Kỷ yếu hội thảo khoa học: Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam - Lịch sử, thực trạng và phương hướng hoàn thiện

| Phân tích quy định của pháp luật và thực tiễn tổ chức chính quyền địaphương trong thời gian này, chúng ta có thé rút ra các nhận xét sau đây: _ - Chính quyền địa phương được xây dựng t

~¬— gatas

al a me —

\TRUNG TAM NGHIEN CỨU PHÁP LUẬT VỀ TỎ CHỨC BO MAY NHÀN UOC:

TO CHỨC VA HOAT ĐỘNG CUA CHÍNH QUYỀN BIA

PHƯƠNG Ở VIỆT NAM - LICH SU, THỰC TRANG VA

KHOA HANH CHINH NHA NUOC và

_ HỘI THẢO KHOA HỌC PHƯƠNG HƯƠNG HOÀN THIỆN

<

HA NOI, THANG 05 NAM 2008

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘIKhoa Hành chính - Nhà nước

HỘI THẢO KHOA HỌC

TO CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CUA CHÍNH QUYEN DIA PHƯƠNG ỞVIỆT NAM - LICH SU, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIEN

Hà Nội, ngày 16 thang 05 năm 2008

DANH MỤC CÁC BÁO CÁO KHOA HỌC

PGS.TS.Thái Vĩnh Thắng Quá trình hình thành và phát triển của 1

Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam từ khi thành lập nước Việt

Nam dân chủ cộng hoà (2/9/1945) đến nay và xu hướng đổi mới

ThS Phạm Thị Tình Tô chức chính quyền địa phương trong năm 13đầu Cách mạng tháng Tám — những khía cạnh pháp lý

PGS, TS Bùi Xuân Đúc Đỗi mới tô chức và hoạt động của chính V 24quyên địa phương hiện nay

PGS.TS Vĩ Thư May van dé lý luận và thực tiễn trong phân cấp V 37

quản ly cho chính quyền địa phương ở nước ta

The Hoàng Văn Sao Vai trò tự quản của chính quyền địa phương \/ 49

— một số vấn đề lý luận và thực tiễn

ThS Phan Thi Lan Hương Nghiên cứu trao đỗi về mô hình chính 55

quyền địa phương ở Nhật Bản — Một vài dé xuất.

ThS Nguyễn Thi Hoa Van đề tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát 63

của Hội đồng nhân dân đối với các cơ quan nhà nước ở địa phương

TS Nguyễn Thị Hỏi Vẫn đề ban hành văn bản quy phạm pháp luật M74

của Hội đồng nhân dân va Ủy ban nhân dân ở nước ta hiện này `

TS Trần Nho Thìn Một số van đề về tổ chức và hoạt động của 84

chính quyền huyện ở nước ta

TS Nguyễn Minh Đoan Doi mới tô chức và hoạt động của chính \/ 93

quyền cấp cơ sở trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền |

Việt Nam hiện nay.

ThS Nguyễn Văn Thái Hoàn thiện tô chức và nâng cao hiệu quả 101hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã ở nước ta hiện nay

Thế Nguyễn Minh Tuần Dân chủ ở cơ sở - một góc nhìn từ thực tiến 107

PGs tạ bain Jaw 5 Oliil 2 aly yey Un ci hil, tin mw.

L2 Voi Hag : bein Ive Ui pn chy 4 quan ly" tomy lâu tuy A, Cin LL ŒAd hoe an may ») aan ALES

Đ-Hội thảo khoa học: TO CHỨC VÀ HOAT ĐỘNG CUA CHÍNH QUYỀN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIEN CUA

TO CHỨC CHÍNH QUYEN DIA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM TỪ

KHI THÀNH LẬP NƯỚC VIỆT NAM DÂN CHỦ CỘNG HOÀ

(2/9/1945) DEN NAY VÀ XU HƯỚNG DOI MỚI

PGS.TS Thái Vinh Thang

Khoa Hành chính — Nhà nước

Lịch sử hình thành và phát triển tổ chức chính quyền địa phương ở Việt

Nam từ khi thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đến nay về cơ bản

gan liền với lịch sử lập hiến Việt Nam Vì vậy, căn cứ vào lịch sử lập hiến

Việt Nam chúng ta có thê chia quá trình hình thành và phát triển của tô chức

chính quyền địa phương ở nước ta thành 4 giai đoạn

chức HĐND và UBHC xã, huyện, tỉnh, kì và Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945

về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố

Trong điều kiện toàn quốc kháng chiến, Chính phủ đã ban hành nhiềusắc lệnh dé sửa đổi bổ sung sắc lệnh số 63 và 77 cho phủ hợp với tình hình đất

nước còn chiến tranh Theo sắc lệnh ngày 20/12/1946 và Thông lệnh liên Bộ

quốc phòng — nội vụ ngày 18/12/1946 cấp kì tạm bỏ, cả nước được chia thành

16 chiến khu Sau đó, theo Sắc lệnh ngày 25/11/1948 các chiến khu được xác

nhập thành 10 liên khu kháng chiến Dưới chiến khu hoặc liên khu vẫn là, những đơn vị hành chính tỉnh, thành phó, thị xã, huyện, xã Thời kỳ này bên

cạnh Uy ban hành chính, Uỷ ban bảo vệ được thành lập để giải quyết nhữngvấn đề kháng chiến Theo thông lệnh liên Bộ nội vụ — quốc phòng ngày31/12/1946 Uỷ ban bảo vệ được gọi là Uỷ ban kháng chiến và sắc lệnh ngày

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

kháng chiến - hành chính Ngày 20/7/1957 với sắc lệnh số 04/SL Hội đồngnhân dân được thành lập ở tất cả các cấp hành chính (theo Hiến pháp năm

1946 ở cấp kỳ và cấp huyện chỉ có UBHC chứ không có HĐND) Ngày

31/05/1958 Chủ tịch nước đã ban bố Luật số 110 (do Quốc hội khoá I, kì họp

thứ 8 thông qua) về tổ chức chính quyền địa phương Sau khi Hiến pháp 1959

ban hành, Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 đã đánh dấu một giai đoạn

mới trong tô chức chính quyền địa phương ở nước ta

Phân tích các quy định của pháp luật và hoạt động thực tiễn của chính

quyền địa phương trong giai đoạn này chúng ta có thể đưa ra các nhận xét sau

đây về mặt ưu điểm của chính quyền địa phương:

- Đã có sự phân biệt giữa quản lí đô thị và quản lí nông thôn, vì Chínhphủ đã ban hành sắc lệnh riêng để quy định về tổ chức chính quyền nông thôn

(Sắc lệnh số 63) và về tổ chức chính quyền đô thị (Sắc lệnh số 77) Theo sắc

lệnh số 63, ở nông thôn chính quyền được tổ chức thành 3 cấp trong đó có 2cấp chính quyền hoàn chỉnh là cấp tỉnh và cấp xã vừa có HĐND và UBHC,còn cấp huyện chỉ có UBND vì được coi là cấp trung gian Ở Thành phố, theosắc lệnh số 77 chỉ có một số cấp chính quyền hoàn chỉnh đó là cấp thành phố

có HĐND và UBND còn khu phố chỉ có UBHC mà không có HĐND Quy định này hoàn toàn hợp lí bởi ở các thành phó, đô thị là một quần cư không

thê chia cắt như các tỉnh chia thành huyện được

- Vai trò giám sát của UBHC cấp trên đối với HĐND cấp dưới đượcchú trọng Cơ quan hành chính cấp trên không những chuẩn y kết quả bầu cử

UBHC cấp dưới mà còn chuẩn y các nghị quyết của HĐND cấp dưới về nhiều

vấn đề khác (Điều 59 Hiến pháp 1946, điều 70,71,84,85 Sắc lệnh 63, Điều 17,

18, Sắc lệnh 77)

_~ Pháp luật quy định rất rõ ràng, cụ thé về quyền, trách nhiệm pháp lí

của HĐND và UBND với các chế tài cụ thé có thé áp dụng một cách dé dàng

Ví dụ, Sắc lệnh 63 và Sắc lệnh 77 quy định cơ quan hành chính cấp trên

có quyền chuẩn y kết quả bầu cử UBHC và HĐND cấp dưới nhưng trong thời

hạn 5 ngày (UBHC huyện) hoặc 15 ngày (UBHC kỳ) phải có văn bản trả lời

cấp dưới Nếu từ chối chuẩn y thì UBHC cấp trên phải nói rõ lí do Uỷ viên

UBHC nào không được chuẩn y phải bầu lại nhưng nếu bầu lại vẫn trúng cửUBHC thì cấp trên phải chuẩn y kết quả bầu đó ( Điều 68,73,82,87 Sắc lệnh

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

63, Điều 33, 47 Sắc lệnh 77) Sắc lệnh số 63_ quy định: “Khi HĐND xã hoặctỉnh ra nghị quyết trái với mệnh lệnh cấp trên thì ngoài việc thủ tiêu nghịquyết dé, UBHC cắp trên còn cảnh cáo HĐND và néu HĐND vẫn không tuân

lệnh thì UBHC tỉnh có quyên giải tắn HĐND xã và Chính phủ có quyên giải tán HĐND tỉnh” (Điều 8, Điều 38) Điều 2 Sắc lệnh số 117 ngày 2/7/ 1946

“ Về bé sung Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77” quy định: “Nếu đại biểuHĐND nào vắng mặt 3 kì họp HDND liên tiếp mà không có 5 lí do hoặc lí do

không chính đáng sẽ bị mat quyên đại biểu ”.

Bên cạnh những ưu điểm nói trên, việc tổ chức chính quyền địa phươngtrong giai đoạn này cũng có những hạn chế nhất định:

- Một số UBHC còn kiêm cả chức năng tư pháp của toà án địa phương.Sắc lệnh số 22/BNV/CP ngày 18/2/1946 quy định ở những nơi chưa tổ chứcđược toa án biệt lập, UBHC tỉnh có quyền hạn như toà án đệ nhị cấp, UBHCphủ, huyện, châu có quyền hạn như toà án sơ cấp Trong giai đoạn cải cách

ruộng đất, Sắc lệnh số 150-SL ngày 12/4/1953 về thành lập toà án nhân dân

đặc biệt quy định Chính phủ giao cho Uy ban kháng chiến hành chính tỉnh có

thâm quyền quyết định thành lập Toà án nhân dân đặc biệt ở huyện hoặc liênhuyện để xét xử lưu động ở các xã những kẻ phản cách mạng, địa chủ cườnghảo gian ác, những kẻ chống lại Luật cải cách ruộng đất, xét xử những vụ

tranh chấp về tài sản, ruộng đất, phân định thành phan giai cấp

Theo quy định tại các điều 2,3,4,11 của Sắc lệnh này thì cơ cấu Toà án

đặc biệt bao gồm chánh án và một nửa số thâm phán do Uỷ ban kháng chiếnhành chính liên khu duyệt y, một nửa số thâm phán còn lại do nông hội hoặc

hội nghị đại biểu nông dân ở huyện hay liên huyện cử ra Tham quyền của Toà

án đặc biệt rất lớn, có quyền áp dụng các hình phạt như cảnh cáo, tịch thu tàisản, phạt tù có thời hạn, tù chung thân và tử hình Do không có thâm phán

chuyên nghiệp, việc xét xử của toà án còn nhiều sai sót đáng tiếc Đây là bài

học của tô chức chính quyền địa phương và sau này chúng ta đã sửa sai |

2 Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980

Ở giai đoạn này, chính quyền địa phương được tổ chức và hoạt độngtrên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức HĐND và

Hội thảo khoa học: TO CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CUA CHÍNH QUYỀN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

thành phố trực thuộc Trung ương (ở nội thành) có 2 cấp là thành phố và khuphố Các huyện ngoại thành thì tô chức như ở nông thôn

Như vậy, cho đến thời kỳ này vẫn có 2 mô hình tổ chức chính quyền địa phương khác nhau Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1962 có những điều

khoản riêng quy định nhiệm vụ quyền hạn của HĐND va UBND thành phố

(Điều 17, 46 và khu phố (Điều 18,47)

Đáng lưu ý là từ năm 1974 với Quyết định số 78/CP ngày 10/04/1974

của Hội đồng Chính phủ các khu phố của Thành phố Hà Nội và Hải Phòng

chia ra nhiều khu nhỏ gọi là tiểu khu với quy mô từ 2000 đến 5000 nhân khâu.Mỗi tiểu khu có một cơ quan đại diện của UBCH khu phố gọi là ban đại diện

hành chính tiểu khu Ban đại diện hành chính tiểu khu là tổ chức mang tính tự

quản của nhân dân tiểu khu, không phải là cấp chính quyền hay là đơn vị hànhchính lãnh thổ |

Phân tích quy định của pháp luật và thực tiễn tổ chức chính quyền địaphương trong thời gian này, chúng ta có thé rút ra các nhận xét sau đây:

_ - Chính quyền địa phương được xây dựng theo mô hình của Liên Xô,theo đó HĐND được quy định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương.Cùng với Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp tạo thành hệ thống cơ quanquyền lực Nhà nước, một trong bốn hệ thông cơ bản của bộ máy nhà nước.

- Mối quan hệ giữa HĐND va UBHC cùng cấp, giữa HĐND cấp dưới

và HĐND cấp trên đã xác định rõ hơn theo xu hướng dé cao vai trò của

HĐND HĐND có quyền sửa đổi, bãi bỏ những quyết định không hợp lí của

UBHC cấp minh và ca những quyết định của UBHC cấp dưới trực tiếp (Điều

6 Luật tô chức HĐND và UBND năm 1962) UBHC là cơ quan hành chính

của Nhà nước ở địa phương UBHC cấp trên chỉ có quyền đình chỉ những nghị

quyết không thích đáng của HĐND cấp dưới trực tiếp, còn quyền bãi bỏ

những nghị quyết này là của HĐND cấp trên trực tiếp

So VỚI Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh 77 năm 1945, Luật tô chức HĐND và

UBHC các cấp năm 1962 thu hẹp phạm vi những vấn dé chính quyền cấp trên

phê chuẩn những quyết định của chính quyền cấp dưới Chỉ những vấn đề đặc

biệt quan trọng, thông thường là liên quan đến vấn đề tổ chức như UBHC cAp

trên phê chuẩn kết qua bau cử UBHC cấp dưới Nghị quyết của HĐND giải

tán HĐND cấp dưới trực tiếp phải được HĐND cấp trên trực tiếp phê chuẩn

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOAT DONG CUA CHÍNH QUYEN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

Những quy định này nhằm tăng cường tính chủ động, sáng tạo cho chínhquyền các cấp

- Cơ cau tổ chức của HĐND và UBHC giai đoạn này cũng được hoàn

thiện thêm một bước Số đại biểu HĐND các cấp so với trước đây được tăng

lên đáng kể, HĐND cấp xã từ 20 đến 40 đại biểu, cấp huyện từ 30 đến 50 đạibiểu, cấp tỉnh từ 50 đến 120 đại biểu |

Nhằm tăng cường chất lượng hoạt động của HĐND Luật tổ chức

HĐND các cấp năm 1962 quy định (tại các điều 28, 29,30) HĐND các cấp

thành lập các ban chuyên trách Số lượng thành viên của UBHC các cấp cũng

được tăng lên Cấp xã; 7-9 người, cấp huyện 9 -11 người, cấp tỉnh 11-15người.

3 Giai đoạn từ năm 1980 đến 1992

Trong giai đoạn này, các văn bản pháp luật chủ yếu điều chỉnh tổ chức

và hoạt động của chính quyền địa phương là Hiến pháp năm 1980, Luật tô

chức HĐND và UBND năm 1983 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm

1989 (sửa đổi)

So với các giai đoạn trước đây, tổ chức chính quyền địa phương giaiđoạn này có những ưu điểm sau đây:

- Để dé cao vai trò của HĐND - cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa

phương Điều 24 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 quy định 10 vấn.

đề nhất thiết phải được thảo luận và giải quyết trong các kì họp của Hội đồng

nhân dân Những quy định này đã làm cho HĐND thực sự là cơ quan quyền

lực nhà nước ở địa phương |

- Việc thành lập Thường trực HĐND từ cấp huyện trở lên đã tạo điềukiện cho HĐND có thé hoạt động độc lập, không phụ thuộc vào UBND vềphương tiện tổ chức hoạt động.

- Để hạn chế tình trạng tuỳ tiện, làm thiệt hại quyền lợi của Sống dân.

trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính của các cơ quan chính quyén địa phương, Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính nam 1989 quy định từ nay ở

địa phương chỉ có HĐND tỉnh, thành phô trực thuộc trung ương mới có thâmquyền ban hành văn bản quy định về vi phạm hành chính, nếu những hành vi

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CUA CHÍNH QUYỀN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LICH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIEN '

có thầm quyền ban hành văn bản quy định về các hành vi vi phạm hành chính

và mức độ, hình thức xử phạt hành chính).

Tuy nhiên, pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động của chink quyén

địa phương trong giai đoạn nay cũng có những hạn chế sau đây:

- Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 đã bỏ bộ phận thường trựcUBND để mọi vấn đề thuộc thâm quyền UBND đều phải ban bạc giải quyếttập thể và biểu quyết theo đa số tại phiên họp của UBND Quy định này vềmặt lí thuyết có vẻ hợp lí nhưng thực tiễn chỉ ra rằng các công việc chấp

hành, điều hành của UBND đòi hỏi sự phản ứng nhanh nhạy, không phải khi

nào cũng có điều kiện để bàn bạc tập thé được

- Hiễn pháp năm 1980 là Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983đồng nhất hóa các cấp tô chức chính quyển địa phương ở nông thôn cũng nhưthành thị Có thé thay rằng đây là bước thut lùi trong việc tô chức chính quyênđịa phương ỏ ở nước ta.

- Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983, ( sửa đổi năm 1989) đã hạn

chế sự kiểm soát của UBND cấp trên đối với UBND cấp dưới bằng quy địnhchỉ có HĐND cùng cấp có quyền bãi nhiệm UBND Quy định này đã tăng.quyền lực theo chiều ngang ( cho HĐND cùng cấp) nhưng đã hạn chế quyềnluc theo chiều dọc (UBHC cấp trên đối với cấp dưới)

- Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989( sửa đổi) thiếu tính đồng bộ

va cụ thể Điều 17 Luật này quy định Hội đồng Nhà nước sẽ quy định nhiệm

vụ, quyền han cụ thé cho HĐND và UBND các cấp Tuy nhiên, từ khi ban

hành luật này đến khi Quốc hội thông qua Luật tổ chức HĐND và UBND năm

1994, đã không có pháp lệnh nào của Hội đồng Nhà nước (trước năm 1992)

của Uy ban thường vụ Quốc hội ( sau năm 1992) quy định về cụ thé hóa Luật

tổ chức HĐND và UBND năm 1989

4 Giai đoạn từ năm 1992 đến nay

Các văn bản pháp luật chủ yếu điều chỉnh hoặc liên quan đến hoạt động

của chính quyền địa phương trong thời gian này là Hiến pháp 1992; Luật tổ

chức HĐND và UBND 1994; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

năm 1996; Luật sửa đôi bồ sung một số điều của Luật tổ chức tòa án nhân dân

1995; Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 1995; Pháp lệnh thủ tục giải quyếtcác vụ án hành chính 1996, sửa déi bé sung năm 1998; Luật tổ chức Hội đồng

Hội thảo khoa học: TO CHỨC VÀ HOẠT DONG CUA CHÍNH QUYEN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LICH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN _

nhân va Uy ban nhân 2003; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

| Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2004; Nghị định 133/2004/NĐ-CP

ngày 09/6/ 2004 của Chính phủ về việc thành lập và chức năng, nhiệm vụ,

quyền hạn, cơ cấu tổ chức, biên chế của Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh,thành phố trực thuộc trung ương Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH/K11, ngày 02/4/2005 của Uy ban thường vụ Quốc hội nước

CHXHCN Việt Nam ban hành quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân.

So với các giai đoạn trước đây, Hiến pháp năm 1992 , Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994, Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 vẫn xác

định HĐND là cơ quan quyền lực của nhà nước ở địa phương, UBND vẫn là

cơ quan chấp hành của HĐND và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Tuy nhiên, khi xây dựng dự thảo Hiến pháp 1992 một cuộc tranh luận đã diễn

ra khá sôi nỗi là có nên duy trì Hội đồng nhân dân ở tất cả các cấp hay không?

Các ý kiến của nhân dân, cũng như các chuyên gia pháp luật không thông n nhất

và có thể chia làm 2 loại”: |

- Quan điểm thứ nhất cho rằng đã là chính quyển của dân do dân, vì dân thì ở

tất cả các cấp chính quyền địa phương đều phải có Hội đồng nhân dân và Uỷ |ban nhân dân.

- Quan điểm thứ hai cho rằng ở huyện va quận không nên thành lập Hội đồng ©

nhân dân mà chỉ có Uỷ ban nhân dân vì đây chỉ là cấp chính quyền trung gian

của cấp tỉnh và xã là hai cấp chính quyền địa phương cơ bản ở Việt Nam

Theo nhà nghiên cứu Nguyễn Huy Thúc vào thời điểm thông qua Hiến pháp

1992 hai lại ý kiến trên vẫn chưa phân thắng bại nên Điều 118 của Hiến pháp

1992 đã quy định: “ Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uy ban nhân dân ở

các đơn vị hành chính do luật quy định” Chỉ đến khi ban hành Luật tô chức

HĐND và UBND năm 1994, quan điểm thứ nhất mới thắng thế và tại điều 4

luật này đã xác định tất cả các cấp hành chính đều có HĐND và UBND

Hiến pháp năm 1992 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 đã mở rộngquyền hạn và tăng cường trách nhiệm của Chủ tịch UBND các cấp, tăng

cường tính tập trung thống nhất của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.

Chủ tịch UBND có những quyên hạn trước đây thuộc về UBND như đình chi

' Xem: Van phòng Quốc hội- Hiến pháp 1946 Và sự kế thừa, phát triển trong các Hiến pháp Việt Nam, Nxb

Hội thảo khoa học: TO CHỨC VÀ HOAT DONG CUA CHÍNH QUYỀN DIA PHƯƠNG

-Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

việc thi hành hoặc bãi bo những van ban sai trái của UBND cấp dưới, đình chỉ

thi hành nghị quyết sai trái của HĐND cấp dưới và đề nghị HĐND cấp mìnhbãi bỏ những nghị quyết đó Chủ tịch UBND có quyền phê chuẩn kết quả bầu,

bãi miễn các thành viên UBND cấp dưới trực tiếp (Điều 52 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994)

Trong giai đoạn này cơ cau tổ chức của HĐND và UBND có sự thayđổi theo hướng gọn nhẹ hon Số đại biểu HĐND các cấp giảm 25% đến 30%.Theo điều 9 Luật bầu cử đại biểu HĐND năm 1994 số đại biểu HĐND xã có

từ 15 đến 25 đại biểu , HĐND cấp huyện có từ 25 đến 35 đại biểu, HĐND tỉnh

thành phố trực thuộc trung ương có từ 45 đến 75 đại biểu Riêng các thành phố

Hà nội, thành phố Hồ Chí Minh và các tỉnh có trên hai triệu rưỡi người đượcbầu không quá 85 đại biểu Co cầu của UBND cũng gọn nhẹ hơn UBND cấp

xã có từ 5 đến 7 thành viên, trong đó có 1 Chủ tịch, 1 Phó chủ tịch (trước đây

từ 7 đến 9 thành viên trong đó có 2 Phó chủ tịch), UBND cấp huyện có từ 7đến 9 thành viên, trong đó có 2 Phó chủ tịch (trước đây từ 9 đến 11 thành viên

trong đó có 3 Phó chủ tịch); UBND cấp tỉnh có từ 9-11 thành viên trong đó có

3 Phó chủ tịch (trước đây là 11- 13 thành viên trong đó có 4 Phó chủ tịch.

Riêng UBND thành phố Hà nội và UBND thành phố Hồ Chí Minh có đến 13.thành viên trong đó có 4 Phó chủ tịch) Theo chúng tôi, việc giảm thành viênUBND các cấp là hợp lí, tuy nhiên việc giảm thành viên HĐND các cấp đặcbiệt là cấp xã (từ 15 đến 25), cấp huyện (từ 25 đến 35) là không thật hợp lí Do |

số lượng hạn chế như vậy nên nhiều xã không có đại diện của mình trong

HĐND huyện Hơn nữa nếu số lượng thành viên quá ít thì kết quả nghị bàn sẽ

rất hạn chế và ít hiệu lực |

Một điểm đáng lưu ý khác là Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994

đã xác định rõ 4 vấn đề nhất thiết phải thảo luận tập thể và ' quyết định theo đa

số tại phiên họp toàn thể của UBND, gồm: :

1 Chương trình làm việc của UBND.

2 Kế hoạch phát triển kinh tế — xã hội, dự toán ngân sách, quyết toán

ngân sách hàng năm và quỹ dự trữ của địa phương trình HĐND;

3 Các biện pháp thực hiện nghị quyết về kinh tế — xã hội, thông qua

báo cáo của UBND trước HĐND;

Hội thảo khoa học: TO CHỨC VÀ HOAT ĐỘNG CUA CHÍNH QUYEN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

4 Đề án thành lập mới, sáp nhập hoặc giải thé các cơ quan chuyên môn

của UBND, việc phân vạch địa giới giữa các đơn vị hành chính lãnh thô ở địa

phương.

Những quy định trên đây là rất cần thiết nhằm phân biệt những lĩnh vực

mà chủ tịch UBND mặc dù đã được tăng cường quyền hạn không thể tự mìnhquyết định được

Ngoài ra, còn có một số văn bản pháp luật khác có liên quan mật thiết

đến việc tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND như Pháp lệnh xử lý vi

phạm hành chính năm 1995, Luật sửa đổi, bé sung một số điều luật tổ chức tòa

án nhân dân năm 1995, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm

1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998),

Luật tô chức HĐND và UBND 2003 là một bước hoàn thiện mới của tổchức chính quyền địa phương ở Việt Nam Nhằm tăng cường tính chất cơquan quyền lực nhà nước ở địa phương của Hội đồng nhân dân các cấp, Luật

2003 đã bé sung thêm hai điểm quan trọng ở điều 1:

- Hội đồng nhân dân quyết định những chủ trương, biện pháp quantrọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa

phương về kinh tế-xã hội, củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng cải thiện

đời sống vật chất và tỉnh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của

địa phương đối với cả nước |

- Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động củaThường trực HĐND, UBND, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng

cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân; giám sat việc tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nước; tổ chức kinh tế, tổ chức xã

hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương.

- Với những quy định trên đây Luật 2003 đã đề cao hơn vai trò tự quyết của HĐND đối vối những vấn đề của địa phương nhằm phát huy thế mạnh đặc

thù của từng địa phương đồng thời dé cao chức năng giám sát của HĐND |

- Về cơ cấu tổ chức theo Luật 2003 tất cả các cấp HĐND đều có

Thường trực HĐND ( Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 chỉ quy định

cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp huyện quận mới có Thường

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOAT ĐỘNG CUA CHÍNH QUYỀN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

- Về thẩm quyển, theo xu hướng tăng cường việc phân cấp, phân quyềncho chính quyền địa phương, cụ thể hoá quy định của Hiến pháp 1992 sửa đổi

trao thâm quyền phân bé ngân sách địa phương cho HĐND, Luật 2003 quy

định HĐND quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa ban; dự toán

thu chỉ ngân sách địa phương và phân bổ ngân sách cấp mình; phê chuẩn

quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các biện pháp triển khai thựchiện ngân sách địa phương; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong

trường hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết

định | |

- Về tăng cường việc giám sát của HĐND đối với những người giữ các

chức vụ do HĐND bầu luật mới quy định HĐND có quyển bỏ phiếu tín

nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do HĐND bầu

_= Một bước tiến mới trong việc hoàn thiện tổ chức của chính quyền địaphương ở nước ta là việc ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

của HĐND và UBND năm 2004 Theo quy định của luật này các văn bản quy

phạm pháp luật của chính quyén cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cóhiệu lực sau 10 ngày ké từ ngày ký hoặc thông qua, văn bản của chính quyềncấp huyện, quận có hiệu lực sau 7 ngày ké từ ngày ký hoặc thông qua, của cấp

xã phường có hiệu lực sau 5 ngày kế từ ngày ký hoặc thông qua nếu trong các

văn bản quy phạm pháp luật đó không xác định cụ thể ngày phát sinh hiệu lực.Mặt khác, để dam bảo tính công khai minh bach của văn bản quy phạm pháp -

luật của chính quyền địa phương luật này quy định các văn bản chính quyền

cấp tỉnh phải được đăng công báo địa phương trong vòng 5 ngày ké từ ngày ky

hoặc thông qua, cấp huyện, quận phải được niêm yết công khai trong vòng 3

ngày kể từ ngày ký hoặc thông qua, cấp xã, phường phải được niêm yết công

khai trong vòng 2 ngày kế từ ngày ký hoặc thông qua Đây là một bước tiến

bộ đáng kể, đáp ứng những nguyên tắc mới của pháp luật theo xu hướng hội nhập quốc tế và toàn cầu hoá.

a Những bất cập trong tỗ chức chính quyền địa phương hiện nay và

phương hướng khắc phục trước mắt và lâu dài

So sánh với tô chức chính quyền địa phương nhiều nước trên thế giới có thể

thay tô chức chính quyền địa phương ở nước ta còn nhiều hạn chế Hạn chế

lớn nhất đó là sự phụ thuộc quá nhiều của chính quyền địa phương vào chính

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOAT DONG CUA CHÍNH QUYỀN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

quyền trung ương, tính chất tự quản của chính quyền địa phương còn hạn chế

Trong xu thế hội nhập quốc tế và toàn cầu hoá chính quyền địa phương càngđộc lập, càng có nhiều khả năng năng động và sáng tạo thì việc hội nhập kinh

tế quốc tế và hợp tác trên các lĩnh vực khác càng dễ dàng, thuận lợi Tính chất

độc lập và tự quản của chính quyền địa phương càng cao thì sự năng động và

sáng tạo càng lớn Chỉ trong điều kiện tăng cường tính chất tự quản và khả

năng giao lưu hợp tác quốc tế và khu vực càng lớn thì càng có nhiều điều kiệncho địa phương phát triển Để cho các địa phương ở Việt Nam nhanh chóngphát triển cần phải nhanh chóng đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa

phương theo tinh thần của “ Tuyên bố toàn cầu về các nguyên tắc của chính

quyển tự quản địa phương” năm 1985 tại Rio De Janeiro và được khang định

lại trong các Hội nghị thế giới 1993, 1997 của Hiệp hội chính quyền địa

phương quốc tế ( IULA)” Theo chúng tôi can phải khẳng định các tư tưởng

chủ đạo sau đây trong việc đổi mới tô chức chính quyền địa phương:

- Cần phải xác lập nguyên tắc hiến định trong Hiến pháp là chính quyềnđịa phương ở Việt Nam xây dựng trên nguyên tắc tự quản; |

- Chính quyền địa phương trong khuôn khổ quy định của Hiến pháp và

luật tổ chức chính quyền địa phương có thể điều tiết và quản lý phần lớn.các hoạt động công cộng ở địa phương vì lợi ích của nhân dân địaphương và lợi ích quốc gia; |

- Quyén tự quản của chính quyền địa phương được thực hiện bởi Hội

đồng địa phương hoặc Nghị viện địa phương được bầu ra theo nguyêntắc tự do, trực tiếp, bình đẳng, bỏ phiếu kín Trực thuộc nó có các bộphận chấp hành, chịu trách nhiệm trước Hội đồng địa phương hay Nghịviện địa phương;

- _ Chính quyền địa phương có quyển tự quyết hoàn toàn để thực hiện vai

trò của họ trong mọi việc nếu những việc đó không gây thiệt hại đến lợi

ích quốc gia hoặc lợi ích của các địa phương khác;

- Theo nguyên tắc phân cấp quản lý, những nhiệm vụ công cộng sẽ dochính quyền gần dân nhất thực hiện, bất cứ sự phân công cho một cấpchính quyền khác đều phải dựa trên hiệu quả kỹ thuật hay kinh tế ;

° Xem: Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay ( Chủ biên:

PGS-TS Nguyễn Như Phát, PGS-PGS-TS Lê Minh Thông), Nxb Chính trị quốc gia 2002,tr.447.

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

- _ Chính quyén địa phương được phép sử dụng một số nguồn tài chính của

: riêng họ và tự quyết định việc sử dụng trong khuôn khổ quyền lực củamình.

- Cho phép chính quyền địa phương quy định một số loại thuế nhằm tao

ra nguôn ngân sách dé thực hiện được những nhiệm vụ của mình./.

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOAT ĐỘNG CUA CHÍNH QUYEN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

TỎ CHỨC CHÍNH QUYÈN ĐỊA PHƯƠNG

TRONG NĂM ĐẦU SAU CÁCH MẠNG THÁNG TÁM

Việc tổ chức các cơ quan nhà nước địa phương ở mỗi quốc gia có môhình khác nhau, tùy thuộc vào nhiều yếu tố như: bản chất nhà nước, điều kiện

địa lý, dân cư, phong tục tập quán được hình thành lâu đời Trong nhà nước

đơn nhất, khái niệm chính quyền nhà nước địa phương thường dùng để chỉhoạt động của các cơ quan nhà nước được thành lập và hoạt động trong phạm

vi một vùng lãnh thé đất nước Các vùng lãnh thé đó được gọi là các đơn vịhành chính trực thuộc Trung ương Chính quyền nhà nước được tổ chức ra vàhoạt động trong vùng lãnh thổ địa phương ấy phải trực thuộc chính quyền nhànước trung ương (1).

Nhận thức đầy đủ vai trò của chính quyền địa phương trong bộ máy nhànước, nên việc nghiên cứu đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa

phương là một yêu cầu cấp bách đã được Đảng và nhà nước ta đề ra từ khi ban

hành Hiến pháp 1980 Mục tiêu đổi mới nhằm tổ chức hợp lý các cấp chính

quyền địa phương, dam bảo quyên tự chủ và tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp

chính quyền và tăng cường hiệu lực quản ly nhà nước ở địa phương Vi vậy,

để kế thừa và phát triển kinh nghiệm trong quá trình hình thành bộ máy nhà

nước, để có thể xây dựng một mô hình tô chức chính quyền địa phương phù

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CUA CHÍNH QUYEN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

hợp, mang tính khả thi đòi hỏi chúng ta cần đánh giá đầy đủ kinh nghiệmtrong lịch sử Nhìn nhận dưới góc độ pháp lý về tổ chức chính quyền địa

phương trong những năm đầu giành chính quyền chúng ta có thé rút ra nhữngbài học có ý nghĩa.

Ngay sau cách mạng Tháng Tám thành công, nhà nước Việt Nam dânchủ cộng hòa ra đời, Chính phủ lâm thời đã ban hành nhiều văn bản pháp lýquan trọng, cấp thiết nhằm tạo cơ sở pháp lý để hình thành bộ máy nhà nướckiêu mới — Nhà nước dân chủ nhân dân Bên cạnh những qui định về Quốc

hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án những qui định Hội đồng nhân dân và

Ủy ban hành chính cũng được ban hành và ngày càng hoàn thiện Sự ra đời

Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban

hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ; Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 về tổ chứcHội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính thành phố, khu phố và Hiến pháp

1946 ban hành 09/11/1946 đã khang định sự quan tâm của Dang va nhà nước

về tô chức chính quyền địa phương trong những năm đầu thành lập nhà nước

với muôn vàn khó khăn.

Trên cơ sở qui định của các văn bản trên tổ chức chính quyền địa phươngđược thiết lập theo theo mô hình:

_~ Nhà nước Việt Nam về phương diện hành chính gồm 3 bộ: Bắc, Trung,

Nam Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện và mỗi huyện chia

thành xã |

- O tỉnh, xã có Hội đồng nhân dân và Ủy ban Hành chính, ở cấp Bộ và

huyện không thành lập Hội đồng nhân dân, chỉ thành lập Uy ban hànhchính |

- Hội đồng nhân dân do nhân dân bầu theo nguyên tắc phổ thông, bình dang,

trực tiếp và bỏ phiếu kín.

- _ Hội đồng nhân dân quyết nghị về những vấn dé thuộc địa phương minh,

nhưng các nghị quyết ấy không trái với chỉ thị của cấp trên

- Ủy ban hành chính do Hội đồng nhân dân bau ra hoạt động theo nguyên

tắc phụ thuộc hai chiều, chịu trách nhiệm trước cơ quan quản lý cấp trên

và Hội đồng nhân dân địa phương

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VA HOAT DONG CUA CHÍNH QUYỀN DIA PHƯỢNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

Nhân viên Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính có thể bị bãi miễn

Nghiên cứu các qui định pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương thời kỳ này chúng tôi nhận thấy:

Tô chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, chính quyên địa

phương nói riêng thé hiện rõ nét nguyên tắc tập trung dân chủ Mặc dùtrong các sắc lệnh về chính quyền địa phương thời kỳ này, thậm chí Hiếnpháp 1946 không hề có qui định nao trực tiếp ghi nhận nguyên tắc tậptrung dân chủ, song trong mỗi qui định đã thé hiện sâu sắc nội dung của

nguyên tắc Tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt quá trình xây dựng pháp luật trong thời kỳ đầu thành lập nhà nước đó là: đoàn kết toàn dân không phân

biệt giống nòi, giới tính, giai cấp, tôn giáo; đảm bảo các quyền tự do dân

chủ; thực hiện chính quyền mạnh mẽ sáng suốt của nhân dân.

Nội dung nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức chính quyền địa

phương được thể hiện bằng qui định sau:

Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính được thay mặt nhân dân thực

hiện quyền lực nhà nước trong phạm vi địa phương |

Hội đồng nhân dân được hình thành bằng con đường bầu cử trực tiếp, mọi

công dân không phân biệt tôn giáo, giới tính, nghề nghiệp, trình độ học

vấn, địa vị xã hội đều được thực hiện quyền bầu cử theo qui định của pháp

luật |

Ủy ban hành chính do Hội đồng nhân dân bầu ra và phải có sự chuẩn ycủa Ủy ban hành chính cấp trên theo qui định của pháp luật

Cử tri có quyển bỏ phiếu tín nhiệm với Hội đồng nhân dân, nhân viên Hội

đồng nhân dân có quyền bỏ phiếu tín nhiệm với Ủy ban hành chính và nếu

có quá nửa số thành viên biểu quyết không tín nhiệm thì Hội đồng nhândân bị giải tán và Ủy ban hành chính buộc phải từ chức

Hội đồng nhân dân được quyết nghị những vấn đề thuộc địa phương,

nhưng nghị quyết đó không được trái chỉ thị của cấp trên, đồng thời qui

định trách nhiệm của Ủy ban trong việc chi hành nghị quyết của Hội đồng

nhân dân sau khi được chuẩn y

“ thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOẠT DONG CUA CHÍNH QUYỀN DIA PHƯỢNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN |

Có thể nói sự ra đời của những sắc lệnh về chính quyên địa phươn

oat giai đoạn này đã thé hiện quan điểm cơ bản của Đảng về bản chất Mi

nước, về cách thức tổ chức quyên lực nhà nước, về một nên dân chủ thực

sự trong tô chức và hoạt động của từng cấp chính quyên Nội dung của mt

sắc lệnh đã tạo cơ sở pháp lý quan trong, dam bảo cho nguyên tắc tập trung

dân chủ được thực hiện Xuất phát từ mô hình nhà nước đơn nhất, từ

nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước, sự thống nhất trong tô chức và

hoạt động của cơ quan nhà nước là tat yeu Đây thực sự là những qui định

làm nền tảng cho sự ra đời các văn bản về chính quyền địa phương ở giải

đoạn sau, bởi lẽ nó vừa đảm bảo sự thống nhất trong mối quan hệ công tác,

trong việc chỉ đạo điều hành, kiểm tra, giám sát, vừa đảm bảo tính độc lập,

chủ động sáng tạo của từng cấp chính quyền khi thực hiện chức năng của

mình

2 Có sự phân biệt giữa các đơn vị hành chính nông thôn và đô thị, giữa đơn

vị hành chính mang tính tự nhiên với đơn vị hành chính có tính trung gian

(Bộ, huyện, khu pho) Để dam bảo ôn định, tránh sự xáo trộn các đơn vị

hành chính — một trong những nguyên tắc quan trọng nhất của việc phân

chia đơn vị hành chính thời kỳ này là kế thừa và duy trì các đơn vị hành

chính được xác lập từ thời kỳ pháp thuộc Các văn bản pháp luật thời kỷ

này thừa nhận bốn cấp hành chính địa phương nhưng có sự phân biệt rõ vị

trí, vai tro, tham quyén của từng cap chính quyền Cụ thể:

Tỉnh được xác định cấp chính quyền địa phương co bản, là đơn vị hành g Xã là cấp chính quyền cơ

chính gắn liền giữa trung ương và địa phươn

là nơi trực tiếp triển khai nhiệm vụ quản lý của nhà nước, là tô chức n, vì vậy, tỉnh và xã được xác định là hai cP

hát từ đặc thù đơn vị hành chí”

giữa Chính

SỞ,

chính quyền gần gũi nhân dâ

chính quyền hoàn chỉnh Ngược lạ

cấp dưới, sự kiểm soát của tt

huyện chỉ thành lập Ủy ban hae

Được quet bang Camscanner

ph

mối quan hệ công tac g

ương với địa phương nên ở cấp kỳ và cấp

Hội thảo khoa học: TO CHỨC VA HOẠT ĐỘNG CUA CHÍNH QUYỀN DIA PHƯƠNG

O VIỆT NAM - LICH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIEN

chính, cấp tỉnh và xã thành lập cả hai cơ cầu Hội đồng nhân dân và Ủy ban

hành chính.

- Hội đồng nhân dân quyết nghị những vấn đề thuộc địa phương mình.

Những nghị quyết đó không được trái với chỉ thị của các cấp trên Tuy

nhiên chỉ cấp chính quyền nào có cơ cấu chính quyền hoàn chỉnh (xã và

tỉnh) mới được quyết nghị những vấn đề thuộc địa phương, còn các cấp

chính quyền trung gian (kỳ và huyện) thâm quyền này bị hạn chế hơn

- Doi với địa bàn đô thị ở mỗi thành phố sẽ thành lập: Hội đồng nhân dân

thành phố, Ủy ban hành chính thành phó và Ủy ban hành chính khu phố;

thành phố Hà Nội đặt trực tiếp dưới quyền trung ương, các thành phố khác

déu thuộc quyền các kỳ

Mặc dù được ban hành trong những năm đầu thành lập chính quyên,

nhưng các văn ban đã khang định quan điểm xây dựng bộ máy chính quyền

địa phương phù hợp với mỗi cấp hành chính, phù hợp với yêu cầu quản lý,

điều kiện tự nhiên, xã hội, dân cư và tập quán hay nói khác đi mô hình

được thiết kế dựa trên đặc điểm truyền thống của từng loại đơn vị hành

chính Sự khác biệt này được xây dựng trên cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm

đáp ứng yêu cầu về mô hình bộ máy chính quyền gọn nhẹ, hoạt động có

hiệu quả, điều này hoàn toàn phủ nhận ý kiến cho rằng lúc đó chúng ta

chưa thể và chưa nên thành lập Hội đồng nhân dân ở đầy đủ các cấp Điều

đáng ghi nhận ở đây là “sự nhận thức đúng đắn về vị trí vai trò của từng

cấp hành chính, phản ánh yêu câu khách quan trong hoạt động quản lý với

từng loại đơn vị lãnh thổ”.

Hơn nữa, sự phân biệt này còn được khẳng định bởi sự ra đời của 2 sắc

lệnh với phạm vi điều chỉnh khác nhau Nếu Sắc lệnh 63 về tổ chức chính

quyền địa phương ở địa bàn nông thôn được ban hành 22/11/1945, thì chỉ

sau đó một tháng (21/12/1945) Sắc lệnh 77 về tổ chức chính quyền địa

phương ở đô thị được ban hành Ở đây hoàn toàn không có vấn đề xem

trọng nông thôn hay đô thị “vi cả hai đều có vị trí quan trọng trong đời

- THƯ VIỀ

' ( YÊN ĐỊA PHƯ

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOAT DONG CUA CHÍNH vị HO Ai THỊ tho

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG ụ

nếu đặt nỏ vào cùng khuôn khổ pháp ly thì rat khó cho ca hai và hiệu quả

quản ly nhà nước chăc chăn sẽ bị hạn chê nhiêu” (2).

Cùng với sự phân biệt về tổ chức, các văn bản pháp luật thời kỳ này

còn thé hiện những ưu điểm trong việc phân công, phân cấp giữa các cấp

chính quyền Trong qui định về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhậndân, Ủy ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ, khu phố và thành phố đã có sựphân biệt về thẩm quyền của từng cấp, từng loại đơn vị hành chính lãnh

thổ, qui định rõ nhiệm vụ cho từng loại đơn vị cụ thể, từng cấp chínhquyền Cụ thể trong chương thứ 2: Quyền lợi và phân công, Sắc lệnh 63 đã

qui định rõ những nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyển cấp đó được

quyền quyết định, những quyết định cần có sự chuẩn y của cấp trên trực

tiếp, thậm chí có nghị quyết phải được cáp trên một cấp chuẩn y mới đượcthực hiện.

KÝ l4

Vv

Ở VIET NAM - LICH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG Hl

Kế thừa mô hình trên, Hiến pháp 1946 quí định hệ thong co quan tu

pháp gồm: Tòa án tối cao, các tòa phúc thẩm, Tòa đệ nhị cấp và Tòa SƠ

cấp Việc tổ chức hệ thống tòa án theo nguyên tắc thắm quyên xét xu

nhằm kế thừa và phat triển tổ chức tòa án đã được hình thành ngay sau

ngày giành chính quyền, góp phần én định tổ chức, tạo điều kiện cho hoạt

động của ngành, đồng thời phù hợp với điều kiện thực tế của đất nước.

4 Chính quyền cấp cơ sở được chú trọng.

Trong lịch sử dựng nước và giữ nước của nhân dân ta,

thành một bộ phận không thể thiếu trong hệ thông chính quyền Nhà nước

- là cấp chính quyền đóng một vị trí đặc biệt quan trọng, đóng góp to lớn

y dựng và bảo vệ tô quốc Xã là đơn vị hành chính cấp

là hình ảnh thu nhỏ

ở đó.

làng xã đã trở

trong công cuộc xâ

cơ sở trong hệ thống các cấp chính quyền địa phương,

một xã hội, mọi mặt hoạt động của đời sống xã hội đều diễn ra

cấp xã là nơi trực tiếp thực thi đường lối, chủ trương, chính sách

¡ hội tụ và bảo

của

Vì vậy,

của Đảng và pháp luật của Nhà nước, đồng thời cũng là nơ

là nơi tập trung mol tiém năng lao động, đất

lưu các giá trị truyền thông,

t thiết yếu cho xã hội, trọng

đai, nơi trực tiếp sản xuất ra của cải vật cha

tâm là lương thực, thực phẩm, là nơi tiêu thụ sản phẩm và cung cấp

nguyên liệu, cung cấp nguôn nhân lực cho sự phát triển của xã hội Chủ

tịch H6 Chí Minh đã chỉ rõ: “Cấp xã là cấp gần gũi nhân dân nhất, là nền

tảng của hành chính Cấp xã làm được việc thì mọi việc đều xong

xuôi.”(3)

Nhận thức đầy đủ vị trí, tầm quan trọng của cấp xã nên ngay từ khi

mới giành được chính quyền, Đảng và Nhà nước ta đã rất coi trọng việc tô

chức chính quyền cấp xã Theo qui định của các Sắc lệnh 63, Sắc lệnh 77

và Hiển pháp 1946, trong tổ chức bộ máy nha nước địa phương thì chi có

2 cấp chính quyền “hoàn chỉnh” thành lập đầy đủ Hội đồng nhân dân và

Ủy ban hành chính đó là cấp tỉnh và cấp xã Với một quan điểm về xây

dựng bộ máy nhà nước phải gọn nhẹ về biên chế, nhưng đảm bảo hiệu quả

trong = động, song chính quyền cấp xã vẫn được quan tâm va ưu tiên

một số lượng thành viên phù hợp Cụ thé, nếu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOẠT DONG CUA CHÍNH QUYEN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

có từ 20 đến 30 hội viên chính thức và 5 hội viên dự khuyết thì Hội đồng

nhân dân xã có từ 15 đến 25 hội viên chính thức và từ 5 đến 7 hội viên dự

khuyết; nêu thành viên Ủy ban hành chính cấp Kỳ gồm có 5 ủy viên chính

thức và 2 ủy viên dự khuyết, cấp Huyện có 3 ủy viên chính thức và 2 Ủy

viên dự khuyết thì cấp Xã có 5 ủy viên chính thức và 2 ủy viên dự

khuyết.(4)

Trong thâm quyền của Hội đồng nhân dân xã, Sắc lệnh qui định: Hội

đồng nhân dân có quyền quyết nghị vẻ tat cả những van dé thuộc phạm vi

của xã, những quyết nghị đó không trái với chỉ thị cấp trên Đồng thời qui

định rõ một số van đề phải được Ủy ban hành chính huyện chuẩn y mới

được thi hành như: Cho thuê hoặc thuê bất động sản trong thời hạn qua 3

năm; thay đổi tác dung của một bat động sản; cải tạo đường xá, công

viên, mở hay bỏ chợ và một số nghị quyết phải được Ủy ban hành chính

tỉnh chuẩn y mới được phê chuẩn Điều này khẳng định quan điểm: chúng

ta đã nhìn nhận đúng dan vai trò của cấp xã trong hệ thông các cấp chính

quyên Quan điểm đó cho đến nay đã được kế thừa và khẳng định, đặc

biệt tại Hội nghị trung ương lần thứ V khóa IX, Đảng ta đã ra nghị quyết

về “Đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở, xã,

phường, thị trấn”

5 Đề cao thâm quyên phê chuẩn trong việc thành lập Ủy ban hành chính các

cấp

Theo qui định của các văn bản pháp luật thời kì này, Ủy ban hành

chính Tỉnh và Xã do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra, Ủy ban hành

chính Kì và Huyện do hội viên của Hội đồng nhân dân các tỉnh trong kì và

hội viên của Hội đồng nhân dân các xã trong huyện bầu ra Trước khi

nhận chức, kết quả bầu cử Ủy ban hành chính xã phải được Ủy ban hành

chính tỉnh phê chuẩn Kết quả bầu Ủy viên Ủy ban hành chính huyện, Ủy

viên Ủy ban hành chính tỉnh do Ủy ban hành chính cấp kì phê chuẩn và

kết quả bầu Ủy viên Ủy ban hành chính kì do Hội đồng Chính phủ phe

chuan Nếu các ủy viên nào không được chuẩn y thì ph bau lại, neu làn

bau lại, ủy viên đó vẫn trúng cử, thì cấp có thẩm quyên phê chuẩn ph!

Được quet bang Camscanner

ee bên Ad bi Ve > a 2 |

thảo khoa h

lì a I oa học: TÔ CHỨC VÀ HOAT DONG CUA CHÍNH QUYEN DIA PHƯƠNG

NAM - LICH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

công nanos) Qui định này, vừa khẳng định vai trò của Hội đồng nhân

dân trong việc thành lập Ủy ban hành chính, đồng thời đề cao vai trò của

Uy ban hành chính cấp trên (tỉnh, kì) trong việc phê chuẩn kết qua bau cử

Dé đảm bảo thẩm quyền phê chuẩn, Sắc lệnh còn đặt ra khả năng, nếu kết

quả bầu cử không được phe chuẩn thì phải bầu lại Đây là một trong

những qui định chúng ta cần xem xét và kế thừa.

Theo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân được Quốc

hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Khóa XI kỳ họp thứ 4

thông qua ngày 26/11/2003: “Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân

cùng cấp bầu ra, gồm có Chủ tịch, Phó chủ tịch và các ủy viên Chủ tịch

Ủy ban nhân dân là đại biểu Hội đồng nhân dân cùng cấp, các thành viên

khác thì không nhất thiết phải là đại biểu Hội đồng nhân dân Trừ trường

hợp giữa nhiệm ki, nếu khuyết chức danh Chủ tịch Ủy ban nhân dân thì

người được giới thiệu ra Hội đồng nhân dân bau dé giữ chức Chủ tịch Ủy

ban nhân dân không nhất thiết phải là đại biểu Hội đồng nhân dân cùng

cấp; kết qua bau thành viên Uy ban nhân dân phải được Chủ tịch Ủy ban

nhân dân cấp trên trực tiếp phê chuẩn, kết quả bầu thành viên Ủy ban

nhân dân cấp tỉnh phải được Chính phủ phê chuẩn (6).

Thực tế qui định của Luật 2003 đang ton tại sự mâu thuẫn, đó là vừa

qui định thâm quyền phê chuẩn của cơ quan cấp trên trực tiếp đối với kết

quả bầu thành viên Thường trực Hội đồng nhân dân, thành viên Ủy ban

nhân dân cùng cấp nhưng lại vừa qui định những người giữ các chức vụ

do Hội đồng nhân dân bầu ra tại kỳ họp thứ nhất của mỗi khóa Hội đồng

nhân dân được thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình ngay sau khi

được Hội đồng nhân dân bầu (Bao gồm: Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên

thường trực Hội đồng nhân dân, Chủ tịch, Phó chủ tịch, Ủy viên khác của

Ủy ban nhân dân và thư ký kỳ họp).(7) Chúng tôi cho rằng xuất phát từ

yêu cầu quản ly hành chính phải được tiến hành liên tục, thường xuyên, vì

vậy khi Ủy ban hành chính khóa cũ hết nhiệm kỳ, Ủy ban nhân dân khóa

mới lại chờ thủ tục phê chuẩn của cơ quan cấp trên là ae tế khó khăn

cho hoạt động của chính quyền địa phương, song cũng cần nghiên cứu

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

xây dựng một phương án phù hợp nhằm khắc phục sự mâu thuẫn trong

các qui định về thủ tục hình thành Hơn nữa, chúng ta thừa nhận thậm

quyền phê chuẩn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp với kết

qua bầu thành viên Ủy ban nhân dân cấp dưới nhằm tăng cường mối quan

hệ giữa các cơ quan quản lý, đảm bảo hiệu quả trong quá trình điều hành

và thống nhất chỉ đạo hoạt động hành chính Song thực tế Luật 2003không đặt ra khả năng kết quả bầu cử không được phê chuẩn Điều này vôhình dung sẽ hình thành một quan niệm: kết quả bầu cử mặc nhiên đượcphê chuan Từ thực tiễn nghiên cứu các sắc lệnh trên giúp chúng ta có sự

so sánh, liên hệ về khả năng vận dụng nó trong điêu kiện hiện nay.

Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương giai đoạn

hiện nay cần được quán triệt trên cơ sở mô hình nhà nước đơn nhất,

nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước, đảm bảo thực thi nguyên tắc tậptrung dân chủ, đồng thời xác định rõ vị trí, trách nhiệm của chính quyềnđịa phương trong hệ thống các cơ quan nhà nước Từ định hướng đó Nghịquyết số 17 Hội nghị lần thứ V Ban chấp hành trung ương Khóa X ngày

01/08/2007 đã chỉ rõ:

- Tổ chức hop lý chính quyền địa phương, nhìn nhận sự khác biệt giữachính quyền nông thôn và chính quyền đô thị, Hội đồng nhân dân không

thành lập ở đầy đủ các cấp

- Đảm bảo sự phân công trách nhiệm giữa tập thé thành viên Uy ban nhân

dân với chủ tịch Ủy ban nhân dân, sự phân cấp quản lý giữa trung ương và

địa phương.

- Đổi mới một số qui định trong việc hình thành thành viên Ủy ban nhândân, đặc biệt việc thí điểm nhân dân bầu trực tiếp Chủ tịch Ủy ban nhândân cấp xã có sự phê chuẩn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trực

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

chính quyền thực sự là kinh nghiệm quí cần được tham khảo trong hoạt

Tổ chức chính quyền nhà nước ở địa phương (lịch sử và hiện tại)

PGS TS Nguyễn Dang Dung NXB Đồng Nai 1998

Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 1/2001 trang 24

Hồ Chi Minh toàn tập, tập 5, CTQG, H.1995, tr.371

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CUA CHÍNH QUYỀN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

ĐỔI MỚI TỔ MÔ HÌNH CHỨC CHÍNH QUYỀN

ĐỊA PHƯƠNG Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

PGS, TS Bùi Xuân Đức Viện Nhà nước và pháp luật

Cùng với việc đổi mới bộ máy Nhà nước ở trung ương, vấn để đổi mới mô hình tổ chức chính

quyền địa phương phù hợp với giai đoạn phát triển mới của đất nước cũng được đặt ra và ngày càng

trở nên cấp bách Tại Hiến pháp năm 1992, do việc nghiên cứu đổi mới tổ chức các cơ quan chính

quyền ở từng cấp hành chính còn chưa chín muồi nên Hiến pháp để lại cho Luật định (D.118) Mặc

dù vậy, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (sửa đổi) năm 1994 và Luật tổ chức

Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân hiện hành (năm 2003) cũng chưa có nhiều những quy định

mới về vấn để này mà vẫn tiếp tục giữ nguyên cách tổ chức cũ là: ở tất cả các đơn vị hành chính đều

tổ chức cơ quan chính quyền gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, với cơ cấu tổ chức và các

mối quan hệ qua lại giữa các cơ quan cùng cấp và cấp trên đều hầu như nhau Cách tổ chức này đã tỏ

ra có nhiều bất cập đã và hiện tại vẫn đang được nêu ra bàn luận Báo cáo chính trị tại Dai hội Dang

lần thứ X (4/2006) tiếp tục dé ra việc “Tổ chức hợp lý chính quyên địa phương, phân định lại thẩm

quyền đối với chính quyên ở nông thôn, đô thị, hải đảo " Có lẽ, đã đến lúc phải xem xét một cách thực chất vấn đề và tìm ra một mô hình tổ chức chính quyền địa phương hợp lý nhất.

1 Thực trạng tổ chức bộ máy chính quyền địa phương: những bất

cập cần khắc phục

Mô hình tổ chức bộ máy chính quyên địa phương hiện hành được xác

lập từ sau cách mạng tháng Tám năm 1945, ngày càng được củng cố và bổ

sung, hoàn chỉnh cho đến như hiện nay Tuy mỗi một giai đoạn có một số

nét đặc thù (nhất là ở giai đoạn đầu) song về cơ bản đó là mô hình chínhquyền địa phương kiểu xô-viết mà ở ta gọi là chế độ hội đồng nhân dân.Trong đó cơ quan chính quyển địa phương lấy nền tang là Hội đồng nhân

dân Hội đồng nhân dân vừa đại điện cho nhân dân địa phương vừa đại diện

cho cơ quan Nhà nước cấp trên Hội đồng nhân dân thành lập ra Uỷ banhành chính (nay gọi là Uỷ ban nhân dân) là cơ quan chấp hành của Hội

đồng nhân dân và là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương Cho đếntrước khi thành lập ra Thường trực Hội đồng nhân dân (ở cấp tỉnh và huyện)

và Ban thư ký - sau này thay bằng Chủ tịch Hội đồng nhân dân rồi cuốicùng cũng là Thường trực Hội đồng nhân dân (ở cấp xã) - thì Uỷ ban nhândân còn được coi là cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân nghĩa là cơ

quan có chức năng tổ chức hoạt động của Hội đồng nhân dân Có một thời

kỳ cho đến trước Hiến pháp năm 1959, có một số loại đơn vị hành chính

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOAT DONG CUA CHÍNH QUYỀN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

(bộ, huyện) không có Hội đồng nhân dân mà chỉ có Uỷ ban hành chính do các Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp bầu ra.

Việc tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta không theo tính

chất của các loại đơn vị hành chính (cơ bản, trung gian) như trước đây cũng như ở đa số các nước ngoài hiện nay mà chủ yếu dựa theo cấp bậc hành

chính Các đơn vị hành chính, mặc dù có nhiều loại nhưng được phân thành

3 cấp Cấp tỉnh gồm có: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (có thời kỳ

còn có đặc khu); cấp huyện gồm có: huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh, thị

xã và cấp xã gồm: xã, phường và thị trấn Cách thức tổ chức và thẩm quyền của các cơ quan hành chính ở các loại đơn vị hành chính trong cùng một cấp hầu như giống nhau, có rất ít sự khác biệt.

Mô hình tổ chúc chính quyền địa phương hiện hành được biểu hiện

theo sơ đồ sau

Nhìn chung, với việc tổ chức cơ quan chính quyền địa phương dưới

hình thức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở tất cả các cấp đơn Vị

hành chính trong đó Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở

địa phương, còn Uy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân © dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, do Hội đồng nhân dân bầu

ra, Hội đồng nhân dân chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và trước

chính quyền Nhà nước cấp trên, Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm trước

Hội đồng nhân dân và trước cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên được nhìn nhận là hình thức phù hợp để vừa bảo đảm lợi ích của nhân dan địa

phương vừa bảo đảm lợi ích của Nhà nước.

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

Tuy nhiên, mô hình tổ chức bộ máy chính quyền địa phương như trên

đã va đang đưa đến những bất cập và hạn chế sau đây:

- Chế độ hội đồng nhân dân - chế độ Xôviết — là cách thức tổ chứcchính quyền địa phương kiểu mới thay thế cho chế độ hành chính cai trịtrước đây Theo kinh điển, các Hội đồng nhân dân phải là cơ quan chính

quyền Nhà nước có toàn quyền ở địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước

nhân dân địa phương vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền Nhà nước cấp

trên Hội đồng thành lập ra cơ quan chấp hành để thực hiện các hoạt độngthường xuyên giữa hai kỳ họp Mọi sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, giám

sát của cơ quan Nhà nước cấp trên đối với chính quyền địa phương là phải

theo kênh Hội đồng nhân dân Tuy nhiên, khi quy định tổ chức Uy ban hành

chính và sau này là Uỷ ban nhân dân, do nhiều nguyên nhân, trong đó có

thể là do vai trò truyền thống của cơ quan hành chính và cũng có thể là doHội đồng nhân dân với hình thức làm việc theo hội nghị là chưa kham nổi,

nên đã xác định Uỷ ban nhân dân, bên cạnh tính chất là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, trực thuộc hai chiều, vừa chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân vừa chịu

trách nhiệm trước cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên Chính tính chất

này của Uy ban nhân dân đã làm cho Uy ban nhân dân có tính độc lập,

không còn lệ thuộc vào Hội đồng nhân dân như lý luận nêu ra Và chính đây

cũng là nguyên nhân của tình trạng Uỷ ban nhân dân coi thường Hội đồng

nhân dân, không tổ chức thực hiên tốt các nghị quyết của Hội đồng nhândân, vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân đối với Uỷ ban nhân dân là hết

sức hình thức, chiếu lệ Với mong muốn khắc phục tình trạng này đã quy

định lập ra Thường trực Hội đồng nhân dân như nói trên Song từ khi có cơ quan (bộ phận) này thì mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân càng ngày càng xa rời hơn so với mô hình lý luận: Uy ban nhân dân tồn tại như một cơ quan hành chính Nhà nước chỉ lo thực hiện những hoạt động hành chính do cấp trên phân cấp Còn Hội đồng nhân dân lại

muốn có bộ máy giúp việc để thực hiện các hoạt động của mình Cách tổ

chức như hiện nay gây nhiều mâu thuẫn giữa cơ quan hành chính với cơ quan quyền lực cùng cấp và với cả cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.

- Với mô hình tổ chức cơ quan chính quyền hầu như như nhau ở tất cả

các loại đơn vị hành chính đã tạo ra một hệ thống bộ máy chính quyền rập

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOẠT DONG CUA CHÍNH QUYEN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

khuôn, cứng nhắc, không phân biệt được sự khác nhau trong tổ chức quyền

lực và quản lý hành chính Nhà nước ở đô thi, nông thôn, miền núi, hải dao;

đánh đồng vai trò, chức năng của tỉnh với thành phố trực thuộc trung ương,huyện với quận, thị xã, xã với phường và thị trấn Cách tổ chức như vậy

không phát huy được vai trò của cơ quan đại diện quyền lực ở những đơn vị

hành chính cơ bản cũng như vai trò chỉ huy điều hành của bộ máy hành chính ở những cấp trung gian vốn rất cần một sự tập trung cao để bảo dam liên kết chặt ché giữa trung ương và địa phương Đồng thời lại cũng gây ra

sự chia tách giữa cơ quan quyền lực NHà nước với cơ quan chấp hành hành

chính ở một số nơi cần thiết phải tổ chức như vậy.

Việc kiểm tra giám sát của Nhà nước đối với chính quyền địa phương

nặng về việc phê duyệt, báo cáo, giám hộ của cấp trên mà giảm đi tính năng

động sáng tạo vốn có của địa phương Tổ chức quản lý địa phương là sự thực

thi pháp luật một cách chủ động, sáng tạo trên cơ sở pháp luật Chỉ khi làm sai

pháp luật, thì mới phải chịu xử lý mà cách xử lý tốt nhất phải là thông qua xét

xử của toà án Cần phải đổi mới sự kiểm soát đối với bộ máy chính quyền địa

phương bằng con đường pháp luật và thông qua việc xét xử tại các toà án, chứ

không nên chỉ bằng sự phê duyệt, chỉ đạo , trừ những trường hợp thật đặc

biệt | |

- Và cuối cùng là mô hình tổ chức chính quyền địa phương nước ta đã

không tận dụng những ưu thế của cách tổ chức chính quyền tự quản vốn một.

thời đã có Mô hình chính quyền tự quản hiện nay đang được thế giới coi là

một trong các hình thức thực hiện quyền lực nhân dân có hiệu quả và đang

được nhiều nước áp dụng Ngay Trung Quốc là nước xã hội chủ nghĩa cũng

đang vận dụng mô hình chính quyền tự quản đối với các đơn vị hành chính khu

tự trị dan tộc!.

Do vậy, cần thiết phải đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương.

Việc đổi mới này không chỉ phù hợp với những biến đổi trong đời sống kinh

tế và xã hội, mà còn là một trong những nhu cầu của công cuộc đổi cải cách

nền hành chính quốc gia Bởi lẽ, chính quyền địa phương là nơi trực tiếp thực

hiện mọi đường lối chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và của Nhà

' Xem: ví dụ như, Hiến chương Châu ÂÂuu về tự quản địa phương; Hiến pháp Trung Quốc năm 1982 chương

3 mục 6,

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOAT ĐỘNG CUA CHÍNH QUYỀN DIA PHƯƠNG.

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

nước, là nơi mọi người dân có thể thông qua đó thực hiện quyền dân chủ của

mình và cũng là nơi người dân bày tỏ và đòi hỏi được đáp ứng các nguyện vọng của họ Vì vậy, muốn thực hiện được nhiệm vụ nặng nề đó, không còn

một con đường nào khác là phải tiến hành đổi mới một các toàn điện mô hình

tổ chức và phương thức hoạt động của các cấp chính quyền địa phương.

2 Phương hướng đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa

phương nước ta hiện nay.

2.1 Các quan điểm sửa đổi

Thứ nhất, phải thiết lập một hệ thống cơ quan chính quyền địa phương

đa dạng, tuỳ thuộc vào nhu cầu quản lý, tính chất của từng loại đơn vị hành

chính Bỏ cách phân loại đơn vị hành chính theo cấp mà theo tính chất cơ

bản (đơn vị theo điểm dân cư) và trung gian (nhân tạo) ở các đơn vị hành

chính trung gian cần thiết lập bộ máy chính quyền gọn nhẹ, có chức năng

chính là triển khai quyền lực Nhà nước xuống các lãnh thổ Còn ở đơn vị

hành chính cơ bản phải thể hiện rõ rệt tổ chức quyền lực nhân dân, tự chủ và

tự quản Theo hướng đó cần đề cao tính tập trung ở các đơn vị hành chính có

tính chất trung gian, đồng thời tăng cường tính chủ động cho các chính

quyền cấp xã, thành phố ở đây không phải là bỏ đi một cơ quan đại diện

của nhân dân — Hội đồng nhân dân - sẽ có ảnh hưởng tiêu cực Tiêu chí là ở

chỗ các cơ quan chính quyền dù là cơ quan nào đều phải tham gia đích thực

vào việc giải quyết các công việc của nhân dân chứ không phải ở chỗ có hay

là không có Hội đồng nhân dân |

Phân biệt cách tổ chức chính quyền ở tỉnh với thành phố trực thuộc trung

ương Thành phố trực thuộc trung ương nên bỏ bớt các huyện ngoại thành

để chỉ còn mang tính đô thị thuần tuý Hoặc chia thành một thành phố lớn

và một tinh bao quanh như một số nước vẫn làm (Pari, Matxcơva).

Các huyện, quận, phường không nên để là cấp có kế hoạch, ngân sách

như hiện nay, mà chỉ là cấp trung gian, chuyển tiếp giữa tỉnh và xã, không

có Hội đồng nhân dân Chỉ có Uỷ ban hành chính thay cho công việc của

Uy ban nhân dân hiện nay

-Hội thảo khoa học: TO CHỨC VÀ HOAT DONG CUA CHÍNH QUYỀN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

Áp xã xuống các thôn (xã nhất thôn) để bảo đảm tính quần cư

của đơn vị hành chính xã vốn được xác định là đơn vị hành chính cơ

bản.

- Thứ hai, thiết kế lại các mối quan hệ giữa các cơ quan trong chính: quyền địa phương và giữa cơ quan chính quyền địa phương với các cơ quan

Nhà nước cấp trên Trong mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân (nơi có Hội

đồng) với cơ quan chấp hành của nó cần bảo đảm sự gắn kết giữa hai cơ

quan này, nghĩa là không nên để cơ quan chấp hành đồng thời là cơ quan

hành chính Nhà nước trực thuộc cấp trên Các chức năng quản lý hành chính

vẫn giao cho Hội đồng nhân dân và cơ quan chấp hành của nó thực hiện

nhưng trên tinh thần tự chủ, dưới sự giám sát của một cơ cấu đại diện của _

cấp trên hoặc bằng pháp luật Xem xét khả năng bỏ một số quy định về việc trực thuộc của các chính quyền địa phương cấp dưới đối với cấp trên Mọi cấp chính quyền đều hoạt động theo quy định của pháp luật, trong khuôn

khổ của pháp luật và chịu trách nhiệm trước pháp luật, tức là bỏ đi sự bảo

trợ của các cấp chính quyền cấp trên Trong trường hợp chính quyên địa

phương làm sai pháp luật phải được xét xử bằng các cơ quan tài phán, mà

trước hết là các Toà hành chính vừa mới được thành lập gần đây Việc tang cường tính chủ động của chính quyển địa phương tức là đồng thời tăng.cường sự chịu trách nhiệm của họ trước pháp luật Đây là một trong nhữngyêu cầu quan trọng của nhà nước pháp quyền.

- Thứ ba, nghiên cứu chuyển một số cấp Hội đồng nhân dân mà trước

hết là Hội đồng nhân dân ở các đơn vị hành chính cơ bản (xã, thị trấn )sang chế độ chính quyền tự quản Chính quyền tự quản nói ở đây là mô hình

tổ chức chính quyền địa phương phi Nhà nước tức không phải cơ quan

quyền lực Nhà nước, chỉ là cơ quan đại diện cho ý chí nguyện vọng của

nhân dân của nhân đân, do nhân dân bầu ra chịu trách nhiệm trước nhân

dan và chính quyền cấp trên, và chịu trách nhiệm trước pháp luật, thay mặt cho nhân dân quyết định những công việc xuất phát từ lợi ích của cộng

đồng, những công việc mà nhà nước không cần hoặc cũng không có điều

kiện thực hiện được Nhiều người e ngại rằng điều này sẽ dẫn đến hạn chế vai trò của cơ quan chính quyền và phá vỡ tính thống nhất của hệ thống co

quan Nhà nước Thực tế thì mô hình chính quyền tự quản cách tổ chức chính

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

quyền địa phương thể hiện tính tự chủ và chủ động cao, thích hợp vớinhững nơi ma việc quản lý đòi hỏi các tính chất đó Thiết kế lại bộ máy

hành chính ở đây dưới hình thức Thị trưởng, Xã trưởng — là người đứng đầuHội đồng tự quản, đồng thời chính là người đứng đầu cơ quan chấp hành của

Hội đồng đó Các chức danh này do chính Hội đồng bầu ra hoặc có thể để

cho dân cư bầu trực tiếp.

2.2 Những phương án cụ thể xảy dựng mô hình tổ chức chính

quyền địa phương mới

a) Phân loại tính chất, vị trí của các đơn vi hành chính để trên cơ sở đó

mà thiết lập cơ quan chính quyền địa phương thích hợp.

Việc tổ chức đơn vị hành chính và cơ quan chính quyền địa phương

theo cấp đã tỏ ra không hiệu quả như đã nêu trên Cần thiết quay lại cách phân chia đơn vị hành chính theo tiêu chí đơn vi hành chính co bản và don

vị hành chính trung gian như trước đây và hiện nay các nước vẫn làm Don

vị hành chính cơ bản là loại đơn vị hành chính lấy nền tảng là một đơn vị

dân cư hình thành một cách tự nhiên, có tính liên hoàn, gắn bó chặt chẽ với

nhau, ở đó cơ quan chính quyền địa phương trước hết là người đại diện

cho nhân dân địa phương (hay còn gọi là tập thể lãnh thổ) chịu trách nhiệm

tổ chức thực hiện quyền lực nhân dân (quyền lực công) được pháp luật quy

định, dưới sự giám sát và phối hợp của các thiết chế Nhà nước khác Xét theo tiêu chí này thì các đơn vị hành chính xã (xã nhất thôn), thị trấn, thị

xã, thành phố (với phạm vi thuần tuý đô thị) là những đơn vị hành chính

được xếp cùng một loại - đơn vị hành chính cơ ban Đó là những đơn vi

hành chính không thể phân chia Việc chia một số đơn vị hành chính loại

này (như thành phố trực thuộc trung ương chia ra quận, phường; thành phốthuộc tỉnh, thị xã chia ra phường, xã) chỉ nhằm tạo thuận lợi cho việc tổchức triển khai quyền lực chứ không nên để tạo ra một đơn vị hành chính

và một cấp chính quyền tách biệt (hoàn chỉnh) Đơn vị hành chính trung

gian là những đơn vị hành chính được Nhà nước phân chia một cách nhân

tạo, theo những tiêu chí nhất định nào đó, ở đó cơ quan chính quyền được

lập ra trước hết là triển khai quyền lực của trung ương xuống các địa bàn

cơ sở (trung chuyển) Tỉnh và huyện hay các đơn vị hành chính tương tự đã

và sẽ có thể lập ra như kỳ, bộ, châu, khu là những đơn vị hành chính loại

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM LICH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

-này Trong số này thì đơn vị hành chính tỉnh có một số đặc thù riêng làmột cộng đồng (vùng) lãnh thổ có tính tương đối độc lập với những lợi íchkinh tế, văn hoá riêng, trước mắt có thể coi là một đơn vị hành chính cơban Từ sự phân biệt hai loại đơn vị hành chính sẽ đặt nền móng cho việc:

tổ chức cơ quan chính quyền thích hợp ở từng đơn vị hành chính đó.

Chúng tôi đề nghị tổ chức lại hệ thống các đơn vị hành chính như sau: xác định các đơn vị hành chính tỉnh, thành phố, thị xã, thị trấn và xã

là những đơn vị hành chính hoàn chỉnh, không thể phân chia thành các

đơn vị hành chính hoàn chỉnh khác nữa (trừ tỉnh); coi huyện, quận,

phường là những đơn vị hành chính trung gian, không phải là một đơn vị

hành chính hoàn chỉnh, sự tồn tại của chúng phụ thuộc vào yêu cầu nhiệm

vụ của từng giai đoạn Theo hướng này dé nghị bổ cấp quận và phường trong các thành phố, thị xã với tính chất là một cấp chính quyền hoàn chỉnh, chỉ giữ lại (nếu cần) như những cấp trung gian, và cũng chỉ giữ lại

quận Tach các huyện, xã quá xa ra khỏi các thành phố, thị xã, đưa về các ©

tỉnh, để các đơn vị hành chính này mang tính thuần tuý đô thị Chuyển

huyện thành cấp chính quyền không hoàn chỉnh, tiến tới có thể nghiên |

cứu bỏ hẳn cấp huyện Đối với đơn vị hành chính xã cần tổ chức áp theo

các thôn, làng (xã nhất thôn) để thể hiện rõ hơn tính quần cư, liên hoàn,

và cũng dé thay thé cho co cấu trưởng thôn, bản hiện nay |

b) Thiết kế lại mô hình các cơ quan chính quyền địa phương.

Cũng như mọi cơ quan Nhà nước khác, cơ quan chính quyền địa

phương được lập ra để thực hiện các chức năng quản lý Nhà nước, thực hiện quyền lực Nhà nước của nhân dân trên địa bàn lãnh thổ? Trong lịch

sử phát triển của mình, cơ quan này được tổ chức dưới nhiều hình thức

khác nhau Thường thì đó là bộ máy hành chính Nhà nước do Nhà nước

trung ương đặt ra để thực thi quyền lực Nhà nước tại đó Các thiết chế đại

diện (nếu có) chỉ đóng vai trò tư vấn và giám sát Khi nhu cầu và khả năng dân chủ được mở rộng thì Nhà nước lại trao việc thực hiện quyền này cho các thiết chế tự quản Hội đồng tự quản chủ động quyết định các vấn dé

quản lý địa phương trong khuôn khổ pháp luật Bộ máy hành chính Nhà

a Ngay cả mô hình tự quản địa phương ở một số nước, tuy được coi là những thiết chế không thuộc Nhà nước nhưng

van thực hiện quyền lực Nhà nước (hay quyền lực công)

Hội thảo khoa học: TO CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CUA CHÍNH QUYỀN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

nước lúc này thu hẹp lại và đảm nhận vai trò kiểm soát đối với cơ quan tự

quản, thậm chí bỏ han mà chuyển nhiệm vụ này sang toà án Phạm vi, mức

độ hành chính hay tự quản nhiều, ít phụ thuộc và điều kiện cụ thể của từng

nước và từng loại đơn vị hành chính

Ở nước ta, tổ chức cơ quan chính quyền địa phương phủ nhận cả

hai mô hình tổ chức trên và xác lập một mô hình mới kiểu Xô-viết vớinhững tiến bộ và hạn chế của nó như đã trình bày Cần thiết phải đổi

mới căn bản mô hình tổ chức chính quyền địa phương trên cơ sở kế

thừa những ưu điểm của mô hình biện tại và tiếp thu kinh nghiệm tốt

của nước ta trước đây và của các nước khác.

- Phương án thứ nhất:

Tiếp tục duy trì mô hình Hội đồng nhân dân với tính cách là cơ quan

quyền lực Nhà nước ở địa phương, vừa đại diện cho nhân dân địa phương

vừa đại diện cho cơ quan Nhà nước cấp trên, nhưng chỉ thành lập ở các đơn

vị hành chính cơ bản (tỉnh, thành phố, thị xã, thị trấn và xã) ở các đơn vị

hành chính trung gian như huyện, quận và phường không thành lập Hội đồng nhân dân mà chỉ có Uỷ ban hành chính Cải tổ Uỷ ban nhân dân theo

hướng gắn bó với Hội đồng nhân dân như một cơ quan chấp hành và

thường trực của Hội đồng nhân dân, tức không còn Thường trực Hội đồng

nhân dân (ở cấp tỉnh) và Chủ tịch Hội đồng nhân dân (ở xã, thị trấn) nữa ở

các thành phố, thị xã, thị trấn có thể chuyển tổ chức theo mô hình Thị

trưởng, tức bộ máy chấp hành - hành chính do Thị trưởng - người manghai tính chất vừa là chủ tịch Hội đồng vừa là chủ tịch hành chính - đứngđầu Chức năng hành chính Nhà nước phải được thực hiện trong khuôn khổ

của cả Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân chứ không tách riêng do

mình Uỷ ban nhân dân thực hiện như hiện nay Sự hướng dẫn, kiểm tra của

các cơ quan Nhà nước cấp trên đối với chính quyền địa phương phải được

thực hiện chủ yếu thông qua Hội đồng nhân dân như một cơ quan chính

quyền địa phương trong đó có Uỷ ban nhân dân Uỷ ban hành chính ở các

huyện, quận và phường nói trên cũng không nhất thiết phải có ở tất cả các

đơn vị hành chính (ví dụ như ở phường) và chỉ tồn tại như “cánh tay nối

dài” của chính quyển cấp tỉnh, thành phố Chúng được hình thành bằng

con đường bổ nhiệm Cơ quan hành chính cấp trên bổ nhiệm người đứng

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

đầu (Chủ tịch) Sau đó chủ tịch sẽ bổ nhiệm tiếp đến các chức danh hành

chính khác gắn liên với các cơ quan chuyên môn Bộ máy này phải hết sức

gọn nhẹ và chức năng chủ yếu là tổ chức triển khai thực hiện công tác quản lý hành chính theo quy định của pháp luật và của cấp trên Tiến tới có

thể bỏ các cấp hành chính này Có thể biểu điễn theo sơ đồ sau;

UBTVQH CHÍNH PHỦ

HĐND tỉnh, Tptư UBND Tỉnh, Tptư

HĐND Tptt, Tx »| UBND Tptt, Tx UBHC HUYỆN,

i ae ee

HĐND xa, T |4“—=j UBNDxã,

Thi trấn

- Phương án thứ hai:

Hệ thống chính quyền địa phương vẫn giữ ba cấp với các loại đơn vị

hành chính như hiện nay có điều chỉnh đôi chút Đơn vị hành chính cơ bản

-là thành phố, thị xã, thị trấn và xã Trong thành phố và thị xã không chia ra

các cấp quận, phường hoặc nếu có thì chỉ mang tính chất hỗ trợ cho cấp

trên Xã chia nhỏ áp theo thôn như nói ở trên Đơn vị hành chính trung gian

-là tỉnh và huyện và có thể lập thêm (nếu cần) một cấp đơn vị hành chính

cấp trung gian mới, trên cấp tỉnh, là khu (bao gồm một số tỉnh) để thuận lợi

cho việc chỉ đạo của Trung ương đến các khu vực, chứ để thông qua các tỉnhnhư hiện nay thì quá đông và quá nhỏ, mà nếu lại sáp nhập các tỉnh lại thì

chắc khó chấp nhận Hai loại đơn vị hành chính kể trên có cách tổ chức cơ

quan chính quyền khác nhau:

- ở những đơn vị hành chính trung gian, do tính chất đặc thù, khôngcần thiết thành lập hội đồng nhân dân Bộ máy chính quyền ở đây chỉ tổ

chức dưới hình thức một cơ quan hành chính Nhà nước đứng đầu là các

Trưởng hành chính (tỉnh trưởng, huyện trưởng, quận trưởng) do cấp trên bổ

nhiệm Chức năng chủ yếu của bộ máy này là quản lý hành chính Nhà nước,

bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật, quyết định, chỉ thị của cấp

Hội thảo khoa học: TO CHỨC VÀ HOẠT DONG CỦA CHÍNH QUYỀN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

trên ở địa phương Để phục vụ cho các hoạt động quản lý, điều hành, có một

bộ máy hành chính hỗ trợ gồm các cơ quan chuyên môn trực thuộc.

Quản lý địa phương bằng bộ máy hành chính, xét về mặt lịch sử, là sự

can thiệp đầu tiên của Nhà nước lên chế độ tự quản công xã Và sau đó nó

trở thành hình thức quản lý, “cai trị” tập trung, phổ biến trong các chế độ

chuyên chế, bóc lột, thành ra có sự ác cảm với nó Thật ra thì đối với cácđơn vị hành chính trung gian, do tính chất “chuyển tải” của nó, hình thức

quản lý bởi bộ máy hành chính đơn thuần vẫn có những điểm ưu việt nhất

định và hiện được nhiều nước áp dụng (ví dụ ở các nước Bắc Âu và ngay cả _

ở Lào) Vấn đề là phải xác định được mô hình này thích hợp với các loại

đơn vị hành chính nào và trong những giai đoạn nào Việc nêu trở lại mô

hình quản lý này không phải là sự “hoài cổ” mà xuất phát từ chỗ thực tế cho thấy có một số loại đơn vị hành chính việc tổ chức hội đồng nhân dân tỏ ra

không thiết thực (ví dụ như ở huyện, quận và phường, ở đó sự bàn bạc và

quyết định tập thể rất ít), thậm chí còn can trở yêu cầu quan lý nhanh nhạy, kịp thời (vì phải qua hội họp, bàn bạc, triển khai ở Hội đồng nhân dân).

- ở các đơn vị hành chính cơ bản bộ máy chính quyền bao gồm Hội

đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân như hiện nay nhưng được thiết kế lại.Hội đồng nhân dân phải được đổi mới về cơ cấu thành phần đại biểu, cácBan chuyên trách để tăng cường hoạt động như một cơ quan quyền lực Nhà

nước ở địa phương Tổ chức lại Uỷ ban nhân dân theo hướng bảo đảm thực

sự là cơ quan chấp hành và điều hành của Hội đồng nhân dân tương tự như ở phương án 1 Mô hình này trước mắt có thể chưa áp dụng ở các cấp trên (thành phố, thị xã) song hoàn toàn có thể áp dụng ngay ở các đơn vị hành

chính xã, thị trấn ở đây lập một Hội đồng nhân dân với thành phần không

cần quá đông Hội đồng họp nhiều kỳ và bàn bạc quyết định mọi vấn đề củađịa phương Chủ tịch Hội đồng nhân dân — Thị trưởng là người chịu trách

nhiệm cao nhất trong việc tổ chức thực hiện các quyết định của Hội đồng và

của chính quyền cấp trên ở địa phương Chủ eh có thé do Hội đồng bầu

hoặc để cho dân bầu.

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOAT DONG CUA CHÍNH QUYEN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

Có thể biểu diễn theo sơ đồ sau:

(Xã trấn (nếu có) (Xa (Thi (Xã (nếu

- Phương án thứ ba:

Vận dụng mô hình hành chính và tự quản nhưng được cải biến ở các đơn

vị hành chính trung gian chỉ tổ chức cơ quan chính quyền địa phương dưới

hình thức bộ máy hành chính Nhà nước do Trung ương bổ nhiệm và trực

tiếp điều hành theo nguyên tắc tập trung thống nhất Còn ở các đơn vị hành

chính cơ bản mạnh dạn áp dụng mô hình chính quyền tự quản, với cơ cấu

gồm một Hội đồng nhân dân không phải là cơ quan quyền lực Nhà nước mà

chỉ là cơ quan đại diện nhân dân địa phương (tự quản) và một bộ máy chấp

hành dưới hình thức Uỷ ban chấp hành hay Thị trưởng Uỷ ban chấp hành

hoặc Thị trưởng do Hội đồng bau ra và chỉ chịu trách nhiệm trước Hội

đồng Bộ máy này có nhiệm vụ chấp hành nghị quyết của Hội đồng, đồng

thời thực hiện các chức năng hành chính Nhà nước được giao Để kiểm soát

` hoạt động của các cơ quan này có thể bằng pháp luật, toà án hoặc thông

qua một hình thức đại diên của cấp trên đặt tại địa phương như nhiều nước

áp dụng (ví dụ ở Pháp) Đi liền mô hình này phải xây dựng lại các chế độngân sách tự chủ của địa phương Tuy nhiên, để có thể áp dụng mô hình

này cần có sự chuẩn bị rất kỹ các điều kiện về tổ chức, cán bộ và nhất là hệ

thống cơ sở pháp lý cho hoạt động của chúng.

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CUA CHÍNH QUYEN DIA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LICH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

Có thể biểu diễn theo sơ đồ sau:

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

MAY VAN DE LÝ LUẬN VÀ THỰC TIEN TRONG

PHAN CAP QUAN LY CHO CHINH QUYEN DIA PHUONG

Ở NƯỚC TA

PGS TS.Vii Thu

Viện Nhà nước và pháp luật

Trong quá trình đối mới ở nước ta, bộ máy chính quyền địa phương đã

có những thay đổi lớn mang tính cải cách về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ

chức, mối quan hệ với trung ương, v.v Trong nhiều vấn đề về đổi mới chínhquyền địa phương, van dé nổi lên hiện nay là phân cấp quản lý giữa trung

ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương Phân cấp ngày nay

đã trở thành vấn đề mang tính chiến lược, gắn liền với hiệu quả của quản lý

nhà nước Báo cáo này trình bày một số khía cạnh lý luận và thực tiễn về phân

cấp quản lý cho địa Phương ở nước ta

1 Khái quát về phan cấp quản lý |

Ngày nay, phân cấp quản lý là vấn đề đang được đặt ra hầu như ở tất cảcác nước, nhưng đối với các nước đang phát triển, đây là vấn đề được đặc biệt

quan tâm Bởi lẽ, xuất phát điểm đặt vấn đề phân cấp quản lý của hầu hết cácnước này là đặt vấn đề và thực hiện phân cấp quản lý từ một chế độ tập trung.quản lý có từ lâu đời Để tăng trưởng kinh tế và giải quyết có hiệu quả các vấn

đề chính trị, xã hội thì phải tiến hành việc phân cấp quản lý nhằm tăng cườnghiệu quả quản lý vĩ mô của trung ương, đồng thời tăng cường tính chủ động

trong quản lý để giải quyết các vấn đề có tính sát thực của chính quyền địa

phương trên phạm vi lãnh thổ.

Vậy, phân cấp quản lý là gl? Day là vẫn dé không mới trong pháp luật Việt Nam, nhưng về mặt lý thuyết lại chưa được tỏ tường.

Có nhiêu cách tiép cận van dé phân cap quản lý khác nhau, nhưng cách

phân cấp gần với chủ đề nói đến ở đây là căn cứ vào mục đích phân cấp, người

ta phân ra bốn hình thức phân cấp quản lý, đó là: Phân cấp chính trị, phân cấpkhông gian, phân cấp hành chính và phân cấp thị trường” Mỗi hình thức phân

cấp có nội hàm riêng, nhưng đó chỉ là sự phân biệt phân cấp có tính chất tương

” Phân cấp quản lý hành chính — chiến lược cho các nước đang phát triển, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội,

2002, tr 46-48.

Hội thảo khoa học: TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM - LỊCH SỬ, THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

đối để không dẫn tới sự nhầm lẫn trong cách hiểu về phân cấp quản lý Vì

rang, các hình thức phân cấp trên đấy tác động lẫn nhau, một hình thức phân

cấp có trong mình hình thức phân cấp khác Việc sử dụng, phát triển một hình

thức phân cấp sẽ dẫn đến đòi hỏi về một hình thức phân cấp khác Trong thực

tế, người ta không thể phân tách hoàn toàn một hình thức phân cấp này với hình thức phân cấp khác Hình thức phân cấp đáng chú ý đối với chúng ta ở

đây là phân cấp hành chính Nội dung cơ bản phân cấp hành chính là sự phân

bố các chức năng, quyền hạn và trách nhiệm theo trật tự thứ bậc và chức năng

giữa các cơ quan chính quyền trung ương và địa phương Đây là quan niệm

chung về phân cấp quản lý hành chính đã được thừa nhận chung trong sáchbáo về quản lý” Về cơ bản, các nhà nghiên cứu về quản lý hành chính và luật

hành chính nước ta hiểu về phân cấp quản lý trong quản lý nhà nước cũng như

vậy Trong quan niệm về phân cấp ở nước ta, trên diễn đàn về quản lý hoặc

pháp lý, có quan điểm cho rằng phân cấp quản lý có thể chia thành phân cấp

theo chiều đọc và phân cấp quản lý theo chiều ngang Quan điểm này chứa

đựng yếu tố không hợp lý Trong mối liên hệ với phân cấp quản lý thì “cấp”

được hiểu sát nghĩa là loại, hạng trong một hệ thống (xếp theo trình độ caothấp, trên dưới, v.v.)` Như thế, không nên quan niệm có phân cấp quản lý

theo chiều ngang (ví dụ: giữa các bộ ) mà chỉ có phân cấp quản lý theo chiềudọc (giữa các cơ quan trên dưới ).

Phân cấp quản lý là khái niệm thường được phân biệt hoặc được xem là

thái cực trái ngược với tập trung Cách hiểu một chiều như vậy có thé xem là đúng trong hệ thống quản lý hành chính nhà nước Nhưng cũng trong hệ thống

đó lại nói ngược lại: Không tập trung có nghĩa là phan cấp thì lại không hoàn

toàn đúng Bởi lẽ, không tập trung quản ly không có nghĩa là phải phân cấp quản ly cho co quan nhà nước cấp dưới Chang hạn, hiện nay chúng ta đang thực hiện xã hội hoá nhiều công việc của Nhà nước (giáo dục, y tế, môi trường ), nghĩa là trao các việc nay cho xã hội, Nha nước không trực tiếp

thực hiện mà chỉ quản lý.

Cho đến nay, nội dung của phân cấp quản lý về cơ bản đã được nhận

thức đầy đủ Phân cấp qui ly về co ban là phân cấp chức nang, quyền hạn,

Ph cấp quan lý hành chính chiến lược cho các nước đang phát triển, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội,

2 02, tr 47.

Š Viện Ngôn ngữ hoc Từ điển tiếng Việt Nxb Đà Nẵng, 2002, tr 124.