Kỷ yếu hội thảo khoa học: Hoàn thiện quy định pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Điều đó tạo ra một sự không thống nhất trong nhiều như trong hoạt động xây dựng pháp luật, hoạt động thực hiện pháp luật, hoạt động thim định hay hoạt động xử lý các văn bản quy phạm phá

BỘ TƯ PHAP TRUONG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

HỘI THẢO KHOA HỌC

“HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VE BAN HANH

VAN BẢN QUY PHAM PHAP LUẬT”

NGÀY 15 THÁNG 10 NĂM 2012 TẠI TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

BON VỊ TÔ CHỨC: KHOA HANH CHÍNH - NHÀ NƯỚC

CHƯƠNG TRÌNH HỘI THẢO.

“Hoàn tiện quy nh pháp lưệt vÈ bơ hành tốn bản ay phợm pháp lu?”

‘Ve khế niệm van bản quy phạm pháp luật, TAS đù Xuân Phái

Tháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hột ch hạn ch và tếntới log bổ,

TS GVC Đoàn TH Bạch Liên

“Thâm quyền làm Hiển pháp và sửa đổi Hiển pháp của Quốc hội và vấn để sửa đổi

ia pháp 1992, 748 Nguyễn Thi Phương

“Thắm quyền tan hành vin bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhãn din và Ủy,

"ben nhân đân rước yêu cầu hon hiện php lu, TAS Đoàn Thi Tổ Uyên

“Nhận dang những hạn cế tong hoạt động ập chương tình xây đọng lut, pháp Lệnh và gốp ý kiến boàn hiện ác quy định pháp ug VỀ hoạt độn lập chương tình Xây dụng luật, pháp lệnh, TAS Hoàng Minh HA

"Hoàn điện quy định pháp luật về hoạt đồng lẤy kiến nhân dn rong quá nh vã

<n vin bản quy phạm pháp lui, TS Cao Kim Oak

Một s6 kiến nghị nhằm hoàn thiện guy định pháp luật về thẳm tra dự thảo ấn bản

«uy phạm pháp hit do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành Ng Linh Ngọc

"Hoàn thiện quy đinh pháp lut nhằm nông cao hiệu quả hoạt động thẩm trọ dự thảo

ân bản quy phạm pháp luậc TAS Cao Kim Oanh và TAS Tại Phương Thảo

Từ pháp luge về điều ước quốc tế nhàn rộng ra vấn đề hiệu ie của văn bản quy ham phíp luật Việt Nam hiện nay.

Thể Pham Vink Hà

“THẢO LUẬN

"Nghĩ gã lao

Điệu lực về thoi gian của văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của pháp

"hật hiện han Một số nhận xé và kiến nghỉ hoàn thiện, TS Trh Th Vượng

"Bàn về một số quy định của pháp li nhằm đảm bảo tính khả tỉ của văn bản quý

hem pháp lu, L2 Thị Ngọc Mai

‘Gio st văn bản quy phạm pháp fst tho quy định của pháp luật hiện hành, 7S, Bui Thị Đào

Bàn về kiểm tr, rà soát văn bản quy phạm pháp luật ong host động quản lý

bình chính ở nước ta ign nay, TAS Ta Quang Ngọc

"Hoàn thiện quy định pháp luật về 18 so, hệ thống hóa pháp hột, 75, Phe Thị

Thank Toàn

THẢO LUẬN

"Một tài suy nghĩ về vige giả quyề mâu thuẫn giữa các van bin hiện nay — akin

từ vụ vige Nghị quyết số 23 của HĐND thành phố Đà Nẵng, TAS Phom Thị

Thank Nga

‘Ci cách hệ tng văn bản guy phạm pháp luậ vỀ xử phạt phạm hành chính ở.

nước ta hiện nay TAS Bài Tấn Đạt THẢO LUẬN VÀ BE MAC HỘI THẢO,

DANH SÁCH BÀI VIET

Tác giá

T

'Tên bài viết

Trang

„ Ths, Bùi Xuân Phái “Khái niệm văn ban quy phạm pháp luật

‘Ths ĐoànT hj Bach Liên

"Tháp lệnh của Uy ban thường vụ Quốc hội: Cần.

hạn chế và tiền tới loại bỏ

Ths Nguyễn Thị Phương,

“Thâm quyên lầm Hiển pháp và sửa đối Hiển pháp

của Quốc hội và vấn đề sửa đổi Hiển pháp 1992

"Nhận dang những hạn chế trong hoạt động lậ

chương trình xây dựng lua, pháp lệnh và góp ¥

kiến hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt

động lập chương trinh xây dựng luật, pháp lệnh

29

‘Ths Cao Kim Oanh.

Toàn thiện quy định pháp luật về hoạt động lấy ý

kiến nhân dẫn trong quá trình xây dựng văn bản

«uy phạm pháp luật

4

GV, Ngô Linh Ngọc.

"Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định pháp.

luật về thẩm tra dự thảo văn bản quy phậm pháp

luật đo cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành.

52

‘Ths Cao Kim Oanh vs

Tioàn thiện quy định pháp luật nhằm nâng cao hiệu.

quả hoạt động thẩm tra dy thảo văn bản quy phạm

‘Ths Lai Thị Phương Thảo pháp luật

62

9 Ths Phạm Vĩnh Hà

"Từ pháp luật về điều ước quốc tế nhìn rộng ra vẫn

8 hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật ở Việt

"Nam hiện nay

10,GV Lê Thi Ngọc Mai

Ban về một số quy định pháp luật nhằm bảo dim

tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật

11 Ths, Trần Thị Vượng

THiệu lực về thời gian của va bản quy phạm pháp.

luật theo quy định của pháp luật hiện hành - Một

số nhận xét và kiến nghị hoàn thiện

Bian về kiểm tra, ra soát văn bản quy phạm pháp

uật trong hoạt động quan lý hanh chính ở nước ta

“Mot vài suy nghĩ về việc giải quyết mâu thuần giữa

các văn bản hiện nay — Nhìn từ vụ việc Nghị quyết

23 của HĐND TP Da Nẵng

135

16 The, Bùi Tiến Đạt ‘Cai cách hệ thông văn bản quy phạm pháp luật về"xử phạt vi phạm hành chính ở nước ta hiện nay. 139

17, PGS.TS Nguyễn Thị Hồi ‘Ban về một <guy phạm pháp luật số nội dung của Luật ban hành văn bản.ở Việt Nam hiện nay 163

18 TS, Lê Van Long | Toản thin HỆ thông phấp lật— Nhin từ khía cạnh

Pháp điễn hòa 169

KHÁI NIỆM VĂN BẢN QUY PHAM PHÁP LUẬT

‘Ths, Bùi Xuân Phái Khoa Hành chính ~ Nhà nước.

'Hiện nay, việc xác định thé nào là một văn bản quy phạm pháp luật còn có

nhiều quan điểm khác nhau Điều đó tạo ra một sự không thống nhất trong nhiều

như trong hoạt động xây dựng pháp luật, hoạt động thực hiện pháp luật,

hoạt động thim định hay hoạt động xử lý các văn bản quy phạm pháp luật, đặc

biệt trước yêu cầu của việc sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luậthiện hành để đảm bảo nguyên tắc pháp chế trong xây dựng cũng như thực hiệnpháp luật trong nhà nước pháp quyền

“Trong truyền thống, văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) được hiểu

cũng chưa thông nhất với nhau Thuật ngữ “VBQPPL” được sử dụng rộng rãi

trên sách báo pháp If của và các văn bản của Nhà nước ta Đã có thời kì thuật

ngữ này được sử dụng đồng nhất với thuật ngữ "săn bản pháp luật" (VBPL), tuy

nhiên theo cách hiểu của Trường Đại học Luật Hà Nội hiện nay thì VBPL gồm:

'VBQPPL, VBADPL và văn bản hành chính (giáo trình Xây dựng văn bản quy

phạm pháp luật, NXBCAND, Hà Nội, 2008) Theo Luật ban hành VBQPPL năm 1996 thì VBQPPL được định nghĩa là: “ VEOPPL là văn bản do cơ quan

nhà nước có thẩm quyên ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có

điều chỉnh

các quy c xử sie chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nl

các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chú nghĩa”.

‘Tuy nhiên, năm 2004 sau khi Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND được ban hành thì khái niệm này đã được sửa đổi, bổ sung trong Luật Ban hành VBQPPL 2008 khái niệm VBQPPL tại Điều 1 như sau: “Văn bản quy Pham pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban

Uy ban nhân dân, trong đồ có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung,

“được Nhà nước bảo dim thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội" Mặc div

khái niệm VBQPPL đã được sửa đổi, bỗ sung nhưng khái niệm này vẫn còn

điểm chưa hợp lí, cy thể là quy định về chủ thể ban hành Tại Điều 1 Luật Ban

hành VBQPPL năm 2008, chủ thé ban bành chỉ thuộc về cơ quan Nhà nước có.

thấm quyền trong khi đó tại khoản 3, 5, 7, 9 Điều 2 Luật này lại liệt kế các vănban do cá nhân có thấm quyền ban hành như: Chủ tịch nước; Thủ tướng Chính

phủ; Chánh án Toà án nhân dan tối cao; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân đân tối

cao; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ:

vậy, định nghĩa về VBQPPL quy định tại Điều 1 chưa thực sự đầy đủ về chủ thé

có thm quyền ban hành loại văn bản này

Gido trình Lí Luận về Nhà nước và pháp luật của Trường Đại học Luật HàNội đưa ra định nghĩa VBQPPL: “VBQPPL là hình thite gláp luật thể hiện dướidạng văn bản có chứa đựng các quy tắc xử sự chưng, do các chủ thể có thẩm

quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định được Nhà nước đâm

bảo thực hiện và được sử dụng nhiều lan trong cuộc sống” ( Trường đại học luật

Ha Nội, Giáo trình lý luận Nhà nước và Pháp Juật, NXB CAND, Hà Nội, 2010).

Dinh nghĩa này đã khắc phục được hạn chế về chủ thể có thấm quyền ban hànhVBQPPL được quy định tai Điều 1 Luật BHVBQPPL đồng thời còn đưa rađược dấu hiệu nội dung của VBQPPL

“Tuy nhiên, bản thần khái niệm quy phạm pháp luật — yếu tế chính để tạo

nên văn bản- cũng là một khái niệm cần bàn vì có những văn bản hiện nay được

ọi là văn bản quy phạm pháp luật nhưng Không chứa đựng các “quy tắc xứ sự

chung” như lệnh của Chủ tịch nước công bố Hiến pháp, Luật và Nghị quyết của Quốc hội và Pháp lệnh, Nghị quyết của UBTV Quốc hội Theo Điều 13 thì

“Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước được ban hành để thực hiện nhiệm vụ,

quyền hạn của Chủ tịch nước do Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, Pháp

lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định." Theo quy định củaHiến pháp hiện hành thì Chủ tịch nước phải công bố các văn bản trên trong

phạm vi 15 ngày, kể từ khi chúng được thông qua Nếu đúng theo tinh thần này.

thì các lệnh công bố luật thực chất chỉ là kết quả của việc thực hiện một việc mà

pháp luật quy định cho Chủ tịch nước (áp dung pháp luật) chứ nội dung của nó

không hé chứa các quy phạm pháp luật theo nghĩa phổ thông là “quy tắc xử sự.chung" Trên thực tế, loại văn bản này gần như không bao giờ được viện dẫn

trong quá trình áp dụng pháp luật vì nó không chứa các căn cứ pháp lý (các quy

định chung) Ngoài ra, cũng cần chú ý các nội dung khác được chứa đựng trongvăn bản Nhiều khi đó chỉ là những nguyên tắc chung, những nội dung để giảithích thuật ngữ hay tồn tại đưới dạng định nghĩa mà không phải là các “quy tắc

xử sự chung” Nếu như vậy việc sử dụng thuật ngữ “căn cứ pháp lý” để thay thécho thuật ngữ “quy tắc xử sự chung” thì sẽ phù hợp hơn Nhưng lại xảy ra một.lập luận khác là nếu dé tên của luật là Luật Ban hành văn bản quy phạm phápJuét thi dung thuật ngữ “căn cứ pháp lý” cũng chưa thực sự phù hợp Vấn đềđây là cần phải hiểu cho đúng hơn về quy phạm pháp luật Từ trước tới nay, quyphạm pháp luật hầu như được hiéu là quy tắc xử sự chung, mà đã là quy tắc xử

sự chung thì phải được hiểu là quy tắc hành vi, là chuẩn mực hay khuôn mẫucho xử sự Trở lại phần lập luận trên, có nhiều quy định trong văn bản quy phạm.pháp luật hiện hành không phải là các quy tắc xử sự, trong đó đặc biệt là cáclệnh của Chủ tịch nước hay quyết định của Thủ tướng chính phủ ( ban hành kèm.theo một văn bản khác như quy chế làm việc ) Vậy thi các văn bản được ban

hành kèm theo đó có phải là văn bản quy phạm pháp luật không vì tên gọi của.

nó không đúng với quy định của pháp luật hiện hành Mặt khác, văn bản được

‘ban hành kèm theo như vậy thì có thé coi là “bộ phận” của quyết định không?

Do vậy, để thống nhất được khái niệm văn bản quy phạm pháp luật thì phảithống nhất khái niệm quy phạm pháp luật trước, déng thời phải thống nhất được

cả tên gọi của chúng.

Một điều cần chú ý nữa là trong các cơ quan nhà nước, trường học, đơn

xử lý vi phạm kỷ luật Nếu coi vi phạm kỷ luật là một loại vi phạm pháp luậtthì khi vi phạm các nội quy, quy chế trong nội bộ các cơ quan này cũng có thé

được hiểu là hành vi trái pháp luật và khỉ đó nội quy, quy chế này cũng được coi

là các quy phạm pháp luật (căn cứ pháp lý) Nếu hiểu như vậy thì việc liệt kê các

loại văn bản pháp luật và thẩm quyền ban hành chúng như luật Ban hành văn

ban quy phạm pháp luật hiện hành Jai bỏ sót quá nhiễu văn bản có thuộc tính

chủ yếu của văn bản quy phạm pháp luật Ngược lại, nếu coi các văn bản này làvăn bản quy phạm pháp luật thì khối lượng văn bản sẽ trở thành khổng 16 và

không kiểm soát được Do vây việc giới hạn ý nghĩa của quy phạm hoặc trực.tiếp xác định quy phạm pháp luật là gì là hết sức cần thiết Việc đặt ra các quy

định ở các cơ quan như vậy chỉ có ý nghĩa đối với nội bộ cơ quan mà không

được vượt qua phạm vi đó Tinh “chung” của chúng bị giới hạn và do đó nó

không còn ý nghĩa phổ biến của pháp luật nữa.

‘Tir những lập luận trên, có thé đưa ra định nghĩa quy phạm pháp luật như

sau: “quy phạm pháp luật là những guy đỉnh chung do các chú thể có 1

giải thích thuật ngữ nào đó vẫn được hiểu là những quy định chung Còn nội quy, quy chế xác lập kỷ luật trong nội bộ cơ quan chỉ nên được hiểu là quy định “riêng” cho đối tượng xác định là chính cơ quan, tỗ chức và nhân viên.

của chúng,

‘Tit cách hiển về quy phạm pháp luật như vậy, có thé di đến một định nghĩa như sau về văn bản quy phạm pháp luật: “VBQPPL là văn bản do các chủ thé có thẩm guyén ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình

thủ tục, tên gọi được pháp luật quy định, có chứa các quy định chưng, được:

áp dung nhiều lần và được nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan

hệ xã hội.”

éu như vậy thì văn bản quy phạm có các đặc điểm sau:

~ Thứ nhất, VBQPPL do các chủ thể có thắm quyền ban hành hoặc phối

hợp ban hành.

Du hiệu đầu tiên khẳng định một VBQPPL là văn bản đó phải được banhành bởi những cơ quan nhà nước (tự mình hoặc phối hợp với chủ thể khác) cóthấm quyền hoặc những cá nhân được nhà nước trao quyền Thực tế của côngtác ban hành văn bản pháp luật đã chỉ ra rằng: thẳm quyền của các chủ thể trong

hoạt động ban hành VBQPPL là những giới hạn do pháp luật quy định và việc

giải quyết các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi giới hạn của các.chủ thể đó Điều này đã được thể hiện trong nội dung của khoản 2 Điều 1 Luật

Ban hành VBQPPL năm 2008: “ Văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành hoặc

phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được

4u định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành VBOPPL của HĐND và UBND thì không phải là VBQPPL” Theo đó, chỉ các chủ thé theo quy định của

pháp luật trong phạm vi, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình mới được

ban hành VBQPPL dưới các hình thức tương ứng với thẩm quyền ban hànhđược quy định tại Điều 2 của Luật BHVBQPPL năm 2008 Quy đỉnh này vẫn

được coi là hợp lý.

- Thứ hai, VBQPPL được ban hành theo những trình tự, thủ tye, theo quy

định của pháp luật.

Xuất phát từ tầm quan trọng của VBQPPL đối với hoạt động quản lí Nhà

nước, việc đặt ra các yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động

xây dựng VBQPPL luôn đóng vai trò hết sức quan trọng Chính vì vậy, Luật ban

hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND.

năm 2004 đã quy định trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của hệ thống cơ quan

từ trung ương đến địa phương khá hợp lí Theo đó, VBQPPL do các chủ thể có

thấm quyền ban hành đều phải thực hiện các bước sau: từ lập chương trình; soạn.thảo; lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bản; thẩm tra, thắm định văn bản; cho.đến thông qua, kí, công bố VBQPPL Tuy nhiên, quy trình này cũng có thé thực

hiện các thủ tục rút gọn được quy định tại Chương VIII của Luật ban hành 'VBQPPL năm 2008 và trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành quyết định, chỉ thị

của UBND trong trường hợp đột xuất, khẩn cấp được quy định riêng tại Điều.

của Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004.

- Thứ ba, VBQPPL có tên gọi do pháp luật quy định.

Pháp luật hiện hành quy định rất nhiều loại văn bản pháp luật có nhiều tên

gọi khác nhau như: Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết, Quyết định,Thông

tư Những quy định đó rất có ý nghĩa rất quan trọng trong việc phân biệt các

loại văn bản pháp luật khác nhau trong cùng hệ thống; phân biệt VBQPPL với

những văn bản khác của Nhà nước; xác định hiệu lực thir bậc của từng văn bản,

tạo điều kiện cần thiết cho việc ban hành, xác định vai trò của mỗi loại văn bản

đối với từng loại công việc cụ thể trong quản If Nhà nước Bên cạnh đó, pháp

uật còn quy định về hình thức văn bản pháp luật, tức là quy định cách thức tinh

bày văn bản theo một kết cầu, khuôn mẫu nhất định, có tác dụng tạo sự liên kết

chat chẽ giữa hình thức và nội dung văn bản; đảm bảo sự thống nhất trong hoạt

động của hệ thống cơ quan Nhà nước

Hiện nay, mặc dù điều khoản 2 điều 1 của luật quy định “Văn bản do cơ

quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình

thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành

văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân đân, Ủy ban nhân dân thì không.

phải là văn bản quy phạm pháp luật." nhưng trên thực tế, có rất nhiều các văn

bản như công văn mà các cơ quan thuộc bộ ban hành được sử dụng thường

xuyên như là các văn bản quy phạm pháp luật làm căn cứ viện dẫn cho hoạt

động áp dụng pháp luật Do vậy, Luật Ban hành VBQPPL cần bổ sung việc.

tuyên bố loại bỏ chúng vì hiện nay mới chỉ có quy định về việc hủy bỏ hoặc bãi

bỏ đối với các loại văn bán đã được quy định tại khoản 1, điều 1

- Thứ tư, VBQPPL chửa đựng các quy định chung, được “Nhà nước bảo.

đâm thực hiện, được áp dụng nhiều lần trong thực tế đời sống

Các VBQPPL luôn mang tính bắt buộc chung được Nhà nước bảo đảm.

thuyết phục, giáo duc, hànhbằng nh

chinh, Tinh bắt buộc chung được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thé trong

biện pháp như: tuyên trụ

ry

cùng điều kiện, hoàn cảnh mà các quy phạm pháp luật quy định Từ đó có thểkhẳng định VBQPPL luôn chứa đựng các quy phạm pháp luật Đây là đặc điểm

quan trọng nhất của VBQPPL Vì vậy, VBQPPL được áp dụng nhiều lần trên thực tế với nhiều đối tượng, còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ có hiệu lực duy.

nhất một lần và với đối tượng cụ thể, xác định Qua nội dung của VBQPPL, cácđối tượng có liên quan sẽ hiểu được các hành vi nào được phép thực hiện và

những hành vi nào không được phép thực hiện Nếu các cá nhân, tổ chức có liên quan không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nội dung, yêu cầu của 'VBQPPL thì Nhà nước sẽ sử dụng các biện pháp cưỡng chế buộc các đối tượng.

446 phải chịu trách nhiệm pháp lí trước Nhà nước.

“Tinh bắt buộc chung” đó cần được hiểu rộng hơn ở chỗ những gi

'VBQPPL đó xác định thì phải hiểu ở một nghĩa duy nhất như các quy định ở

phan “giải thích thuật ngữ” hoặc ở các quy phạm định nghĩa dù đó không phải là

“quy tắc xử sự chung” theo nghĩa là “chuẩn mực hành vi” Chính vì thế, định

nghĩa: *VBQPPLL là có chứa các quy định chung ” sẽ là hợp lý.

Ngoài những kiến nghị trực tiếp trong từng nội dung, bài viết cũng đưa ramột dé xuất là nhanh chóng hợp nhất hai luật ban hành VBQPPL để tránh cùngmột lĩnh vực mà có tới hai luật song song tồn tại Mặt khác, có những quy định.trong hai văn bản không thống nhất với nhau như định nghĩa về văn bản quy

phạm pháp luật.

Xin có đôi điều chia sẻ và cảm ơn sự theo đối của quý vị!

PHAP LỆNH CUA UY BAN THUONG VỤ QUOC HOE:

CAN HAN CHE VA TIEN TỚI LOẠI BÖ.

Ths, GVC Doan Thị Bạch Liên Khoa HCNN- ĐH Luật HN

Một trong những nội dụng được đề cập tới của hội thảo này là: Vấn đề thu.

hep thẩm quyền hình thức của một số chủ thé có thâm quyền Theo quy định của

pháp luật hiện hành (Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008), ở Việt

Nam hiện nay có nhiều loại chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm

pháp luật, đó là các cơ quan nhà nước như Quốc hội, Ủy ban thường vụ quốc

hội, Chủ tịch nước, Chính phủ Trong phạm vi bài viết này, tôi đề cập tới một

loại văn bản do chủ thé có thẳm quyền ban hành là pháp lệnh của Uy ban thường

vụ Quốc hội.

Lịch sử lập pháp Việt Nam bắt đầu từ sau Cách mạng Tháng Tám 1945 đến

nay, trong suốt quá trình đó chúng ta đã tạo ra được một hệ thống văn bản quy

phạm pháp luật không 16; góp phần tích cực và hiệu quả vào việc điều chỉnh các

mỗi quan hệ xã hội, tạo ra một xã hội ồn định và phát triển Tuy nhiên, điều dé

dang nhận thấy là cho tới những năm 80 của thé ky XX, hệ thống pháp luật Việt

‘Nam gồm phân lớn là các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật (chúng ta mới

chi có vài văn bản luật như các hiển pháp, Luật hôn nhân gia đình 1956, Bộ luật

hình sự 1985, Bộ luật tố tụng hình sự 1989 ) Trong hệ thống các văn bản dưới

luật đã ban hành thì pháp lệnh chiếm số lượng tượng đối nhiều Mặc dù tạo ra

một số lượng không lồ các văn bàn như vậy nhưng chúng te khong có một van

‘ban quy phạm pháp luật quy định về trình tự, thủ tục ban hành ban hành văn bản

quy phạm pháp luật ở Việt Nam Có thể nói, trong gần 50 năm xây dựng pháp

Tut, các nhà làm luật của chúng ta da vào sự học hỏi, kinh nghiệm và thói quen

dé ban hành các văn bản quy phạm pháp luật Đây quả là một kỳ tích Mãi đến

năm 1996, chúng ta mới ban hành một văn bản có giá trị luật đầu tiên đề cập đến

hệ thông văn ban quy phạm pháp ở Việt Nam gồm những loại văn bản nào, các

chú chủ thé nào có thẩm quyền ban hành, quy trình ban hành văn bản QPPL

8

gg

Đó chính là Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 do Quốc hội khóa

X thông qua ngày 12.11.1996 Sự ra đời của Luật ban hành văn bản quy phạm

pháp luật đã tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam,

dam bảo cho hoạt động xây dựng pháp luật có sự thống nhắt, đồng bộ, cũng nhưxác định trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền trong việc ban hành các văn

‘ban QPPL Sau một thời gian có hiệu lực, luật này đã được sửa đổi, bổ sungnăm 2002 và được thay thế bằng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

2008 do Quốc hội khóa XII ban hành ngày 3.6.2008

“Trong tắt cả các văn bản nêu trên, VBQPPL vẫn được hiểu thống nhất làvăn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thẩm quyền, bình

thức, trình tự, thi tục luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được nhà nước

bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội

Những điểm khác biệt giữa các văn bản này là về hệ thống VBQPPL, thâm.quyền ban hành, hiệu lực, quy trình ban hành được quy định ngày càng cụ thể và

chặt chế hơn

‘Theo quy định của Luật 2008, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở Việt

‘Nam hiện nay có 13 loại tương ứng với các chủ thể có thẳm quyền ban hành

“Trong đó, Uy ban thường vụ Quốc hội có thẩm quyền ban hành pháp lệnh

Trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước của Việt Nam, Uỷ ban thường vụQuốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội, nhiệm vụ, quyền hạn của cơquan này được quy định rat rõ ràng trong Hiến pháp và Luật tỗ chức Quốc hội

‘Theo đó, Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền ban hành pháp lệnh về những

vấn đề được Quốc hội giao Điều này được quy định ở tit cả các bản Hiến pháp

của Việt Nam: 1946, 1959, 1980 và 1992.

Trong bài viết này, chúng ta dé cập đến pháp lệnh - văn bản do Ủy ban

thường vụ Quốc hội ban hành ban hành Tại sao trong thời gian dài (ngay khỉ

bắt đầu xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam đến nay) trong hệ thẳng văn bản

quy phạm pháp luật của nước ta đã có pháp lệnh, vai trò của nó? Vấn đề đặt

ra hiện nay là cần phải hạn chế và dẫn tiến tới loại bỏ pháp lệnh ra khỏi hệ

thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam

‘Tinh đến nay, pháp lệnh chiếm một số lượng lớn trong hệ thống văn bản

quy phạm pháp luật của Việt Nam Pháp lệnh tác động đến hu khắp các lĩnh

vực của đời sống xã hội Khó có thé tim thấy sự thiếu vắng pháp lệnh trong một

lĩnh vực nào Đặc biệt trong thời kỳ những năm 80 của thế kỷ XX trở về trước, khi mà sự hiện điện của các văn bản có giá trị luật là vô cùng khiêm tốn Ở giai

đoạn này, pháp lệnh đã phát huy rất tốt vai trò của mïnh Có thể kẻ đến những

lĩnh vực quan trọng của xã hội như hình sự, kinh tế chúng ta cũng chỉ có pháp.lệnh là văn bản eó giá trị cao nhất thời bấy giờ để điều chỉnh Pháp lệnh điềuchỉnh đạt hiệu quả rất cao Các mỗi quan hệ xã hội phát triển hài hòa, én định

‘Tink hình an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã hội được duy trì rất tốt

Sở di pháp lệnh có được vai trò to lớn và được ban hành nhiều nbuư vậy lầ

xuất phát từ nhiều lý do Thứ nhát, Quốc hội không có điều kiện họp thường ky

Với tình hình đất nước đang có chiến tranh, Nhiệm vụ cách mạng quan trọng

của toàn Đảng, toàn dan ta là vita tiến hành cải tạo xã hội chủ nghĩa ở miễn Bắc

vừa đấu tranh giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước Đặc biệt vào những.

năm 70 của thé ky XX, miền Bắc còn phải hứng chịu cảnh tàn phá của bom đạn

"Mỹ Trong bồi cảnh như vậy, Quốc hội Việt Nam không có điều kiện họp nhiều

và các vấn đề cần phải giải quyết là rất lớn Vì thế, với tư cách là cơ quan thường trực cúa Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành rat nhiều

pháp lệnh để đáp ứng nhu cầu khách quan của xã hội Thứ hai, kỹ thuật xây

dựng pháp luật còn nhiều hạn chế, Sau thắng lợi ca cách mạng Tháng Tám,

nước Việt Nam dân chủ cộng hòa non trẻ ra đời, chúng ta gặp muôn vàn khó.

‘khan trên bước đường xây dựng cuộc sống mới Một trong những khó khăn là

ý đất nước, trong xây dựng pháp

chúng ta không có kinh nghiệm trong quản.

luật Quốc hội Việt Nam gồm những đại biểu ưu tú của mọi ting lớp nhân dân.

Pay là những đại biểu yêu nước và đầy nhiệt huyết nhưng thiếu kiến thức trong

xây dựng pháp luật Hon nữa, Việt Nam chi được thửa hưởng di sản của một

nền pháp luật phong kiến, từ nội dung đến cách thức ban hành đều chưa phù hợp

với chúng ta, Trong khi đó, đồi hỏi của việc ban hành pháp luật mới là phải công

khai, dân chủ, thể hiện ý chí của toàn dân Với chất lượng của đại biểu Quốc hội

Việt Nam như vậy thì ban hành các văn bản luật là chưa đủ sức 7hứ ba, quan hệ

xã hội nây sinh phức tạp và chưa ổn định Trong hoàn cảnh đất nước chia cắt,

miền Bắc bước đầu xây dựng cuộc sống mới Nhiều mối quan hệ xã hội mới nảy.

sinh cần điều chỉnh, có nhiều quan hệ xã hội mới cần phải tạo dựng Để phápluật tác động một cách có hiệu quả thì cần có nhiều điều kiện, trong đó quan

trọng là quan hệ xã hội phải én định Có như vậy mới có thể xác định đúng đắn

tính chất của quan hệ xã hội, từ đó đưa ra được cách tác động phù hợp Tuynhiên, các mồi quan hệ xã hội còn đang hình thành và chịu ảnh hưởng của nhiềuyếu tố trong điều kiện giao thời từ xã hội phong kiến sang xã hội xã hội chủ.nghĩa Vi thé, các quan hệ xã hội còn có nhiễu sự thay đổi và chưa ổn định Vớiđiều kiện như vậy thì ban hành pháp lệnh là hợp lý Quy trình đơn giản và dễsửa đổi, bd sung Có thể nói, ở thời kỳ này pháp lệnh đóng trò to lớn vô cùng to

lớn trong quá tình quản lý nhà nước Việc pháp lệnh được ban hành và sử dụng

nhiễu trong thời gian qua là hoàn toàn phù hợp

Sau gần hai mươi năm tiến hành sự nghiệp đổi mới, dưới sự lãnh đạo của

Đăng, công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đã có những tiến bộ

quan trọng Quy trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật được đổi mới.

Nhiều bộ luật, luật, pháp lệnh được ban hành đã tạo khuôn khổ pháp lý ngày

càng hoàn chỉnh hơn để Nhà nước quản lý bằng pháp luật trên các lĩnh vực kinh

tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại

‘Tuy nhiên, nhìn chung hệ thống pháp luật nước ta vẫn chưa đồng bộ, thiếuthống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống Cơ chế xây dựng, sửa đổi'pháp luật còn nhiều bắt hợp lý và chưa được coi trọng đỗi mới, hoàn thiện

Tiến độ xây dựng luật và pháp lệnh còn chậm, chất lượng các văn bản

pháp luật chưa cao Việc nghiên cứu và tổ chức thực hiện các điều ước quốc

tế mà Việt Nam là thành viên chưa được quan tâm diy đủ

Để khắc phục tình trạng trên, đáp ứng các yêu cầu, vụ của thời kỳ

công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, việc ban hành Chiến lược xây dựng và

hoàn thiện hệ thống pháp luật là một đòi hỏi cắp bách Với tỉnh thần này, Bộ

chính trị Ban chấp hành trung tương Đảng Cộng sản Việt Nam đã ban hành nghị

quyết 48 năm 2005 Nghị quyết đề cập đến Chiến lược xây dựng pháp luật dénăm 2010, định huéng đến năn 2020 Chiến lược xây dựng pháp luật đã chỉ rõ:

Can xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả

thì, công khai, mình bạch; đỗi mới căn bản cơ chế xây đựng và thực hiện phápluật, phát huy dan chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công,

nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020, Hoàn thiện pháp luật về 16 chức và

hoạt động của Quốc bội, đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng hoạt động.lập pháp, bảo đảm tốt hon tính dân chủ, pháp chế, công khai, minh bạch của hệ

thống pháp luật; trong đó, các đạo luật ngày càng giữ ví trí trung tâm, trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội Hoàn thiện pháp luật về quy trình xây đựng, ban.

hành và công bố văn bản quy phạm pháp luật thống nhất cho c Trung ương và

dia phương, theo hướng Quốc hội ban hành luật, giảm dan việc Uj ban Thường,

vụ Quấc hội ban hành pháp lệnh

Nhu vậy, trong Chiến lược xây dung pháp luật đã khẳng định là cần phải

hạn chế việc ban hành pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội Điều này cũng

được hiểu là: Trong tương lai, vai trò của pháp lệnh ngày càng hu hep và có thể trở nên không cần thiết nữa Có thể luận giải điều này bởi những lý do sau:

‘M6t là, hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay tương đối hoàn thiện Trong hoàn cảnh đất nước thống nhất, chúng ta có nhiều điều kiện thuận lợi để xây

dựng một hệ thẳng pháp luật toàn điện, đồng bộ, kip thời với kỹ thuật lập pháp

cao Có thể khẳng định, bất kỳ lĩnh vực nào của đời sống xã hội cũng có luật, khó có thể ngay một lúc chúng ta kiểm đếm chính xác hiện nay có bao nhiêu luật (khác với giai đoạn trước số lượng luật ban hành có thể đếm được trên dầu ngón tay) Bên cạnh đó, so với pháp lệnh thì luật có nhiều ưu thế hơn hẳn Luật chỉ được thông qua khi có sự tham dự của các đại biểu Quốc hội với quá nửa

tổng số đại biểu tần thành Vì thế, luật thể hiện được tập trung trí tuệ của tập thé

đại biểu Quốc hội cũng như nguyện vọng của mọi ting lớp nhân dân, chất lượng

của luật tốt hơn Luật khi được ban hành sẽ có tính khả thi cao

12

Ngoài ra, đồng thời với ban hành luật thì các chủ thể có thắm quyển khác

cũng kịp thời ban hành các văn bản QPPL dưới luật, quy định chỉ tiết hoặc

"hướng dẫn thi hành luật Đảm bảo đủ các điều kiện về nhân lực và vat lực cho

luật đi vào đời sống khi phát sinh hiệu lực

Hai là, các kỳ họp của Quốc hội tiến hành đều đặn Nếu như trước kia, việc

‘ban hành pháp lệnh phần nào cũng là nhằm đáp ứng nhu cầu cấp bách của xã

ốc hội đảm bảo xã hội không có

tốt, dự kiến

hội Thì nay, hoạt động thường xuyên của Q

‘inh trang thiểu luật Hơn nữa, công tác dự báo pháp luật tương a

được xu hướng vận động và phát triển của các quan hệ xã hội Trên cơ sở đó,

hàng năm Quốc hội đều xây dựng chương trình ban hành luật Ngoài ra, hoạt

động hệ thống hóa pháp luật được tiến hành thường xuyên, kịp thời phát hiệnđược những mâu thuẫn, chồng chéo và bắt cập của hệ thống pháp luật Từ đó

các chủ thể có thẩm quyển tiến hành việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, loại bỏ,

những những QPPL, văn bản QPPL cũ hoặc ban hành những văn bản mới Vì

vay, yếu tố cắp bách phải ban hành pháp lệnh của thời kỳ trước kia không còn

nữa Mặt khác, theo quy định của luật 2008, quy trình ban hành pháp lệnh cũng

phức tạp không kém so với việc ban hành luật Sau khi ban hành pháp lệnh lại

ban hành luật về cùng vấn đề sẽ gây lãng phí, tốn kém Điều đáng lưu ý là việc

thông qua pháp lệnh được thực hiện ở Ủy ban thường vụ Quốc hội cho nên tính

đại diện không cao, chất lượng của pháp lệnh sẽ không thé bằng được luật

Ba là, về mặt khoa học và tính hợp lý thi không thé cùng một loại chủ thé

(Quốc hội) lại ban hành hai loại văn bản có giá trị pháp lý khác nhau (luật và

dưới luật Điều này sẽ dẫn đến sự chồng chéo và thiếu minh bach trong xácđịnh nội dung nào cần được điều chỉnh bằng luật và nội dung nào chỉ cần điều

chỉnh bằng pháp lệnh Bên cạnh đó, các nước trên thé giới ít sử dung pháp lệnh

Ngoài một số nước đi theo con đường xã hội chủ nghĩa như Việt nam, Trung

quốc còn sử dụng pháp lệnh thì đa phần các nước hiện nay không có loại văn

bản này Ở những nước này, Quốc hội (Nghị viện) có quyền ban hành luật và chỉ

ban hành luật mà thôi.

‘Tir những luận giải trên, việc hạn chế va dan loại bỏ pháp lệnh ra khỏi hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam là cần thiết Nhằm đảm bảo tính.

hợp lý và minh bạch của hệ thống pháp luật, đảm bảo tính hiệu quả và sự tiết

kiệm của hoạt động xây dựng pháp luật cũng như xu thế toàn cầu hóa, hội nhập

quốc tế hiện nay,

1

THAM QUYỀN LAM HIẾN PHÁP VÀ SỬA ĐÔI HIẾN PHAP CUA QUOC HỘI VÀ VAN ĐÈ SỬA DOI HIẾN PHÁP 1992

Ths Nguyễn Thị Phương

Dai học Luật Hà Nội

1.Tham quyền làm Hiến pháp và sửa đỗi Hiến pháp của Quốc hội

Trong mỗi nhà nước khi mà quyền lực nhà nước đã được phân chia (hayphân công) giữa 3 nhánh quy, pháp, hành pháp, tư pháp thi quyền lập

pháp thuộc về cơ quan đại điện của nhân dan ( Quốc hội, Nghị viện) Đây là một

cơ quan nhà nước được nhân din bầu ra (có thể là trực tiếp hoặc gián tiếp), đại

ign cho nhân dân, thay mặt nhân dan thực hiện quyền lập pháp.

G Việt Nam, tinh đến thời điểm hiện nay nhân dân đã bau ra 13 khóa Quốc.hội Nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội được quy định trong các bản Hiến pháp

1946,1959,1980,1992 Một trong những nhiệm vụ, quyền hạn quan trong của

Quốc hội được quy định trong các bản Hiến pháp là làm Hiến pháp và sửa đổHiển pháp Quốc hội khóa I là một Quốc hội đặc biệt vì trên thực tế nó đã tồn tai

14 năm (từ 1946 đến 1960) và cho ra đời 2 bản Hiến pháp (1946,1959) trongtổng số 4 bản Hiến pháp của nước ta Quốc hội khóa VI thông qua bản Hiến.pháp 1980 Quốc hội khóa VIII thông qua bản Hiến pháp 1992 Tại kỳ họp thứ

10 Quốc hội khóa X đã ra Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung một số điều củaHiến pháp 1992 Có thể khẳng định các khóa Quốc hội đã hoàn thành suất sắcquyền lập hiến được nhân dan giao cho

Quyén lập pháp thuộc về Quốc hội và được quy định trong Hiến pháp,

được cụ thể hóa trong các văn bản có hiệu lực sau Hiển pháp Tuy nhiên ở

mỗi giai đoạn lịch sử, quy định pháp luật về quyền lập pháp của Quốc hội có

khác nhau

‘Theo quy định tại điều 22 Hiến pháp 1946, Nghị viện nhân dân được xác

định là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa Trong.

lĩnh vực lập pháp, Nghị viện nhân dân có quyền đặt ra các pháp luật, chuẩn y

Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố chậm nhất 12 10 hồm.

sau khi nhận được thông trí Trong thời gian đó, Chủ tịch nước có quyển yêu cầu

‘Nghi viện thảo luận lại Những luật đem ra thảo luận lại nếu vẫn được Nghị viện

ung chuẩn thi bắt buộc Chủ tịch nước phải cổng bố (điều 31) Như vậy, bảnHiển pháp này chưa quy định trực tiếp về quyền lập pháp của Nghị viện và thẩm

quyền lập pháp của Nghị viện cũng bị hạn chế, kiểm soát bởi quyển phủ quyết

luật của Chủ tịch nước Với cách tiếp cận của bản Hiến pháp này thì Nghị việnchỉ có quyền “đặt ra các pháp luật" chứ không phải là làm luật và sửa đổi luật

Mặc dù Hiến pháp chưa nói đến quyển làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp của

Nghị viện, nhưng bản thân thuật ngữ “đặt ra các pháp luật" cũng đã bao hàm cả.

quyền đó

Vị trí của Quốc hội khóa I theo Hiến pháp 1959 đã cơ sự thay đổi Trong

'bộ máy nhà nước, Quốc hội được xác định giữ vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước cac nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (điều 43) Tính quyền lực nhà nước cao nhất của Quốc hội được cụ thể bóa gồm 16 vấn đề tại điều 50 Ngoài ra, Hiến pháp còn cho phép Quốc hội quyết định những quyền hạn cần.

thiết khác (khoản 17)

'Về quyền lập pháp của Quốc hội, Hiến pháp quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa Quyền lập pháp được thể biện thông qua quyền làm Hiến pháp và sửa đỗi Hiển pháp, làm pháp luật, giám sát việc thí hành Hiến pháp Chủ tịch nước phải công bố pháp luật, pháp lệnh theo quyết định của Quốc hôi hoặc của Uy ban thường vụ Quốc.

hội Các đạo luật phải được Chủ tịch nước công bố chậm nhất là 15 ngày sau khi

Quốc hội đã thông qua.

Như vậy, so với bản Hiến pháp 1946 thì Hiến pháp mới đã cụ thể hóa

quyền lập pháp của Quốc hội theo mở rộng thẩm quyền Trên thực tế, số lượng

các luật, bộ luật được Quốc hội thông qua đã tăng cả.

Điều đõ đảm bảo che nhà nước từng bước thực hiện nguyên tắc quản lí kinh

tế-xã hội bằng pháp luật Tuy nhiên cả 2 bản Hiến pháp đều chưa phân biệt thẳm

lượng và chất lương

16

quyền làm luật với làm pháp luật Làm pháp luật là thẩm quyền của các cơ quan

nhà nước từ trung ương đến địa phương được phân cấp theo thẳm quyền Là cơquan lập pháp, Quốc hội chỉ thực hiện quyền làm luật

Khắc phục một số hạn chế của 2 bản Hiến pháp trên về quyển lập pháp của.Quốc hội, bản Hiến pháp 1980 đã khẳng định Quốc hội là cơ quan duy nhất có

lập hiến và lập pháp Quyền lập hiến là quyền làm Hiến pháp và sửa đổi

ổi luật Đồng thời Quốc

quy

Hiến pháp Quyền lập pháp là quyền làm luật và sửa dé

hội còn thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp và pháp luậtđối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước Các luật khi đã được Quốc hội thông,qua phải được công bố chậm nhất là 15 ngày

Ké thừa và phát triển những quy định của các bản hiến pháp về quyền lập.pháp của Quốc hội, Hiến pháp 1992 ngoài việc tiếp tục khẳng định Quốc hôi là

cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp; làm Hiến pháp và sủa đổi Hiếnpháp; làm luật và sửa đổi luật; thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuan theo.Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội thi đã bổ sung cho Quốc hội quyết

định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Điều này là rất cần thiết vì cũng

như các lĩnh vực khác, vấn đề xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật phảixuất phát từ yêu cầu của thực tiễn, phải có lộ trình, có kế hoạch nhằm đảm bảotính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật Đó cũng là cơ sở để Quốc hộithực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo pháp luật từ khâu xây dựng dự

án luột, pháp lệnh đến việc thông qua và thực hiện Nghị quyết về chương trình

xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội thường được thường được thảo luận và

thông qua tại kỳ họp thứ nhất của mỗi khóa Quốc hội Quốc hội có thể điều

chỉnh nghị quyết về chương trình xây dựng luật và pháp lệnh nếu thấy cần thiết.2.Thi tục lập hiến của Quốc hội

Bắt cứ một nhà nước nào đã có Hiến pháp, cho dù đó là Hiến pháp thành

văn hay không thành văn, Hiển pháp cổ điền hay hiện đại, Hiến pháp cứng hay

mềm thi vị trí, vai trò của Hiến pháp đều được khẳng định là luật cơ bản của

"Nhà nước, có hiệu pháp lí e nhất Hiển pháp là nguồn của mọi văn bản pháp

luật của Nhà nước Một nhà nước dân chủ không thể thiếu Hiến pháp và chỉ có.

nhà nước đân chủ khí Hiển pháp được tôn trong và đảm bảo thực hiện Tại

sao Hiển pháp lại có vai trò đặc biệt quan trọng trong đời sống xã hội của một

đát nước như vậy? bu này được quyết bởi nội dung của Hiến pháp mà

thủ tục lập hiến là khâu quan trong nhất, có tính quyết định So với thủ tục lập

"pháp thì thủ tục lập hiển phức tạp, chặt che và dân chủ hơn

Thủ tục lập hiến của mỗi quốc gia có khác nhau, tùy thuộc vào truyền

thống lập hiến, trình độ lập hiến, văn hóa trong đó có văn hóa pháp If, nguyên tắc tổ chức quyền lực ahd nước Ở Việt Nam, thủ tục lập hiến &

có khác nhau Hiện nay thủ tục lập hiến đã được cụ

bước sau:

Thứ nhất, quyết định làm Hiến pháp hoặc sửa đổi Hiến pháp phải được thé

hiện trong nghị quyết của Đăng chm quyền;

Thi hai, trên cơ sở nghị quyết của Đảng cầm quyền, Quốc hội ra quyết định sửa đổi hoặc làm Hiến pháp mới va ra nghị quyết thành lập Ban soaa thảo Hiến pháp mới (hoặc Ban soạn thảo Hiến pháp sửa đổi) Ban soạn thảo sẽ thành.

lập các tiêu ban, các bộ phận giúp vié

Thứ ba, dự thảo hiến pháp lần daw phải được trình lên Đảng cằm quyền cho

y kiến, có chỉnh sửa bỗ sung sau đó trình Quốc hội xem xét, cho y kiến trước khi đưa ra lấy y kiến rộng rãi trong _nhân dân;

Thứ tw, Ban soạn thảo tiếp thu các y kién đóng góp, chỉnh lf, bỗ sung sau

đó trình Đảng cầm quyền, Quốc hội quyết định Tại kỳ họp công khai của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội théo luận, biểu quyết từng nội dung sau đó biểu quyết thông qua với tỷ lệ phiếu ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội tần thành Hiến pháp có thể được đưa ra toàn dân phúc quyết trước khi Chủ tịch nước công bố (thủ tục này chỉ được quy định trong Hiến pháp 1946 nhưng trên thực té cũng.

chưa được thực hiện)

Thứ năm, Chủ tịch nước công bố hiến pháp chậm nhất là 15 ngày kể từ

ngày được thông qua Đây là một thủ tục bất buộc được quy định trong pháp luật

18

của mỗi quốc gia Riêng đối với luật của Quốc hôi, một số quốc gia quy định

nguyên thủ quốc gia có quyển phủ quyết luật Ở Việt Nam, thẳm quyền phủ quyết

luật của nguyên thủ quốc gia chỉ được quy định trong bản Hiến pháp 1946

3.Sửa đỗi Hiến pháp 1992

So với các văn bản pháp luật khác của nhà nước, Hiến pháp thường có tính.46n định cao, ít khi thay đổi với mục dich đảm bảo tính ồn định của hệ thống,

pháp luật Tuy nhiên việc sủa đổi Hiến pháp là cẩn thiết, đáp ứng với yêu cầu

khách quan, sự phát triển nền kinh tế- xã hội của mỗi quốc gia Về cơ bản, thủtục sửa đổi Hiến pháp cũng tương tự như xây dựng một bản hiến pháp mới O'Việt Nam, tính đến thời điểm nay thì Hiến pháp 1946 là bản Hiến pháp.mới, đầu tiên của nhà nước Việt nam theo chính thể dân chủ cộng hòa Các bảnHiến pháp sau này chỉ là bản Hiến pháp sửa đổi của các bản Hiến pháp trước đó

‘Tuy nhiên ở Miền Nam Việt Nam giai đoạn từ 1954 đến trước ngày 30- 4- 1975tồn tại Hiến pháp của Nhà nước Việt Nam cộng hòa, vậy bản Hiến pháp 1980 do

'Quốc hội của nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam xây đựng và thông qua,

do vậy có thé coi bản Hiến pháp 1980 là Hiến pháp mới của nhân dân Miễn Nam.Ban Hiến pháp 1992 được Quốc hội khóa VIII thông qua ngày 15- 4- 1992

và Chủ tịch nước công bố ngày 18- 4- 1992 gồm Lời nói đầu, 12 chương và 147

điều Đây là bản hiến pháp của thời kỳ đổi mới đã cụ thể hóa đường lối đổi mớicủa Đăng cằm quyền được thé hiện tại Dai hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, VILhình thức, Hiến pháp 1992 cơ bản không thay đổi so với Hiển pháp 1980

nhưng về nội dung các chương, éu được sửa đổi, bổ sung Nội dung những

điều được sửa đổi, bổ sung trong Hiến pháp qua thời gian thực hiện đã khẳng

định tính khoa học, tính thực tiễn Kinh tế tăng trưởng, đời sống vật chat và tỉnhthin của nhân dân ngày càng được nâng cao, dan chủ được mở rộng, chính trị ônđịnh đó là kết quả của đường lối đổi mới đúng đắn của Đăng và nhà nước đãđược thể chế trong Hiến pháp 1992 Tuy nhiên, qua một thời gian thực hiện,Hiến pháp 1992 đã bộc lộ nhiều hạn chế cần tiếp tục phải sửa đổi, bd sung Tại

kỳ hop thứ 10 Quốc hội khóa X đã thông qua Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ

sung một số điều của Hiến pháp 1992(gồm Lời nói đầu và 25 điền) Tiếp đó, tại

kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa XII, Quốc hội đã thong qua Nghị quyết về việc

sửa đổi, bễ sung Hiến pháp năm 1992 và thành lập Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến

pháp năm 1992 Theo dự kiến, dự thảo Hiến pháp sửa đổi lần thứ nhất sẽ trình'Quốc hội vào kỳ họp 4 sau đó đưa ra lấy y kiến của nhân dân vào quy I của năm

2013 Để có một bản Hiến pháp thật sự dan chủ, văn minh, có hiểu quá đòi hỏiphải có sự đổi mới đột phá trước hết là trong nhận thức từ Đảng cầm quyền đến.'Quốc hội, các cơ quan nhà nước có liên quan và mọi người dân mà trong đó đổimới về thủ tục sửa đổi Hiến pháp theo tỉnh thần dan chủ có y nghĩa quyết định.Đổi mới về thủ tục sửa đổi Hiến pháp lần này, theo chúng tôi cần tập trung vào

một số nội dụng sau:

Thứ nhất, việc lẫy y kiến của nhân dan là tất nhiên là một giai đoạn trong

quy trình lập hiến không thé bỏ qua Các lần sửa đổi Hiến pháp trước, giai đoạn nay chúng t2 Lim tương đối tốt Nhiễu y kiến của nhân dân, các nhà khoa học,

những người làm công tác thực tiễn đã được Ban soạn thảo hiến pháp sửanghiên cứu, tiếp thu Tuy nhiên, sự tiếp thu những y kiến, đóng góp thể hiện timhuyết của nhân dân đặc biệt là những nhà khoa học chưa nhiều Sự phản hồi của

‘Ban soạn thảo Hiến pháp sửa đổi về những y kiến không được tiếp thu hầu như

không có Diéu này không chỉ cho thấy sự thiếu tôn trọng, thiếu dân chủ, hình

thức của công đoạn này mà nguy hại hơn người din sẽ có thái độ vồ cảm với nhà nước, không tin tưởng vào nhà nước.

Thứ hai, chuẩn bị cho việc sửa đổi Hiến pháp, các cơ quan nhà nước từ trung wong đến địa phương, các t6 chức chính trị - xã hội tiến hành tổng kết việc thực hiện hiến pháp trong phạm vi địa phương, ngành, lĩnh vực và có báo cáo,

đề xuất hướng sửa đổi Chính phủ được giao nhiệm vu tập hợp các báo cáo đó.

Đôi với công việc này của các cơ quan nhà nước ở trung ương, các cơ sở nghiên

cứu thực hiện tương đối tốt, có hiệu quả Nhưng đối với các cơ quan nhà nước ở

địa phương lại rất hình chức, thường là sẽ giao cho một hoặc một số người lam

'báo cáo vậy nên không thực tiễn, không khách quan Về vấn dé này, theo chúng

20

tôi phải được thực hiện hàng năm dưới hình thức gửi báo cáo của cơ sở về

những vướng mắc, bắt cập trong quá trình tổ chức thực hiện Phải coi đó là mộtcông việc thường xuyên, có kế hoạch chứ tinh trang này hiện nay không khác gi

một phong trào.

Thứ ba, nhân tố có tính quyết định đến chất lượng một bản hiến pháp đó làcác đại biểu Quốc hội Sau khi đã lấy y kiến của nhân dân, tổng kết việc thựchiên hiến pháp Quốc hội quyết định đưa dự thảo hiến pháp ra thảo luận và thông.qua hiến pháp tại kỳ họp Quốc hội Quyển thảo luận, biểu quyết thông quathuộc về từng đại biểu Quốc hội Đây là lúc các đại biểu Quốc hội thể hiện vàkhẳng định mình là ngươi đại diện của nhân dân, thay mặt nhân dân quyết định.một vấn đề hệ trọng của đất nước Vấn đề sẽ trở lên tốt hơn, hiệu quả hơn nếumỗi đại biểu đều y thức được vấn đề Do vậy đân chủ trong hoạt động củaQuốc hội là yếu tố quan trọng quyết định đến chất lượng của các quyết định.của Quốc hội

Thứ tư, sự lãnh đạo của Đảng cầm quyền đối với hoạt động lập hiến của

Quốc hội Day là vấn đề có tính nguyên tắc được quy định trong điều 4 Hiến.pháp 1992 Về vấn đề này chúng tôi muốn nhắc lại một quy định của Hiến pháphiện hành về mục đích và phương hướng của chính sách phát triển khoa học,công nghệ Điều 37 Hiến pháp quy định phát triển khoa học, công nghệ là quốcsách hàng đầu Việc phát triển khoa học công nghệ nhằm mục dich cơ bản, quantrong hàng đầu là xây đựng những luậ

đường lối, chính sách và pháp luật Ở đây chúng ta muốn nói đến thuộc tính

khách quan, khoa học của pháp luật Pháp luật là sự nhận thức và phản ánh quy

điểm, luận cứ khoa học cho việc định ra

luật khách quan Pháp luật phù hợp với yêu cầu của cuộc sống, với mong muốn.

chính đáng của đa số nhân dan thi tự nó sẽ di vào cuộc sống và thúc day sự pháttriển kinh tế - xã hội

'THÁM QUYEN BAN HANH VĂN BẢN QUY PHAM

PHAP LUẬT CUA HỘI BONG NHÂN DAN, UY BAN NHÂN DÂN CAC CAP TRƯỚC YÊU CAU HOÀN THIỆN PHÁP LUAT

TS Đoàn Thị Tổ Uyên

Dai học Luật Hà Nội.

1.Thẫm quyền ban hành yan bản quy phạm phap luật của Hội đồng

nhân dân và Uy ban nhân din

‘Tham quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dan(HĐND) và Ủy ban nhân din (UBND) các cấp được quy định trong Luật Ban

hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy.

phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2064 Tại Điều 2 quy định:

1 Hội đồng nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong những

trường hợp sau đây:

a) Quyết định những chủ trương, chính sách, biện pháp nhằm bảo dim thi

hanh Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên;

'b) Quyết định kế hoạch phát triển kính tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng,

an ninh ở địa phương;

c) Quyết định biện pháp nhằm én định và nâng cao đời sống của nhân dân,

“hoàn thành nhiệm vụ cấp trên giao cho;

4) Quyết định trong phạm vi thẩm quyền được giao những chủ trương, pháp có tính chất đặc thà phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của.

địa phương nhằm phát huy tiềm năng của địa phương, nhưng không được trái với

‘ce văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên,

đ) Văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho Hội đồng nhân dân quy

b) Dé thực hiện chức năng quản lý nhà nước 6 địa phương và thực hiện các

Thực hiện quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

HDND, UBND năm 2004, thời gian qua HĐND và UBND các cấp đã ban hành

nghị quyết, quyết định, chỉ thị quy phạm pháp luật với số lượng khá lớn góp

phan nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước ở địa phương Tính từ tháng 4 năm.

2005 đến 31/12/2010, tổng số văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND

63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã ban hành 32.404 văn bản; cấp huyện

và tương đương đã ban hành 75.104 văn bản; cắp xã và tương đương ban hành.186.322 văn bản (thiếu 31 tỉnh chưa có báo cáo)' Trong số đó tỉnh Thanh Hóa.ban hành số lượng VBQPPL nhiều nhất (24.326), Hà Giang ở vị trí thứ hai

(14.592); Nghệ An ở vị trí thứ 3 (12.969), thành phố Hồ Chí Minh giữ vị trí thứ

4 (9.564 văn bản) Theo nhận định của Chính phi các địa phương đã ban hànhquá nhiều văn bản để triển khai VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên trongkhi đó cơ quan nhà nước cấp trên đã quy định khá đầy đủ, chỉ tiết có thể thựchiện được ngay Thực tế cho thấy, văn bản QPPL do HĐND và UBND cấphuyện và cấp xã ban hành chat lượng rất thấp, nhiều văn bản sai thẩm quyền, nội

dung không phù hợp với văn bản QPPL của cấp trên, đặt thêm những quy định

mới, hình thức, thủ tục vi phạm pháp luật, đặc biệt khá nhiều nghị quyết, quyết

định, chỉ thị còn sao chép lại nguyên văn quy định của cấp trên dẫn đến hoạt

động quản lý ở địa phương kém hiệu quả Trong khi đội ngũ tham mưu soạn

thảo, ban hành văn bản QPPL của cấp huyện và cấp xã trình độ chưa đáp ứng

ˆ Nguằn phụ lạc số 2: Bảng thông kẻ itu VBQFEL cia HĐND, UBND các cắp ban hành từ tháng 42005

ca 317122010 Đoàn gián át của UBTVQH về vide thực hiện guy định của pháp luật về bạn hành VROPPL

gia HĐND va UBND,

yêu cầu, số lượng mỏng luôn có tư duy thụ động, làm việc theo thói quen, trồng chờ cấp trên quy định thế nào, cấp dưới quy định như thé Hệ quả của tình trang

may là ra đời nhiều văn bản QPPL kém chất lượng Bắt cập lớn nhất của Luật

năm 2004 là việc quy định cả 3 cấp đều có thẩm quyển ban hành văn bản với nội

dung như nhau nhưng chỉ khác ở cấp độ dẫn đến hệ thống văn bản ở địa phương

trở nên cồng kểnh, nhiều ting ndc và rất khó kiễma soát Còn thẩm quyền ban

thành VBQPPL thi bị xé nhỏ theo phạm vi quản lý đã dẫn đến mâu thuẫn, chồng

chéo trong công tác ban hành văn bản, tốn kém và lãng phí về nguồn tai chính

và nhân lực cho công tác kiểm tra, rà soát văn bản ở địa phương Việc quy định nhiều tng nắc văn bản cũng gây khó khăn cho người dân và doanh nghiệp trong.

việc thi hành, tốn kém cho ngân sách nhề nước trong việc ban hành cũng như

triển khai thực hiện,

'Nguyên nhân của thực trạng trên là do:

~ Lãnh đạo một số ngành, UBND địa phương chưa thực sự quan tâm đến

công tác văn bản pháp quy, một số ngành chưa thực hiện đúng quy tink, khỉ

thực hiện thẳm định văn bản; cơ quan Tư pháp gặp Khó khăn trong việc thu thập,

rà soát văn bản nguồn

~ Chưa quan tâm thu hút đội ngũ chuyên gia để xây dựng đội ngũ cộng tácviên kiểm tra văn bản từ nhiều ngành trong xã hội, điều này thể hiện rất cụ thể

qua việc Luật ban hành van bản có hiệu lực đã hơn 7 năm nhưng vẫn chưa xây,

dung được đội ngũ Cộng tác viên văn bản.

- Sự phối hợp của các cơ quan, đơn vị trong công tác xây dựng, ban hành

'VBQPPL còn hình thức, thiếu chiều sâu; một số cơ quan do chưa nhận thức đầy

soạn thảo của những người làm công tác xây dựng văn bản còn hạn chế cả ở

24

thành phố va xã, phường Công tác kiểm tra, rà soát văn ban phải có cán bộ có.

trình độ chuyên sâu, có năng lực và khả năng xây dựng văn bản, nhưng cán bộ

‘Tu pháp hiện tại vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu công việc Cơ sở vật chất,

trang thiết bị làm việc chưa đáp ứng yêu cầu của công tác nay

- Hiện nay, nội dung của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và

Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 cũng có nhiễu nội

dung chưa hoàn thiện, là nguyên nhân sâu xa ảnh hưởng đến chất lượng hoạt

động ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước ở địa phương Trước

hết, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 định nghĩa "Văn bản quy phạm

pháp luật là văn bản có chứa đựng quy tắc xử sự chung ", trong khi Luật Banhành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định về nội dung van

bản QPPL do HĐND và UBND ban hành trong đó khẳng định chủ trương,

đường lối, chính sách, biện pháp là quy phạm pháp luật Tại Điều 12, Điều 13,

Điều 14 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 có quy

định: "nghị quyết của Hội đồng nhân dân tính được ban hành để quyết định chủtrương, đường lối, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y

tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thé dục thể thao, khoa học và công nghị

"Quyết định của Ủy ban nhân đân tỉnh được ban hành để thực hiện chủ trương,đường lối, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm

nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi, đắt đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp " Xét

về lý luận, chủ trương, đường lối và chính sách luôn mang tính định hướng

chung và là một trong những yếu tố của pháp luật (theo nghĩa rộng) nhưng

không phải là chuẩn mực của hành vi (quy tắc xử sự) Nói cách khác, chủtrương, đường lối, chính sách của Nhà nước không trực tiếp điều chỉnh hành vi,trong khi đó, quy tắc xử sự luôn tác động trực tiếp đến hành vi và được hình

hành trên cơ sở chủ trương, đường lối, chính sách chung Pháp luật hiện hành đã

đồng nhất chủ trương, đường lối, chính sách với quy tắc xử sự chung Vi va

trên thực tế các chủ thể rất khó xác định chính xác đâu là quy phạm pháp luật,

nhất là với những cán bộ tham gia xây dựng văn bản QPPL ở địa phương có sựhan chế về trình độ chuyên môn, nghiệp vụ

Càng khó khăn hơn cho những người làm công tác thực tiễn trong trường,

hợp phải nhận điện vin bản QPPL đế xây dựng, kiểm tra khi mà Luật Tô chức

HĐND và UBND năm 2003, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2004 đã không.

phan định rõ rang nội dung của nghị quyết do HĐND ban hành và quyết định,

chỉ thị do UBND các cấp ban hành Giữa HĐND và UBND trước hết khác nhau

đó là "quyết định chủ trương, đường lối, chính sách, biện pháp " dành chothấm quyền của HĐND; "thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp " dànhcho thẩm quyền của UBND Quy định này khá mơ hồ và nặng về Jy thuyếttrong khi thực tiễn cuộc sóng muôn hình, muôn vẻ Ngoài ra, hai đạo luật trên đãliệt kê những lĩnh vực mà HĐND, UBND có quyền ban hành văn bản để quyđịnh có sự bắt hợp lý Từ cấp tỉnh đến cấp huyện và cấp xã chỉ khác nhau vềphạm vi lãnh thé mà nội dung lĩnh vực quy định hoàn toàn giống nhau Nhưngđiều bất hợp lý là những lĩnh vực như nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp,thủy lợi, đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, giao thông vận tải, xây.dựng, quản lý và phát triển đô thi, thương mại, dịch vy, du lich, giáo dục và đào

tạo chỉ thuộc thẩm guyền UBND ban hành quyết định, chi thị mà HĐND không.

‘ban hành nghị quyết về những lĩnh vực này Vì thế, khi cần tham mưu cho cấp trên ban hành văn bản có địa phương để đảm bas sự chắc chắn vẫn ban bành.

nghị quyết của HĐND rồi mới ban hành quyết định của UBND để thực hiện,nhưng cũng có địa phương không ban hành nghị quyết của HĐND, Phía cơ quankiểm tra văn bản ting ting khi cùng nội dung lĩnh vực nhưng có huyện, xã ban.hành nghị quyết, có huyện, xã ban hành quyết định và không biết lấy tiêu chí:

nào làm chuẩn mực dé xây dựng, ban hành.

- Hiện nay, có khá nhiều quan điểm cho rằng không nên quy định chỉ thị là

hình thức văn bản QPPL như Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND

năm 2004, Theo quy định của Luật: Chi thị của UBND được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của co

‘quan, đơn vị trực thuge và của HĐND, UBND cấp dưới trong việc thực hiện văn

bản của cơ quan nhà nước cắp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định của mình,

26

Xét về bản chất, chỉ thị là văn bản được sử dụng để chỉ đạo, điều hành thực.

hiện những công việc thuộc thâm quyền của UBND mà không phù hợp dé đặt ra

quy tắc ứng xử Vì lý do này mà Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 đã bd

đi thẩm quyền ban hành chỉ thị của một số chủ thể: Thủ tướng Chính phủ,

Chánh án Tòa án nhân dan tối cao, Viện trưởng Viện sát nhân dân tối cao,

BO trưởng Trong các chủ thể có thấm quyền ban hành văn bản QPPL chỉ còn

duy nhất UBND ban hành chỉ thị quy phạm pháp luật Thực tế cho thấy, bên

cạnh chỉ thị do tập thé UBND ban hành còn có chỉ thị của Chủ tịch UBND Tiêu

chi nào dé xác định chính xác về nội dung đâu là quy phạm pháp luật, đâu là áp

dụng pháp luật giữa chỉ thị của UBND và Chủ tịch ủy ban nhân dân Cùng nội

dung như nhau, nếu chỉ thị được chủ tịch ký thay mặt UBND đó là quy phạm

pháp luật, còn ký đích danh chủ tịch UBND đó là chỉ thị áp dụng pháp luật Đây

là vấn đề gây bức xúc cho những người làm công tác thực tiễn khi kiểm tra và

tìm hướng xử lý đối với những chỉ thị này.

~Ở nước ta cùng song song tồn tại hai văn bản luật để điều chỉnh thẩm.

quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL Luật Ban hành văn bản QPPL,

năm 2008 quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành, kiểm tra, rà soát và

xử lý văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy di , trình tự, thủ tue ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND địa phương Những nguyên

tắc, yêu cầu đối với việc ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL nói chung

được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 (trước đây là Luật năm 1996, sửa đổi năm 2002), nhưng trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 không có quy định về giám sát, kiểm tra và xử lý văn

‘ban QPPL do những cơ quan này ban hành Hiện nay, để triển khai hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, các cơ quan nhà nước địa phương chủ yếu dựa trên cơ sở quy định của Nghị định 40/2010/NĐ-CP Ngoài ra, có nhiều nguyên

tắc chung về ban hành văn bản QPPL được quy định trong Luật Ban hành văn

bản QPPL năm 2008 như nguyên tắc đảm bảo tính công khai, minh bạch trong,

quyi

quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL; đảm bảo tính khả thì của văn bản

QPPL không được quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND,

'UBND năm 2004 nên các cơ quan địa phương không quan tim thực hiện Từ đó

những văn bên QPPL được ban hành không đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý trở

thành "gánh nặng" cho cơ quan kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở địa phương.

Sự tồn tại hai Luật trên đã dẫn đến sự công kỀnh, có nội dưng thì chồng chéo, có

đã ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động xây đựng văn ban

- Hợp nhất Luật Ban hành văn ban QPPL và sửa đổi đồng thời Luật tổ chức

HĐND và UBND năm 2003 theo hướng phân định lại thẩm quyền ban hành văn

bản QPPL, không trao quyền ban hành van bản QPPL cho HĐND, UBND cấp

'huyện và cấp xã HĐND và UBND cấp huyện, cấp xã và tương đương chỉ còn là.

cơ quan triển khai nội dung quy định của cắp trên một cách trực tiếp Đồng thời

trong Luật Tổ chức HĐND và UBND cần phân định lại thẩm quyền đảm bảo

tính cụ thể, không chồng chéo, mâu thuẫn giữa be cấp như hiện nay.

- Đối với UBND cấp tỉnh, Luật Ban hành văn bản QPPL cũng cần sửa đổi

theo hướng chỉ trao thẩm quyền cho UBND tỉnh ban hành văn bán QPPL với

"hình thức quyết định, còn loại đi chỉ thị Bởi chỉ thj là hình thức văn bản được sử

dụng để UBND chỉ đạo điều hành quản lý mà không phi hợp đặt ra quy phạm

pháp luật Hơn nữa loại di chỉ thị với tính chất là văn bản QPPL là phù hợp với

quy định mới của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 khi loại đi thẩm

quyền ban hành chi thị quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ, Bộ

trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

28

a

NHAN DANG NHỮNG HAN CHE TRONG HOAT ĐỘNG LAP

HUONG TRINH XÂY DỰNG LUAT, PHÁP LENH VÀ GÓP Ý KIEN HOAN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VE HOẠT ĐỘNG LẬP CHƯƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH.

‘Ths Hoàng Minh Hà

Trường Đại học Luật Hà Nội

1 Chương trình xây đựng luật, pháp lệnh và mục đích của hoạt động.

lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong quy trình lập pháp.

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là một trong những hình.

thức hoạt động cơ bản nhất của nhà nước nhằm tạo ra công cụ quản lý là các

'VBQPPL, Với tur cách là công cụ của nhà nước, do nhà nước đặt ra và bảo đảm thực hiện, VBQPPL nói riêng và pháp luật nói chung là sản phẩm chủ quan của.

quá tinh nhận thức các quy luật khách quan, quá trình phân tích sâu sắc thực

trạng kinh tế - xã hội và nhu cầu quản lý nhà nước làm cơ sở cho việc xác định.

thái độ, biện pháp tác động cụ thể của nhà nước đối với các quan hệ xã hội Việc

tạo ra các VBQPPL có nội dung phù hợp nhu cầu phát triển khách quan của xã

hội, nhu cầu quản lý nhà nước nhằm bảo đảm trật tự, ôn định và phát triển của

xã hội là vấn đề có ý nghĩa quyết định đối với chất lượng và hiệu quả quản lý

nhà nước.

Để hiện thực hóa các quan điểm nêu trên, trong hoạt động lập pháp - cơ

quan nhà nước có thâm quyền đã xác định việc hoạch định chương trình xâydựng luật, pháp lệnh theo hướng thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng,

phục vụ việc thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng'và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ, bảo đảm các quyền và nghĩa vụ

cơ bản của công dân.

"VỀ mặt thực tiễn, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được ghỉ nhận là

giai đoạn đầu tiên (giai đoạn tiền soạn thảo) của qui trình xây dựng luật, pháp

lệnh, đồng thời là một giai đoạn quan trọng trong công tác lập kế hoạch của nhà

nước Mục đích của công đoạn này nhằm bảo đảm cho Quốc hội, Ủy ban thường

vụ Quốc hội hoạt động một cách có kế hoạch và chủ động trong việc xem xét

thông qua các dự án luật, pháp lệnh đáp ứng yêu cầu xáy dựng nhà nước pháp

quyền XHCN ở Việt Nam

G phương diện khác, việc xây dựng chương tình luật, pháp lệnh còn nhằm.

mục đích hạn chế đến mức rhấp nhất việc xây dựng và ban hành các văn bản

phép luật một cách tùy tiện, vô kế hoạch, duy ý chí, để hướng tới việc bảo đảm.cho các van bản luật, pháp lệnh khi đã được ban hành phải nằm trong một lộ

trình chiến lược mang tính quy hoạch tổng thể trong định hướng phát triển kinh

tế - xã hội của đất nước, Bản thân chương trình xây đựng luật, pháp lệnh trong

những điều kiện nhất định còn được đánh giá là văn bản định hướng cho hoạt

dong xây dựng luật, pháp lệnh; ở đó chứa đựng những tiêu chí xác định thứ tự

ưu tiên đối với những dự án luật, pháp lệnh cần thiết phải được xây dựng và ban

hành trước trong tổng thé các sáng kiến pháp luật hoặc kiến nghị xây dựng luật

.được đề xuất, nhằm đáp ứng kịp thời những đồi hỏi bức xúc của (hực tiễn Mặt

khác, ở phạm vi hẹp hơn, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh còn là cong

cụ để Quốc hội, Ủy ban thưởng vụ Quốc hội, Chính phủ và các bộ, ngành liên

quan chủ động triển khai các hoạt động cần thiết nhằm hoàn thành đúng tiến

độ và bảo đảm chất lượng các dự án luật, pháp lệnh đã được xác định trong

chương trình.

Hiện nay, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Việt Nam gồm hai loại: Chương trình xây dựng Juột, pháp lệnh cho cả nhiệm kỳ của Quốc hội và

chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm Trong đó, chương trình xây

dựng luật, pháp lệnh hàng năm là sự cụ thể hóa chương trình xây dựng luật,

pháp lệnh cả nhiệm kỳ, chương trình này được Quốc hội quyết định tại kỳ họp.thứ nhất của năm trước Đối với chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo

nhiệm kỳ, Quốc hội sẽ quyết định tại kỳ hop ¿hứ hai của mỗi khóa Quốc hội (theo Điều 22 ~ Luật Ban bành VBQPPL 2008).

Nhận thức được tầm quan trọng của hoạt động lập chương trình xây dựng.luật, pháp lệnh trong quy trình lập pháp cia Quốc hội, tác giả bai viết xin để cập

30

lời bàn luận nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt động lập chương.

trình xây dựng luật, pháp lệnh.

2 Nhận dạng những hạn chế trong hoạt động lập chương trình xây

dựng luật, pháp lệnh.

'Việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong hoạt động lập pháp &

nước ta những năm gần đây đã từng bước đi vào nề nếp, thể hiện những chuyển.biến tích cực từ phía các cơ quan có thâm quyền lập dự kiến chương trình xâydựng luật, pháp lệnh, đáp ứng được yêu cầu kế hoạch hóa công tác lập pháp của.Quốc hội Tuy nhiên, công tác lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thờigian qua cũng đã bộc lộ một số hạn chế và thiếu sót nhất định Cụ thể là:

_ Nhìn một cách tổng thé, chúng ta còn thiếu một chương trình đài hạn về

xây dựng luật, pháp lệnh Chương trình xây đựng luật, pháp lệnh trong các khóa

Quốc hội gần đây (Khóa IX ~ X ~ XD) nhìn chung chưa bảo đảm được tinh énđịnh Điều này đã dẫn tới việc các chủ thé có thẩm quyền xây dựng luật, pháp

lệnh không chủ động trong kế hoạch của minh, cũng đồng nghĩa với việc dự án.luật, pháp lệnh được soạn thảo, ban hành không đúng tiến độ, không đáp ứng

nhu cầu điều chỉnh kịp thời các quan hệ xã hội mà thực tiễn đặt ra

‘Ton tại này có nguyên nhân chính là công tác chuẩn bị chương trình cònthiểu các căn cứ khoa học và thực tiễn, trong nhiều trường hợp hoạt động lập

chương tình xây dựng luật, pháp lệnh còn bị động theo ý kiến lập pháp hoặc

theo mong muốn chủ quan của các bộ, ngành và các chủ thể có quyền sáng kiến

lập pháp Theo đó, trong nhiều trường hợp, chương trình vừa mới được Quốc

hội thông qua đã ngay lập tức có đề xuất xin bổ sung thêm các dự án khác, như.

trường hợp dự án luật Đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài, dự án luật

Day nghề Ngược lại, có trường hợp dự án đã được đưa vào chương trình theođúng tiến độ do cơ quan quản lý 48 nghị, nhưng sau khi chương trình được

thông qua, chính cơ quan này lại có văn bản xin rút không xây dựng dự ấn nữa,

hoặc xin lùi để trình dự án chậm hơn Hiện tượng chương trình bị thay đổi từ

phía cơ quan đề xuất đã làm cho Quốc bội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thường

bị động trong hoạt động của mình và không hoàn thành được nhiệm vụ đặt ra.

đối với công tác xây dựng luật, pháp lệnh.

'Ở một biểu hiện khác cite hạn chế này là trường hợp chương trình vừa mới

được Quốc hội thông qua, thi liền đó cơ quan trình dự án lại có đề nghị thay đổi

hình thức của văn bản, đó là: từ dự kiến xây dựng pháp lệnh lại nâng lên thành

dự kiến xây dựng luật Điểu này khiến cho việc thông qua chương trình của.

'Quốc hội trở nên hình thức, tính ổn định bị phá vỡ Có thé thấy, nhiệm kỳ của

Quốc hội khóa XI (2002 - 2007) đã có tới 15 đự ấn pháp lệnh được nâng lên

thành iuật Như vây, trung bình trong nhiệm kỳ Quốc hội của các khóa IX, X, XI

_ mỗi năm Quốc hội chỉ xem xét và thông qua được 70% dự án luật, pháp lệnh

trong tổng số các dự án luật, pháp lệnh được để xuất trong chương trình đã

được chính Quốc hội xem xét và thông qua

Để nhận dang hạn chế này có thể thấy trong ba năm 2008, 2009, 2010,

“Quốc hội điều chỉnh chương trình ba lần trong các nghị quyết chương trình xây

dựng luật, pháp lệnh của năm tiếp theo; năm 2009, 2010, UBTVQH điều chỉnh

chương trình hai lần bằng việc ban hành Nghị quyết cia UBTVQH” Đến Quốc.

hội khóa XI, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh “gồm 128 dự án luật, pháp.

lệnh, trong đó có 93 dự án thuộc chương trình chính thức (gồm 83 dự án luật, 10

dy án pháp lệnh) và 35 dự án thuge chương trình chuẩn bị nhưng cũng phải điều.

chỉnh năm lần, bổ sung 28 dự án luật, pháp lệnh” [5] Điều này đã gây rất nhiều

bức xúc cho chính các Đại biểu Quốc hội, có ý kiến cho ring: “Dy ấn luật, pháp.

lệnh đưa vào chương trình và rút ra khỏi chương trình quá dễ, khi đưa vào

chương trình thì nói là hết sức cần thiết, nhưng khi rút ra thi cũng tìm mọi lý lẽ

chứng minh bằng được Điều đó cho thấy tính không khoa học, thiếu sự thận

trọng và chấp hành không nghiêm tính kỷ luật trong chương trình xây đựng luật,

pháp lệnh của Quốc hội” [8] Và gần đây nhất, Quốc hội khóa XII đã thông qua

'Nghị quyết về việc điều chink chương trình xây dung luật, pháp lệnh năm 2011.

32

8

Theo đó, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2011 được điều chỉnh như:

sau: Bổ sung dy thảo nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 và

thành lập ủy ban dự thảo sửa đổi Hiển pháp 1992 vào chương trình thông qua tại

kỳ họp thứ nhất; chuyển dự án luật Tài nguyên nước (sửa đổi), luật Giáo dục Đạihọc từ chương trình cho ý kiến tai kỳ hop thứ nhất sang chương trình cho ý kiếntại kỳ họp thứ hai; bỗ sung dự án luật Cơ yếu, luật Biển Việt Nam vào chương.trình thông qua tại kỳ họp thứ hai; chuyển dự án luật Hợp tác xã (sửa đổi) từ

“chương trình thông qua tại kỳ họp thứ hai sang chương trình xây đựng luật, pháp,

lệnh năm 2012; bé sung dự án luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật Quan lý.thuế, luật Phòng, chống rửa tiền vào chương trình cho ý kiến tại kỳ hop thứ hai;

bổ sung dự thảo nghị quyết của UBTVOH về biểu thuế bảo vệ môi trường vào

chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2011 [2]

‘Voi những thay đổi như trên đã khiến cho các chủ thé đáng lẽ đứng ở vị tríchủ động lại rơi vào thé bị động trong chính hoạt động của mình, dẫn đến việc

không hoàn thành nhiệm vụ đặt ra trong công tác xây dựng luật, pháp lệnh.

~ Có một thực tế là công tác xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay dang

trong giai đoạn chuyển tiếp từ cơ chế cũ sang cơ chế mới, do vậy nhu cầu điều

chỉnh các quan hệ xã hội ở tắt cả các lĩnh vực bằng pháp luật là rắt lớn Cũng từ

hiện thực này mà chúng ta thường muốn đưa thật nhiều dự án luật, pháp lệnh

vào trong chương trình Vi vậy, mà chương trình xây dựng pháp luật hàng năm

thường thiểu tính khả thi, chưa tính hết khả năng thực tế, các điều kiện cần thiết

bảo đảm cho việc thực hiện chương trình Việc lập luận chứng các dự án, dự thảo đưa vào chương trình đôi khi còn sơ sài, chưa đủ căn cứ thuyết phục về sự

cần thiết phải ban hành văn bản, xác định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của các

văn bản, các điều kiện cần thiết bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản cũng như

công tác dự báo về các hậu quả của văn bản sau khi được ban hành Ở đây, có

vấn đề về quan điểm chỉ đạo và việc hoạch định chính sách pháp lý chưa rõ,

chưa tính toán kỹ Việc lập chương trình xây dựng VBQPPL vừa qua còn khép

kín trong nội bộ một số cơ quan có trách nhiệm giúp Chính phủ, ủy ban thường

‘vu Quốc hội Do đó, việc lập chương tình còn phiến điện, chưa bao quát, thiếu

tính đồng bộ và hệ thống, có tỉnh trạng văn bản chưa thật sự cần thiết thì được

đưa vào chương trình (như dự án luật về Hội, luật nhà thơ ) Còn văn bản that

sự có nhu cầu, đòi hỏi bức xúc từ thực tiễn quản lý (như luật về An toàn thựcphẩm, luật Bảo vệ người tiêu ding, luật Bảo hiểm tiền giri - là những luật mớiđược ban hành gần đây) thi lại chưa được dự kiến hoặc bị để tai ở những khóaQuốc hội trước Mặt khác, còn có tình trạng nhiều đề xuất xây dựng luật, pháp

lệnh, mặc đù đã được gh trong chương trình do Quốc hội thông qua, nhưng sa

đó không thé soạn thio được hoặc chưa kịp soạn thảo nên cơ quan được giaochủ trì soạn thảo đã phải xin hoãn, hoặc xin rút han dự án đó ra khỏi chương

trình Vẫn tồn tại những dự án mà quá tình soạn điảo kếo đài quá lâu, từ nhiệm

kỳ Quốc hội khóa này sang nhiệm kỳ Quốc hội khóa sau, như dự án luật Xây

đựng, luật Thanh niên, luật Dân tộc, luật Đắt dai (sửa di), luật Giáo dục Đại

học, luật Thủ đô, Bộ luật xử lý VPHC.

'Việc xác định hình thức văn bản, cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra, thờihạn thực hiện dự án còn hing súng, bị động Các bước chuẩn bị, xem xét, thongqua chương trình chưa được xác định một cách cụ thể, hợp lý, chưa quy định rõtrách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan tham gia vào việc lập chương trình xây

đựng luật, pháp lệnh Điều này tất yếu dẫn đến việc chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm hoặc cả khóa Quốc hội phải điều chỉnh.

các dự án, dự thio VBQPPL được ghi nhận trong chương trinh chỉ ban hành được.

60 ~ 70% so với kế hoạch đã dự kiển Hậu quả là, khả năng thực thi các chương trình không cao, công tác thông qua luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban thường.

vụ Quốc hội thường bị chậm so với mục tiêu đặt ra, gây nhiều khó khăn trong việc chủ động thực hiện tiến trình xây dựng hệ thắng pháp luật nói chung.

- Một hạn chế cũng cần đề cập ở đây đó là việc lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trên cơ sở đề xuất của các chủ thé còn mang tính chủ.

quan, cảm tính, không thống nhất, không dựa trên các luận cứ khoa học, trên sự

phan tích, đánh gig một cách khách quan các điều kiện kinh tế, xã hội nên tính

2, SỐ lượng

chế này là trong chương trình xây dựng Bộ luật Dân sự sửa đổi, dự kiến trong

suốt quá trình soạn thảo dự án bộ luật này là đề cập và đưa vào dự thảo chương

về sử hữu trí tuệ Tháng 6-2005, Bộ luật Dân sự sửa đỗi được Quốc hội khóa XI

thông qua Nhưng cũng trong năm đó, Quốc hội lại thông qua luật Sở hữu trítuệ Thực trạng này đã dẫn đến sự lãng phí không chỉ về thời gian, công sức, tiền

‘bac mà còn làm xáo trộn quy trình xây dựng luật ở các co quan có thẳm quyềntham gia soạn thảo Một biển hiện khác cũng cần nói tới đó là công tác dự báo

trong việc lập chương trình xây dựng luật Thuế thu nhập cá nhân là không cao,không dự liệu được những tác động về mặt kinh tế của dự thảo Các abu:chính sách lương dang áp dung, GDP bình quân trên đầu n; thu nhập và

không lâu (6-2009) Quốc hội đã phải ban hành Nghị quyết miễn toàn bộ th

thu nhập cá nhân từ 1-2009 đến hết tháng 6-2009 cho các đối tượng trong diện

chịu thuế va dan thuế cho các đối tượng liên quan

- Hạn chế cuối cùng cần làm rõ là việc các chương trình xây dựng luật,

pháp lệnh chưa đảm bảo được tính thống nhất, cân đối, hài hòa của cả hệ thốngpháp luật trong việc điều chỉnh các lĩnh vực kinh tế, xã hội, văn hóa, y tế, giáo.duc, an ninh, quốc phòng Việc xây dựng chương trình và dự kiến chương trình

xây dựng luật, pháp lệnh trong các khóa Quốc hội IX, X, XI thường tập trung và

‘uu tiên xây dựng luật, pháp lệnh điều chỉnh quá trình chuyển đổi nền kinh tế,

cũng như tập trung quá nhiều vào các dự án luật thuộc lĩnh vực kinh tế Đối với

các vấn đề thuộc an sinh xã hội, chính sách xã hội, giáo dục, y tế, quyền tự do cá

nhân, sức khỏe con người đường như chưa được quan tâm đúng mức và có

phần xem nhẹ

3 Góp ý kiến hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt động lập

chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.

Luật Ban hành VBQPPL 2008 đã dành Mục 1 ~ chương 3 gồm 8 điều (từ

Điều 22 đến Điều 29) đề cập hoạt động lập chương trình xây dựng luật, pháp:

"hoạt động lập chương trình Điều này chưa hẳn đã tạo được những chuyền biến.

tích cực để pháp luật hoàn thiện và bảo đảm cho hoạt động lập chương trình xây

dựng luật, pháp lệnh thực sự có hiệu quả trên thực tế

'Để hạn chế những thiếu sót đã phân tích ở trền, tác giả nhận thấy hướng

uy định của pháp luật về hoạt động lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.

cẩn được hoàn thiện hơn nữa và tập trung vào một số nội dung cụ thể như sau:

“Thứ nhét, hiện pháp luật mới chỉ chú trọng đến quy tinh đề nghị xây dựng

luật, pháp lệnh của Chính phủ (khoản 3 — Điều 23), mà chưa quan tâm đến quy

trình đề nghị, kiến nghị xây dựng pháp iuật của các cá nhân, tỗ chức khác Cụ

thể là, hiện mới chỉ có Nghị định hướng dẫn các bộ, ngành về quy trình lập dự

‘kién chương trình xây dựng luật, pháp lệnh mà chưz od một văn ban nào điều

chỉnh về quy trình xây đựng pháp luật của các cơ quan, tổ chức và cá nhân khác

‘Tuy nhiên, di đã có văn bản hướng dẫn về quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng pháp luật của các bộ, ngành, nhưng trên thực tế, quy trình lập dự kiến

chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của chính các cơ quan thuộc Chính phủ.

thường không rõ ràng, đầy đủ, cụ thé Điều này xuất pháp từ việc cho đến nay đường như chưa có những quy định cụ thể ring buộc các chủ thể có quyền dua

ra đề nghị, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải có trách nhiệm pháp lý đối với các đề nghị, kiến nghị của mình Kết quả là các đề nghị, kiến nghị của các 'bộ, ngành nói riêng và các chủ thể khác nói chung thường chỉ là những đề xuất mang tính chủ quan, cảm tinh và rat chung chung.

Dé khắc phục tình trạng này, rất cần thiết phải có những quy định riêng về

quy tình đề nghị, kí

quyền tình dự án luật được quy định tại Điều 87 của Hiến pháp, và nội dung

này cần được bổ sung vào khoản 3 — Điều 23 Tiếp đó, luật cũng cần quy định

nghị xây dựng pháp luật của các cá nhần, tổ chức có

36