Luận án tiến sĩ luật học: Pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn

Dé pháp luật quản lý thuế phát huy vai trò quan trọng đối với việc thực thi có hiệu quả các sắc thuế và để đảm bảo tốt hơn quyền vànghĩa vụ của người nộp thuế thì pháp luật quản lý thuế

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUAT HÀ NỘI

VŨ VĂN CƯƠNG

PHÁP LUAT QUAN LY THUÊ TRONG

NEN KINH TE THỊ TRUONG Ở VIỆT NAM NHỮNG VAN DE LÝ LUẬN VÀ THUC TIEN

-Chuyên ngành: Luật Kinh tế

Mã số: 62.38.01.07 (62.38.50.01)

LUẬN AN TIEN STLUAT HỌC

TRUNG TE \À ONG WL V TRUONG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ MỘ.

HONG DOC 456g4 Người hướng dan khoa hoc:

1.18 VÕ ĐĨÌNII TOÀN

2/18 PHAM THI GIANG THU

HÀ NỘI - 2012

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, tư liệu sử dụng trong luận an là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng Những két quả nghiên cứu cua Luận án này chưa từng được ai

công bố trong bat kỳ công trình nào.

TÁC GIA LUẬN ÁN

Vũ Văn Cương

Ủy ban nhân dân Hội đồng nhân dânGia tri gia tăngXuất nhập khẩuTiêu thụ đặc biệt

Thu nhập doanh nghiệp

Kế hoạch và Đầu tư

Xã hội chủ nghĩa

Phòng Thương mại Công nghiệp Việt Nam

Tổ chức thương mại thế giới Đầu tư trực tiếp nước ngoài

Cơ quan thuế Australia

Cơ quan thu nội địa Hoa kỳ

Cơ quan quản lý thu nội địa SingaporePhương pháp xác định trước về giá tính thuế

Chương 1: NHỮNG VAN DE LÝ LUẬN VE QUAN LÝ THUE VÀ PHÁP LUẬT

QUAN LÝ THUE TRONG NEN KINH TE THỊ TRƯỜNG

1.1.Những van đề lý luận về quan lý thuế -. cà ccsc se: 1.1.1 Khái niệm quản lý thuế ccccc cv vs se 1.1.2 Các thành tố cơ bản trong hệ thống quản lý thuế -

1.1.3 Xu hướng quản lý thuế ở một số nước trên thế giới

-1.2 Những van đề lý luận về pháp luật quản lý thuế -

1.2.1 Khái niệm và cấu trúc của pháp luật quản lý thuế

-1.2.2 Các yếu tố chỉ phối pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị Bic wed SOS Cl eee ee 2lbsereaegprs djBGk 3i co snEIY: 1.3 Kinh tế thị trường và những yêu cầu đặt ra đối với pháp luật quan lý thuế ở Việt Nam

K HH cong T6 2225: eo Lean ce cue , Vy nEua eR ei Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUAT, THỰC TIEN THI HANH PHAP LUẬT QUAN LÝ THUE TRONG NEN KINH TE THỊ TRUONG Ở VIỆT NAM 2.1 Thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về thủ tục hành Hinh 1) e5 26g: ee ee + 2 nh xếp Em vê @e ha ei bs ee 2.1.1 Thực trạng pháp luật về thủ tục hành chính thuế ‹ 2.1.2 Đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về thủ

tục hành chính thuế ở nước ta - ‹- SH HH nỲ ng ky nh

2.2 Thực trạng pháp luật và thực tiến thi hành pháp luật về giám sát và

2.2.1 Quan lý thông tin về người nộp thuế -.c-c<c 2c: 2.2.2 Thanh tra, kiểm tra thuế -.-c-Sn S12 nnS ng nu 2.2.3 Xử lý vi phạm và cưỡng chế thuế - - c2 c2 S22

10

10 10 16 40

52 52

58

65 69

7a

Kết luận chương 2 - . - 21122211111 22211 11122111115 21112 015111Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHAP LUẬT NHẰM NÂNG CAO HIEU QUA

QUAN LY THUE TRONG NEN KINH TE THỊ TRƯỜNG Ở VIET NAM

3.1 Căn cứ dé xác định giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao

hiệu quả quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam 3.1.1 Đường lối của Đảng cộng sản Việt Nam về xây dựng và hoàn thiện

pháp luật trong nền kinh tế thị trường ở nước ta - - - +++3.1.2 Sự chi phối của nền kinh tế thị trường Việt Nam -‹-3.1.3 Kết quả nghiên cứu khoa học, kinh nghiệm xây dựng, thực hiện pháp

luật quản lý thuế ở nước ta và ở một số nước trên thé giới 3.2 Những giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả quản

-lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt

Nam -3.2.1 Hoàn thiện các quy định về thủ tục hành chính thuế

3.2.2 Hoàn thiện pháp luật bảo đảm sự giám sát và tuân thủ pháp luật quản

3.2.3 Hoàn thiện pháp luật về tổ chức bộ máy quan lý thuế 3.2.4 Hoàn thiện các quy định của pháp luật dé lắp lỗ hong trong pháp luật

TU HD bia 11 Aad a GROEN DR A Sed vất 62 pene

Kết luận chương 3 ST SH re

KET LUẬN CHUNG 15 ae eee ae Ee

NHUNG CONG TRINH NGHIEN CUU CO LIEN QUAN DEN LUAN AN DA

DUOC CONG BO i scceosins sec ctlvone si xvessvtconams tots Gonder: into Harnanenoaueenntiad den

DANH MỤC TAI LIEU THAM KHẢO .2 5-5 +2EE£E£ExeZEeExetsecrersec

133

1 TINH CAP THIET CUA VIEC NGHIEN CUU DE TAI

Việt Nam đã bước qua hon hai thập kỷ của công cuộc đổi mới chính sách, cơ chế

quản lý kinh tế và đã đạt được những thành tựu to lớn có ý nghĩa lịch sử quan trọng,

tạo nên hình ảnh đầy SỨC thuyết phục về một Việt Nam đổi mới, phát triển và hội nhập quốc tế Đóng góp vào thành công chung đó có một phần từ công cuộc cải cách hệ thong thuế do Nhà nước thực hiện trong hơn chục năm qua Thành tựu nổi bật nhất của công cuộc cải cách thuế ở nước ta là: “Hình thành một hệ thống chính sách thuế bao quát được hầu hếtcác nguồn thu, áp dụng thống nhất đối với mọi thành phần kinh tế và từng bước thích ứng với yêu cầu chuyên đổi nền kinh tế theo cơ chế thị trường định hướng XHCN Thuế đã trở thành công cụ điều tiết vĩ mô của Nhà nước đối với nền kinh tế, góp phần thúc đẩy sản xuất kinh doanh phát triển, khuyến khích đầu tu, khuyến khích xuất khẩu, bảo hộ sản xuất trong nước, thúc đây chuyên dịch cơ cấu kinh tế, tạo việc làm, tăng thu nhập cho người lao động, góp phần xoá đói giảm nghèo Ngành thuế luôn hoàn thành và vượt dự toán thu qua từng thời kỳ, số thu về thuế và phí hiện chiếm

trên 93% số :hu của Ngân sách Nhà nước (NSNN) hàng năm, nhờ đó NSNN đã bảođảm nhu cầu chi thường xuyên, dành một phan tăng chi đầu tư phát triển, chi trả nợ,

góp phan kiềm chế lạm phát ở mức độ cho phép” [6]

Tuy nhên, qua thực tiễn quản lý thuế trước năm 2006 cho thấy, tình trạng trốn thuế, lậu thuế, gian lận về thuế, nợ đọng thuế còn diễn ra ở nhiều khoản thu, sắc thuế, ở các địa phương trong cả nước, vừa làm thất thu cho NSNN, vừa không bảo đảm công bằng xã hội Tình trạng đó do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân từ nội dung các quy định của pháp luật thuế Đặc biệt, bộ phận pháp luật quản lý thuế còn tình trạng vừa thưa, vừa thiếu, vừa yếu, vừa khó thực hiện, khó quản lý, khó kiểm tra, giám sát, chưa phì hợp với các chuẩn mực quản lý thuế quốc tế Với dự báo của các chuyên gia kinh tế, rèn kinh tế Việt Nam vẫn tiếp tục có mức tăng trưởng cao, với hệ thống cơ chế, chính sh kinh tế ngày càng thông thoáng tạo thuận lợi cho đầu tư, sản xuất, kinh doanh phát tiễn, sẽ có thêm hàng chục vạn DN, hàng triệu hộ kinh doanh ra đời, sốngười dân c: thu nhập cao sẽ tăng nhanh, sẽ có hàng chục triệu người có thu nhập

thuộc diện nip thuế thu nhập, làm cho diện quản lý thuế tăng lên nhanh chóng Đó làthách thức lm đặt ra đối công tác quản lý thuế ở nước ta Hơn nữa, với tiến trình hội

nhập kinh téquéc tế ngày càng sâu rộng, quản lý thuế ở nước ta phải theo những chuẩn

mực chung da quốc tế Trong khi đó, trình độ quản lý thuế ở Việt Nam (trước năm

tiên tiến trong khu vực Nhận thức được vấn đề đó, Đảng, Nhà nước ta đã định ra chiếnlược cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2005-2010 là: “1liện đại hoá toàn diện công tácquản lý thuế để nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong quản lý, kiểm soát cho được tất cả

các đối tượng nộp thuế, chịu thuế, hạn chế thất thu thuế ở mức thấp nhất, bảo đảm thu

đúng, đủ, kịp thời các khoản thu cho NSNN.” [9].

Ngày 29/11/2006 Quốc hội ban hành Luật Quản lý thuế để thống nhất các quy

định về quản lý thuế, tạo điều kiện cho người nộp thuế chủ động trong việc thực hiệncác quyền và nghĩa vụ thuế của mình theo đúng quy định của pháp luật Có thể khẳngđịnh cho đến thời điểm hiện nay pháp luật quản lý thuế ở Việt Nam có nhiều quy địnhtiến bộ thể chế được kha day đủ cơ chế tự khai, tự nộp thuế, định hình mô hình tổ chứcquản lý thuế, hệ thống hoá, đơn giản hoá được các thủ tục hành chính thuế, các nộidung về giám sát và bảo đảm tuân thủ pháp luật thuế được quy định khá đầy đủ và nhấtquán Do đó, bước đầu đã phát huy được hiệu quả trong thực thi hệ thống chính sáchthuế của Nhà nước Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm trên, pháp luật quản lý thuế

mà hạt nhân là Luật Quản lý thuế đã bộc lộ những bất cập nhất định như: một số quyđịnh không bảo đảm tính thống nhất hoặc chưa phù hợp, hoặc thiếu tính khả thi, hoặc

có quy định chưa cụ thể, rõ ràng Điều đó đã gây ra khó khăn nhất định cho công tác

quản lý thuế và cho người nộp thuế Dé pháp luật quản lý thuế phát huy vai trò quan

trọng đối với việc thực thi có hiệu quả các sắc thuế và để đảm bảo tốt hơn quyền vànghĩa vụ của người nộp thuế thì pháp luật quản lý thuế cần phải tiếp tục nghiên cứu để

chính; Ứng dụng công nghệ thông tin hiện đại, có tính liên kết, tích hợp, tự động hóa

cao phan đấu đưa Việt Nam thuộc nhóm các nước hang đầu khu vực Đông Nam Atrong xếp hạng mức độ thuận lợi về thuế vào năm 2020.” [10]

Từ những vấn đề nêu trên đang đặt ra yêu cầu đối với những nhà nghiên cứukhoa học, nhà quản lý, hoạch định chính sách, nhà lập pháp và đặc biệt là đối với khoahọc pháp lý là cần phải tiếp tục nghiên cứu, làm rõ lý luận về pháp luật điều chỉnh quan

hệ quản lý thuế để trên cơ sở đó, đánh giá một cách toàn diện, khách quan về thực

thiện nhằm nâng cao hiệu quả pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở

Việt Nam.

Với những lý do trên đây, có thé khang định rang, dé tài nghiên cứu: “Pháp luậtquản lý thuế trong nên kinh tế thị trường ở Việt Nam - Những van dé lý luận và

thực tiễn” là có tính cấp thiết, có ý nghĩa khoa học và thực tiến

2 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐÈ TÀI

Qua nghiên cứu, tìm hiểu các công trình nghiên cứu khoa học đã được công bốtrong lĩnh vực thuế có thể nêu một số công trình điển hình sau:

2.1 Các công trình nghiên cứu khoa học ở Việt Nam

Tiêu biểu có các công trình:

- “Những vấn đề pháp lý về việc áp dụng thuế giá trị gia tăng ở Việt Nam”

(Luận án tiến sĩ luật học của Nguyễn Thị Thương Huyền- Hà Nội 2002);

Với công trình khoa học này, tác giả chủ yếu tập trung giải quyết các nội dung

liên quan đến sắc thuế giá trị gia tăng, đặc biệt chỉ ra những khó khăn, bất cập nảy sinhtrong quá trình thực tiễn áp dụng, nguyên nhân của thực trạng đó và những giải pháp

dé hoàn thiện pháp luật thuế giá trị gia tăng Trong công trình khoa học nay, mặc dù tác

giả có đề cấp đến nội dung pháp luật quản lý thuế nhưng phạm vi chi gắn với việc quản

ly thuế giá trị gia tăng trong điều kiện Nhà nước ta chưa áp dụng cơ chế tự khai, tự nộpthuế và trong hệ thống pháp luật thuế chưa có tách biệt giữa pháp luật về nội dung cácsac thuế và pháp luật về quan lý thuế

- “Những van dé Ly luận và thực tiễn của việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật thuế

ở Việt Nam” (Luận án tiến sĩ luật học của Trần Trung Nhân — Hà Nội năm 2006)

Với công trình khoa học này, tác giả tập trung vào việc xác định các tiêu chí đểđính giá mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật thuế; đánh giá thực trạng pháp luật

thuế dựa trên các tiêu chí mà tác giả đã xây dựng trong đó chủ yếu hướng đến việc

h›àn thiện pháp luật về nội dung các sắc thuế, còn bộ phận pháp luật quản lý thuế,cing trình khoa học này chỉ dành khoản hơn 10 trang ở chương 2 (từ trang 114 đếntrang 125) để đánh giá khái quát các quy định của pháp luật quản lý thuế và dành hon

1) trang ở chương 3 (từ trang 172 đến trang 180) để đưa ra một số giải pháp hoàn thiệnpiáp luật quản lý thuế trong đó chủ yếu hướng đến việc cần thiết phải ban hành Luậtqian lý thuế dé thống nhất công tác quản lý thuế ở nước ta

cập đến pháp luật thuế như:

- “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về xây dựng và hoàn thiện pháp luật thuếcủa Việt Nam trong tiễn trình Hội nhập Kinh tế Quốc tế” (Đề tài khoa học - Trường

ĐH Luật Hà Nội (2007), Chủ nhiệm đề tài: TS Nguyễn Thị Ánh Vân.)

- “Những định hướng cơ bản dé hoàn thiện pháp luật thuế ở nước ta” (Bài viếtcủa TS Võ Đình Toàn — Tạp chí Luật học số 5, 1995);

- “Góp phân hoàn thiện pháp luật thuế ở nước ta trong giai đoạn hiện nay” (Bài

viết của PGS — TS Tran Dinh Hảo — Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 2, (1998);

- “Luật Quản lý thuế và những vấn dé can bàn thêm” (Bài viết của TS Nguyễn

Thị Thương Huyền — Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 19/2008

“Ve du án luật sửa đổi, bồ sung một số điều của luật thuế giá trị gia tang” TS

Dinh Dũng S¥, Tap chí Nhà nước và Pháp luật- Viện nghiên cứu Nha nước và Pháp

luật, Số 5/2003, tr 29 - 32

- “Van đề tai phán trong lĩnh vực thuế vụ ở Việt Nam” Nguyễn Tuyến, Tạp chí

Luật học số 5/1997, tr 42-45;

- “Ưu đãi thuế và vấn dé thu hút đầu tu nước ngoài tại Việt Nam” (Bài viết của

T.S Nguyễn Thị Ánh Vân — Tạp chí Luật học số 6/1998)

- “Một số ý kiến trao doi về dự thảo Luật thuế giá trị gia tăng và Luật thuế thu

nhập DN’, TS phạm Giang Thu; Tạp chí Luật học số 4/2008)

- “Kinh nghiệm điều chỉnh pháp luật đối với thuế lợi nhuận DN ở UCRAINA”,

ThS Trương Thi Kim Dung, Tạp chí Luật học số 9/2006, tr 60 - 66

- “Thuế thu nhập cá nhân nên thu như thé nào” TS Lê Nết , Nghiên cứu lập

pháp -Văn phòng quốc hội Số: 7/2007, Tr: 39-41

- “Bat cập trong xử lý vi phạm hành chính ở lĩnh vực thuế”, Văn Tân, Tạp chíDân chủ và pháp luật - Bộ Tư pháp, Số 11/2006, tr 20 — 21

- “Thực trạng pháp luật thuế thu nhập cá nhân ở Việt Nam hiện nay và phươnghướng hoàn hiện ”, ThS Trần Vũ Hải, Tạp chí Luật học số 10/2007

- “Pháp luật thuê giá trị gia tăng và các biện pháp bảo đảm thực hiện” (Luận

van cao học luật của Lê Thị Bích Liên — Hà Nội 2002);

- “Hoan thiện pháp luật thuế trong điều kiện nên kinh tế thị trường ở Việt Nam”

(Luận văn cao học luật của Trần Trung Nhân- Hà Nội 1998);

nhà dau tư nước ngoài tại Việt Nam” (Luận văn cao học luật của Vũ Văn Cương - Hà

Nội 2002)

Trong các công trình nghiên cứu khoa học trong nước kê trên, có một số công

trình nghiên cứu đề cập đến pháp luật quản lý thuế nhưng mức độ và phạm vi hạn hẹp, chưa mang tính hệ thống (chỉ giới hạn ở các quy định về quản lý thuế trong từng sắc

thué cụ thể hoặc nghiên cứu pháp luật quản lý thuế với tư cách là một nội dung nghiên

cứu liên quan pháp luật thuế) Tình trạng này xuất phát từ việc các công trình nghiên

cứu đó được thực hiện trong điều kiện pháp luật thực định không có sự tách biệt giữa

hai bộ phận pháp luật là pháp luật quy định nội dung chính sách thuế và pháp luật về

quản lý thuế [31, tr.51] Hơn nữa, do pháp luật thuế Việt Nam được cải cách, xây dựng

hoàn thiện trong điều kiện nền kinh tế nước ta đang ở giai đoạn đầu của quá trình

chuyên đổi cơ chế quản lý kinh tế, nên có quá nhiều vẫn đề đặt ra đối với chính sáchthuẻ cần phải tập trung giải quyết Vì vậy, xu hướng hoàn thiện pháp luật thuế trong

những năm qua, chủ yếu tập trung vào nội dung các quy định phản ánh chính sách thuế

mà ít quan tâm đến bộ phận pháp luật quản lý thuế Bên cạnh đó, có một số công trìnhnghiên cứu trực tiếp đề cấp đến pháp luật quản lý thuế nhưng ở góc độ khái quát như:

bài “Luật Quản lý thuế và những vấn đề can bàn thêm” của TS Nguyễn Thị Thương

Huyền (Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 19/2008) có đưa ra một số đánh giá về Luật Quản lý thuế hiện hành, đặc biệt có chỉ ra một số nhược điểm của Luật quản lý thuế.

Còn một số công trình khoa học của các tác giả khác chỉ đi sâu vào một vài khía cạnh

về nội dung của pháp luật quản lý thuế, bởi vậy, chưa cụ thể và chưa toàn diện

2.2 Các công trình nghiên cứu khoa học ở nước ngoài

Tiêu biểu có các công trình:

- “Diagnostic Framework for Revenue Administration”, Gill, J.B.S (2003), World Bank, Washington, D.C;

- “4 new approach to tax compliance”, Braithwaite, V.(2001), Working Paper, Centre for tax system integrity, the Australian National University, Canberra;

- “Why do people pay tax”, Alm, J., & McClelland, G.H., Schulze (1992), Journal of Public 48, North-Holland.

- “The theory of tax evasion: A retrospective view”, Sandmo, A (2004), The research Forum on Taxation, Rosendal, Norway;

~ what could Bangladesh learn from Japan?’ Sarker, T.K.(2003), Asia-Pacific Tax Bulletin.

- “Tax Compliance, self-assessment and administration in Newzealand’, James,S., Alley, C.(1999), the Newzealand Journal of Taxation law and policy,

- “Managing small and medium-size taxpayers in developing economies”, Terkper, S.(2003), Tax Notes International, 13 January 2003,

- “Improving tax compliance”, Carlos A.silvani 1992, Internation Monnetary Fund;

- “Tax administration information on expenses claimed by small business soleproprietorships” Tài liệu của Van phòng kế toán tong hợp Hoa Ky, Nha xuất bản:

“Tax administration in Korea”, Jim Kwon Huyn 2002.

“Tax administration reform in trasition”, Katarina ott 1998, the case of Croatia, insitute for public Finance Zagreb, Croatia.

Các công trình nghiên cứu khoa học ở nước ngoài nêu trên, có đề cập tới một sốvan đề mang tính lý thuyết chung hoặc đề cập đến từng mặt, từng khía cạnh của quản

lý thuế dudi các góc độ nghiên cứu của các ngành khoa học khác nhau, trong phạm vi

các quốc gia khác nhau như: Nghiên cứu sự tác động của chính sách thuế đến hiệu lựcquản lý thu thuế; Vấn đề nhân sự - tham những tác động đến quản lý thu thuế; Hay sựtác động qua lại của nhiều yếu tố bên trong và bên ngoài môi trường quản lý thuế; Một

số công trình nghiên cứu tập trung vào hướng mới là nghiên cứu sự phù hợp và sựthích nghi của quản lý thuế đối với sự thay đổi của người nộp thuế trong đó làm rõ tại

sao và làm thế nào để người nộp thuế tuân thủ luật thuế; tại sao người nộp thuế lại trén

thuế va xác định những yếu tổ tao ra sự trén thuế Một số nghiên cứu đi sâu xem xétnhững yếu tế tác động đến sự tuân thủ của người nộp thuế bằng cách tiếp cận kinh tế;

cách tiếp cận hành vi qua yếu tố văn hóa và yếu tổ tâm lý Bởi vậy, các công trình

khoa học này là tài liệu có tính chất tham khảo có giá trị mà không trùng lặp với phạm

vi nghiên cứu “Pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam —Những vấn đề lý luận và thực tiễn”

thê khang dinh, cho dén nay chưa có một công trình nghiên cứu luật học nao ở cấp độ

luận án tiễn sĩ nghiên cứu chuyên sâu về pháp luật quân ly thuế ở Việt Nam Bởi vậy,

có nhiều vấn đề lý luận về quản lý thuế và pháp luật quản lý thuế đang còn bỏ ngỏ hoặccần được nghiên cứu, luận giải một cách sâu sắc và toàn diện Việc đánh giá thực trạngpháp luật, thực tiễn thi hành pháp luật quản lý thuế ở Việt Nam chưa đầy đủ, kháchquan chưa có tính hệ thống Những định hướng và giải pháp hoàn thiện để nâng cao

hiệu quả pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam chưa có đầy

đủ cơ sở lý luận khoa học cần thiết và chưa được quan tâm đúng mức

Với cách nhìn nhận, đánh giá nêu trên, chúng tôi cho rằng: Công trình nghiên

cứu khoa học pháp lý ở cấp độ luận án tiến sĩ về “Pháp luật quản lý thuế trong nên

kinh tế thị trường ở Việt Nam - những van dé lý luận và thực tiễn ” là cần thiết và có ýnghĩa thiết thực cả trên phương diện lý luận và thực tiễn

3 MỤC ĐÍCH, ĐÓI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU

3.1 Mục đích nghiên cứu

Nghiên cứu pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam, trên

cơ sở kết quả nghiên cứu lý luận và thực tiễn để luận chứng khoa học cho việc xác định phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả pháp luật

quản lý thué trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam

3.2, Đối tượng nghiên cứu của luận an

- Các quan điểm khoa học, các số liệu thực tiễn có liên quan đến điều chỉnh pháp

luật đối với quan hệ quản lý thuế

- Các quy định của pháp luật quản lý thuế hiện hành của Việt Nam và những quyđịnh pháp hat quản lý thuế của một số nước điển hình

- Các văn kiện của Đảng, Nhà nước về phát triển kinh tế và hoàn thiện thé chếtheo cơ chéthi trường định hướng XHCN liên quan đến quản lý thuế

- Các văn kiện của Bộ Tài chính, ngành thuế liên quan đến quản lý thuế

- Kini nghiệm của nước ngoài về quản lý thuế và pháp luật điều chỉnh quan hệ

quản lý thu:.

3.3 Pham vi nghiên cứu

Tron: hệ thống pháp luật thuế Việt Nam bao gồm hai bộ phận: Bộ phận pháp

luật quy dith nội dung của các sắc thuế (pháp luật phản ánh nội dung chính sách thuế)

pháp luật quản lý thuế ở Việt Nam (bộ phận pháp luật điều chỉnh các quan hệ quản lý

thuế ở Việt Nam)

Thực tiễn pháp lý cho thấy, điều chỉnh quan hệ quản lý thuế ở Việt Nam gồm baloại nguồn quy phạm: Các quy phạm pháp luật quốc gia; Các quy phạm ghi nhận trongcác điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia; Các quy phạm pháp luật nướcngoài nhưng được Nhà nước Việt Nam cho phép áp dụng đối với từng trường hợp cụthể Trong các loại quy phạm pháp luật kế trên thì quy phạm pháp luật quốc gia được

ban hành, sửa đổi, bổ sung do ý chí của Nhà nước, dựa trên nguyên tắc chủ quyền quốcgia Do đó, để đạt được mục đích của việc nghiên cứu, luận án chủ yếu tập trungnghiên cứu các quy định của pháp luật quản lý thuế trong hệ thống pháp luật do Nhànước Việt Nam ban hành để xác định phương hướng và giải pháp hoàn thiện Còn cácđiều ước quốc tế chỉ nghiên cứu ở góc độ là yếu tố tác động đối với pháp luật quản lýthuế ở Việt Nam

4 PHƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ĐÈ TÀI

Luận án được thực hiện trên nền tảng phương pháp luận biện chứng duy vật và tư

tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật Đề thực hiện luận án này, chúng tôi sửdụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu cụ thể là: Phương pháp tiếp cận lịch sử,phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp, thống kê để giải quyết nội dung khoa họccủa đề tài

Phương pháp phân tích, so sánh được sử dụng nhiều trong chương 1 để làm rõ

những khái niệm, phạm trù mà luận án sử dụng từ đó rút ra những kết luận khoa học

làm cơ sở cho việc đánh giá thực trạng và xác định định hướng, giải pháp cho việc

hoàn thiện pháp luật quản lý thuế ở Việt Nam

Phương pháp tiếp cận lịch sử, phân tích, so sánh, phương pháp thống kê được sửdụng trong chương 2 để luận giải cho nhận định, đánh giá về thực trạng pháp luật quản

lý thuế ở Việt Nam hiện nay

Phương pháp tong hợp được sử dụng cuối mỗi mục chương 2 và một số mụcchương 3 luận án để rút ra những kết luận và định ra được các giải pháp hoàn thiệnpháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam

5 NHỮNG ĐÓNG GÓP MỚI CỦA LUẬN ÁN

a) Luận án hệ thong hoá các quan điêm và làm rõ lý luận về quan hệ quản lý

thuế và pháp luật điều chỉnh quan hệ quản lý thuế

trong nên kinh tế thị trường ở Việt Nam.

c) Luận án đưa ra kết luận khoa học về thực trạng pháp luật quản lý thuế và thựctiễn áp dụng pháp luật quản lý thuế, kết luận về nguyên nhân của thực trạng để làm cơ

sở cho việc xây dựng giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả pháp luật

quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam

d) Luận án xác định những tư tưởng cơ bản để định hướng chung cho các giảipháp hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả quản lý thuế trong nền kinh tế thị

trường ở Việt Nam.

e) Luận án đưa ra một số giải pháp hoàn thiện pháp luật quản lý thuế trong nềnkinh tế thị trường ở Việt Nam dựa trên các căn cứ khoa học và thực tiễn

6 Ý NGHĨA LÝ LUẬN VÀ THUC TIEN CUA DE TÀI

Đây là một công trình nghiên cứu có tính hệ thống, toàn diện về pháp luật quản

lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp

phần bé sung và phát triển những vấn đề lý luận về hoàn thiện pháp luật thuế ở ViệtNam nói chung và pháp luật quản lý thuế Việt Nam nói riêng, làm rõ cơ sở khoa học dé

nghiền cứu hoàn thiện trong một chỉnh thé thống nhất từng bộ phận pháp luật quan lý

thuế và cả hệ thống pháp luật thuế

Luận án là tài liệu tham khảo trong nghiên cứu và giảng dạy khoa học pháp lý

phục vụ việc hoạch định chính sách; phục vụ quản lý hoạt động thực tiễn trong các cơ

quar tài chính, thuế, hải quan và các đối tượng thực hiện nghĩa vụ thuế

Các kết luận, các ý kiến được trình bày trong luận án có thể giúp ích cho các cơquar nhà nước có thâm quyền trong xây dựng chính sách, xây dựng pháp luật thuế vàtrong tổ chức thực hiện pháp luật thuế

7 KET CÁU CUA LUẬN AN

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, Luận án được trình

bày zới kết cầu gồm 3 chương như sau:

Chương 1: Những van dé lý luận về quản lý thuế và pháp luật quản lý thuế trongnên tỉnh tế thị [rưỜng

Chương 2: Thực trạng pháp luật, thực tiễn thi hành pháp luật quản lý thuế trongnên tỉnh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả quản lý thuếtron? nên kinh tế thị trường ở Việt Nam

CHUONG 1NHUNG VAN DE LY LUAN VE QUAN LY THUE VA PHÁP LUAT QUAN LY THUE TRONG NEN KINH TE THỊ TRUONG

1.1 Những van đề lý luận về quan ly thuế

1.1.1 Khải niệm quản lý thuế

Hiện nay còn tồn tại nhiều cách giải thích thuật ngữ quản lý Thuật ngữ quản lý

có thể được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau, tuỳ thuộc vào góc độ nghiên cứu các

ngành khoa học khác nhau như: kinh tế học, hành chính học, luật học, xã hội học đều

sử dụng thuật ngữ quản lý với nội dung phù hợp đối tượng nghiên cứu của từng chuyên

ngành.

Dưới góc độ chung của các chuyên ngành khoa học, “Quản lý là điều khiển, chỉ

đạo một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào quy luật, định luật hay nguyên tắc

tương ứng dé cho một hệ thống hay quá trình ấy vận động theo ý muốn của người quan

lý và nhằm đạt được những mục đích đã định trước” [22, tr.258]

Theo quan điểm của một số nhà nghiên cứu nước ngoài: “Quản lý là tổ chức va

lãnh đạo các nguồn lực nhằm đạt được kết quả mong muốn” [78, tr.467] Định nghĩanày đề cập và nhắn mạnh vào mục tiêu của hoạt động quản lý là kết quả mà hoạt động

quản lý cần đạt tới Đối tượng cụ thể của quản lý ở đây là các nguồn lực có trong một

tổ chức, co quan, DN hay một quốc gia

Trong cuốn giải thích thuật ngữ pháp lý Việt Nam có giải thích: “Quản lý là sự

tác động của chủ thể quản lý đến các đối tượng bị quản lý nhằm đạt được mục tiêu đã

dé ra của t6 chức Nó nhằm chỉ một tập hợp các hoạt động cần thiết phải được thực

hiện nhằm đạt được những mục tiêu chung” [22, tr.258]

Có một số định nghĩa về quản lý được ghi nhận ở các tài liệu khác: “Quản lý là

sự tác động cớ ý thức dé chỉ huy, điều hành, hướng dan các quá trình xã hội và hành vi

hoạt động của con người dé hướng đến mục đích đúng ý chí và phù hợp với quy luật

khách quan” [28, tr.61] Hoặc “Quan lý là thuật ngữ chỉ hoạt động của con người nhằm

sắp xếp tổ chức, chỉ huy, điều hành, hướng dẫn, kiểm tra các quá trình xã hội và hoạt

động của con người để hướng chúng phát triển phù hợp với quy luật xã hội, đạt được

mục tiêu xác định theo ý chí của nhà quan lý với chi phí thấp nhất” [29, tr.136]

Qua các giải thích trên cho thấy, thuật ngữ quản lý được sử dụng khi nói tới các

hoạt động và một loạt các nhiệm vụ mà người quản lý phải liên tục đảm nhận và giải

quyết Đó là lập kế hoạch, tổ chức, chỉ huy, phối hợp và kiểm tra Ngoài ra, khi sử

A ~ ` <8 ` , ` , a a SA K bá ` "A

-dụng thuật ngữ này người ta còn có hàm y bao gom cả mục tiêu, kêt quả và hiệu nang

hoạt động của một tổ chức, nghĩa là nói tới quản lý là nói tới kết quả đạt được với chất

lượng tốt nhất và chi phí thấp nhất chứ không chi là những quy trình thực hiện các thaotác kỹ thuật đơn thuần

Quản lý thuế là một dạng của quản lý xã hội kể từ khi có nhà nước và gắn với quyền lực nhà nước Quản lý thuế trước hết và quan trọng nhất thuộc trách nhiệm của nhà nước cho nên người ta thường quan niệm quản lý thuế là quản lý nhà nước trong lĩnh vực thuế Tuy nhiên, hiện nay để quản lý thuế có hiệu quả, ở những mức độ nhất

định có sự tham gia các tổ chức, cá nhân trong xã hội để hỗ trợ cho công tác quản lý

thuế của nhà nước

Qua nghiên cứu sự ra đời, tồn tại và phát triển của thuế cho thấy, thuế là phạm

trù kinh tế khách quan luôn gắn liền với nhà nước Khi Nhà nước xuất hiện làm phátsinh các nhu cầu chi tiêu, để thoả mãn các nhu cầu chỉ tiêu, nhà nước sử dụng quyềnlực chính trị để tham gia vào việc phân phối một phần sản phẩm xã hội bằng cách đặt

ra chế độ thuế khoá buộc các thành viên trong xã hội phải đóng góp - phương thứcđộng viên tài chính đầu tiên trong lich sử đó là thuế Do yêu cầu chi tiêu của nhà nướcngáy một tăng, ngoài việc huy động nguồn tài chính từ thuế, nhà nước còn sử dụng một

số hình thức huy động khác như phát hành công trái, thu phí, lệ phí Nhưng thuế vẫn

là hình thức động viên tài chính chủ yếu của các nhà nước trong các chế độ xã hội có

nha nước Như vậy, thuế được sinh ra từ nhà nước, tồn tại dựa vào quyền lực nhà nước

và nhằm thoả mãn phan lớn các nhu cầu chi tiêu của nhà nước Bởi vậy, ngay từ khithuế ra đời, việc quản lý thuế đã trở thành hoạt động tất yếu của nhà nước

Quan hệ thu nộp thuế không chỉ là quan hệ quyền lực và nghĩa vụ mà nó còn là

quan hệ lợi ích phát sinh giữa nhà nước với các tô chức, cá nhân trong xã hội Vì vậy,thư nộp thuế bao giờ cũng là quan hệ khá phức tạp Không những thế, hoạt động thuthuế của nhà nước còn nhằm mục đích hiện thực hóa các mục tiêu của hệ thống chínhsách thuế như: tác động đến thiết lập và điều chỉnh cơ cấu nền kinh tế, điều tiết hoạtđộng sản xuất kinh doanh, hướng dẫn tiêu dùng và điều hoà thu nhập dân cư đảm bảomục tiêu công bằng xã hội Tầm quan trọng và tính chất đặc biệt của thuế, nên các nhànước luôn luôn phải tìm ra phương thức quản lí sao cho có hiệu quả nhất đê nhằm đạtđược mục tiêu và phát huy tối đa vai trò của thuế trong đời sống thực tiễn Nếu nhànước không quan lí thuế hoặc quản lí kém hiệu quả đều gây ra những hệ qua xấu chonhì nước và cho toàn xã hội Cụ thé: Nhà nước không thể có nguồn tài chính lớn dé tồntại và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình, đồng thời, sẽ nảy sinh nhiều hiện

tương tiêu cực trong xã hội như: tham ô, hối lộ, móc ngoặc, để thất thu hoặc lạm thu;

hoặc sẽ xảy ra tình trạng gian lận, trốn thuế, nợ đọng thuế tạo ra sự không công

bằng, bình đăng trong thực hiện nghĩa vụ thuế với nhà nước, không đảm bảo kỷ cương

xã hội, nhà nước không thể thực hiện vai trò quan lý và điều tiết nền kinh tế - xã hội,lợi ích của nhà nước và của tổ chức, cá nhân chân chính đều có thể bị xâm hại Chính

vì thế, quản lý thuế là hoạt động cần thiết, quan trọng luôn được nhà nước và cả xã hội

quan tâm.

Quản lý thuế được một số tác giả khái niệm hóa như sau:

“Quản lý thuế là quản lý việc thực thi và đảm bảo thực thi các chính sách thuếhay là việc thực hiện quyền hành pháp và tư pháp của nhà nước trong lĩnh vực thuế?

[16, tr.18].

“Quản lý thuế là quá trình tổ chức thực thi các luật thuế là việc định ra một hệthống các tổ chức, phân công các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm chocác tổ chức này, xác lập mối quan hệ hữu hiệu trong việc thực thi luật thuế nhằm đạt

được mục tiêu đã đề ra trong điều kiện môi trường luôn biến động” [33, tr 1]

“Quản lý thuế liên quan đến cách thức mà các luật thuế được thực thi, liên quanđến sy tác động qua lại giữa co quan quản lý thuế và người nộp thuế, là cách thức mà ở

đó sự tuân thủ được thúc đây và cưỡng chế bởi cơ quan thuế” [91]

“Quản lý thuế là một quá trình tổ chức thực thi chính sách thuế, thông qua quá

trình tic động của các co quan thuế lên các tổ chức và công dan nhằm bảo đảm và tăng

cường sự tuân thủ nghĩa vụ thuế một cách day đủ, tự nguyện va đúng thời hạn trongđiều kện môi trường quan lý thuế luôn biến động” [44, tr.33]

Theo Luật Quản lý thuế Trung Quốc: “Quản lý thuế là một chuỗi các hoạt động

bao dém mục tiêu thu NSNN bao gồm: quan lý đăng ký thuế, quan lý số sách chứng từ,

quan ly khai báo nộp thuế, truy thu tiền thuế, kiểm tra thuế và đảm bảo trách nhiệm

Theo nghĩa hẹp, quản lý thuế là quản lý hành chính nhà nước về thuế, bao gồm

việc t) chức, quản lí, điều hành quá trình thu nộp thuế, hay nói một cách khác đó là

hoạt động chấp hành của cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà cụ thê là hệ thống cơ

quan quản lý thuế từ trung ương đến địa phương trong quản lý thu, nộp thuế cho nhà

nước tir các tô chức, cá nhân là đối tượng nộp thuế đã được xác địuh tiong các luật

thuế

Điều 3, Luật Quản lý thuế hiện hành của Việt Nam liệt kê các nội dung quản lýthuế gồm: Đăng ký thuế, khai thuế, nộp thuế, ấn định thuế; thủ tục hoàn thuế, miễnthuế, giảm thuế; xoá nợ tiền thuế, tiền phạt; quản lý thông tin về người nộp thuế; kiểm

tra thuế, thanh tra thuế; cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế; xử lý vi phạm pháp luật về thuế; giải quyết khiếu nại, tố cáo về thuế [69] Điều luật này cho thấy nhà

lập pháp Việt Nam xác định quản lý thuế theo nghĩa hẹp

Tuỳ thuộc vào mục đích của người nghiên cứu mà định nghĩa về quản lý thuế sẽđược tiếp cận ở những phạm vi khác nhau Để phù hợp với pháp luật thực định ở nước

ta, trong luận án này, tác giả luận án sử dụng khái niệm quản lý thuế theo nghĩa hẹp,tương thích với quy định trong Luật Quản lý thuế năm 2006 Trên cơ sở khái niệmquản lý thuế theo nghĩa hẹp này, theo chúng tôi quản lý thuế có các đặc trưng cơ bản

sau:

Thứ nhất, về bản chat quản lí thuế là một bộ phận của quan ly tài chính công Vivậy, quản lý thuế được tiến hành trên cơ sở tuân thủ các nguyên tắc quản lý tài chính

eông nói chung và quản lý nguồn thu của NSNN nói riêng Do thuế là khoản thu mang

tính bắt buộc nên phương pháp quản thuế thường được sử dụng chủ yếu là phươngpháp quản lý hành chính Tuy nhiên, quản lý thuế trong xã hội hiện đại đang phát triển

theo xu hướng thu hẹp biện pháp quản lý hành chính cưỡng bức, mở rộng biện pháp

quản lý mang tính phục vụ, dịch vụ Chúng tôi cũng có cùng quan niệm cho rằng:

“Mặc dù ý thức được sự cần thiết và tính tất yếu của thuế nhưng thuế chưa baogiờ được người dân cảm nhận như một thực tế dễ chịu Vì vậy, những người có tráchnhiệm quản lý thuế thường phải đối mặt với những mối quan hệ khó điều chỉnh, thậmchí đôi khi còn nảy sinh xung đột Công tác quản lý thuế về lâu đài vẫn còn là những

nhiệm vụ hành chính khó khăn và ít có khả năng gây được thiện cảm của người dân” (72, tr.263].

Đặc điểm này đòi hỏi trong công tác quản lý thuế phải rất kiên trì, phải sử dụngkết hợp nhiều phương pháp biện pháp, công cụ phương tiện khác nhau để đạt hiệu quả

trong quan lý.

Thứ hai, về chủ thé trong quản lý thuế: Thuế là nguồn thu chủ yếu của NSNN, làtài sản quốc gia để phục vụ lợi ích cho toàn xã hội Vi thế, tham gia quản lý thuế là

trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tô chức, cá nhân trong xã hội [69] Tuy nhiên,trách nhiệm quản lý thuế trước hết là thuộc về nhà nước Để bảo đảm thực thi trách

nhiệm này, Nhà nước trao quyền hạn, trách nhiệm quản lý thuế cho Bộ Tài chính mà

trực tiếp là hệ thống cơ quan quản lý thuế gồm cơ quan thuế và cơ quan hải quan chịutrách nhiệm chính trong thực thi nhiệm vụ quan lý thuế Việc quy định, cơ quan, tổcihức, cá nhân có trách nhiệm tham gia quản lý thuế trong Luật Quan lý thuế ở nước ta

hiện nay đã thê hiện tư tưởng xã hội hoá hoạt động quản lý thuế của nhà làm luật Xãhội hóa hoạt động quản lý thuế, có thể được hiểu là công tác quản lý thuế phải đượcnhiều tô chức, cá nhân tham gia, từ tham gia xây dựng ban hành pháp luật thuế đến qua

trình thực hiện pháp luật trong cuộc sống Từ đó, góp phần xây dựng chính sách thuế,

quản lý thuế một cách dân chủ, minh bach, nâng cao các quyền, nghĩa vụ của ngườinộp thuế, quyền giám sát của người dân; đồng thời, tạo ra sự thay đổi cơ bản về nhậnthức của xã hội, nâng cao ý thức, trách nhiệm của người dân đối với nghĩa vụ thuế, xây

dựng cộng đồng trách nhiệm của mọi tổ chức, cá nhân trong xã hội đối với công tácquản lý thuế

Đối tượng chủ yếu chịu sự quản lý thuế của nhà nước là người nộp thuế được xác

định trong các Luật thuế cụ thé do nhà nước ban hành Dé tạo thuận lợi cho công tác

quản lý nguồn thu NSNN nói chung và quản lý thuế nói riêng, trong Luật Quản lý thuế

của Việt Nam hiện nay có mở rộng hơn về đối tượng chịu sự quản lý thuế của Nhà

nước đó là: Ngoài đối tượng nộp thuế đo Luật thuế quy định còn có các chủ thể phảinộp các khoản thu khác thuộc NSNN do cơ quan quản lý thuế quản lý thu theo quy

định của pháp luật.Trong một số trường hợp đối tượng chịu sự quản lý thuế của nhànước còn bao gồm: tổ chức, cá nhân khấu trừ thuế; tổ chức, cá nhân làm thủ tục về thuếthay người nộp thuế và cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân khác có liên quan đến việcthực hiện pháp luật về thuế

Thứ ba, mục tiêu của quản lý thuế là cái đích mà quản lý thuế hướng tới và nhằmđạt được Theo chúng tôi, quản lý thuế thực chất là nhằm đạt các mục tiêu cơ bản sau:

- Tập trung huy động đầy đủ và kịp thời các khoản thu cho NSNN dựa vào khaithác cơ sở thuế hiện tại và tìm kiếm, khuyến khích cơ sở thuế tiềm năng

- Tối thiểu hóa chi phí quản lý thuế của nhà nước và chi phí tuân thủ của ngườinộp thuế

- Phát huy tốt nhất vai trò của công cụ thuế trong nền kinh tế thị trường như: Ôn

định kinh tế vĩ mô, đảm bảo công bằng trong phân phối thu nhập và điều tiết các hoạtđộng sản xuất kinh doanh theo mục tiêu của nhà nước đã định trong từng thời kỳ

#

- Tăng cường sự tuân thủ thuế của người nộp thuế một cách đầy đủ, kịp thời và

ty nguyện theo các quy định của luật thuế

- Góp phan bảo đảm sự công bằng, bình đẳng giữa các chủ thé nộp thuế khácrhau trong thực hiện nghĩa vụ thuế đối với nhà nước, bảo đảm môi trường cạnh tranhlành mạnh, tạo động lực thúc đây kinh tế tăng trưởng và phát triển

- Quản lý thuế không chỉ có mục tiêu bảo đảm những quyền và lợi ích cho nhà

rước mà còn bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của người nộp thuế

Trong các mục tiêu nói trên, mục tiêu tăng cường sự tuân thủ thuế là mục tiêu cơbản nhất để đạt được các mục tiêu còn lại trong quản lý thuế Bởi vì, khi sự tuân thủthuế của người nộp thuế ở mức cao nhất (nộp đầy đủ, đúng hạn và tự nguyện) chính là

cơ sở dé duy trì những nguồn thu hiện tại và mở rộng nguồn thu trong tương lai Khi sựchấp hành luật thuế của người nộp thuế được thực hiện, giúp Nhà nước sử dụng tốt

nhất công cụ thuế trong việc điều tiết quản lý nền kinh tế thị trường Sự tuân thủ thuế

của đại bộ phận DN và người dân sẽ góp phần xây dựng một nền văn hóa tuân thủthuế Khi sự tuân thủ thuế của người nộp được thực hiện một cách tự nguyện, tự giác sẽlàm giảm chỉ phí quản lý của cơ quan quản lý thuế và chỉ phí tuân thủ của người nộpthuế Chính từ việc xác định được mục tiêu chính này, một số quốc gia đã định ra chiến

lược đổi mới quan lý thuế theo hướng: Lấy người nộp thuế làm trung tâm, coi ngườinộp thuế là khách hàng mà cơ quan quản lý thuế phải phục vụ, tạo ra điều kiện thuậnlợi nhất cho người nộp thuế thực hiện tốt các quyền, nghĩa vụ thuế của họ

Thứ tư, hoạt động quản lý thuế là hoạt động đặc thù, đòi hỏi tính chuyên môn caonên được điều chỉnh bằng các quy phạm pháp luật chuyên ngành (Luật Quản lý thuế và

các văn bản pháp luật khác có liên quan) Quản lý thuế tương tự các lĩnh vực quản lý

nhà nước khác là quản lý bằng pháp luật, theo pháp luật và các công cụ quản lý khác,

trong đó pháp luật là công cụ chủ yếu, là chuẩn mực, buộc mọi người phải tuân theo,

dù là người quản lí thuế hay người nộp thuế Đây là một yêu cầu khách quan trong nền

kinh tế thị trường và là yêu cầu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền quản lí thuếtheo luật nhằm bảo vệ quyền lợi nhà nước, đồng thời coi trọng và bảo vệ quyền, lợi

hợa pháp của người nộp thuế

Việc điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong hoạt động quản lý thuế chủ yếu bằngcác quy phạm pháp luật chuyên ngành Ngoài ra, tham gia điều chỉnh các quan hệ quản

lý chué còn có các bộ phận pháp luật khác có liên quan Hơn nữa, trong quản lý thuế ởnước ta hiện nay, phương tiện để thực hiện quản lý thuế không phải chỉ có pháp luật

mẻ chuân mực xã hội, dư luận xã hội cũng đóng vai trò quan trọng, đặc biệt với một

nền van hoá lúa nước rat biết coi trọng thể diện như ở Việt Nam: “Mất mặt là mat hết

sự tôn trọng của xã hội — một dau hiệu của sự phá san” [36,tr.15] Do đó, bên cạnh việc

nâng cao hiệu lực của các quy định pháp luật thì tác động vào dư luận xã hội là một

giải pháp hiệu quả cần phải quan tâm, nghiên cứu để cải thiện công tác quản lý thuế.Thứ năm, quản lý thuế thuộc lĩnh vực quản lý có tính kỹ thuật phức tạp, mang

tính chuyên môn cao, hiệu quả quản lý thuế phụ thuộc vào nhiều yếu tổ khác nhau

trong đó có yếu tố: Trình độ năng lực của bộ máy quản lý thuế; điều kiện cơ sở vật chấtcủa ngành thuế; trình độ nhận thức và văn hoá tuân thủ (ý thức chấp hành) pháp luậtthuế của người dân; sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật thuế và các thể chế quản lýkinh tế - xã hội có liên quan Đặc điểm này của quản lý thuế đặt ra yêu cầu muốnnâng cao hiệu quả quản lý thuế cần có giải pháp đồng bộ, quan tâm phát triển nhiềumặt trong tô chức hoạt động quản lý thuế như chất lượng cán bộ, điều kiện cơ sở vậtchat thi Nha nước mới có thé đạt được mục tiêu nâng cao tính hiệu lực, hiệu quảtreng quản lý thuế

1.1.2 Các thành tô cơ bản trong hệ thông quản lý thuế

1.1.2.1 Cơ chế quản lý thuế

Cơ chế là một khái niệm khá phức tạp được xem xét ở nhiều góc độ và nhiều

phương diện khác nhau.

Từ cơ chế, có gốc từ tiếng Hy Lạp có nghĩa là cau tạo và nguyên lý hoạt động

củi máy móc Giới sinh vật học và giới y học dùng khái niệm cơ chế để biểu thịphương thức liên hệ tác động và điều tiết qua lại giữa các cơ quan trong cơ thé có sựthiy đổi sinh lý hoặc bệnh lý [20]

Theo từ điển tiếng Việt: “Cơ chế là phương thức hoạt động theo đó một quá trình

na đó được thực hiện” [39, tr.207].

Theo cách định nghĩa này thì cơ chế quản lý thuế nói chung có thể hiểu là

plương thức quản lý thuế mà Nhà nước sử dụng để quản lý quá trình thu nộp thuế từcá: đối tượng nộp thuế cho NSNN

Tuy nhiên, nhiều nhà nghiên cứu cho rằng, khái niệm cơ chế phải được đặt trong

hé thống xác định mà cơ chế đó vận hành “Cơ chế chỉ tồn tại đồng thời và song song

wd cơ cau của hệ thống Nếu các bộ phận, các phan tử của hệ thống chưa có quan hệ

ràig buộc tới mức tạo thành cơ cấu hợp lý (chỉnh thé) thì khái niệm vận hành, khái

mm cơ chế chưa có ý nghĩa Cơ chế không chỉ là phương thức hoạt động phù hợp vớiqty luật khách quan vốn có của hệ thống mà cơ chế còn gồm một hệ thống các quy tắc

ag buộc hành vi của các phan tử, các bộ phan, các phân hệ của hệ thong” [62]

Trên thé giới có 2 loại cơ chế quan lý thuế chính: cơ chế co quan thuế tính thuế(official asessment) và cơ chế người nộp thuế tự tính thuế (self asessment), hay còn gọi

là cơ chế người nộp thuế tự khai, tự nộp thuế

- Cơ chế cơ quan thuế tính thuế: Theo cơ ché này đòi hỏi cán bộ thuế phải kiêmtra tất cả các tờ khai thuế, các khoản phải thu dựa trên những số liệu mà cơ quan thuế

có được để xác định số thuế chính thức phải nộp và ra thông báo thuẻ cho người nộp

thuế thực hiện Với cơ chế này, thé hiện sự không tin tưởng hoặc ít tin trong của Nhà

nước đối với người nộp thuế Cách thức quản lý thuế mang nặng tính áp đặt, sử dụng

quyền lực nhà nước là chủ yếu để quản lý thuế đối với người nộp thuế và tiến độ thuthuế thường chậm Việc xác định số thuế phải nộp trở thành trách nhiệm pháp lý của cơ

quan quản lý thuế, không khuyến khích người nộp thuế tự giác tuân thủ Hiện nay cùngvới sự phát triển kinh tế, số lượng của người nộp thuế gia tăng nhanh chóng, dé quản ly

thuế có hiệu quả đòi hỏi nguồn nhân lực của cơ quan quản lý thuế phải gia tăng tương

ứng, chi phi quản lý thuế tăng cao

- Cơ chế tự khai, tự nộp thuế: Theo cơ ché quản lý thuế này, việc kê khai, tính

thuế, nộp thuế được thực hiện trên nền tảng sự tuân thủ tự giác về nghĩa vụ thuế của

người nộp thuế Người nộp thuế căn cứ các qui định của pháp luật thuế để xác định cácloại thuế phải nộp, tự kê khai, tự tính thuế, tự nộp số thuế đã tính vào NSNN [26, tr5]

Người nộp thuế có trách nhiệm lưu giữ chứng từ, số sách kế toán dé chứng minh các số

liệu đã kê khai Cơ quan thuế có nhiệm vụ hỗ trợ, hướng dẫn dé người nộp thuế hiểu rõ

chính sách thuế, các thủ tục về thuế, từ đó họ tự thực hiện nghĩa vụ thuế của mình Cơ

quan quan lý thuế tập trung nguồn lực để giám sát chặt chế việc tuân thủ nghĩa vụ thuế

của người nộp thuế, thông qua công tác kiểm tra, thanh tra để phát hiện, xử lý kip thời,

đúng đắn những hành vi gian lận, trốn thuế của người nộp thuế [26, tr 5] Việc kiểm

tra, thanh tra của cơ quan thuế đối với người nộp thuế được thực hiện trên cơ sở phântích thông tin, đánh giá những rủi ro để lựa chọn chính xác những trường hợp cần

thanh tra, kiểm tra thuế dé chi phí quản lý và không gây phiền hà cho người nộp thuế

Như vậy, thực hiện cơ chế tự khai, tự nộp thuế không phải buông lỏng sự quản lý, giám

sát người nộp thuế mà cơ quan quản lý thuế thực hiện quản lý, giám sát bằng phươngpháp mới hiện dai, hiệu quả hơn Cơ chế quản lý thuế này giúp tạo được sự cân bằnggiữa hai chức năng chủ yếu của cơ quan quản lý thuế là chức năng phục vụ và chứcnăng giám sát, kiém tra hoạt động tuân thủ pháp luật thuế đối với người nộp thuế; tạo

nên sự kết hợp hài hoà vai trò của cơ quan quản lý thuế: Một cơ quan công quyền thực

hiện chức năng quản lý nhà nước về thuế và đồng thời là một cơ quan cung cấp dịch vụthuế cho cộng đồng DN và xã hội.

Việc áp dung cơ chế tự khai, tự nộp thuế đã là van đề nỗi bat (rong quản lý thuế

vào những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ 20, khi hầu hết các nước áp dụng thuế giá trị

gia tang và đi liền theo đó là thực hiện cơ chế tự khai, tự nộp thuế Một số nước như:

Anh, Pháp thực hiện cơ chế tự khai, tự nộp thuế từng bước, trước tiên là áp dụng đối

với thuế giá trị gia tăng, sau đó áp dụng đối với thuế thu nhập DN và thuế thu nhập cá

nhân Việc chuyên đổi sang áp dụng cơ chế tự khai, tự nộp thuế làm cho việc quản lý

thuế đơn giản hơn và cho phép cơ quan thuế tập trung cao hơn vào việc quản lý sự tuân

thủ cia người nộp thuế, hiệu quả quản lý thuế được nâng cao rõ rệt [57]

Tại một số nước như: Mỹ, Nhật bản, Đan Mạch, Thuy Điền, cơ chế tự khai, tự

nộp tiué đã được áp dung từ nhiều thập ky trước, nhằm mục tiêu thực hiện dân chủ hoá

hệ thìng quản lý thuế Điểm nổi bật của quản lý thuế ở các nước này là việc cơ quan

quản lý thuế tăng cường các hoạt động hỗ trợ người nộp thuế và các chương trình

thanh tra, kiểm tra được lựa chọn trên cơ sở đánh giá mức độ tuân thủ của người nộpthuế |57]

Tại các nước có nền kinh tế mới nổi, các nước ASEAN như: Philipin, Inđônêxia,

Thái an, Malaixia , việc áp dụng cơ chế tự khai, tự nộp thuế được coi là trọng tâm

của gid trình cải cách quản lý thuế cùng với việc thành lập các bộ phận quan ly đối

tượng nộp thuế lớn Malaixia cũng đã bắt đầu thực hiện thí điểm cơ chế tự khai, tự nộpthuế lối với các công ty từ năm 2001 và mở rộng áp dụng cơ chế này đối với các cá

nhân tinh doanh và cá nhân làm công vào năm 2004 [57].

Trở lại với vẫn đề khái niệm “cơ chế tự khai, tự nộp thuế” theo chúng tôi, có thể

có ha cách hiểu như sau:

- Khái niệm cơ chế tự khai- tự nộp thuế (Self assessment) hiéu theo nghia hep do

là mỹ phương thức quan lý thuế theo đó đối tượng nộp thuế tự xác định căn cứ tínhthuế, tự tính thuế, tự kê khai số thuế phải nộp và tự nộp thuế theo đúng thời hạn luậtđịnh Hay nói một cách cụ thé hơn, các tổ chức, cá nhân là đối tượng nộp thuế căn cứvào loạt động và kết quả hoạt động làm phát sinh nghĩa vụ thuế được Luật thuế dựliệu, tựa vào các căn cứ tính thuế được Luật thuế đó quy định dé tự tính ra số thuế phảinộp, tt xác định các ưu đãi thuế mà mình được hưởng (nếu có) trong kỳ kê khai, sau đó

tự kêkhai và tự thực hiện nghĩa vụ nộp số thuế đã kê khai vào NSNN theo đúng thời

hạn qu định của pháp luật.

Với cách tiếp cận như trên thì “co chế tự khai, tự nộp thuế” mới chỉ ra cách thức

thực hiện thu nộp thuế mà không đề cập đến tất cả các yếu tố, các bộ phận cấu thànhtrong hệ thống quản lý thuế và mối quan hệ tương tác giữa các yếu tố, bộ phận của hệ

thống đó trong quá trình quản lý thu nộp thuế

Cơ chế tự khai - tự nộp thuế hiểu theo nghĩa rộng, đó là một cơ chế quản lý thuếđược xây dựng trên nền tảng sự tuân thủ của đối tượng nộp thuế được cụ thê bằng việc

đối tượng nộp thuế tự thực hiện các quyền và nghĩa vụ thuế mà pháp luật qui định và

cơ quan quan lý thuế và các thiết chế có liên quan được tổ chức và thực hiện các biệnpháp quản lý thuế phù hợp với nguyên tắc đó

Như vậy, khái niệm “cơ chế tự khai, tự nộp thuế” theo nghĩa rộng không chỉ đề

cập đến cách thức, phương thức vận hành của quá trình thu nộp thuế với vai trò lấy

người nộp thuế làm trung tâm trong đó có dé cao quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của

người nộp thuế mà còn đề cập đến cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của

cơ quan quan lý thuế, trách nhiệm của các co quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, đồngthời còn đề cập đến các mối quan hệ giữa các chủ thé trên trong thực thi chức năng,nhiệm vụ, quyền hạn của mình và cả các yếu tố tác động chi phối đến quá trình vậnhành của hệ thống quản lý thuế đó

Trong luận án này, chúng tôi sẽ sử dụng khái niệm cơ chế tự khai, tự nộp thuếtheo nghĩa rộng, trong đó có tập trung vào những bộ phận, yếu tố quan trọng gắn liềnvới việc thể chế hoá bằng pháp luật đối với cơ chế tự khai, tự nộp thuế

1.1.2.2 Mô hình tô chức quản lý thuế

Bộ máy quản lý thuế có vai trò quan trọng trong sự vận hành toàn bộ hệ thống

thuế Bộ máy quản lý thuế được tổ chức hợp lý, thực hiện đầy đủ các chức năng quản

ly thì sẽ phát huy được tối đa hiệu lực, hiệu quả quản lý Ngược lại, một cơ cầu tổ chức

quản lý không phù hợp sẽ kìm hãm, làm suy yếu tô chức và hạn chế tác dụng của bộ

may quản lý.

Mô hình tổ chức quản lý thuế là việc xác định cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý

thuế theo một nguyên tắc chủ đạo nhất định, đồng thời xác định số lượng các bộ phận,

chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho từng bộ phận trong cơ cấu tô chức đó; thực hiệnphân bổ nguồn nhân lực một cách hợp lý nhằm hình thành bộ máy quản lý thuế phahẹp, đảm bảo tính thống nhất, thực hiện đầy đủ, có hiệu quả các chức năng quản lý

tê.

Các nhà nghiên cứu chính sách thuế và quản lý thuế (chuyên gia của Qui Tiền tệ

Quốc tế) đã tông kết các mô hình và đánh giá ưu, nhược điểm mỗi mô hình tổ chức

quản lý thuế [68, tr.8] Trên thế giới đã tồn tại các mô hình tổ chức quản lý thuế sau:Thứ nhất, mô hình t6 chức quản lý theo sắc thuế

Đây là mô hình trong đó, bộ máy quản lý thuế được tô chức thành từng bộ phận

riêng biệt để quản lý một hoặc một số loại thuế cụ thé Chẳng han, Phòng thuế Thu

nhập cá nhân; Phòng thuế Thuế thu nhập DN, Phòng thuế Giá trị gia tăng, phòng thuếTiêu thụ đặc biệt Mỗi phòng thực hiện tat cả các chức năng để quản lý loại thuế mà

phòng đó được phân công quản lý thu đối với tất cả các đối tượng nộp thuế

Mô hình tổ chức quản lý theo sắc thuế có ưu điểm:

- Tạo điều kiện dé chuyên sâu quản lý từng sắc thuế, hiểu rõ phương pháp quản

lý sắc thuế một cách hiệu quả nhất, cho phép từng phòng tự phát triển các chương trình

chuyên sâu phù hợp nhất theo yêu cầu quản lý của từng sắc thuế

- Phản ứng kịp thời với những thay đổi của luật thuế hay những biện pháp quan

lý đối với từng sắc thuế Khi một sắc thuế nào đó được bổ sung, sửa đổi hoặc thay đổiqui trình quản lý thì chỉ phải thay đối trong một phòng quản lý sắc thuế đó hoặc khi có

sắc thuế mới phát sinh thì chỉ cần thành lập thêm một phòng mới để quản lý sắc thuế

đó, các phòng khác không thay đổi Ngoài ra, khi áp dụng mô hình quản lý từng sắc

thuế, cơ quan quản lý thuế có thể tông kết đánh giá được tính hiệu quả của từng sắc

thuế, thấy rõ được ưu điểm, nhược điểm của từng sắc thuế để kịp thời có sự điều chỉnh

thích hợp.

Bên cạnh ưu điểm nêu trên, mô hình tô chức quản lý theo sắc thuế có những

nhược điểm sau:

- Chi phí quản lý cao, hiệu suất quản lý thấp vì các chức năng quản lý bị chồngchéo giữa các bộ phận Mỗi bộ phận đều phải thực hiện đầy đủ các chức năng quản lýtrong khi có những chức năng có thê chỉ do một bộ phận quản lý hoặc mỗi bộ phận

phả: có một hệ thống chương trình phầm mềm riêng phục vụ quan lý

- Gây khó khăn trong việc tuân thủ luật thuế của người nộp thuế, bởi vì để hiểu

và tực hiện đầy đủ nghĩa vụ thuế (nghĩa vụ nộp nhiều loại thuế khác nhau), họ phải

cần đến sự hỗ trợ của nhiều bộ phận trong cùng một cơ quan thuế, dẫn đến chi phí tuânthủ, chi phí quản lý thuế cao

- Dễ xảy ra sự thông đồng giữa người nộp thuế và cán bộ quản lý thuế do mỗi bộ

phận hoạt động độc lập với nhau, sự kiểm tra, kiểm soát giữa các bộ phận kém hiệu

quả

- Bộ máy quan lý thuế khá cồng kénh.

Mô hình này phù hợp với các nước có nền kinh tế đang chuyển đổi, có môitrường tài chính có nhiều biến động và có các qui định khác nhau về thủ tục quản lyđối với từng loại thuế Mô hình này được áp dụng ở Việt Nam vào đầu những năm 90

và chủ yếu thực hiện ở cấp cơ quan Tổng cục Thuế Đây là giai đoạn thực hiện cải cách

thuế bước I, chuyển đổi từ việc áp dụng nhiều chế độ thu thuế khác nhau đối với các

thành phần kinh tế sang việc áp dụng một hệ thống thuế thống nhất đối với mọi thành

phần kinh tế Do thời gian này, chính sách thuế thường xuyên thay đổi, bé sung và

hoàn thiện Nhiều sắc thuế mới được nghiên cứu áp dụng Do đó, vệc áp dụng mô hình

tô chức bộ máy quản lý theo sắc thuế là phù hợp

Thứ hai, mô hình tổ chức bộ máy theo nhóm người nộp thuế

Là mô hình trong đó mỗi phòng/ban chịu trách nhiệm cung cấp đầy đủ các dịch

vụ và quản lý một nhóm người nộp thuế nhất định Một số nước phân loại nhóm người

nộp thuế theo qui mô, một số nước khác phân loại theo ngành nghề kinh doanh hoặc

theo hình thức sở hữu Từ đó, hình thành các phòng quản lý thuế theo đối tượng (quimô) kết hợp với theo ngành nghề kinh doanh của đối tượng đó Chang hạn, Phòng quan

lý thuế các DN lớn, phòng quản lý thuế các DN vừa, nhỏ; phòng quản lý thuế DN

ngành công nghiệp, phòng quản lý thuế ngành Hàng không, Điện lực hoặc phòngquản lý thuế khu vực kinh tế quốc doanh, phòng quản lý thuế khu vực kinh tế dân

doanh

Mỗi phòng/ban thực hiện tất cả các chức năng quản lý để quản lý thu tất cả các

sắc thuế mà người nộp thuế phải có nghĩa vụ với Nhà nước

Mô hình tô chức bộ máy theo nhóm người nộp thuế có ưu điểm:

- Đáp ứng yêu cầu quản lý thuế phù hợp với đặc điểm của từng loại đối tượng

nộp thuế Do nắm rõ được đặc điểm của nhóm người nộp thuế nên cơ quan quản lý có

thể áp dụng quy trình thủ tục quản lý thuế phù hợp, nâng cao và khuyến khích tính tuân

thủ tự nguyện của người nộp thuế, tăng hiệu suất công việc của cán bộ thuế nhằm đạt

được mục tiêu quản lý thuế hiệu quả nhất

- Tạo điều kiện thực hiện phương pháp quản lý và phân bé nguồn lực phù hợpvới những rủi ro về quản lý thuế đối với các nhóm người nộp thuế khác nhau, tạo sự an

toàn cho NSNN Thông thường, phòng quản lý các đối tượng nộp thuế lớn thường

được bố trí những cán bộ có năng lực, có trình độ và kinh nghiệm quản lý cao nhằm

giám sát chặt một sô đôi tượng nộp thuê có sô thu lớn Sự sắp xếp này nham tạo ra

những biện pháp quản lý phù hợp với một nhóm đối tượng nộp thuế đặc biệt, nâng caohiệu qua quan lý đối với các nguồn thu lớn của NSNN.

- Là cơ sở giao nhiệm vụ rõ rang và giám sát thực hiện, đánh giá mức độ hoàn

thành nhiệm vụ thu ngân sách đối với một hoặc một số nhóm người nộp thuế Ví dụ:khi xảy ra thất thu thuế hoặc không hoàn thành dự toán thu NSNN ở một loại DN hoặcmột ngành nghề nào đó thì có thé qui ngay trách nhiệm thuộc bộ phận nao

Bên cạnh đó mô hình tô chức bộ máy theo nhóm người nộp thuế có những nhượcđiểm sau:

- Không đáp ứng được yêu cầu quản lý thuế khi số lượng và qui mô của ngườinộp thuế thường xuyên tăng lên, hoạt động kinh doanh ngày càng mở rộng, đa dạng,

phức tạp với hình thức sở hữu khác nhau.

- Dễ xảy ra sự không thống nhất trong việc chỉ đạo thực hiện các luật thuế, cácbiện aháp quan lý của cùng một sắc thuế nhưng đối với mỗi nhóm người nộp thuế khácnhau tao ra sự không công bằng vẻ thuế giữa những người nộp thuế

- Bộ máy quản lý cồng kénh, chi phí quan lý cao do mỗi bộ phòng đều phải thực

hiện lầy đủ các chức năng quản lý đối với nhóm người nộp thuế do phòng quản lý

- Dé dẫn đến quản lý chuyên quản khép kín, móc ngoặc, tham nhũng, tiêu cực

nếu không có sự giám sát chặt chẽ, kiểm tra thường xuyên

Mô hình tổ chức bộ máy quản lý thuế theo nhóm đối tượng nộp thuế chí phù hợp

khi vệc thực hiện các chức năng cơ bản của cơ quan quản lý thuế đã đạt đến trình độ

cao, đội ngũ cán bộ có kỹ năng Dé mô hình này áp dụng có hiệu quả thì cơ quan quản

lý thuế phải tăng cường các chương trình kiểm tra, giám sát nội bộ và giám sát chặt chẽchất lrợng quản lý cũng như các quy trình thủ tục hành chính nhằm đảm bảo tính thốngnhất a công bằng trên phạm vi toàn quốc

Quản lý thuế theo nhóm đối tượng, đặc biệt là quản lý nhóm đối tượng nộp thuế

có qu mô lớn và theo nhóm ngành kinh tế mũi nhọn (Điện lực, Hàng không, Bảo hiểm,

Ngânhàng ) đang là xu hướng được áp dụng ở các nước có nền kinh tế phát triển

Ở Việt Nam, năm 2010 đã thành lập Vụ quản lý thuế DN lớn thuộc Tổng cụcthuế ié làm đầu mối giải quyết những van đề liên quan đến quản lý thuế đối với DN

thuộcdiện Tông cục Thuế trực tiếp tổ chức công tác quản lý thuế

Thứ ba, mô hình tô chức bộ máy theo chức năng

Là mô hình trong đó cơ quan quản lý thuế tổ chức bộ máy thành các bộ phậnriêngrẽ dé thực hiện một hoặc một số chức năng nhất định trong qui trình quản lý đối

với ta cả các loại thuế, như: Phòng tuyên truyền và hỗ trợ đối tượng nộp thuế, Phòng

xử lý tờ khai và dữ liệu về thuế, Phòng cưỡng chế và quản lý thu nợ, Phòng Thanh tra

thuế ) Mỗi phòng thực hiện một hoặc một số chức năng quản lý thuế có quan hệ mậtthiết với nhau để quản lý đối với tất cả các đối tượng nộp thuế theo chức năng được

phân công thực hiện.

Mô hình tô chức bộ máy theo chức năng có ưu điểm:

- Thích ứng với mọi sự thay đổi về chính sách thuế và người nộp thuế

- Hiệu quả quản lý cao do công tác quản lý được chuyên môn hoá, chuyên sâu,

chuyên nghiệp theo từng chức năng Bởi vì, mỗi phòng/ban sắp xếp cán bộ sẽ phù hợpnăng lực của từng loại cán bộ hơn Chang han, can bộ có kỹ năng đặc biệt sé xử lý cácvẫn đề liên quan đến các loại thuế mới, hoặc vẫn đề mới phát sinh, các chuyên gia cao

cấp tập trung xử lý các van đề phức tap, còn công việc thường ngày do cán bộ có trình

độ thấp hơn xử lý

- Tạo điều kiện cho người nộp thuế tăng cường tính tự giác và giảm chỉ phí tuân

thủ thuế của người nộp thuế, giảm chỉ phí quản lý của cơ quan thuế

- Giảm thiêu hiện tượng tiêu cực, tham nhũng trong quản lý thuế do sự kiểm tra,giám sát giữa các bộ phận cùng thực hiện qui trình quản lý thuế

Bên cạnh đó, mô hình tô chức bộ máy theo chức năng cũng có nhược điểm sau:

- Chưa hoàn toàn thích ứng trong điều kiện trình độ hiểu biết pháp luật thuế vàtrình độ tự giác thực hiện nghĩa vụ thuế của người dân nói chung và của người nộpthuế nói riêng còn thấp và trong cơ chế giao chỉ tiêu pháp lệnh thu ngân sách Bởi vì,

đặc tính phân đoạn trong công tác quản lý dễ dẫn tới việc mỗi bộ phận chức năng chỉ

tập trung vào một khía cạnh hẹp của người nộp thuế và tách biệt với công việc của các

bộ phận khác, thiếu bộ phận để tập hợp, điều phối hoạt động của các bộ phận chứcnăng quản lý với nhau Do đó, nếu người đứng đầu cơ quan thuế không quản lý chặtchẽ, cán bộ thuế trách nhiệm không cao, để xảy ra thất thu thuế hoặc không hoàn thành

dự toán Nhà nước giao thì khó qui trách nhiệm cho tổ chức và cá nhân nào, vì cả 4

khâu quản lý thuế đều liên quan đến việc hoàn thành nhiệm vụ thu ngân sách

Dé áp dụng có hiệu quả mô hình này đòi hỏi bộ phận tuyên truyền, hỗ trợ phải

hoạt động có hiệu quả để giải quyết kịp thời các vướng mắc cho người nộp thuế Hệthống thông tin phải kịp thời và thông suốt để các bộ phận chức năng sử dụng phục vụ

tốt cho công việc của mình

Mô hình này được áp dụng rộng rãi ở các nước đang phát triển, các nước có nền

kinh tế chuyển đổi và mức độ tuân thủ pháp luật thuế còn thấp, đồng thời số lượng

người nộp thuế tăng nhanh mà thiếu hụt cán bộ quản lý có kỹ năng Trong quá trình áp

dung, mô hình quản ly thuế theo chức năng được áp dụng dan xen với nguyên tắc quan

lý theo nhóm đối tượng nộp thuế và theo sắc thuế

Thứ tư, mô hình quản lý thuế có tính hỗn hợp

Để phát huy ưu điểm và khắc phục những tồn tại của các mô hình quản lý thuếtrên, nhiều nước trên thế giới áp dụng mô hình quản lý thuế kết hợp các nguyên tắc

quản lý vừa theo chức năng vừa theo nhóm đối tượng và theo sắc thuế, thông thường,

có một số mô hình kết hợp sau:

- Mô hình Sắc thuế - Chức năng - Qui mô đối tượng; với mô hình này nguyên

tắc quản lý theo sắc thuế được coi trọng nhất;

- Mô hình Chức năng - Qui mô đối tượng - Sắc thuế, với mô hình này nguyên

tắc quản lý theo chức năng được coi trọng nhất;

- Mô hình Đối tượng (qui mô, ngành nghề) - Chức năng - Sắc thuế, với mô hìnhnày nguyên tắc quản lý theo đối tượng được coi trọng nhất

Trong 3 hình thức kết hợp trên, hình thức thứ 2 và thứ 3 được áp dụng rộng rãi

và có ưu điểm hơn

Mô hình kết hợp Chức năng - Qui mô đối tượng - Sắc thuế, thường được ápdụng ở các nước phát triển và dang phát triễn và trong điều kiện thực hiện cơ chế tự kê

khai, tự tính thuế và tự nộp thuế vào NSNN

Theo mô hình này, trong cơ quan quản lý thuế thành lập các bộ phận quản lýtheo từng chức năng quản lý thuế (bộ phận hỗ trợ người nộp thuế; bộ phận quản lý việc

kê khai và kế toán thuế; bộ phận quản lý nợ và cưỡng chế thu nợ thuế; bộ phận kiểmtra, thanh tra thuế) Trong mỗi bộ phận quản lý theo chức năng nêu trên lại hình thành

các bộ phận quản lý đối với từng loại nhóm đối tượng nộp thuế (lớn, vừa, nhỏ hoặc

theo từng ngành kinh tế: hàng không, điện lực, ngân hàng ) Ví dụ: Bộ phận hỗ trợ

DN lớn; bộ phận thanh tra các tập đoàn, các tổng công ty

Tuy nhiên, cũng có những chức năng được thành lập phòng/ban chung dé quản lýđối với tất cả các ngưởi nộp thuế, như: Phòng kê khai, kế toán thuế sẽ quản lý việc kêkhai của tất cả các đối tượng nộp thuế và theo dõi kết quả thu thuế trong toàn ngành

Bên cạnh các bộ phận quản lý thuế theo chức năng, một số sắc thuế (chủ yếu là

thuế thu nhập cá nhân, thuế tài sản) lại được thành lập bộ phận quản lý riêng, độc lập

dé qian lý các sắc thuế này Trong bộ phận quản lý theo sắc thuế, cũng thành lập các

bộ pian quản lý theo từng chức năng Vi dụ: trong bộ phận quản lý thuế thu nhập cá

nhân, hình thành các bộ phận: hỗ trợ người nộp thuế, kê khai thuế thu nhập cá nhân,thanh tra thuế thu nhập cá nhân

Mô hình kết hợp Đối tượng (qui mô, ngành nghệ) - Chức năng - Sắc thuế, một số

nước tiên tiến trên thế giới đang áp dụng mô hình quản lý theo nhóm đối tượng chia

theo qui mô (lớn, vừa, nhỏ) hoặc theo nhóm ngành kinh té quan trọng (Điện lực, Hàngkhông, Bảo hiểm, Ngân hàng, Bưu chính viễn thông ) Trong mỗi bộ phận quản lýtheo đối tượng lại thành lập các bộ phận quản lý theo chức năng để quản lý và thu thuế

đối với người nộp thuế như các bộ phận: Hỗ trợ; Kê khai và kế toán thuế; Quản lý nợ

thuế; Thanh tra, kiểm tra thuế.

Bên cạnh đó, một số sắc thuế (chủ yếu là thuế thu nhập cá nhân, thuế tài sản) lại

được thành lập bộ phận quản lý riêng, độc lập để quản lý các sắc thuế này và trongtừng bộ phận quản lý theo sắc thuế lại hình thành bộ phận quản lý theo từng chức năng.Qua nghiên cứu, tìm hiểu, đánh giá các mô hình tổ chức bộ máy quản lý thuế ởcác nước trên thế giới, chúng tôi cho rằng, để thiết kế bộ máy quản lý thuế ở bất cứ

quốc gia nào và trong bat cứ giai đoạn phát triển nào cũng đều phải dựa vào các căn cứ

lý luận và thực tiễn sau:

Căn cứ thứ nhất, hệ thông thuế hiện hành và hướng hoàn thiện trong tương lai

Tô chức bộ máy quản lý thuế là thiết lập một bộ máy quản lý nhằm mục tiêu thực

thi tốt các chính sách thuế hiện hành, đồng thời có xem xét đến xu hướng phát triển vàhoàn thiện hệ thống chính sách thuế cũng như hệ thống quan lý thuế trong tương lai.Khi chính sách thuế thay đổi, nhiệm vụ quản lý thuế ngày càng tăng, dẫn đến sự thayđổi qui trình và nghiệp vu quản lý cũng như thay đổi nhiệm vụ quản lý của bộ phận,mỗi đơn vị trong cơ cau tô chức Sự thay đổi đến một mức độ nhất định, đòi hỏi bộmáy quản lý của cơ quan thuế cũng phải được thay đổi, kiện toàn cho phù hợp, đáp ứng

các yêu cầu của công tác quản lý trong điều kiện mới, đồng thời đáp ứng yêu cầu phảithay đôi chính sách thuế và quản lý thuế trong tương lai

Qui trình quản lý thuế là căn cứ quan trọng dé tổ chức bộ máy quản lý thuế Các

bộ phận trong cơ cau bộ máy quản lý thuế (số lượng các bộ phận, cơ cấu, năng lực từng

bộ phận phải được xác định phù hợp với phương pháp quản lý thuế), bảo đảm thựchiện đầy đủ qui trình nghiệp vụ, từng khâu quản lý thuế và tính hiệu quả kinh tế

Trước đây, ở Việt Nam khi số lượng người nộp thuế còn ít, công tác quản lý thuế

được thực hiện theo qui trình chuyên quản, việc tô chức bộ máy của cơ quan quản lýthuế được tô chức thành các phòng chuyên quản đối với từng loại đối tượng nộp thuế

theo ngành nghề là hoàn toàn phù hợp Tuy nhiên, cùng với việc phát triển nền kinh tếthị tường, số lượng người nộp thuế gia tăng nhanh chóng, cơ chế quản lý thuế chuyênquar, thủ công đã nảy sinh những bat cập trong quản lý Từ yêu cầu thực tiễn, đòi hỏi

Cơ quan thuế phải đổi mới qui trình, biện pháp quản lý, áp dụng các phương pháp quản

lý thuế tiên tiến Theo đó, bộ máy quan lý thuế cũng được hoàn thiện và từng bướcđược kiện toàn trong quá trình phát triển của hệ thống thuế trong thời gian qua

Căn cứ thứ hai, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý thuế các

cấp

Mục tiêu của việc tổ chức bộ máy quản lý thuế là nhằm xác định và phân chia

các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn quản lý thuế một cách hợp lý, trên cơ sở đó

hình thành các bộ phận, các đơn vị thuộc cơ quan thuế các cấp dé thực hiện day đủ, có

hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ quản lý thuế, bảo đảm pháp luật thuế được thực thimôt cách nghiêm minh, co quan quản lý thuế hoàn thành nhiệm vụ động viên NSNN

Cơ cấu tô chức bộ máy quản lý thuế các cấp: Trung ương, tỉnh, huyện phải được xác

định phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và yêu cầu công tác quản lý thuế ở

từng cấp, bảo đảm sự chỉ đạo thông suốt, thống nhất trong cả nước

- Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thuế các cấp được Nhà nước qui

địch tại các văn bản pháp luật Theo qui định tại các văn bản pháp qui hiện hành thì cơ

quan thuế các cấp đều có chung chức năng cơ bản là quản lý thu thuế và thu khác vàoNSNN nên cơ cấu tô chức bộ máy quan lý thuế ở cấp trung ương và cấp địa phương về

cơ bản là thống nhất Tuy nhiên, ở mỗi cấp khác nhau, nhiệm vụ cụ thể của cơ quan

thé được qui định khác nhau để phù hợp và phục vụ trực tiếp cho việc thực hiện

nhệm vụ của từng cấp Chang hạn, Tổng cục Thuế có chức năng quản lý nhà nước đối

vớ các khoản thu nội địa, chỉ đạo toàn diện việc thực hiện công tác quản lý thu thuế và

th khác thong nhất trong cả nước; đề xuất các qui trình, biện pháp nghiệp vụ quan lythé phù hợp và chỉ đạo thực hiện trong toàn ngành Ngoài ra, Tổng cục Thuế còn cónhệm vụ tham gia với Bộ Tài chính trong công tác xây dựng chính sách thuế, chức

naig hợp tác quốc tế về thuế vi vậy tại co quan Tổng cục Thuế phải thành lập BanChnh sách, Ban Hợp tác quốc tế Tại Cục Thuế, Chi cục Thuế có nhiệm vụ cơ bản làquan lý và trực tiếp thu các khoản thuế, phí và thu khác vào NSNN Cục Thuế, Chi cục

Thiế không có chức năng trực tiếp xây dựng chính sách thuế và hợp tác quốc tế nên

Cự Thuế, Chi cục Thuế lại không tổ chức các phòng này

- Khi chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thuế thay đổi để đáp ứng yêu cầu của

công tác quản lý thuế thì đến một mức độ nhất định tổ chức bộ máy cũng phải thay đối

nh:m thực hiện đầy đủ các chức năng quản lý thuế Chẳng hạn, vào đầu những năm 90,

kh công nghệ tin học chưa phát triển tại Việt Nam, việc quản lý thuế chủ yếu thực hiện

tho phương pháp thủ công thì nhiệm vụ nghiên cứu ứng dụng công nghệ tin học vào

quản lý thuế chỉ do một tô thuộc phòng Kế hoạch của Tổng cục thực hiện Khi tin họcphát triển, việc áp dụng công nghệ tin học vào quản lý thuế càng mở rộng và là yêu cầukhông thể thiếu thì tai Tổng cục Thuế đã thành lập Trung tâm Tin học, tại Cục Thuếthành lập phòng Tin học, Chi cục Thuế thành lập Tổ Tin học.

- Cơ quan thuế là cơ quan thay mặt Nhà nước quản lý và tô chức thực thi phápluật thuế Vì vậy, Nhà nước giao cho ngành Thuế thẩm quyền nhất định trong việc tôchức và điều hành các hoạt động quản lý thu thuế, quyết định các biện pháp quản lý

thuế phù hợp với thực tế, phục vụ tốt nhất yêu cầu của người nộp thuế, bảo đảm quản

lý thuế đúng pháp luật và đạt hiệu quả

Tuy nhiên, ở Việt Nam từ trước khi ban hành Luật Quản lý thuế năm 2006, một

số chức năng quản lý thuế chưa được Nhà nước giao cho cơ quan quản lý thuế hoặc cógiao nhưng chưa đủ các cơ sở pháp lý để cơ quan quản lý thuế tô chức các bộ phận độclap thực hiện các chức năng quản lý thuế của mình như: chức năng cưỡng chế thu nợthuế, chức năng điều tra các vụ vi phạm về thuế lớn Từ khi Luật Quản lý thuế đượcbaa hành, cơ quan quản lý thuế có chức năng, nhiệm vụ quản lý nợ và cưỡng chế hành

chnh về thuế và chức năng điều tra hành chính các vụ vi phạm về thuế Vì Vậy, tại cơquan quản lý thuế các cấp phải tổ chức các bộ phận độc lập để thực hiện tốt các chức

naag được giao.

Căn cứ thứ ba, nguyên tắc tô chức quan lý hành chính nhà nước

Nguyên tắc tổ chức quản lý hành chính nhà nước qui định việc phân chia địa giớihành chính quốc gia (tỉnh, thành phố, huyện, xã ), tổ chức bộ máy nhà nước và cơ chế

quin lý nhà nước trên từng địa phận hành chính đã phân chia.

Một số nước trên thế giới có cơ chế quản lý hành chính nhà nước tại địa phương

độ: lập với quản lý chuyên môn của từng ngành kinh tế Như vậy, quản lý thuế cũng

hon toàn độc lập với hoạt động của chính quyền địa phương và tổ chức bộ máy quản

ly thué không nhất thiết phải theo địa giới hành chính, mà có thể tổ chức theo vùng(Cic Thuế vùng quản lý thuế đối với các người nộp thuế đóng trên một số tinh), hoặc

troig một tỉnh, thành phố có thé tổ chức nhiều Cục Thuế để quản lý đối với từng loại

đố tượng nộp thuế khác nhau nhằm bảo đảm hiệu lực và hiệu quả của bộ máy, bảo

đản phục vụ đối tượng nộp thuế và quản lý thu thuế nhanh, kịp thời [59, tr6} Ngược

lại một số nước thực hiện cơ chế quản lý nhà nước theo địa giới hành chính, công tác

qui lý của các ngành kinh tế phải phụ thuộc và phục vụ hoạt động của bộ máy nhà

nưïc tại địa phương thì quản lý thuế cũng phải gắn với chính quyền địa phương Theo

đó bộ máy quản lý thuế phải tổ chức theo từng cấp phù hợp với các cấp hành chính

nhà nước Thông thường, mỗi tinh sẽ tổ chức một Cục Thuế, mỗi huyện sẽ tổ chức một

Chi cục Thuế Điển hình nhất theo cơ chế quản lý này là Trung Quốc

Căn cứ thứ tư, đặc điềm của người nộp thuế

Đặc điểm của người nộp thuế bao gồm: ngành nghề kinh doanh, qui mô, hình

thức sở hữu, trình độ quản lý, trình độ công nghệ đều chỉ phối việc xác định các

phương pháp, biện pháp, qui trình quản lý thuế Khi đặc điểm của đối tượng nộp thuế

thay đổi, qui mô ngày càng phát triển, mở rộng, trình độ quản lý, trình độ công nghệngày càng hiện đại thì đòi hỏi phương phán, biện pháp, qui trình quản lý thuế của cơ

quan quan lý thuế cũng phải thay đổi, từ đó chi phối việc xác định cơ cấu tô chức quan

lý thuế Chính vi vậy, khi thiết kế mới hay cải tién cơ cầu tổ chức quản lý, cơ quan thuế

phải căn cứ vào các đặc điểm của đối tượng nộp thuế để bố trí các bộ phận quản lý và

nhân lực phù hợp.

Căn cứ thứ năm, điều kiện địa lý tự nhiên

Điều kiện địa lý thể hiện trên các phương diện: địa bàn hoạt động của người nộpthuế và phạm vi quản lý của cơ quan quản lý thuế, dân số, dân cư, việc hình thành và

mức độ phát triển của các cửa khẩu, hải cảng

Địa bàn thành thị, nông thôn, đồng bằng, miền núi, vùng sâu, vùng xa sẽ chịu

ảnh hưởng của nhiều yếu t6 và điều kiện khác nhau như về điều kiện đi lại, trình độ

dân trí, hệ thống thông tin tac động tốt hoặc không tốt, thuận lợi hoặc không thuận lợi

đối với sản xuất kinh doanh cũng như quản lý, từ đó ảnh hưởng đến việc xác định cácbiện pháp quan ly, co cau tô chức, cơ cấu nhân lực thực hiện các chức năng và nhiệm

vụ quản lý thuế Thông thường, ở các vùng miền núi, vùng sâu, vùng xa, số lượng và

qui mô của người nộp thuế nhỏ nên tổ chức bộ máy quản lý thuế thường gọn nhẹ hơn

Tuy nhiên, đối với vùng sâu, vùng xa, điều kiện địa hình thường khó khăn, hệ thống

thông tin bị hạn chế và trình độ dân trí thường thấp hơn so với các vùng đồng bằng,

thành thị, vì vậy việc áp dụng công nghệ hiện đại vào quản lý thường bị hạn chế Do

đó, 4 mức độ nào đó vẫn phải áp dụng phương pháp quản lý thủ công, vi vậy nguồn

nhân lực phân bổ cho công tác quản lý thường chiếm ty trọng lớn hơn so với các vùngkhác (tỷ trọng biên chế so với kết quả thu ngân sách)

Căn cứ thứ sáu, ưu điềm, nhược điểm của cơ cấu tô chức bộ máy quản lý thuế

hiện hành.

Việc kiện toàn và đổi mới tổ chức bộ máy quản lý phải nhằm mục tiêu khắc phụcnhững tổn tại, phát huy những ưu điểm của bộ máy quản lý cũ, phục vụ tốt hơn chocông tác quản lý thuế, bảo đảm hiệu quả quản lý cao hơn Vì vậy, khi kiện toàn, hay cải

tiến bộ máy quản lý, các nhà quản lý bao giờ cũng phải phân tích ưu, nhược điểm của

bộ máy quản lý thuế hiện hành, từ đó rút ra những van dé còn bat cập cần hoàn thiện

Theo chúng tôi, để xây dựng được cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý thuế phù hợp,

hiệu lực và hiệu quả, trong quá trình nghiên cứu hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý của

cơ quan quản lý thuế các cấp, cần phân tích và kết hợp tất cả các yếu tố nêu trên

1.1.2.3 Biện pháp quản lý thuế

Xét về bản chất, việc quản lý thuế là quyền của nhà nước, quản lý thuế thuộc loại

quản lý hành chính nhà nước, biện pháp quản lý thuế được áp dụng chủ yếu là mệnhlệnh hành chính bắt buộc Tuy nhiên, nếu tuyệt đối hoá bản chất này trong quản lý thuế

sẽ mang lại kết quả ngược chiều với mục tiêu chung của quản lý thuế

Trong một thời kỳ dài với quan niệm theo hướng tuyệt đối hoá này, chỉ có quyềnlực và cưỡng chế mới là biện pháp quản lý thuế có hiệu quả nhất Với phương thứcquản lý thuê này đã là nguyên nhân chính dẫn đến nạn quan liêu, tham nhũng và vô sốcá: tiêu cực khác trong hệ thống cơ quan quản lý thuế và công chức thuế “Mặc dùngười dân có phản kháng nhất định nhưng chưa bao giờ đi đến việc cự tuyệt bản thân

quyền lực thuế mà chính mức thuế và cách thu thuế mới là đối tượng chủ yếu bị chỉ

trich” [72,tr.225].

Cho đến thập ky 60 của thế kỷ 20 quản ly thuế ở hầu hết quốc gia vẫn theo theo

quan điểm truyền thống: Người nộp thuế luôn có vị trị là đối tượng bị quản lý, bị cai

trị mọi cải cách trong quản lý thuế đều tập trung vào những yếu tố bên trong của bộ

my quản lý thuế nhằm tăng cường hoạt động của những cơ quan này trong hoạt độngthu thuế để đảm bảo nguồn thu cho NSNN

Kinh tế thị trường phát triển, dân chủ được mở rộng, trình độ dân trí được nâng

ca› đã tác động lớn đến công tác quản lý thuế của nhà nước Tư duy đổi mới quản lý

thuế bắt đầu xuất hiện khi số lượng người nộp thuế (đặc biệt là các DN) tăng nhanh

cùng với nhiều đặc điểm phức tạp, vượt quá khả năng quản lý của cơ quan quản lý

thé Cùng với sự nhận thức lại vai trò của người nộp thuế trong hệ thống quản lý thuế,

nhều quốc gia đã thay đôi cơ chế quản lý thuế của mình, chuyển sang áp dụng quản lý

thié theo cơ chế tự khai, tự nộp thuế Những thay đổi trong quản lý thuế giai đoạn đầucũng mới chỉ bắt đầu ở việc trao quyền cho người nộp thuế được tự chủ, tự chịu tráchnhệm trong việc kê khai thuế và nộp thuế Những thay đổi căn bản hơn được thực

hiín, khi nhiều quốc gia nhận thấy rằng, phương pháp quản lý thuế hiện tại hầu nhưkhing đảm bảo được sự đóng góp day đủ và bền vững cho NSNN

Một số công trình nghiên cứu về quan lý thuế gần đây cho rằng: Hệ thống quản

lý thuế có hiệu lực, hiệu quả là phải đạt được sự vui lòng hợp tác của đa số nhữngngười nộp thuế Co quan quản ly thuế sẽ có lợi nhiều hơn khi giúp đỡ người nộp thuếtuân thủ, đáp ứng những yêu cầu của họ, tạo điều kiện cho họ tuân thủ nghĩa vụ thuếhơn là tiêu tốn quá nhiều nguồn lực vào việc dùng sức mạnh quyền lực để ngăn chặn

và hạn chế đối tượng trốn thuế, gian lận [79,tr.14] Trong nhiều công trình nghiên cứu

đều khăng định: “Quản lý thuế có mục tiêu quan trọng nhất là phải làm sao cho người

nộp thuế tuân thủ nghĩa vụ thuế một cách tự nguyện, đầy đủ và kịp thời trên cơ sở tạomôi trường quản lý thuế dân chủ hơn, tối thiểu hóa sự miễn cưỡng thực hiện nghĩa vụ

thuế của người nộp thuế, kích thích sự tuân thủ thuế tiềm năng” [74], [79], [82]

Để đạt mục tiêu này cần thay đổi chiến lược và phương pháp quản lý thuế theohướng tiếp cận mới đó là: “Phải coi người nộp thuế là khách hàng của cơ quan quản lý

thuế” đây là cơ sở căn bản cho mọi giải pháp đổi mới quản lý thuế

Thực tiễn cũng đã chứng minh có nhiều quốc gia đã thành công khi thực hiện

chiến lược: “Người nộp thuế là khách hàng cua cơ quan quản lý thuế Kết quả thuđược là sự tự giác tuân thủ nghĩa vụ thuế của người nộp thuế đã được cải thiện rõ rệt,

đồng thời thực hiện được cả mục đích mở rộng cơ sở thuế tiềm năng và tăng thu NSNN

ở nhiều nước

Vậy tuân thủ thuế được hiểu như thé nào?

“Tuân thủ thuế theo cách hiểu đơn giản nhất là mức độ đối tượng chấp hànhnghĩa vụ thuế được quy định trong luật thuế” [80, tr.3]

Theo cơ quan thuế Australia (ATO): “Tuân thủ thuế là việc người nộp thuế đáp

ứng các nghĩa vụ thuế theo quy định của luật thuế và theo các quyết định của tòa án”

vi chấp hành nghĩa vụ thuế một cách đầy đủ và tự nguyện Nếu người nộp thuế tuân thủthuế chỉ bởi vì sự răn đe trừng phạt thì đó dường như không phải là sự tuân thủ đúng

nghĩa ngay cả khi 100% dự toán thuế được hoàn thành Quản lý thuế thành công là hầuhết đối tượng tuân thủ thuế một cách tự nguyện mà ít cần đến sự thanh kiểm tra, nhắcnhở hoặc bằng các biện pháp xử phạt hay cưỡng chế Mặc khác, một người nộp thuế

cuối cùng cũng thanh toán đầy đủ nghĩa vụ thuế nhưng nếu nghĩa vụ thuế đó được

thanh toán muộn thì cũng không phải là sự tuân thủ hoàn toàn tự nguyện Do đó, nhóm

nhà khoa học thuộc Học viện Tài chính đã đưa ra dinh nghĩa về tuân thủ thuế của

người nộp thuế như sau: “Tuân thủ là việc chấp hành nghĩa vụ của người nộp thuế theo

đúng luật định, bao gồm các hoạt động đăng ký, kê khai, báo cáo, nộp thuế Bất kỳ sự

vi phạm nào xuất hiện ở một trong các khâu trên đều dẫn đến sự không tuân thủ ở các

mức độ khác nhau [25, tr 7].

“Tuân thủ pháp luật thuế của người nộp thuế thể hiện ở việc chấp hành đầy đủ,kịp thời và đúng đắn các quy định của pháp luật thuế, cụ thể là việc chấp hành các tiêuchí thời gian, mức độ chính xác trung thực và đầy đủ của các hoạt động đăng ký thuế,khai thuế, nộp thuế và các nghĩa vụ khác về thuế của người nộp thuế” [25, tr 7]

Đồng nhất với định nghĩa trên, chúng tôi có thé định nghĩa tuân thủ pháp luật thuế ngắn gọn như sau: là hành vi chấp hành nghĩa vụ thuế theo đúng mục đích

của luật một cách đầy đủ, tự nguyện và đúng thời gian

Như vậy, việc tuân thủ thuế trên dựa vào 3 yếu tố: (1) tính đầy đủ, (2) tính tựnguyện và (3) yếu tố đúng thời hạn

Vậy, làm thế nào để tăng cường sự tuân thủ của người nộp thuế trong điều kiệnmôi trường quản lý thuế luôn thay đổi? Điểm xuất phát của quản lý thuế là cần hiểu

được sự tuân thủ thuế của người nộp thuế nhưng không dơn giản là tuân thủ hay không

tuân thủ mà là nó diễn ra ở nhiều mức độ hay cấp độ khác nhau Vi vậy, cơ quan thuếcần phân biệt mức độ tuân thủ và không tuân thủ của từng nhóm đối tượng diễn ra ởmức độ nào? Từ đó, cơ quan thuế sẽ có biện pháp quản lý thích hợp đối với từng nhómngười nộp thuế [75, tr.8]

Tác giả Braithwaite đã tiến hành phân đoạn cấp độ hay mức độ tuân thủ của

người nộp thuế dựa trên mức độ sẵn sàng và khả năng thực hiện những nghĩa vụ thuế

của người nộp thuế Đây cũng là các cấp độ bày tỏ mối quan hệ và thái độ của người

nộp thuế với cơ quan quản lý thuế, hay thể hiện mức độ chấp nhận hay từ chối các quy

định của luật thuế, các kế hoạch và công cụ quản lý thuế Để đánh giá sự tuân thủ thuế

của người nộp thuế thì biến số về mức độ (cấp độ) tuân thủ là biến số đầy đủ phản ánh

rõ tuân thủ cả về tính tự nguyện, tính đầy đủ, tính kịp thời Sự tuân thủ thuế của người

nộp thuế được phân đoạn theo 4 cấp độ tuân thủ như sau:

- Sang sàng tudn thủ: người nộp thuế cảm thấy thoải mái với hoạt động quản lýthuế, hợp tác với cơ quan thuế và tuân thủ một cách tích cực, thậm chí có thể tự giác

thay cơ quan thuế khuyến khích đối tượng khác tuân thủ (Ở cấp độ này, người nộp

thuế có đầy đủ ba chỉ số là: Nộp đủ + nộp đúng thời gian + tự nguyện)

- Chap nhận tuân (hủ: người nộp thuế chấp nhận những yêu cầu quản iý thuế và

tin tưởng vào cơ quan thuế (Ở cấp độ này, người nộp thuế có hai chỉ số tốt là: nộp đủ

và nộp đúng thời gian).

- Miễn cưỡng tuân thủ: người nộp thuế có sự đối nghịch với cơ quan thuế (Ở cấp

độ này, người nộp thuế chỉ thể hiện ở một chỉ số là nộp đủ)

- Từ chối tuân thủ: người nộp thuế hoàn toàn tách ra khỏi sự quản lý của cơ quanthuế (Ở cấp độ này, người nộp thuế có ba chỉ số đều rất kém)

Từ các cấp độ tuân thủ thuế của người nộp thuế, cơ quan quản lý thuế có chiếnlược và phương pháp quản lý khác nhau cho từng nhóm đối tượng nộp thuế

- Nhóm người nộp thuế sang sàng tuân thi: biện pháp quản lý áp dụng là tự quan

lý (tw điều chỉnh) đề khuyến khích sự tuân thủ tự nguyện thông qua các chương trình

cụ thể như giáo dục, cung cấp các dịch vụ thuận tiện và có hiệu quả Nếu người nộp

thuê cam kết sửa các sai phạm, họ cần được sự hỗ trợ của cơ quan thuế

- Nhóm người nộp thuế chấp nhận tuân thủ: biện pháp quản lý áp dụng là tựquản lý có kiểm tra Người nộp thuế có trách nhiệm sửa chữa sai phạm của họ nhưngcần phải có cơ chế dé đảm bao rằng ho sẽ tuân thủ và cung cấp thông tin phản hồi déđảm bảo sự tuân thủ tốt

- Nhóm người nộp thuế miễn cưỡng tuân thủ: biện pháp quản lý áp dụng là

cưỡng chế có suy XÉT, Ở cấp độ “mém mong” của quan lý mệnh lệnh đó là xem xét,phân tích việc sử dụng các hình thức, biện pháp xử phạt để cải thiện sự tuân thủ

- Nhóm người nộp thuế từ chối tuân thú: biện pháp quản lý áp dụng là cưỡng

chế không suy xét khi sử dụng các hình thức xử phạt vi phạm pháp luật thuế, biện pháp

xử phạt sẽ được ấn định nghiêm khắc khi sự không tuân thủ bị phát hiện ở bất kỳ hoàn

cảnh nào.

Trong thực tiễn quản lý, cơ quan quản lý thuế cần theo sát cấp độ tuân thủ từ đó

xác định các biện pháp quản lý thuế phù hợp đối với các nhóm người nộp thuế khác

nhau Sử dụng biện pháp nào, cơ quan quản lý thuế phải đựa trên sự hiểu biết về tìnhtrạng tuân thủ và các yếu té anh hưởng đến sự tuân thủ Các biện pháp quan lý áp dụng

sẽ linh hoạt, phụ thuộc vào hoàn cảnh cụ thể của từng người nộp thuế để hướng đến

mục tiêu tăng dân mức độ tuân thủ của người nộp thuê.

Như vậy, biện pháp quản thuế áp dụng nêu trên cho thay các cách ứng xử của co

quan thuế theo các cấp độ tuân thủ khác nhau của người nộp thuế Sự ứng xử này diễn

ra © tat cả các chức năng quản lý thuế (xen phụ lục i)

Qua nội dung được trình bày ở trên chúng tôi rút ra nhận xét sau:

- Sự tuân thủ thuế của người nộp thuế là một biểu hiện rất phức tạp, diễn ra ởnhững cấp độ khác nhau Việc xác định tình trạng tuân thủ thuế của từng nhóm đốitượng cụ thé cho phép cơ quan quản lý thuế có những chiến lược và biện pháp quản lý

hợp lý đối với từng nhóm đối tượng

- Thách thức của quản lý thuế hiện nay không chỉ xác định về tình trạng tuân thủ

thuế mà còn làm sao dé thúc đây người nộp thuế nâng cao mức độ tuân thủ dé trở thành

những tổ chức, cá nhân thực hiện tốt nghĩa vụ thuế

- Dé đạt được mục tiêu tăng cường sự tuân thủ thuế của người nộp thuế thì cầnthiết phải làm rõ được các yếu tố chi phối đến hành vi tuân thủ thuế của người nộp

thuế

Với cách tiếp cận khác nhau, các công trình nghiên cứu khoa học gần đây cho

thấy, hành vi tuân thủ nghĩa vụ thuế của người nộp thuế bị chi phối bởi các yếu tố: Yếu

tố kinh tế, yếu tố tâm lý xã hội, yếu tố chính trị pháp luật, yếu tố mang tính hỗn hợp

khác.

Về yếu to kinh tế, Theo James, S, cho rằng: “Người nộp thuế luôn có động cơ tối

ưu héa lợi ích của họ, họ sẽ không tuân thủ thuế trừ khi chi phí của việc không tuân thủ

quá lon so với lợi ích ma họ nhận được từ sự không tuân thu.”,[80,tr.4] Như vậy, với

cách ahin nhận này sự tuân thủ thuế về cơ bản bị ảnh hưởng bởi mức xử phạt vi phạm

do bị phát hiện Do vậy, quản lý thuế phải sử dụng hầu hết nguồn lực của cơ quan quản

lý thuế dành cho cưỡng chế, thanh tra thuế và xử phạt vi phạm Tần suất thanh tra thuế

và xủ phạt vi phạm là hai công cụ chính có thể thay thế cho nhau hoặc kết hợp vớinhau trong quản lý thuế Quan điểm này cũng đã từng được nhiều người ủng hộ và nó

có tác động tích cực đến việc ngăn chặn hành vi trốn lậu thuế nhưng không phải là

chiến lược hợp lý để tăng cường sự tuân thủ thuế [77, tr11] Hơn nữa, trong một số

nghiên cứu thực nghiệm cho thấy, ở nhiều nước vẫn có nhiều người nộp thuế tuân thủthuế cho dù hình thức xử phạt, xác suất thanh tra thuế ở mức thấp và lợi ích có được từ

việc tồn thuế là lớn hơn chi phí của việc tuân thủ thuế [88]

Cũng với cách tiếp cận về kinh tế nhóm tác giả khác cho rằng: “Sự tuân thủ thuế

có thé cải thiện bằng những phần thưởng vật chất đối với người nộp thuế Các phan

thưởng được đưa đến cho người nộp thuế do hoàn thành nghĩa vụ thuế chính là cungcấp: động cơ cho sự tuân thủ thuế sẽ thúc day sự tuân thủ hơn là không tuân thủ” [81].

Nếu xét moi cách đơn thuần tức là giá trị vật chất của phan thưởng phải đủ lớn dé

thúc đây sự tuân thủ nhưng xét dưới góc độ hiệu quả quan lý thuế nếu phần thưởng mà

lớn hơn số thuế thu tăng thêm thì không có hiệu quả Trong thực tế, có trường hợp giátri phan thưởng nhỏ, nhưng kết qua lại có sự tác động rất lớn đến sự tuân thủ Bởi vậy,khi sử dụng công cụ chính sách này cần xem xét sự tác động của phần thưởng không

chỉ là lợi ích vật chất trực tiếp mà còn xem xét sự tác động đến lợi ích tính thần và lợiích vật chất gián tiếp khác Chang han, khi người nộp thuế được nhận phần thưởng do

tuân thủ thuế, mặc dù giá trị vật chất của phần thưởng không lớn nhưng tạo ra danhtiếng, nâng cao vai trò, vị thế của người nộp thuế, qua đó tạo thuận lợi cho người nộp

thuế tham gia các giao dịch kinh tế, từ đó sẽ tác động cùng chiều với hiệu ứng thu nhập

và tác động tốt đến hành vi tuân thủ thuế của người nộp thuế [73]

Cũng dưới góc dộ tiếp cận kinh tế, Sandmo A cho rằng: “Chi phí tuân thủ thuếtác động lớn đến sự tuân thủ thuế Chi phí tuân thủ tăng sẽ cản trở quyết định tuân thủ

thuế của người nộp thuế và ngược lại Ngoài ra, lãi suất cũng là yếu tố được xem xéttrong quyết định tuân thủ của người nộp thuế dưới tác động của lãi suất có thể dẫn đếnhành vi trì hoãn việc tuân thủ thuế” [84, tr.3]

Theo chúng tôi, yếu tố kinh tế có tác động lớn đến sự tuân thủ thuế Bởi vì, với

người nộp thuế, lợi ích về tài chính, tối ưu hóa lợi nhuận là lợi ích được ưu tiên trong

các mục tiêu của người nộp thuế Tuy nhiên, nếu chỉ căn cứ vào lợi ích kinh tế để xem

xét hành vi tuân thủ thuế của người nộp thuế thì chưa đảm bảo tính toàn diện và công

bằng Tỷ lệ cao người nộp thuế tuân thủ thuế ở một số quốc gia cho thấy nếu chỉ căn

cứ vào các yếu tố kinh tế thì không đủ dé lý giải được sự tuân thủ thuế cao của người

nộp thuế

Về yếu to tâm lý, xã hội, các nhà nghiên cứu về hành vi tuân thủ thuế của ngườinộp thuế được tiếp cận đưới góc độ tâm lý — xã hội, họ cho rằng: “Người nộp thuếkhông chỉ tối ưu hóa lợi ích kinh tế mà còn tối ưu hóa những lợi ích tâm lý tinh thần

trong quyết định tuân thủ thuế Do đó cần xây dựng một tỉnh thần thuế và đạo đức thuếtốt cho người nộp thuế” [88]

Tinh thần thuế là một thuật ngữ liên quan đến “su vui lòng thanh toán thuế”,

người nộp thuế cảm thấy có nghĩa vụ đối với nhà nước hoặc đối với cộng đồng, phảnanh thái độ của người nộp thuế qua các hành động của ho Đạo đức thuế là sự trung

thực đối với nghĩa vụ thuế tác động trực tiếp đến hành vi tuân thủ của người nộp thuế

Các biện pháp làm tăng sự nhận thức của cộng đồng về nghĩa vụ, đạo đức thuế là biệnpháp có hiệu quả để cải thiện sự tuân thủ, thậm chí còn là yếu tố tác động mạnh đên

hành vi tuân thu hon cả các biện pháp xử phạt [88, tr.5].

Tác động của yếu tố tâm lý - xã hội đến hành vi tuân thủ thuế của người nộp thuế

bao gồm:

Môi là, nhận thức về sự công bang và bình dang trong tuân thủ nghĩa vụ thuế củangười nộp thuế Đây là một trong những tác động tâm lý rất lớn đến hành vi của ngườinộp thuế Ý định tuân thủ thuế là nội hàm của sự tin tưởng hay lòng tin về thuế nói

chung từ sự công bằng của hệ thống thuế [88] Sự không tin tưởng do nhận thức về sự

không công bằng của hệ thống thuế tất yếu làm phát sinh các hoạt động kinh tế ngầm

và dẫn đến sự chấp nhận trốn thuế Sự tuân thủ của người nộp thuế này cũng sẽ tácđộng đến đạo đức thuế của những người nộp thuế khác thông qua nhận thức về sự côngbằng

Hai là, yếu tố nhận thức của người nộp thuế về sự đối xử của chính quyền và cơ

quan quản lý thuế Khi mà người nộp thuế nhận thức rằng, chính quyền và cơ quanquin lý thuế là người đại diện và hoạt động vì lợi ích chung, coi người nộp thuế làkhích hàng thì sự tuân thủ thuế sẽ đạt được Một chính quyền không đại diện cho lợi

ick chung sẽ giảm sự hợp tác và tăng sự chống đối của người nộp thuế Mặt khác, sựđạ: diện của chính quyền và cơ quan quản lý thuế còn được người nộp thuế nhận thức ở

sự công tâm, trong sạch, không nhận hối lộ và không tham nhũng

Ba là, sự lo lắng về khả năng xảy ra vi phạm luật thuế như: tính toán sai, thanh

toán thuế không đúng, những khó khăn trong giải quyết các sai sót do lỗi không cố ý

khic Những sự lo lắng này thường là do người nộp thuế không hiểu biết chắc chắn về

các luật thuế và quy trình quản lý thu thuế Một hệ thống chính sách thuế và quy trìnhquan lý thuế đơn giản, dễ hiểu và dé tiếp cận, làm giảm chi phí tâm lý và tăng tỉ lệ tuân

thủ thuế của người nộp thuế

Bốn là, sự chấp nhận rủi ro của người nộp thuế Người nộp thuế đều có tâm lý sợ

ruiro va chống lại rủi ro, phương án lựa chọn phải là phương án có độ rủi ro thấp hơn

và người nộp thuế sẽ không trốn, lậu thuế nếu có hình thức xử phạt nghiêm khắc vàkh: năng phát hiện nhanh chóng, chính xác các hành vi gian lận, trốn lậu thuế của cơquin thuế Yếu tố này là một trong những lý do giải thích tại sao đa số người nộp thuếđềt tuân thủ là bởi vì về mặt tâm lý, họ có thể ước tính quá cao khả năng bị phát hiện

và cử phat do trốn, lậu thuế [80, tr10]