xã - trên 100 hộ, trung xã - từ

50 hộ và tiểu xã - từ 10 hộ Cai trị xã là các XZ quan số lượng tương ứng là 3-2-1 theo từng loại xã Về sau Lê Thánh Tông điều chỉnh lại: đại xã - trên 500 hộ, trung xã - trên

300 hộ, tiểu xã - trên dưới 100 hộ và đổi gọi xã quan thành XZ rrưởng Đại xã có 5người, trung xã - 4 người, tiểu xã trên 100 hộ - 2 người và không đủ 60 hộ - 1 người

Thời Nguyễn (trước khi Pháp xâm chiếm, 1802-1858) xã là đơn vị hành chính cấp cơ

sở có tính tự quản và tự trị cao Cơ quan quản trị cấp xã bao gồm hai bộ phận: nhóm

Kỳ mục (hay Hội đồng kỳ mục, Hội tể) do toàn thể quan viên trong xã cử ra đứng đầu

là Tiên chỉ (Hương cả ở miền Nam), có quyền bàn bạc và quyết định các vấn đề của

xã Nhóm Kỳ dịch gồm Xa trudng, Phó xã trưởng, Trương tuần là cơ quan chấp hành,

có trách nhiệm chấp hành những nghị quyết của Hội đồng kỳ mục Các Kỳ dịch do dân trong xã bầu ra theo đề cử của Hội đồng kỳ mục và còn phải được chính quyền

cấp tỉnh công nhận"”" Về sau Xã trưởng được đổi gọi là Lý írưởng Những xã có số

định đông trên 50 người dat thêm | phó lý, trên 150 người đặt thêm 2 phó lý.

Thời Pháp thuộc, việc quản lý ở xã tiếp tục theo mô hình đã có từ trước (có một

số chỉnh sửa theo chính sách “cải lương hương chính” của chính quyền thuộc địa), tức

vẫn được giao cho một hội đồng - Hội đồng kỳ (hào) mục (Conseil de notablé) (có lúc

có nơi đổi thành Hội đồng tộc biểu (Conseil administratif communal) hoặc cùng lúc có

cả hai hội đồng) đứng đầu là Tiên chỉ và Thứ chỉ (Chánh hương hội và Phó hương hội

trong Hội đồng tộc biểu) Bộ phận thừa hành của hội đồng (giúp việc) là nhóm chức

(kỳ) dịch hay hội đồng hương chức gồm Lý trưởng, Phó lý, Chưởng bạ, Trương tuần,

Thi quỹ Ở miễn Trung là Lý trưởng, Phó lý và nhóm Ngũ hương (Hương bộ - phụtrách hộ tịch, Hương bản - ngân sách, Hương kiểm cùng với Trương tuần và Tuần định

phụ trách trị an, Hương mục phụ trách xây dựng và quản lý công cộng, Hương dịch

-hành chính và lễ nghĩ).

Nhận xét về tổ chức quản lý cấp cơ sở - cấp xã - trong giai đoạn trước cách mạng

tháng Tám có thể thấy mấy điểm nổi bật sau đây:

- Đơn vị hành chính cấp cơ sở - xã lấy quy mô là một làng (thôn, ấp, bản) Việc

tổ chức đơn vị hành chính cấp cơ sở theo từng đơn vị quần cư vừa bảo đảm cho việc áp

quyền lực Nhà nước trực tiếp lên dân cư (khi Nhà nước thay thế cho chế độ tự quản tự

nhiên) vừa tạo điều kiện xây dựng các thiết chế quan lý gắn kết với cộng đồng (nhấn

- HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VETO CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HCNN CÁP XÃ

mạnh các đặc trưng huyết thống, địa - kinh tế; địa -van hoá), kết hợp tính Nhà nước và

tính tự quản trong quá trình quản lý, nhờ đó mới có thể giải quyết có hiệu quả các mối

quan hệ phức tạp ở cộng đồng dân cư đó Trong suốt thời kỳ phong kiến cho đến trước

cách mạng tháng Tám các xã có một làng - "xã nhất thôn" chiếm đa số tuyệt đối Xã

có 2,3 làng - "nhất xã nhị, tam thon" là rất han hữu Theo số liệu thống kê của một số

nhà nghiên cứu dân tộc học thì: tại đồng bằng châu thổ Bắc Bộ - thời thuộc Pháp có

7039 làng thì có tới 7000 xã (Piere Gourou); trong số 3646 bản hương ước của các

làng đồng bằng Bắc Bộ đang được lưu giữ tại Viện thông tin khoa học xã hội thì có tới

hơn 70% số bản có tên xã và tên làng là một (Bùi Xuân Đính) hay trong số các xã lậ::

thành 11 huyện của đất Kinh Bắc xưa thì tỷ lệ "xã nhất thôn", "xã nhị thôn", "xã tam

thôn" và "xã tứ thôn" tương ứng là 74,18%, 14%, 8,10% và 5,72% (Nguyễn Văn

Huyên)' | |

| - Mô hình tổ chức bộ máy quản lý xã, thôn thể hiện tính dân chủ và tự quản, tự

trị cao Nếu như ở các đơn vị hành chính bên trên (đơn vị hành chính trung gian) bộ

máy quản lý là những Dinh hành chính với những quan chức hành chính được bổ

nhiệm từ trên thì ở xã bộ máy chính quyền điển hình trước hết là sự hiện diện một cơ

quan đại diện được bầu lên Đó là các Hội đồng đại kỳ mục, Hội đồng kỳ mục, Hội

đồng tộc biểu, Hội Tề Chúng là những cơ quan có quyền quyết định các công việt

trong xã như: phân chia công điển, quản lý ruộng đất, phân bổ sưu thuế, lập hươi:::

ước, quản lý ngân sách và tài sản, giữ gìn trật tự trị an và phong tục truyền thống

Giúp việc Hội đồng là một bộ phận chức dịch (hay thừa hành) đứng đầu là Lý trưởng

có nhiệm vụ tổ chức và triển khai những quyết định của Hội đồng Hai cơ cấu này gắn

kết chặt chế với nhau, hầu như giữa chúng không có sự phân định rạch ròi Hội đồng là

cơ quan quyết định các biện pháp quản lý làng xã, tư vấn, giám sát và chỉ đạo bộ phận

chức dịch thực hiện các công việc của làng xã Bộ máy thừa hành hầu như được Hội

đồng lựa chọn (bầu chọn hoặc đưa ra quan viên làng xã bầu) Lý trưởng mặc dù là

người đứng đầu bộ máy thừa hành nhưng cũng được coi là thành viên của Hội đồng và

cũng có quyền quyết định các chủ trương, biện pháp quản lý làng xã” Trong nhiều

trường hợp Hội đồng lại trực tiếp phân công các thành viên phụ trách trực tiếp các mai

hoạt động mà không có bộ phân chức dịch riêng (ở miền Nam) Điều đó cho thấy vai

trò nổi bật của Hội đồng, sự gắn kết chức năng quyết định và chức năng thừa hành

trong mô hình tổ chức này, đúng với bản chất của chế độ tự quản.

* Trích theo: Trung tâm nghiên cứu xã hội va phát triển Nghién cứu Việt Nam một số vấn dé lịch xứ, kinh tế

-xd hội- văn hoá NXB Thế Giới, H., 1988 Cũng cần phải hiểu rằng tuy xã ứng với một thôn nhưng thôn có nhiều

xóm, ngoài ra còn có các hương, giáp thuộc thôn nên cũng có phạm vi tương đối lớn (TG)

-* Theo học giả Dương Kinh Quốc thì Lý trưởng thời kỳ trước khi Pháp can dự vào tổ chức chính quyền làng xã

là người không có chân trong Hội đồng kỳ mục nên không có quyền bàn bạc quyết nghị việc làng mà chỉ có chức

năng chấp hành Đến thời thực dân, theo chính sách “Cai lương hương chính” — là cách gọi các chính sách về

việc tổ chức lại bộ máy hành chính xã được ban hành vào những năm đầu thế kỷ XX — thì lúc này Lý trưởng dù

đứng trong hay ngoài hội đồng đều có quyền ban bạc và quyết nghị việc làng (Xem: Dương Kinh Quốc Chinfi

quyền thuộc địa ¿ ;Nam trước Cách mạng tháng Tám 1945 NXB Khoa học xã hội, H., 1988 tr.I93-194.

205) E « - ae

“18

Q

HỘI THẢO: PHÁP LUAT VE TO CHỨC VA HOAT DONG CUA CO QUAN HCNN CAP XÃ

- Ap dụng phổ biến việc bầu chọn người đứng đầu bộ phận thừa hành (chức dich,

lý dịch) Nói theo thuật ngữ hiện đại thì đây là biểu hiện cao của dân chủ, tự quản Thay vì sự bổ nhiệm từ trên không thích hợp đối với cộng đồng làng xã, việc bầu đáp

ứng được tính tín nhiệm cao, tính bảo đảm lợi ích của đa số Trước thời Nguyễn người

đứng đầu này được lựa chọn trong hàng ngũ chức sắc rồi trình lên cấp trên phê chuẩn

Về sau khi đã có cơ quan đại diện thì do Hội đồng bầu hoặc thậm chí do quan viên

làng xã bầu ra Mặc dù những người này còn phải được cấp trên phê chuẩn nhưng yếu

tố bầu người đứng đầu trong bộ máy chức dịch cấp xã là biểu hiện điển hình của cách

tổ chức quản lý kiểu dân chủ, tự quản.

Từ sau Cách mạng tháng Tám 1945, việc tổ chức chính quyền địa phương nói

chung và chính quyền cơ sở nói riêng được xây dựng theo lối mới.

Xã là đơn vị chính quyền cơ sở được xác lập trước tiên (thị trấn và phường là

những đơn vị hành chính cơ sở được thiết lập sau này Thị trấn có từ 1951 và phường từ 1976) Thời kỳ tiền và sau khởi nghĩa quy mô xã vẫn theo các xã cũ - tức theo làng,

còn cơ quan chính quyền xã là một Uỷ ban nhân dan cách mạng gồm Chủ tịch, Phó

Chủ tịch và các uy viên Uy ban mang hai tính chất: là cơ quan vừa đại diện cho dan

vừa đại diện cho chính quyền Nhà nước cấp trên Từ Sắc lệnh 63 ngày 22-11-1945,

chính quyền xã mới được tổ chức như hiện nay: về quy mô, không theo các làng xãtrước đây mà bao quát nhiều xã (từ 3-4 thậm chí 8-9)”; về bộ máy, chính quyền gồm

hai loại cơ quan là Hội đồng nhân dân và Uy ban hành chính Các lang xã cũ nằm

trong xã mới không còn là cấp chính quyền mà chỉ là đơn vị dân cư với một số hìnhthức quản lý "á hành chính" như Thôn trưởng, Thôn đội trưởng, Công anthôn và sau

này là các hình thức tự quản như Ban thôn, Hội nghị thôn, Trưởng thôn, Trưởng xóm,

thậm chí là Ban chủ nhiệm HTX nông nghiệp, Ban đội sản suất trong thời kỳ hợp tác

hoá Trong giai đoạn 1951-1954 có việc chia nhỏ xã trong đó cho phép có thể theo đơn

vị làng, thôn cũ, song cách tổ chức chính quyền xã với quy mô một số làng, thôn, ấp, bản với cơ quan chính quyền gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính (Uý ban

nhân dân từ 1975) được duy trì liên tục cho đến ngày nay Hiện tại (tính đến tháng 2002), trong số 10538 đơn vị chính quyền cấp xã thì có 8947 xã _

3-Mô hình tổ chức, hình thức hoạt động của bộ máy chính quyền xã được quy định

trong Hiến pháp, Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, Luật tổ chức Hội đồng nhân: dân và Uỷ ban nhân dân, Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân

dân và Uỷ ban nhân dân ở mỗi cấp và trong một số văn bản khác do Chính phủ và Thủ

tướng Chính phủ ban hành cụ thể hoá các quy định của Luật và Pháp lệnh Ngoài ra cò

> Ví đụ như xã Đại La (Hà Tay) bao gồm 9 xã cũ là La Nội, Y La, La Dương, La Phù, Yên Lệ, Tuân Lộ, Nghĩa

Lộ, La Tỉnh, Đông Lao; xã Sơn Trang (cũng của Hà Tây) gồm 7 xã cũ là Giang Xá, Lũng Kênh, Cao Xá, Lưu

Xá, Cựu Quản, Trung Thuỷ Thượng Thuy; v.v ( Trích theo: Phan Đại Doãn Làng, thôn và cấp xã Tài liệu Đề

tài Khoa học "Đối mới chính quyền cấp xã” của Ban tổ chức và cán bộ Chính phủ Hà Nội 1993.)

19

— HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VE TO CHỨC VA HOẠT DONG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

có các văn bản quy định riêng về cơ cấu chức danh Uy ban nhân dân như Nghị định

174/CP ngày 29-9-1994 về quy định cơ cấu thành viên Uỷ ban nhân dân và số Phó Chủ

tịch Uy ban nhân dân các cấp v.v

Với quy mô xã mới chủ yếu theo diện tích và dân số như trên, các làng, thôn trở

thành các đơn vị dân cư dưới xã Việc quản lý thôn, làng, ấp, bản (hay có lúc còn gọi

là xóm) được đặt ra và thay đổi theo các thời kỳ Thời kỳ đầu (những năm 1955-1960;

vẫn là tiếp tục xu hướng hạn chế vai trò của thôn, xóm với với vị trí hạn chế của trudng

xóm thay thế cho những thiết chế "4 chính quyền” ở thôn như đã nói ở trên Sau này

khi tiến hành hợp tác hoá nông nghiệp (những năm 1960-1970) thì chức năng quản lý

ở đây được chuyển giao cho Ban chủ nhiệm Hop tác xã nông nghiệp Khi hợp tác xã

tiến lên quy mô toàn xã (cuối những năm 70-đầu những năm 80) thì các xóm (thôn) là

một đội sản xuất va Ban đội sản xuất đồng thời đảm nhận các chức năng quản lý Chức

danh Trưởng xóm bị bãi bỏ và thay bằng Thành viên ban văn hoá xã phụ trách thôn

xớm thông qua đội trưởng đội sản xuất nông nghiệp Trên thực tế, đội trưởng đội sản

xuất chỉ chủ yếu đảm đương việc điều hành sản xuất, còn việc quản lý hành chính chỉ

làm được một số việc như đôn đốc xã viên làm nghĩa vụ công dân, lam nghĩa vu quai:

sự ”ế, Từ khi chuyển sang nền kinh tế thị trường, với việc chuyển đổi mô hình tổ

chức HTX nông nghiệp ở nông thôn thì đã thiết lập trở lại chức danh trưởng thôn (lúc

đầu gọi là trưởng xóm), trưởng bản Những địa phương làm sớm việc này như tỉnh Thái

Bình ngay từ cuối những năm 80 đầu những năm 90 đã ban hành Quy định về tổ chức

xóm và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của trưởng xóm” Theo đó, trưởng xóm do

nhân dân trong xóm bầu ra, Uỷ ban nhân dân xã phê chuẩn Chức năng của trưởng

xóm bao gồm việc triệu tập nhân dân phổ biến các chủ trương, chính sách của đảng;

quản lý ruộng đất theo quy định; quản lý và tổ chức xây dựng đường xá, công trình

công cộng, phúc lợi; quản lý dân số, lao động, hộ tịch, hộ khẩu; hướng dẫn, đôn đốc;

kiểm tra nhân dân trong xóm thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước v.v Tiếp đến ià

phong trào rầm rộ xây dựng Quy chế làng văn hoá - một hình thức phục hồi các hương

ước trước đây để bổ sung cho pháp luật đáp ứng nhu cầu và cách thức quản lý mới ở

thôn, bản Ở khu vực miền núi, cao nguyên thì khai thác trở lại những giá trị của luật

tục Tir năm 1998 với việc ban hành Nghị định của Chính phủ số 29/NĐ-CP ngày

11-5-1998 về việc ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã (trong đó quy định chính

thức việc xây dựng cộng đồng dân cư thôn, làng, ấp, bản với những định chế Hội nghị.

thôn làng, Trưởng thôn bản, Hương ước) và tiếp sau đó là các nơi xây dựng Quy chế

thực hiện dân chủ (ví dụ: Quy ước thực hiện dân chủ của xã Thượng Kiệm, huyện Kim

*.Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ - Hội thảo khoa học về Chính quyền cơ sở (tài liệu lưu hành nội bộ) Bắc Thái

- HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VE TO CHÚC VÀ HOẠT ĐỘNG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

Son, tinh Ninh Bình, Quy chế thực hiện dân chủ ở xã An Tây, huyện Bến Cát, tỉnh

Bình Dương”) quản lý thôn, ban đã được pháp lý hoá ở mức độ chung toàn quốc)

Theo Quy chế thực hiện dân chủ ở xã thì thôn, làng, ấp, bản không phải là một

cấp chính quyền, nhưng là nơi sinh sống của cộng đồng dan cư, là nơi thực hiện dân chủ một cách trực tiếp và rộng rãi nhằm giải quyết các công việc trong nội bộ cộng

đồng dân cư, bảo đảm đoàn kết, giữ gìn trật tư, an toàn xã hội và vệ sinh môi trường;

xây dựng cuộc sống mới; tương trợ, giúp đỡ nhau trong sản xuất và đời sống, giữ gìn, phát huy truyền thống tốt đẹp và thuần phong mỹ tục của cộng đồng: thực hiện tốt quyền, nghĩa vụ công dân và nhiệm vụ cấp trên giao cho Tuy nhiên, hiện nay hoạt

động quản lý ở thôn, bản đang vươn ra và ngày càng thể hiện như một cấp chính quyề::

cơ sở thực thụ.

Vai trò quan trọng trong quan lý thôn, bản trước hết là Hội nghị thôn làng, ấp,

bản Hội nghị được tổ chức sáu tháng một lân hoặc bất thường gồm toàn thể cử tri

hoặc chủ hộ do trưởng thôn, làng phối hợp với Ban công tác Mặt trận, các tổ chức đoàn thể triệu tập và chủ trì Hội nghị:

- Thảo luận và quyết định các công việc của nội bộ cộng đồng dân cư về sản

xuất, xây dựng cơ sở hạ tầng, giải quyết việc làm, xoá đói giảm nghèo, đoàn kết tương

trợ, giúp đỡ nhau trong an xuất và đời sống, những vấn đề về văn hoá, xã hội, vệ sinh

môi trường, an ninh, trật tự, an toàn xã hội phù hợp với pháp luật của Nhà nước;

- Bàn biện pháp thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, các quyết định

của Uy ban nhân dân, nghĩa vu công dân và nhiệm vụ cấp trên giao;

- Thảo luận, góp ý kiến về báo cáo kết quả công tác và tự phê bình, kiểm điểm của trưởng thôn, làng, ấp, bản, của Chủ tịch Hội đồng nhân dân và Chủ tịch Uỷ ban

nhân dân xã;

- Bầu, cho thôi chức trưởng thôn, làng, ấp, bản; xây dựng hương ước, quy ước; cử các ban, nhóm tự quản, uỷ viên thanh tra nhân dân.

Trưởng thôn, làng, ấp, bản là đại diện cho cộng đồng dân cu và Uy ban nhân dân

xã, chịu sự quản lý và chỉ đạo của Ủy ban nhân dân xã Trưởng thôn do nhân dân bầu

Ÿ Xem trong: Cộng đồng làng xã Việt Nam hiện nay Chủ biên: Nguyễn Văn Sáu và Hồ Văn Thông NXB Chính

in Quốc gia,H., 2001

* Tổ chức quản lý thôn, bản hiện tại được tiến hành dựa theo các quy định trong các văn bản sau:

.~ Các quy định về tổ chức thôn, xóm và chức nang, quyền hạn của trưởng xóm ban hành vào giai đoạn đầu những

nam 90, ví dụ như: Quy định về tổ chức xóm và chức nang, nhiệm vụ, quyền hạn của trưởng xóm ban hành kèm

theo Quyết định số 54/QĐ-ÚUB ngày 5-3-1990 của UBND tỉnh Thái Bình; Quy định về Ban lãnh đạo ấp ban hành

kèm theo Quyết định số I 16/1998/QĐÐ-UB ngày 5-8-1998 của UBND tỉnh Bình Dương;

- Quy chế thực hiện dân chủ ở xã ban hành kèm theo Nghị định của Chính phủ số 20/NĐ- CP ngày | 1-5-1998;

- Các ban quy chế, quy ước thực hiện dan chủ ở xã của các địa phương ban hành trên cơ sở Nghị định 29 nói

trên, ví dụ như: Quy ước thực hiện dân chủ của xã Thượng Kiém, „huyện Kim Son, tinh Ninh Bình; Quy chế thực

hiện đân chủ ở xã An Tây, huyện Bến Cát, tỉnh Binh Dương v.v

HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VE TỎ CHÚC VÀ HOẠT DONG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

-và Chủ tịch Uy ban nhân dân xã công nhận Trưởng thôn có những nhiệm vụ và quyền

han sau: :

- Hướng dẫn, đôn đốc, tổ chức, vận động nhân dân thực hiện nghĩa vụ và quyền

cong dân, nghị quyết của Hội đồng nhân dân, các quyết định của Uy ban nhân dân xã

uỷ nhiệm;

- Phối hợp với Ban công tác Mặt trận thôn, làng chủ trì cuộc họp của thôn, làng;

tổ chức thực hiện các nghị quyết của cộng đồng dân cư;

- Phối hợp với các tổ chức kinh: tế, các đoàn thể, các hội hướng dẫn nhân dân phát

triển kinh tế, cải thiện đời sống, giữ gìn trật tự, an toàn xã hội, xây dựng cơ sở hạ tầng=thôn, làng;

- Phối hợp với Ban công tác Mat trận ở thôn, làng hướng dẫn hoạt động của các Ban hoà giải, Ban an ninh, bảo vệ sản xuất, Ban kiến thiết;

- Phát hiện va báo cáo kịp thời với Uy ban nhân dân xã những hành vi vi phạm pháp luật, xâm phạm lợi ích và quyền tự do dân chủ của công dân;

- Định kỳ sáu tháng báo cáo công tác và tự phê bình, kiểm điểm trước hội nghị

thôn, làng;

- Được tham dự các lớp tập huấn, bồi dưỡng, được hưởng phụ cấp theo quy định.

Thôn, làng, ấp, bản xây dựng hương ước, quy ước về công việc thuộc nội bộ cộng

đồng dân cư, kế thừa và phát huy thuần phong mỹ tục của cộng đồng, phù hợp với quy

định của pháp luật, xây dựng nông thôn mới giàu đẹp, văn minh Hương ước, quy ước

do nhân dân xây dựng, Chủ tịch Hội đồng nhân dân xã đề nghị và Chủ tịch Uỷ ban

nhân dân huyện phê duyệt.

Nghiên cứu các quy định của pháp luật và qua thực tiễn hoạt động của các thiết

chế trên có thể thấy, tuy chức năng, nhiệm vụ của Ban lãnh đạo thôn và trưởng thôn

được khẳng định chỉ mang tính tự quản chứ không mang tính hành chính Nhà nước,

song trên thực tế thon dã và đang giải quyết một số lớn công việc trong mối quan hệ của chính quyền với dân, mà một số công việc đã vượt quá tính chất ' ‘tu quản” thông

thường như: đôn đốc thuế, tổ chức lao động công ích, công tác dân phòng; quản lý hộ khẩu, quản lý đất đai; xử lý vệ sinh môi trường, giải quyết các tranh chấp nhỏ trong

dân cư Nhiều nơi còn thực hiện việc cấp đất, cho thuê đất, xử phạt hành chính v.V

Trong khi đó vai trò quản lý của chính quyền xã đối với dân cư không còn trực tiếp

nữa mà hầu hết đều thông qua ban lãnh đạo thôn với quan niệm đây là "cánh tay nối

đài” của xã Có một sự vận động đang định hình: thôn ngày càng trở thành nơi trực tiếp

tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật còn xã biến thành như một cấp trung gian

mới(!).

22

HỘI THẢO: PHAP LUAT VE TO CHÚC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HCNN CÁP XÃ

Vấn dé dat ra: phải chăng chính làng, thôn, ấp, bản (và phát triển lên nữa là các

đô thị (thị trấn, thị xã, thành phố)) mới là nơi thích hợp để tổ chức chính quyền cơ sở?Tính chất cơ sở của chính quyền chỉ có thể bảo đảm khi nó được tổ chức trên một điểmdân cư nhất định có tính gắn kết về dòng họ, tập tục, tín ngưỡng, truyền thống, ngành

nghề? Quy mô xã như hiện nay đơn giản chỉ là một lãnh thổ gồm một số thôn, làng,

ấp, bản riêng biệt rất khó trong việc tổ chức một cơ cấu chính quyền mà có thể phát

huy được các yếu tố cộng đồng, kết hợp tính Nhà nước và tính tự quản vốn phải có?

Có thể mô tả hệ thống chính trị - kinh tế - xã hội ở xã hiện tại theo mô hình sau:

xã - thôn - hộ gia đình, tổ chức kinh tế xã hội Mô hình cho thấy có sự tách biệt đó:

Tổ hoà giải Làng |- Hội nghị thôn, bản Lệ làng

| Thôn |-Trưởng thôn, bản l4 Hương ước

HTX Hội, câu | | Hội Hội |] TCxã | | Hội

nehề lac bô tín theo hôi cán bô

' Thủc nghiệp [| Bảo thọ _ Chùa Phụ nữ làm _ Khuyến hdcCuu ch binh

Tín dụng Câu lạc bộ | _Đền kinh tế — Từ thiện L Giáo viên

——Th: nghiệp thanh niên — CLB nuôi -Thơca Cán bộ

—Thuỷlợi - : con khoẻ - Cây cảnh hưu trí

HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VỀ TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HCNN CÁP XÃ

2 Đổi mới mô hình tổ chức chính quyền xã

Quan điểm của chúng tôi là: vé guy mô, phổi nghiên cứu điều chỉnh lại quy mô xã

cho đúng nghĩa là don vị hành chính-lãnh thổ cơ sở - làng xã như vốn có; về mô hình

tổ chức, cần chuyển sang chế độ tự quản để phát huy tính tự chủ, tư quản của cộng

đồng, nhà nước không cân thiết phải bao biện mà chuyển sang kiểm soát và hỗ trợ.

Việc đổi mới tổ chức quản lý ở xã, làng, thôn, ấp, bản cần phải được xem xét

trên nhiều phương diện trong đó có việc nghiên cứu vận dụng các kinh nghiệm tổ chức

quản lý làng xã trước đây Trải qua mấy ngàn năm lịch sử tổ chức hành chính Nhà

nước của Việt Nam đã để lại một loại hình tổ chức chính quyên cơ sở làng - xã khá

điển hình Về tính chất quan trọng của làng xã Việt Nam có người đã cho rằng:

“Muốn tìm hiểu lịch sử hình thành dân tộc Việt Nam thì phải tìm hiểu cộng đồng làng

xã, và muốn xây dựng lại đất nước Việt Nam thì cũng phải bất đầu bằng từ việc xây

dựng lại cộng đồng làng xã Vì không có làng xã Việt Nam, thì không có quốc gia

Việt Nam””” Tuy nhiên, thời gian qua trong tổ chức bộ máy chính quyền địa phương

chúng ta dường như đã bỏ qua - nếu không muốn nói là phủ nhận.- mô hình chính

quyền địa phương tự quản vốn được coi là một trong ba phương thức thực hiện quyền

lực nhân dân đang rất phát triển ở các nước

Với sự chuyển đổi nền kinh tế, các quan hệ ở nông thôn thay đổi đòi hỏi quản

lý thôn, bản cũng phải chuyển sang lối mới Cùng với sự thiết lập (hay có thể nói là

phục hồi) các thiết chế tự quản ở làng, thôn, bản như Hội nghị thôn, Trưởng thôn,

Hương ước thôn thì đồng thời cũng nảy sinh những mâu thuẫn mới trong mối quan hệ

quản lý giữa chính quyền xã và thôn, bản, như đã nói trên Vì vậy, việc củng cố chính

quyền cấp cơ sở phải hướng tới những đổi mới căn bản nhằm xác lập một mô hình

quản lý bền vững, kết hợp các yếu tố quản lý công quyền với các yếu tố truyền thống

mà trước hết là việc bảo đảm tính tự quản làng xã của nông thôn Việt Nam, đồng thời

vẫn đảm bao tính thống nhất của pháp chế XHCN, cũng như chủ quyền thống nhất của

quốc gia Chúng tôi thử đề xuất mô hình đổi mới chính quyền xã như sau:

- Thứ nhất, thiết kế lại quy mô xã đúng nghĩa là một đơn vị hành chính — lãnh thổ

cơ Sở, bảo đảm sự gắn kết của cộng đồng dân cư về không gian sống, quan hệ dòng họ.

tập tục, tín ngưỡng Còn quy mô xã như hiện nay là một vùng lãnh thổ với các điểm

dan cư là các làng thôn biệt lập với nhau không khác gì là một cấp trung gian (giống

tổng ngày xưa) Theo đó, cần áp xã xuống các làng, thôn (xã nhất thôn) để bảo đảm

tính quần cư của đơn vị hành chính xã vốn được xác định là đơn vị hành chính cơ bản.

'° Xem, Vũ Đình Hot , Hồi ký Thanh Nghỉ Nxb Văn học, H., 1997 tr.318

24

ad

&

i

HỘI THẢO: PHAP LUAT VE TO CHỨC VA HOAT DONG CUA CO QUAN HCNN CAP XÃ

- Thứ hai, nghiên cứu chuyển cách quản lý ở các xã mới sang chế độ tự quản Cơ quan tự quản nói ở đây là cơ quan đại diện của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu

trách nhiệm trước nhân, được trao quyền thực hiện quyền lực công cộng, quyết định

những công việc xuất phát từ lợi ích của cộng đồng và chịu trách nhiệm trước pháp luật

tức không phải cơ quan quyền lực Nhà nước, không nằm trong bộ máy Nhà nước Thực

chất đây là cách tổ chức thực hiện quyền lực Nhà nước bằng hình thức phi Nhà nước.

Thiết kế lại bộ máy chấp hành - thừa hành ở đây dưới hình thức Xã trưởng, Thị trưởng

— là người đứng đầu Hội đồng tự quản, đồng thời chính là người đứng đầu cơ quan

chấp hành của Hội đồng đó Các chức danh này do chính Hội đồng bầu ra hoặc có thể

để cho dân cư bầu trực tiếp

- Thứ ba, thiết kế lại các mốt quan hệ giữa các co quan trong hệ thống tự quản va

giữa các cơ quan chính quyền Nhà nước với cơ quan tự quản Trong mối quan hệ giữa

Hội đồng nhân dân với cơ quan chấp hành cần bảo đảm sự gắn kết giữa hai cơ quan

này, nghĩa là không nên để cơ quan chấp hành đồng thời là cơ quan hành chính Nhà

nước trực thuộc cấp trên Các chức năng quản lý hành chính vẫn giao cho Hội đồng nhân dân và cơ quan chấp hành của nó thực hiện nhưng trên tinh thần tự chủ, dưới sự

giám sát của một cơ cấu đại diện của cấp trên hoặc bằng pháp luật Xem xét khả năng

bỏ một số quy định về việc trực thuộc của các chính quyền tự quản địa phương cấp dưới đối với cơ quan chính quyền Nhà nước cấp trên Các cơ cấu chính quyền tự quản chỉ hoạt động theo quy định của pháp luật, trong khuôn khổ của pháp luật và chịu

trách nhiệm trước pháp luật Về kinh phí hoạt động, chính quyền tự quản có nguồn

ngân sách riêng, Nhà nước chỉ hỗ trợ chứ không phải "nuôi" cả bộ máy với 18-20

người là cán bộ, công chức và đến gần 200 người mỗi xã hưởng các khoản định xuất

như hiện nay Nói gọn lại là Nhà nước nên để cho chính quyền tự quản địa phương tự

tổ chức đời sống của mình, không cần Nhà nước phải bao biện, làm thay tất cả Trường

hợp chính quyền tự quản làm sai pháp luật thì sẽ được xét xử bằng các cơ quan tài phán, mà trước hết là các Toà hành chính vừa mới được thành lập gần đây Tăng cường tính chủ động của chính quyền tự quản địa phương đồng nghĩa với VIỆC tăng cường sự chịu trách nhiệm của họ trước pháp luật Không nên quá lo rằng là nếu không phải là

bộ máy quản lý Nhà nước thì sẽ không đủ khả năng tổ chức cuộc sống ở địa phương Thực tế kinh nghiệm thế giới và một số địa phương nước ta đã chứng minh ngược lại.

- Tóm lại, việc tổ chức lại chính quyền cơ sở ở xã bao gồm những khâu chính sau

đây: "

- Xác định quy mô xã mới là theo làng, thôn, ấp, bản Quan niệm làng, thông ấn

bản là một không gian sống liên hoàn về ruộng đồng, ngành nghề, với nếp văn hóa, tập

tục, tín ngưỡng có những nét riêng; làng thôn bao gồm nhiều xóm: trên dưới, trong ngoài, xóm trại, vì vậy sẽ có phạm vi tương đối lớn chứ không phải làng, thôn chi

thuần túy định theo số nhân khẩu như hiện nay, |

Fa

HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VỀ TO CHỨC VÀ HOẠT DONG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

- Xã hiện tại xoá bỏ han hoặc chuyển thành liên xã - là cấp hành chính cấp trung

gian với bộ máy quản lý đơn giản.

- Bộ máy chính quyền xã mới tổ chức quản lý theo mô hình chính quyền tự quản

không nằm trong bộ máy Nhà nước, hoạt động theo pháp luật và hương ước, chịu sự

kiểm soát của Nhà nước.

Có thể mô tả hệ thống thiết chế chính trị - kinh tế - xã hội ở xã đổi mới theo sơ

đồ sau:

es Liên xã (có thể có)

Xã -Đảng uy(Chi bộ) xã Pháp luật

(lon - HĐTQ,Chủ tịch xã a

& -Mặt tran TQ và các tổ [gy Lệ làng h

Ban tư La thon) chức thành viên Hương uo

HTX Hội, câu Hội tín Hội theo TCxã | Hội cán

nghề nghiệp lạc bộ ngưỡng giới hội bộ hưu

Thủ c nghiệp Bảo thọ Chùa Phụ nữ làm | Khuyến ho¢Cuu ch bi

Tín dụng âu lạcbộ Đền | kinh tế Từ thiện ido viên

Th nghiệp thanh niên LB nuôi Thơ ca án bộ

huỷ lợi con khoẻ ay cảnh | hưu trí

©

&

HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VE TO CHỨC VÀ HOẠT DONG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

CHÍNH QUYEN CAP XÃ

NHỮNG VẤN ĐỀ ĐANG ĐẶT RA VÀ CÁC GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI.

Tiến sỹ Lê Hồng Sơn

Viện Nhà nước và pháp luật

Hiện nay Đảng và Nhà nước ta đang xây dựng và thực hiện chính sách tam nông (nông nghiệp, nông thôn và nông dân) Để thực hiện có hiệu quả chính sach này, một trong những việc cần làm trước tiên là đổi mới và kiện toàn chính quyền xã.

1 Những vấn đề đang đặt ra

A.Về Hội đồng nhân dân xã.

Hiến pháp, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân khẳng định Hộiđồng nhân dân xã là cơ quan quyền lực Nhà nước ở xã, đại điện cho ý chí, nguyện

vọng và quyền làm chủ của nhân dân trên địa bàn xã Trên cơ sở các quy định của

Hiến pháp và Luật, pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân

va Uy ban nhân dan ở mỗi cấp năm 1996 đã xác định các nhiệm vụ, quyền hạn củu Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn Với nhiệm vụ, quyền hạn trong các lĩnh vực

kinh tế (Điều 57); lĩnh vực văn hoá (Điều 58); lĩnh vực quốc phòng,an ninh( Điều 59);

thực hiện chính sách dan tộc tôn giáo ( Điều 60); lĩnh vực thực thi pháp luật ( Điều

61); lĩnh vực xây dựng chính quyền địa phương ( Diéu62); lĩnh vực giam sát Hội đồng nhân dân xã, về mặt hình thức pháp lý, có khá nhiều quyên quyết định Nhưng trén thực tế, Hội đồng nhân dân xã vẫn không khẳng định được vị trí của minh trong tực

tiễn hoạt động và về thực chất vẫn là cơ quan nặng về hình thức và không thực quyền Điều này được thể hiện khá rõ trên các phương diện

- Về tổ chức: Hội đồng nhân dân không có cơ cấu tổ chức thích hợp, khả di đủ

khả năng và điều kiện thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ và quyền hạn của mình(Hội đồng

nhân dân xã mặc dù có đủ Chủ tịch, phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân nhưng lại không

được hình thành bộ phận thường trực Hội đồng nhân dân, không có các ban Hội đồng nhân dân như ở cấp Huyện và cấp tỉnh).

- Về hoạt động: Hoạt động của Hội đồng nhân dân xã là các kỳ họp Theo luật,

Hội đồng nhân dân họp thường lệ mỗi năm hai kỳ Hội đồng nhân dân xã tuy cũng họp

`

ˆ HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VỀ TÔ CHỨC VÀ HOAT DONG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

hai kỳ theo luật định nhưng mỗi lần thường là một ngày Với kỳ họp chỉ kéo dài trong

1 ngày, với các thủ tục khai mac và bế mạc có tính hình thức nhưng lại chiếm nhiều

thời gian, do vậy thời gian dành để các đại biểu thảo luận các vấn đề thuộc chương

trình nghị sự của kỳ họp lại rất ít Vì vậy, chất lượng các kỳ họp nhìn chung là hạn chế

và hình thức.

Qua khảo sát thực tế, cho thấy Hội đồng nhân dân xã thảo luận và quyết định các

vấn dé thuộc thẩm quyền luật định nhưng thực chất là thảo luận và quyết định các vấn

đề mà Đảng uỷ đã thảo luận và quyết định Nhiều nghị quyết của Hội đồng nhân dân

xã là sự viết lại nghị quyết của Dang uy.

- Ủy tín và ảnh hưởng của Hội đồng nhân dân xã trong đời sống làng xã khá thấp.

Kết quả khảo sát “Hệ thống chính trị cấp xã nhìn từ góc độ người dân” chỉ ra rằng,

giữa ba thiết chế trong hệ thống chính trị là Hội đồng nhân dân, uỷ ban nhân dân xã và

Đảng ủy xã, người dân tổ ra gần gũi nhất với cán bộ Uy ban nhân dân Còn đối với Hội

đồng nhân dân, một tổ chức có chức năng, nhiệm vụ quan trọng là đại diện cho ý chí,

nguyện vọng và lợi ích người dân trong làng, xã thì dân chúng lại ít quan hệ.

B Về Uy ban nhân dân xã

ủy ban nhân dân xã,tính chấp hành và tính chất hành chính không được xác định

cụ thể, do vậy trong mối quan hệ với Hội đồng nhân dân xã, Uy ban nhân dân xã gần

như nắm quyền chủ động Tính chất, hình thức của các nghị quyết do Hội đồng nhân

- dân vã thông qua đã không tạo ra được các cơ sở thực tiễn đối với việc chấp hành của

Uỷ ban nhân dan Sự yếu kém trong tổ chức hoạt động của Hội đồng nhân dân xã đối

với hoạt động của Uy ban nhân dân là rất hạn chế.

_ Mặt khác, trong tính chất là cơ quan hành chính Nhà nước ở xã, Uy ban nhân dan

xã hoạt động gần như là một cơ quan thụ động, chủ yếu làm theo các chỉ thị, mệnỉ:

lệnh của cấp trên.

`C Về cán bộ xã.

Một quan điểm đẩy đủ và khoa học về “cán bộ xã” rất khó được xây dựng Sự

lúng túng về quan niệm “cán bộ xã” dẫn đến lúng túng trong quy định pháp lý về các

chế độ bầu, bổ nhiệm, tuyển dụng, đãi ngộ đối với các chức danh cán bộ ở cấp xã.

Theo thống kê chưa đầy đủ, hiện nay cả nước có khoảng hai triệu cán bộ xã,

trong đó:

5

- Cán bộ Đảng, Chính quyền, Mat trận tổ quốc, thanh niên, phụ nữ, nông dân,

cựu chiến binh được hưởng sinh hoạt phí theo Nghị định 09/1998/NĐ-Cp có khoảng

HỘI THẢO: PHAP LUẬT VE TO CHÚC VÀ HOẠT ĐỘNG CUA CO QUAN HCNN CAP XÃ

_chỉ huy quân sự xã 73.000

- Bí thư, Phó bí thư chỉ bộ, trưởng thôn, 480.000.

- Cán bộ sự nghiệp, y tế, trường mầm non có khoảng 200.000.

- Cán bộ khác có khoảng 780.000 (hội chữ thập đỏ, hội người cao tuổi, cán bộ

dan số, kế hoạch hoá gia đình, cán bộ chăm sóc, bảo vệ trẻ em, lao động — thương

binh xã hội, thông tin, quản lý di tích, bưu tá, phát thanh viên, vệ sinh môi trường,

công an viên ) ,

Bình quân mỗi xã có khoảng 190 cán bộ, trong đó 90 cán bộ trong diện quy định

của chính phủ, 100 cán bộ do các bộ, ngành ở trung ương và tỉnh quy định.

Nhiều cán bộ chủ chốt ở xã là cán bộ xuất ngũ (42,26%), cán bộ về hưu (6,05%) Nếu tính chung cả nước, hiện vẫn còn tới 50% số cán bộ chủ chốt ở xã có trình độ văn

hoá tiểu học và trung học cơ sở Hầu hết cán bộ ở cơ sở chưa được đào tạo cơ bản về

chính trị, chuyên môn nghiệp vụ quản lý hành chính nhà nước.

D Về ngân sách cấp xã

Chính quyền xã là một cấp cơ sở hoàn chỉnh nhưng lại chưa thật sự là một cấp

ngân sách đầy đủ Do vậy, trên thực tế chính quyền xã hoạt động trên cơ sở một chế đụ tài chính công không tương thích Tuy luật Ngân sách Nhà nước đã quy định chính

quyền xã được phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi, nhưng nguồn thu không tao khả nang thúc đẩy nỗ lực của chính quyền xã nhằm cải thiện tình trạng ngân sách Sự bao

cấp có tính bình quân của Nhà nước đối với ngân sách xã đã tạo tâm lý “đợi chờ” được cấp phát ở không ít chính quyền cơ sở Do vậy, kể cả ở những nơi có điều kiện phát

triển kinh tế tốt, lẫn nhưng nơi ít có điều kiện phát triển- kinh tế, chính quyền xã chưa

thật sự chủ động phát huy nội lực, tạo các điều kiện để nhân dân phát huy sản xuất kinh doanh, tăng nguồn thu cho ngân sách xã theo patieng thức “lam nhiều hưởng

nhiều, làm ít hưởng it”.

Tính không hoàn chỉnh về cấp ngân sách của chính quyền cơ sở, sự yếu kém về

tổ chức bộ máy và năng lực cán bộ làm cho công tác điều hành ngân sách xã rất lúng

túng và khó khăn Cho đến nay, theo Bộ tài chính mới khoảng 20% số xã tự cân đối tài

chính, 40% cã cân đối được một phần và 40% số xã gần như phải lệ thuộc hoàn toàn

nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên Mặc dù, nguồn kinh phí quản lý (thường xuyên) được phân bổ cho xã bình quân 300 triệu đồng cho 17 đến 25 định biên Đây là số kinh

phí không nhỏ nhưng do có quá nhiều chức danh được các bộ, các ngành bố trí thêm

nên nguồn kinh phí bị chi trả phân tán.

HỘI THÁO: PHÁP LUẬT VỀ TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HCNN CÁP XÃ

D Sự xuất hiện chức danh Trưởng thén= ở các xã cũng dang làm biến đổi

khá lớn các mối quan hệ giữa các yếu tố trong quan hệ chính trị ở cơ sở, đặc biệt mối

quan hệ giữ chính quyền ở cơ sở với dân chúng.

Thôn, bản là một khu vực được hình thành theo địa lý tự nhiên và truyền thống

văn hoá trong cộng đồng làng, xã Việt Nam Trưởng thôn chịu trách nhiệm thực hiện

không phải là một cấp chính quyền Nhà nước.

Nhưng do cũng chưa có văn bản quy định cụ thể các mối quan hệ giữa Trưởng

thôn và Uỷ ban nhân dân

Điều quan trọng cần được lưu ý là, vị trí của Trưởng thôn và hoạt động của

Trưởng thôn ngoài các tác dụng tích cực vẫn đang đặt ra những bất cập trong thực tiễn

tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở Điều này được thể hiện ở các xu hướng

sau:

- Chính quyền xã hội có thiên hướng dồn các công việc có liên quan đến dân

chúng xuống các Trưởng thôn, biến thôn thành nơi gach chịu các nhiệm vu , vốn theo

luật thuộc trách nhiệm của chính quyền xã Xu hướng này có nguy cơ biến chính

quyền xã trở thành chính quyền cấp trung gian , xa dần dân chúng, cán bộ xã trở lên

quan liêu Thôn trở thành cấp quản lý hành chính “ bất đắc dĩ” một đơn vị mơ hồ về

địa vị pháp lý.

- Trưởng thôn, từ người đại diện cho dân chúng , do dân chúng bầu lên để thực

hiện một số nhiệm vu và nhu cầu tự quản cộng đồng mang tính quyền lực nhà nước, vi

phạm quyền tự do dân chủ của người dân, Trưởng thôn tự do thao túng các hoạt động

trong thôn xóm, vuot ra ngoài kha năng kiểm soát của chính quyền xã.

Tình trạng bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền xã nói riêng là

hậu quả của nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan.

a)Vê mai Khách quan, nông thôn Việt Nam vẫn chưa vượt qua tình trạng lạc hậu

về kinh tế, văn hoá, xã hội.

Gánh nặng của hậu quả chiến tranh và cơ chế kinh tế tập trung, quan liêu bao cấp

trước đây vẫn còn chi phối các mặt của đời sống nông thôn Su lung túng của kinh tế

nông thôn trước và các quy luật của kinh tế thị trường đang làm cho đời sống của hàng

triệu nông dân ngày càng khó khăn Con đường và các giải pháp phát triển kinh tế

nông thông trong xu thế phát triển kinh tế thị trường chưa được xác định cụ thể và nhất

quán trong bối cảnh như vậy, chính quyền cơ sở tất yếu rất khó thực hiện các chức

năng, nhiệm vụ của mình.

«&\

œ

Res

HỘI THẢO: PHÁP LUAT VE TO CHỨC VÀ HOẠT DONG CUA CO QUAN HCNN CAP XÃ

Mat khác, tính chất, đặc điểm truyền thống của các làng xã Việt Nam với các phong tục, tập quán :đất lề, quê thói”, các quan hệ phức tạp về dòng họ, về lợi ích cũng

đã tác động không ít đến cơ cấu tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị cơ sở nói

chung, của chính quyền xã nói riêng.

Là cấp dưới nên chính quyền cơ sở một mặt nhận được sự lãnh đạo từ cấp tính,

cấp huyện, mặt khác trở thành nơi phải gánh chịu mọi nghĩa vụ, trách nhiệm pháp lý nhà nước, vốn theo các quy định của pháp luật là thuộc trách nhiệm của cấp tỉnh hay

của cấp huyện Trong thực tế, không ít các cơ quan Nhà nước ở Trung ương, ở tỉnh,

huyện, quan niệm chính quyền cơ sở là “cái phiếu”, thu, hứng các công việc từ cấp

trên để triển khai, giải quyết bằng các phương tiện, sức lực ở cơ sở Chính vì thế,

không ít chính quyền cơ sở lại rơi vào tình trạng “trăm dâu đổ đầu tằm”, là cái nơi mà

tất cả các cấp đều gõ tới, là công cụ mà các sếp đều sử dụng để thực hiện các nhiệm

vụ, chức trách của mình Công việc vì thế mỗi lúc, mỗi nơi đều dồn xuống cơ sở, yêu

cầu cơ sở giải quyết, còn không ít cơ quan cấp trên chỉ chỉ đạo, kiểm tra qua quít, ngồi

đợi kết quả báo cáo và ghi nhận thành tích : `

Chính quyền cơ sở với bộ máy tổ chức có hạn, đội ngũ cán bộ hạn chế về nhiều

phương diện, một ngân sách không có khả năng tự cân đối lại phải hứng chịu gánh

nặng của hoạt động nhằm thực hiện chỉ thị, mệnh lệnh và cả trách nhiệm của cấp trên nên khó có thể hoàn thành được nhiêm vụ một cách thực tế và hiệu quả.

Trong lich sử xây dựng va phát triển chính quyền làng xã của các cộng đồng

người Việt trước đây, tính chất tự quản luôn được khang định và phát huy Tuy nhiên,

mô hình tổ chức chính quyền cơ sở địa phương nói chung và chính quyền cơ sở ở nông

thôn nói riêng đều ít tập trung vào tính tự quản ‘

phương và các cấp hiện nay ở nước ta đều đang được tổ chức và hoạt động trên một c::

sở pháp lý thiếu cụ thể cả về định lượng cũng như về định tính.

- Không có các đạo luật cụ thể cho từng cấp chính quyền địa phương Cả ba cấp chính quyền địa phương đều được tổ chức và hoạt động trên cơ sở một đạo luật chung

về Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.

- Các quy định của pháp luật về chính quyền địa phương đã nhất thể hoá tính

chất, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, chức năng ở chính quyền địa phương các cấp Đối với

chính quyền cơ sở, sự phân biệt giữa xã, phường, thị trấn về mô hình tổ chức, nhiệm

,

vụ, Chức năng chưa có sự phân biệt rõ ràng.

- Nhiều chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cơ sở chưa có sự định hướng va

định tính cụ thể Quyền hạn của chính quyền địa phương trong việc thực thi quyền lực

HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VE TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

nhà nước trên địa bàn và trong lĩnh vực thực hiện quyền tự quản của cộng đồng dân cư

vẫn còn lẫn lộn gây lúng túng cho chính quyền trong thực tiễn hoạt động.

- Nhiều tổ chức trong hệ thống chính trị ở cơ sở chưa phát huy được vai trò, vị trí

của mình trong cuộc sống làng, xã.

c) Sự yếu kém của không ít chính quyền cơ sở ở nông thôn còn có nguyên nhân

trực tiếp từ sự nghèo nàn, thiếu thốn các điều kiện tối thiểu cần thiết cho hoạt động

công quyền trên địa bàn cơ sở.

2 Mục tiêu, yêu cé và các giải pháp đổi mới chính quên xã

2.1 Mục tiêu, yêu cầu đổi mới chính quyền cơ sở ở nông thôn nước ta hiệu

nay

Mục tiêu tổng quát của việc kiện toàn chính quyền xã trong các điều kiện hiện

nay ở nước ta là xây dựng một bộ máy chính quyền cơ sở mạnh mẽ và trong sạch, thật

sự của dân, do dân và vì dân, đủ khả năng điều kiện thực hiện có hiệu quả các nhiệm

vụ quản lý nhà nước ở cơ sở, phát huy hơn nữa quyền làm chủ của nhân dân trong tất

cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội và tự quản cộng đồng trên địa bàn

xã.Nội dung của cải cách tổ chức bộ máy hành chính trong địa phương trong chương

trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 — 2010 cũng đã xác định

rõ: “tổ chức hợp lý HĐND và UBND ở từng cấp Sắp xếp, tổ chức lại các cơ qua::

chuyên môn thuộc UBND các cấp theo hướng trách nhiệm rõ ràng, phân công rành

mạch, bộ máy gọn nhẹ, tăng cường tính chuyên nghiệp, giải quyết nhanh chóng việc

của cá nhân và tổ chức”.

Từ nghiên cứu khoa học hành chính và thực tế nước ta, tổ chức bộ máy hành

chính ở cấp xã cần phải đảm bảo bốn yêu cầu sau đây:

-Thứ nhát, bộ máy hành chính phải tinh gọn, tiết kiệm, dat được hiệu lực tối đa

và hiệu quả tối ưu; tăng cường khả năng đa chức năng của cán bộ, công chức theo mô

hình trực tuyến, giảm dần mối trung gian.

- Thứ hai, trong tổ chức bộ máy hành chính phải định rõ chức danh, nhiệmvụ.

thẩm quyén, trách nhiệm, quan hệ trên — đưới, ngang — đọc cho cả tổ chức, cho từng

bộ phận và từng cá nhân Tăng cường tính chuyên môn, chuyên nghiệp hoá các chức

danh duoc quy định bởi nhiệm vụ chính trị lâu dài, thiết thực.

-Thứ ba, tuân thủ nguyên tắc tổ chức cán bộ; sắp xếp, bố trí cán bộ phải dựa vào

trình độ, năng lực, chuyên môn nghiệp vụ Tuyển lựa được người có chuyên môn đã

qua đào tạo, đủ tiêu chuẩn và qua kiểm tra thử thách, có uy tín để đảm nhiệm vị trí

công tác thích hợp.

Ñ

®)

»

HỘI THẢO: PHAP LUẬT VẺ TÓ CHÚC VÀ HOẠT DONG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

- Thứ tư, phát huy tính chủ động, sáng tạo của mỗi cán bộ, công chức chuyên môn trong bộ máy hành chính, vì đó là động lực quan trọng nhất để khai thác được

tiém nung quý giá của mỗi cán bộ, công chức.

Với cách đặt vấn đề như vậy, có thể quan niệm chính quên xã là một cấp chính

quyền bao gồm cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan đại diện cho ý chí và lợi ích của nhân dân tại địa bàn xứ, do nhân dân địa phương bầu ra, có chức năng thực hiện

quản lý nhà nước và tổ chức thực hiện quyền tự quản của cộng đồng dân cư trên địa

bàn xã Như vậy, trong nội hàm khái niệm “chính quyền cơ sở” có ba ý kiến cần lưu ý nghiên cứu, đó là:

- Chính quyền xã với cơ cấu bao gồm cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan đại diện cho ý chí, lợi ích của nhân dân ở xã đều được hình thành thông qua bầu cử.

- Chính quyền xã vừa là tổ chức chấp hành và hành chính của chính quyền cấp trên vừa là tổ chức tự chủ trong phạm vi tự quản cộng đồng dân cư làng xa.

2.2 các giải pháp đổi mới chính quyền xã

a) nghiên cứu, xây dung và ban hành một đạo luật về chính quyền cơ sở (trong

đó có chính quyền xd).

Đạo luật về chính quỳên cơ sở cụ thể hoá các quy định cả Hiến pháp hiện hành

về chính quyền địa phương, phù hợp với môi trường hoạt động ở cơ sở Đồng thời, đạo

luật này cũng cần được xây dựng trên cơ sử các quan điểm đã được trình bày ở trên.

Nội dung cơ bản của đạo luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở có

thể bao quát các vấn đề sau:

- Tính chất của chính quyền cơ sở

- Các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở

- Mối quan hệ giữa chính quyền cơ sở với chính quyền cấp trên, với các thiết chế

trong hệ thống chính trị ở cơ sở và đặc biệt với các cộng đồng dân cư trên địa bàn.

- Các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cơ sở |

- Cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, thẩm quyền của chính quyền cơ sở ở nông thôn (xã).

- Chế độ tài chính- ngân hàng của chính quyền cơ sở, | |

b) Quy định rõ chức năng cụ thể của chính quyền cơ sở.

_ Theo đó chính quyền CƠ SỞ tập trung vào việc thực hiện hai chức năng:

- thực hiện quản lý nhà nước trên địa bàn

- To chức thực hiện quyền tự chủ của các cộng đồng dân cư trên địa bàn.

G2 Gà

HỘI THẢO: PHAP LUAT VE TO CHỨC VÀ HOAT DONG CUA CO QUAN HCNN CAP XÃ

c) Xúc định cụ thể thẩm quyền, nhiệm vụ cua chính quyền cơ sé

Trên cơ sở hai chức năng của chính quyền cơ sở vẫn quy định 4 nhóm quyền và

nhiệm vụ của chính quyền cơ sở.

- Nhóm các nhiệm vụ, thẩm quyền do các cơ quan (chính quyền) cấp trên uỷ

quyền Nhóm quyền này là các quyền phát sinh từ thẩm quyền của các cơ quan nhà

nước cấp trên và về thực chất là quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước

cấp trên Tuy nhiên, do nhiều lý do, các cơ quan nhà nước cấp trên không thể tự mìni:

thực hiện các quyền hạn, trách nhiệm này, họ uỷ quyền cho chính quyền cơ sở thay

mặt mình để thực hiện Vấn dé đặt ra là “sự uỷ quyền” phải được quy định chặt chẽ

trong luật và cần theo hướng giảm dần sự “uỷ quyền” cho chính quyền cơ sở, nâng

cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước cấp trên trong việc thực hiện trực tiếp các

nhiệm vụ quản lý nhà nước của mình theo đúng tinh thần luật định.

- Nhóm trách nhiệm, nhiệm vụ phối hợp, hỗ trợ của các cơ quan nhà nước, chính

quyền cấp trên trong việc triển khai các hoạt động quản lý nhà nước trên địa bàn ở

nhóm này, chính quyền cơ sở chỉ đóng vai trò hỗ trợ, giúp đỡ, tạo điều kiện để các cơ

quan nhà nước trưc tiếp thực hiện các chức năng nhiệm vụ của họ.

- Nhóm quyền hạn và trách nhiệm được phân cấp Đây là nhóm quan trọng của

chính quyền cơ sở, xác lập tính tự chủ của một cấp chính quyền vừa với tư cách là một

tổ chức công quyền vừa với tư cách là một tổ chức thực hiện tự quản cộng đồng trên

địa bàn Việc phân quyền, phân cấp cần được xác định cụ thể cả về định lượng,c ả về

định tính trong từng lĩnh vực kinh tế,v ăn hoá, xã họi đối với từng mô hình cụ thể của

chính quyền địa phương.

- Nhóm quyền hạn và trách nhiệm tổ chức tự quản cộng đồng trên địa bàn Với

quyền hạn và trách nhiệm này chính quyền cơ sở cần được tổ chức và hoạt động trên

các cơ sở của chế độ tự quản bảo đảm tổ chức và phối hợp các hình thức tự quản của

các cộng đồng dân cư trên địa bàn, phát huy nội lực để giải quyết tốt các công việc cú

liên quan đến sự phát triển cộng đồng

d)Xay dựng mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền vã

Bộ máy chính quyền xã gồm Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính xã, đóng

vai trò là cơ quan quanly mọi hoạt động kinh tế —xã hội ở xã.

* Hội đồng nhân dân vã

id

- Với vai trò cơ quan đại biểu có tinh chất tự quản, dai diện cho ý chí , nguyện

_vọng, lợi ích của nhân dân xã” hoạt động của Hội đồng nhan dân xã phải hướng mạnh

vào việc thực hiện vai trò tự quản của cộng đồng dân cư ở xã, phát huy được trên thực

tế quyền và trách nhiệm củ mình trong việc quyết định và giám sát thực hiện những

Si

8

HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VE TO CHÚC VÀ HOẠT DONG CUA CO QUAN HCNN CAP XÃ ©

nhiệm vu kinh tế — xã hội cũng như giám sát moi hoạt động của cơ quan hành chính

Xã,

Cần gnhiên cứu điều chính lại nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân xã

theo hướng: cụ thể, rõ rang, sát với tựuc tế và phù hợp với vait rò mới của họ; giảm bớt

những nhiệm vụ chung chung, không có tính khả thi như hiện nay.

- Việc bầu cử Hội đồngnhân dân xã không nên nựng về cơ cấu (độ tuổi, giới tính,

thành phần) mà nên coi trọng thật sự tiêu chuẩn trình độ, nưng lực và ý thức trách

nhiệm của đại biểu Đồng thời, cần bảo đảm cho mỗi thôn, làng, ấp, bản phải có ít nhất một đại biểu của mình trong Hội đồng nhân dân xã Việc ấn định số lượng cho từng xã

không nên chỉ hoàn toàn phụ thuộc vào số dân mà còn phải tính đến các yếu tố về địa

hình, số lượng thôn, làng, ấp, bản v.v và có thể cao hơn hiện nay Do đó, không né::

quy định khoảng cách tối đa, tối thiểu về số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân xã màtính theo phần trăm (%) so với dân số và có tính đến số lượng thôn, bản, ấp của mỗi

Xã :

- Đẩy mạnh và đổi mới hoạt động của các đại biểu và các nhóm đại biểu Hội đồng nhân dân trong việc chuẩn bi nội dung nghị quyết của ky họp, tiếp xúc cử tri

trước và sau kỳ họp.

- Để nâng cao khả năng hoạt động của Hội đồng nhân dân xã, cần được tổ chức

.với một cơ cấu thích hợp với mô hinh:

+ Chủ tịch Hội đồng nhân dân (do Bí thư Đảng uỷ đảm nhiệm)

+ Phó chủ tịch Hội đồng nhân dân, hợp thành bộ phận thường trực của Hội đồng nhân dân hoạt động thường xuyên

Cần nghiên cứu thành lập các tiểu ban hành chính ở địa phương, giúp Hội đồng nhân dân xã thực hiện tốt thẩm quyền của minh trên địa bàn.

B) ủy ban nhân dân vã

- Cơ quan hành chính xã có hai chức năng: quản lý hành chính nhà nước và tổ

chức thự hiện Nghị quyết của`Hội đồng nhân dân.

Mô hình tổ chức cơ quan hành chính xã có thể theo hai phương án:

-+ Phuong án |: Tổ chức cơ chế thủ trưởng hành chính:

- Bộ máy cơ quan hành chính xã bao gồm: Chủ tịch xã (hay xã trưởng), một hoặc

hai phó chủ tịch (tuỳ theo loại xã) và bộ máy chuyên môn giúp việc.

- Đứng đầu cơ quan hành chính xã là chủ tịch xã (xã trưởng) do toàn dân của xãbầu ra và được cấp trên phê duyệt, là người điều hành hành chính cao nhất của xã.

HỘI THẢO: PHÁP LUẬT VE TO CHỨC VÀ HOẠT DONG CUA CƠ QUAN HCNN CAP XÃ

- Giúp việc Chủ tịch xã có một hoặc hai Phó chủ tịch xã, tuỳ theo quy mô và đặc

điểm của mỗi xã Phó chủ tịch do Chủ tịch lựa chọn giới thiệu, được sự thoả thuận củ

Hội đồng nhân đâ và được cấp trên phê chuẩn.

- Nhiệm kỳ của Chủ tịch, phó Chủ tịch là 5 năm nhưng giữa nhiệm kỳ thực hiện

chế độ Hội đồng nhân dân bỏ phiếu tín nhiệm, nếu trên 2/3 đại biểu Hội đồng nhân

dân không tín nhiệm thì Chủ tịch, Phó chủ tịch phải từ chức.

- Theo mô hình này cơ quan hành chính xã hoạt động theo cơ chế thủ trưởng

hành chính, không còn các uỷ viên Uỷ ban như hiện nay.

+ Phương án 2: Tổ chức theo cơ chế Uỷ ban hành chính (phương án quá độ):

- Uỷ ban hành chính xã bao gồm Chủ tịch, một đến hai Phó chủ tịch và hai đến

ba Uỷ viên Uỷ ban Tổng số thành viên Uỷ ban nên từ 3 -5 người (ít hơn hiện nay).

- Uỷ ban hành chính làm việc theo chế độ thập thể, quyết định theo đa số những

vấn để quan trọng nhưng giao quyền quyết định nhiều hơn (so với hiện nay) cho cá

nhân Chủ tịch Uỷ ban.

- Các Uy viên Uy ban trực tiếp đảm nhiệm một hoặc một số chức danh chuyên

môn cụ thể, không nên phụ trách cuhng một số lĩnh vực chuyên môn như hiện nay

- Bộ máy chuyên môn giúp việc của Chủ tịch có thể theo hai phương án sau:

* Phương án 1: Không hình thành các ban chuyên môn mà chỉ là các cán bộ

chuyên mon Mỗi cán bộ chuyên môn đảm nhiệm một hoặc một số chức danh chuyên

môn sau ( tuỳ theo khối lượng nhiệm vụ và quy mô của xã), hướng chung nên bố trí

- Giao thông thuỷ lợi

- Văn hoá - xã hội

HỘI THẢO: PHÁP LUAT VE TO CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CUA CO QUAN HCNN CAP XÃ

Số lượng cán bộ chuyên môn ở mỗi xã không nên quy định cứng mà có thể nhiều

ít khác nhau tuỳ theo quy mô, đặc điểm của từng loại xã (dân số, địa bàn, độ phức tạo

của nhiệm vụ ) Mức độ kiêm nhiệm nhiều hay ít tuỳ thuộc vào từng loại xã và do Hội

đồng nhân dân xã quyết định trên cơ sở khung quy định của Chính phủ.

- Theo phương án này, toàn bộ các cơ quan chuyên môn do Chủ tịch xã trực tiếp

quản lý, chỉ đạo.

+ Phương án

2-Thành lập ba ban chuyên môn sau:

+ Ban kinh tế — tài chính Thuộc ban này có các chức danh chuyên môn: Tài chính — kế toán, kế hoạch — thống kê, Nông — Lâm — Dịch vụ, Giao thông — Thuỷ lợi, Địa chính

+ ban văn hod xd hội Thuộc ban nay là các chức danh chuyên môn: Văn hoá

Giáo dục mầm non,

Đứng đầu ban này là một Phó chủ tịch (ở những xã có 2 phó chủ tịch) Những xã

có 1 Phó chủ tịch thì do | cán bộ làm trưởng ban Số lượng cán bộ chuyên môn của

ban từ 2 -3 người, tuỳ theo quy mô, khối lượng nhiệm vụ Một số chức danh có thể hế trí kiêm nhiệm, ngoài ra có thể hợp đồng thêm một số công việc cụ thể.

+ Ban nội chính: ban này gồm các chức danh chuyên môn:

e Quân sự (xã đội trưởng)

#® An ninh (trưởng, phó công an)

Tu pháp, hộ tịch

se Văn phòng

Ban này có từ 4 -5 người, do Chủ tịch trực tiếp chỉ đạo | ở ban này chức danh tư

pháp có thể kiềm Phó Công an nếu quy mô xã không lớn.

Theo phương án nay số lượng cán bộ chuyên môn từ 7 — 11 người (không kể các Phó chủ tịch).

d) Xây dựng đội ngũ cán bộ xd

Can xác định cụ thể các chức danh của cán bộ hoạt động trong bộ máy chính

quyền cơ sở, theo đó có thể phân thành hai loại: các chức danh do bầu và các chức danh chuyên môn.

37