MOT SO VAN DE LY LUAN VE QUY TRINH XAY DUNG CHÍNH SÁCH TRONG HOAT ỘNG BAN HANH VAN BẢN QUY PHAM
Khai niệm xây dựng chính sách - ¿+ + +2 3+ E+Eseeeeereeerees lãi 1.1.2 Vai tro của xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành vn bản quy 7/⁄;/,027,1:.8///;088 1Ẽ88gú Ởúứ-
Chính sách, xây dựng chính sách là những vấn ề không còn xa lạ trong quy trình xây dựng pháp luật ở nhiều quốc gia trên thế giới trong ó có Việt Nam Ở n°ớc ta, những nội dung về xây dựng chính sách chỉ thực sự °ợc quan tâm trong những nm gan ây, ặc biệt ké từ khi có Luật Ban hành VBQPPL nm 2015.
Chính sách là thuật ngữ °ợc sử dụng phổ biến trên thé giới vì nó là thành tố không thé thiếu trong quản lý và iều hành xã hội hiện ại” Theo một số học giả n°ớc ngoài”, có một số cách hiểu nh° sau về khái niệm chính sách: Chính sách
“thiết kế sự lựa chọn quan trọng nhất (ã) °ợc làm ra (thực thi), ối với các tổ chức, cing nh° ời sống cá nhân” Chính sách là một chuỗi (tập hợp) những hành ộng có mục dich nhằm giải quyết một vấn ề”; Chính sách là những gì mà chính phủ làm, lý do làm, và sự khác biệt nó tạo ra "; Chính sách là những gì mà chính
> Cao Kim Oanh “Một s6 khía cạnh lý luận và thực tiễn về phân tích chính sách trong hoạt ộng xây dựng luật ở Việt Nam”, Tạp chí Pháp luật và phát triển số 7, 8 nm 2017.
> Dan theo Nguyễn Anh Ph°¡ng (2015), Chính sách, chính sách công và khoa học chính sách http://chìnhsach.vn/chinh-sach-chinh-sach-cong-va-khoa-hoc-chinh-sach/
“Lasswell, H 1951, The policy orientation, In Lerner & Lasswell (eds), The Policy Sciences, pp 3-
” Anderson, J 1994, Public policymaking, Princeton. ° Dye, T 1972, Understanding public policy, Prentice-Hall phủ làm, hoặc bỏ qua không làm ’; Chính sách là một hành ộng mang tinh quyên lực nhà n°ớc nhằm sử dụng nguôn lực dé thúc day một giả trị °u tiên”;
Chính sách là một công việc °ợc thực hiện liên tục, bởi những nhóm hoạch ịnh, nhằm sử dụng các thé chế công dé kết nói, phối hop và biểu dat giá trị họ theo uối °; Chỉnh sách là quá trình mà một xã hội tạo ra và quyết ịnh có tính bắt buộc những hành vi nào °ợc chấp nhận và hành vi nào không "°;
Còn ở Việt Nam, chính sách hiểu một cách chung nhất “/a tap hợp các biện pháp °ợc thể chế hóa mà một chủ thể quyên lực hoặc chủ thé quản lý °a ra ịnh h°ớng hoạt ộng cho các tô chức, cá nhân trong xã hội nhằm thực hiện mot mục tiéu uu tiên nào ó trong chiến l°ợc phat triển của xã hội”'' Nói cách khác, “chính sách là sách l°ợc và kế hoạch cụ thé nhằm ạt °ợc một mục dich nhất ịnh, d°a vào °ờng lỗi chính trị và tình hình thực tế mà ề ra chính sách ”“ D°ới góc ộ xây dựng pháp luật “chính sách là ịnh h°ớng hành ộng s12 mà Nhà n°ớc lựa chọn làm hay không làm với tính todn và chủ ích rõ ràng dé giải quyết một van dé cụ thể mà Nhà n°ớc có trách nhiệm phải giải quyết"``. Mặc dù có nhiều cách tiếp cận khác nhau nh°ng tựu trung lại chính sách là sự lựa chọn, phản ứng, hành ộng của chính quyền nhằm mục tiêu giải quyết các vấn ề công mang tính xã hội.
Theo quy ịnh pháp luật “chính sách là ịnh h°ớng, giải pháp của Nhà n°ớc ê giải quyết van dé của thực tiên nhm dat °ợc mục tiêu nhát ịnh ` „14
Việc chính thức ịnh ngh)a chính sách này là b°ớc tiến quan trọng ể tạo lập c¡
7 Klein R., Marmor T R Moran M., Reid M., Goodin R E Reflections on policy analysis: putting it together again, The Oxford Handbook of Public Policy, 2008Toronto, Canada Oxford University Press.
* Considine, M 1994, Public policy: A critical approach, Macmillan, Melbourne.
? Considine, M 1994, Public policy: A critical approach, Macmillan, Melbourne.
'° Wheelan, C 2011, Introduction to Public Policy, New York
'' Vi Cao Dam (chủ biên) Kỹ nng phân tích va hoạch ịnh chính sách, Nhà xuất bản Thế giới, Ha
'? Hoàng Phê, Từ iển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Da Nẵng, nm 1997
'3 Viện Khoa học pháp lý, Báo cáo nghiên cứu “Thực trạng hoạt ộng phân tích chính sách trong quá trình xây dựng Luật ở Việt Nam hiện nay”, Hà Nội nm 2014.
'4 Nghị ịnh 34/2016/N-CP, ngày 14/5/2016 của Chính phủ chỉ tiết một số iều và biện pháp thi hành Luật ban hành vn bản quy phạm pháp luật.
12 sở pháp lý giúp nhận diện chính sách trong hoạt ộng xây dựng pháp luật, chính sách của VBQPPL. Ở Việt Nam, chính sách th°ờng °ợc thể hiện trong nhiều vn bản khác nhau nh° các vn kiện chính trị của ảng, chiến l°ợc, Hiến pháp, VBQPPL
Vì vậy, ể tìm hiểu chính sách của một quốc gia thì phải tìm hiểu rộng h¡n ngoài pháp luật, nh°ng cụ thé và rõ ràng nhất vẫn là các chính sách °ợc thé hiện trong các ạo luật, mà tại ó, chính sách, sau khi chuyển hóa thành các quy phạm pháp luật, sẽ có giá trị bắt buộc thi hành'x Với cách tiếp cận này, nếu ban ến chính sách trong xây dựng pháp luật thì van ề cốt lõi phải h°ớng tới chính là các giải pháp hành ộng cụ thé dé giải quyết các van ề bất cập của cuộc sống mà việc ban hành mỗi ạo luật ang ặt ra nhu cầu cần giải quyết Và dù có gọi tên là gì thì một chính sách bao giờ cing phải hàm chứa ba thành tố c¡ bản là
(1) Vấn ề cần giải quyết , (2) Mục tiêu chính sách và (3) Giải pháp hành ộng cụ thé cần thực hiện “.
Dù nhìn nhận d°ới góc ộ nao thì chính sách phải h°ớng tới là chính sách pháp lý, chính sách của VBQPPL, chính sách gắn với hoạt ộng xây dựng pháp luật Chính sách là công cụ ể Nhà n°ớc thể hiện thái ộ trong việc giải quyết các vẫn ề của ất n°ớc, của xã hội Chính sách, tự bản thân, không thể tác ộng trực tiếp ến hành vi của từng chủ thể, mà phải qua một công cụ “trung gian” là pháp luật Chính sách là “linh hồn” luôn i tr°ớc ể ịnh h°ớng, là c¡ sở nền tảng quyết ịnh, chi phối ến nội dung của VBQPPL Ng°ợc lại, vn bản là ph°¡ng tiện thể hiện nội dung của chính sách, là công cụ thé chế hóa chính sách ể phát huy hiệu quả trong cuộc sống Sự hình thành chính sách thông qua xây dựng chính sách.
Xây dựng chính sách theo các n°ớc “ld chuỗi công việc °ợc thực hiện liên tục, bởi những nhóm hoạch ịnh, nhằm sử dung các thé chế công dé kết nối,
'S Thông tin Khoa học pháp lý, Viện Khoa học pháp lý, Bộ T° pháp “Xây dựng chính sách trong quy trình lập pháp”, số 4 nm 2008 trang 4.
'® Cao Kim Oanh “Sự cần thiết của hoạch ịnh chính sách trong hoạt ộng lập pháp ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Từ iển số 5, nm 2017. phối hợp và biếu dat gid trị họ theo uổi ”'” Ở Việt Nam, xây dựng chính sách °ợc hiểu là “việc xác ịnh những chủ tr°¡ng, t° t°ởng cốt lõi ối với van dé mà vn bản dự ịnh diéu chỉnh ”"`, Xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL là việc các chủ thé sử dung các công cụ, lựa chọn các giải pháp dé giải quyết vấn ề bất cập của thực tiễn ặt ra cho mỗi VBQPPL.
Nh° vậy, trong hoạt ộng ban hành VBQPPL chính sách là một bộ phận của chính sách pháp luật, cụ thê h¡n là của chính sách xây dựng pháp luật Còn xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPLcó vi trí, vai trò quan trọng nhất ó là những quan iểm, t° t°ởng, nguyên lý chỉ ạo quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL .
1.1.2 Vai trò của xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật
Xây dựng chính sách dù chỉ là một giai oạn, là b°ớc khởi ầu của quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL nh°ng có ảnh h°ởng trực tiếp ến chất l°ợng của vn bản Vai trò của chính sách nh° “kim chỉ nam” dẫn °ờng cho quá trình “quy phạm hóa” °ợc lý giải trên các khía cạnh sau: (1) Xây dựng chính sách ảm bảo sự tuân thủ °ờng lối, chủ tr°¡ng của ảng, phù hợp với Hiến pháp và các cam kết quốc tế; (2) Xây dựng chính sách dé khang ịnh sự cần thiết phải lựa chọn chính sách tr°ớc khi soạn thảo vn bản; (3) Xây dựng chính sách nhận biết mối quan hệ giữa chính sách với những vn bản ã ban hành cùng l)nh vực tránh sự chồng chéo, mâu thuẫn; (4) Xây dựng chính sách giúp ánh giá °ợc giữa lợi ích và chi phí dé cân nhắc lựa chọn ph°¡ng án quản lý; (5) Xây dựng chính sách giúp cho vn bản sẽ ban hành khả thi h¡n khi ã thực hiện tham van chính sách”.
Một số vấn ề về quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành
có thấm quyển thực hiện các công oạn từ ể xuất chính sách, phân tích chính sách, ến ánh giá chính sách và phê duyệt về mặt chính sách ể lựa chọn chính sách chuyển hóa thành VBQPPL” Tất cả các hoạt ộng này bản thân nó ều có nhu cầu liên kết với nhau ể hình thành nên sản phẩm cuối cùng là một VBQPPL ảm bảo chất l°ợng.
Quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL có những ặc iểm c¡ bản sau: (1) °ợc thực hiện với ối t°ợng VBQPPL; (2) Do chủ thể có thâm quyền thực hiện; (3) °ợc tiễn hành theo trật tự các b°ớc logic;
(4) Hoạt ộng dé lựa chon những chính sách chất l°ợng dé chuyên hóa thành quy phạm pháp luật trong VBQPPL.
1.2.2 ối t°ợng phải thực hiện quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật
Về nguyên tắc, tất cả các VBQPPL có khả nng chứa ựng các chính sách thì các chủ thé có liên quan ều phải tiến hành hoạt ộng xây dựng chính sách tr°ớc khi tiễn hành soạn thao Theo ó, những VBQPPL cần phải thực hiện qui trình xây dựng chính sách gồm:
Luật của Quốc hội và pháp lệnh của Ủy ban th°ờng vụ Quốc hội là những VBQPPL có hiệu lực pháp lý rất cao, chỉ d°ới Hiến pháp Về vai trò, các vn bản này °ợc xác ịnh là rất quan trọng, chuyên °ợc sử dụng dé ặt ra các qui phạm pháp luật iều chỉnh những quan hệ xã hội quan trọng và 6n ịnh nh° tổ chức và hoạt ộng của các c¡ quan nhà n°ớc, chính quyền ịa ph°¡ng; quyền con ng°ời, quyên và ngh)a vụ c¡ bản của công dân; tội phạm và hình phạt; chính sách c¡ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia, ngân sách nhà n°ớc, vn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi tr°ờng, quốc phòng, an ninh Trong những vn bản này chứa ựng rất nhiều những chính sách có liên quan ến từng l)nh vực của ời sông xã hội, do vậy các chính sách trong ó nhất thiết phải °ợc xây dựng tr°ớc khi soạn thảo.
Các VBQPPL khác: Ngoài luật và pháp lệnh, với những VBQPPL khác, tr°ờng hợp nào cần phải xây dựng chính sách tr°ớc khi soạn thảo, gồm: (1)
Nghị quyết của Quốc hội và nghị quyết của Ủy ban th°ờng vụ Quốc hội là vn bản °ợc ban hành bởi c¡ quan có thâm quyên lập pháp, rất nhiều nghị quyết của Quốc hội và nghị quyết của Ủy ban th°ờng vụ Quốc hội có chứa ựng các chính sách ó là những tr°ờng hợp nghị quyết của Quốc hội °ợc ban hành ể thực hiện thí iểm một số chính sách mới thuộc thâm quyền quyết ịnh của Quốc hội nh°ng ch°a có luật iều chỉnh hoặc khác với quy ịnh của luật hiện hành hay tạm ng°ng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật, nghị quyết của Quốc hội áp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội, bảo ảm quyền con ng°ời, quyền công dân; Nghị quyết của Ủy ban th°ờng vụ Quốc hội quy ịnh việc tạm ng°ng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban th°ờng vụ Quốc hội áp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội Những chính sách trong những vn bản này nhất thiết phải °ợc xây dựng và ánh giá tác ộng tr°ớc khi vn bản °ợc soạn thảo và ban hành (2) Nghị ịnh của Chính phủ ban hành ể qui ịnh những van ề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Uy ban th°ờng vụ Quốc hội nh°ng ch°a ủ iều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh dé dap ứng yêu cầu quan lý nha n°ớc, quan lý kinh tế, quản lý xã hội (3) Nghị quyết của Hội ồng nhân dân cấp tỉnh quy ịnh những biện pháp có tính chất ặc thù phù hợp với iều kiện phát triển kinh tế - xã hội của ịa ph°¡ng Rõ ràng, với những tr°ờng hợp VBQPPL thuộc ối t°ợng phải thực hiện qui trình xây dựng chính sách là hoàn toàn hợp lý vì với những nội dung này có thể hình thành những chính sách mới tác ộng ến Nhà n°ớc, xã hội và ng°ời dân.
1.2.3 Chủ thể thực hiện quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật
Quy trình, hay còn gọi là thủ tục, là thứ tự các b°ớc phải tuân theo khi tiến hành một công việc nào ó Quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL là trình tự các b°ớc phải tiễn hành khi xây dựng chính sách mà các chủ thể tham gia vào hoạt ộng này cần tuân thủ và thực hiện Chúng ta không thé ạt °ợc mục tiêu cuối cùng là có một chính sách tốt, có những VBQPPL ạt chất l°ợng cao, nếu không tuân thủ một qui trình làm chính sách
18 gọn, tiện lợi nh°ng khoa học, có hiệu quả kinh tế - xã hội cao Qui trình xây dựng chính sách sẽ °ợc tính từ thời iểm một chính sách nào ó °ợc chủ thé có thâm quyền ề xuất xây dựng cho ến khi chính sách ó °ợc thông qua. Trong suốt quá trình này, các chủ thé có liên quan sẽ phải thực hiện hàng loạt những hoạt ộng khác nhau theo trật tự các b°ớc nhất ịnh và có thê khái quát qui trình xây dựng chính sách bởi các công oạn sau: (1) ề xuất, phân tích chính sách, (2) Thẩm tra chính sách và (3) Thông qua chính sách Mỗi công oạn này °ợc thực hiện bởi các chủ thể khác nhau với những nhiệm vụ cụ thể khác nhau.
Chủ thể thực hiện qui trình xây dựng chính sách là các c¡ quan, tổ chức cá nhân có liên quan tham gia vào tất cả các khâu trong qui trình chính sách, kể từ khi một chính sách °ợc ề xuất cho ến khi nó °ợc thông qua, bao gồm:
(i) Chủ thé ề xuất, phân tích chính sách: Việt Nam cing nh° nhiều quốc gia khác trên thé giới, chủ thé giữ vai trò chính trong việc °a ra các ề xuất về chính sách trong xây dựng VBQPPL là Chính phủ (cụ thể là các bộ, c¡ quan ngang bộ) và Ủy ban nhân dân (các sở, ngành) iều này xuất phát từ nhiều lý do nh°ng có hai lý do quan trọng nhất là: Thi? nhất, các bộ, c¡ quan ngang bộ (ở trung °¡ng) và các sở, ngành (ở ịa ph°¡ng) thuộc c¡ quan hành pháp ây là những c¡ quan có trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật, trực tiếp thực thi chính sách, do ó, hon ai hết, ây là các c¡ quan nắm rõ những van dé bat cập trong xã hội có liên quan ến ngành, l)nh vực mình phụ trách, nam bắt °ợc các van dé phát sinh trong ời sông xã hội cần có các chính sách dé giải quyết Vì vậy, những c¡ quan này có ủ c¡ sở ể xác ịnh những quan hệ xã hội nào cần °ợc iều chỉnh bằng pháp luật và iều chỉnh nh° thế nào là phù hợp, từ ó ề xuất những chính sách cần thiết và hợp lý 7 hai, các bộ, c¡ quan ngang bộ, sở, ngành có ầy ủ bộ máy dé thực hiện những chính sách ã ề xuất néu °ợc cấp có thâm quyền chấp nhận và cụ thé hóa thành các qui phạm pháp luật ồng thời, họ cing chính là ¡n vi sẽ trình dự thảo chính sách.
Tuy nhiên, ể ảm bảo tính dân chủ, kịp thời trong hoạt ộng ban hànhVBQPPL, ặc biệt là tập trung °ợc nng luc, trí tuệ và chất xám của nhiễu chủ thé nhằm °a ra các chính sách phù hop dé iều chỉnh những vấn dé phát sinh trong thực tiễn, các chủ thé ề xuất chính sách ã mở rộng ến mọi c¡ quan, tô chức cá nhân nh° Chủ tịch n°ớc, Uỷ ban th°ờng vụ Quốc hội, Hội ồng dân tộc và các Uy ban của Quốc hội, Toà án nhân dan tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà n°ớc; Ủy ban Trung °¡ng Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và c¡ quan trung °¡ng của các tô chức thành viên của Mặt trận và ại biểu Quốc hội Theo ó, mọi c¡ quan, tô chức, cá nhân trong quá trình hoạt ộng của mình nếu phát hiện những vấn ề ch°a phù hợp giữa các VBQPPL với thực tiễn cuộc sống hoặc nhận thấy trên thực tiễn có những van ề ch°a °ợc VBQPPL diéu chỉnh thì ều có quyền gửi kiến nghị, dé nghị về việc sửa ổi, bổ sung hoặc ban hành vn bản mới ến các c¡ quan có liên quan, ồng ngh)a với việc có quyền dé xuất các chính sách khi ban hành vn bản Tat nhiên các ề xuất về chính sách này can phải tuân thủ theo trật tự các b°ớc hợp ly dé từ chủ thé ề xuất có thé ến °ợc chủ thể có thầm quyền quyết ịnh.
(ii) Chủ thé thẩm tra chính sách: Chính sách do các chủ thé ề xuất sẽ phải °ợc thẩm tra bởi một c¡ quan ộc lập với c¡ quan ề xuất chính sách dé có sự ánh giá khách quan với những chính sách °ợc ề xuất xây dựng Cn cứ vào chức nng, nhiệm vụ, quyền hạn của các c¡ quan trong bộ máy nhà n°ớc, trách nhiệm thâm tra chính sách trong ề nghị xây dựng VBQPPL ở trung °¡ng cần giao cho Ủy ban pháp luật chủ trì thực hiện Trong quá trình thực hiện, Ủy ban này có thé phối hợp với Hội ồng dân tộc hay các Ủy ban khác của Quốc hội. T°¡ng tự, ở ịa ph°¡ng thấm quyền thâm tra chính sách cing sẽ là Ban Pháp chế của Hội ồng nhân dân tỉnh phối hợp với các Ban của Hội ồng nhân dân thực hiện.
(iii) Chủ thé thông qua chính sách: ối với luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban th°ờng vụ Quốc, Quốc hội có trách nhiệm xem xét, thông qua nghị quyết về ch°¡ng trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết hằng nm chính là thông qua các chính sách trong từng ề nghị xây dựng vn bản, làm c¡ sở cho c¡ quan chủ trì soạn thảo thực hiện việc quy phạm hóa chính sách một cách có hiệu quả nhất Với nghị ịnh, Chính phủ sẽ thông qua ề nghi xây dựng nghị
20 ịnh cing chính là thông qua các chính sách ề xuất xây dựng trong vn bản này Còn ối với nghị quyết của Hội ồng nhân dân tỉnh, thẩm quyên thông qua chính sách thuộc về Th°ờng trực Hội ồng nhân dân.
1.2.4 Giai oạn thực hiện quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật
Thứ nhất, công oạn ề xuất, phân tích chính sách
Nh° ã phân tích, hoạt ộng xây dựng chính sách cần phải °ợc tiến hành tr°ớc khi soạn thảo VBQPPL, có ngh)a là việc ề xuất chính sách phải °a vào ngay từ khâu lập ề nghị xây dựng VBQPPL Trong công oạn này, ể ề xuất các chính sách cần xây dựng, các chủ thé có thấm quyền cần dựa vào °ờng lối, chủ tr°¡ng của ảng, chính sách của Nhà n°ớc; kết quả tong kết thi hành pháp luật; ánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan ến chính sách của dự thảo vn bản; yêu cầu quản lý nhà n°ớc, phát triển kinh tế - xã hội, bảo ảm thực hiện quyền con ng°ời, quyền và ngh)a vụ c¡ bản của công dân, bảo ảm quốc phòng, an ninh và các cam kết trong iều °ớc quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ ngh)a Việt Nam là thành viên Trên c¡ sở này, chủ thể ề xuất chính sách thực hiện qui trình lập ề nghị xây dựng chính sách gồm các b°ớc sau:
B°ớc 1: Xây dựng nội dung chính sách ây là b°ớc ầu tiên trong quy trình lập ề nghị xây dựng chính sách Xây dựng chính sách mà quan trọng nhất là xây dựng nội dung chính sách (nhận diện van dé chính sách và thiết kế giải pháp chính sách) hiện nay óng vai trò nh° một khâu ặc biệt quan trọng trong hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật dé bao ảm tinh khả thi của pháp luật Xây dung °ợc một chính sách tốt với nội dung chất l°ợng sẽ giúp góp phan giải quyết °ợc những van ề của thực tiễn cuộc sống, thúc day quá trình phát triển chung của xã hội và của cộng ồng. ể xây dựng nội dung chính sách, chủ thể ề xuất chính sách có trách nhiệm thực hiện một số hoạt ộng sau: Tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan ến chính sách; khảo sát, ánh gia thực trạng quan hệ xã hội liên quan ến nội dung chính sách; Tổ chức nghiên cứu khoa học về các vấn ề liên quan ể hỗ trợ cho việc lập dé nghị xây; nghiên cứu thông tin, t° liệu, iều °ớc quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ ngh)a Việt Nam là thành viên hoặc ã có kế hoạch gia nhập có liên quan ến chính sách Trong quá trình tiến hành các hoạt ộng này, nếu thấy can thiết, chủ thé ề xuất chính sách có thể yêu cầu c¡ quan, tô chức, cá nhân có liên quan cung cấp tài liệu, thông tin liên quan ến chính sách ang °ợc ề nghị xây dựng Kết quả của hoạt ộng tổng kết, khảo sát, nghiên cứu, ánh giá này sẽ °ợc sử dụng làm cn cứ dé xác ịnh các van dé cần giải quyết, xác ịnh nguyên nhân của vấn ề cần giải quyết từ bất cập mà thực tiễn ặt ra Từ ó xác ịnh các mục tiêu cần ạt °ợc khi giải quyết vẫn ề bất cập ồng thời xác ịnh ịnh h°ớng, giải pháp dé giải quyết từng van dé bat cập Khái quát lại, xây dựng nội dung chính sách cần tập trung vào 3 nội dung chính là: (1) Xác ịnh vấn ề; (2) Xác ịnh các mục tiêu giải quyết vấn ề và (3) ề xuất giải pháp chính sách dé giải quyết van ề ây cing °ợc cho là các b°ớc c¡ bản trong xây dựng nội dung chính sách chuẩn ở các quốc gia phát triển hiện nay”
Quy trình chính sách trong xây dựng luật của Pháp
Pháp là quốc gia theo chế ộ cộng hòa l°ỡng tính (semi-presidential system), Quốc hội Pháp là quốc hội l°ỡng viện có vai trò “thông qua luật, giám sát hoạt ộng của Chính phủ và quyết ịnh các chính sách công”””: Chính phủ có vai trò “xây dựng và thực hiện chính sách quốc gia” ' Mọi dự luật xuất phát từ sáng kiến của cả Thủ t°ớng (gọi là “dự án luật” - a project de loi) và các nghị sỹ
? Bộ T° pháp, Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu pháp luật về ban hành vn bản quy phạm pháp luật của n°ớc ngoài, Hà Nội 2014, tr22.
*° iều 24 Hiến pháp Cộng hòa Pháp
*! iều 20 Hiến pháp Cộng hòa Pháp
(gọi là “kiến nghị luật” - a proposition e loi) nễu muôn trở thành luật thì ều phải °ợc sự chấp thuận của cả hai viện là Hạ viện và Th°ợng viện Còn Tổng thống Pháp cing có quyền phủ quyết ối với các ạo luật ã °ợc Quốc hội thông qua (Giống nh° vai trò của Tổng thống trong chính thé tổng thống- presidential system) Ở Pháp quy trình xây dựng chính sách không °ợc quy ịnh rõ ràng nh°ng kê từ nm 2009 moi dự án luật do Chính phủ trình ều phải kèm theo báo cáo ánh giá tác ộng của dự luật từ các khía cạnh nh°: sự t°¡ng thích của dự án luật với Luật của cộng ồng châu Âu, các hệ quả kinh tế, xã hội, tài chính và môi tr°ờng của dự án luật.” Từ ó, có thé nhìn nhận quy trình chính sách của n°ớc này thé hiện thông qua b°ớc ầu tiên của quá trình làm luật ó là xác ịnh nhu cầu xây dựng luật, cụ thể:
B°ớc 1: Phát hiện nhu cầu ề xuất chính sách
Bộ quản lý ngành phát hiện nhu cầu xây dựng dự án luật và quyết ịnh chuẩn bị ề xuất chính sách Sau khi Bộ quản lý ngành quyết ịnh sẽ ề xuất xây dựng dự án luật, Bộ quản lý ngành phải gửi ề xuất này cho Vn phòng Chính phủ ể Vn phòng Chính phủ °a vào kế hoạch hoạt ộng 6 tháng của Chính phủ.
B°ớc 2: ánh gia tác ộng chính sách
Quy trình xây dựng luật của Pháp là n°ớc iển hình ặc biệt coi trọng công oạn ánh giá tác ộng chính sách Gần nh° khi thực hiện ánh giá tác ộng chính sách thì quốc gia này vẫn tiếp tục thực hiện ề xuất chính sách và xây dựng nội dung chính sách lồng ghép trong nội dung này Thủ tục bắt buộc này do bộ quản lý ngành thực hiện và hoàn toàn phù hợp với thông lệ quốc tế Báo cáo ánh giá tác ộng phải lý giải rõ những nội dung chủ yếu sau: (1) Van ề mà dự án luật ịnh giải quyết là gì (van dé và quy mô của van dé; số l°ợng ng°ời bị ảnh h°ởng bởi van dé; nguyên nhân của van dé; những chủ thé dé nghị phải giải quyết van ề; bối cảnh chính trị và thé chế của van dé); (2) Lý do vì sao nhà n°ớc phải can thiệp hoặc có biện pháp dé giải quyêt vân ê, trong ó xác ịnh rõ iêu gì bât lợi sẽ xảy ra nêu vân ê iều 8 Luật tổ chức số 2009-403 ngày 15/4/2009 về việc áp dụng các quy ịnh tại iều 34-1, iều 39 và iều
44 của Hiên pháp. không °ợc giải quyết; vì sao co quan công quyên phải giải quyết van dé; các yêu tố chính quyết ịnh sự thành công trong giải quyết van dé; (3) Mục tiêu giải quyết vấn ề và các công cụ chính sách có thể sử dụng ể giải quyết van dé; (4) Các ph°¡ng án chính sách có thé giải quyết °ợc van dé ặt ra và lý giải vì sao ph°¡ng án chọn lựa trong dự án luật là tối °u; (5) Các tác ộng dự kiến khi triển khai ph°¡ng án °ợc chọn trong dự án luật: các tác ộng này gồm tác ộng về kinh tế (sự vận hành của thị tr°ờng, mức ộ cạnh tranh trên thị tr°ờng, doanh nghiệp, cá nhân, sự ổi mới và sáng tạo, sức cạnh tranh của nền kinh tế và môi tr°ờng kinh tế vi mô); các tác ộng về xã hội (tác ộng lên thị tr°ờng lao ộng, tình trạng thất nghiệp, sự oàn kết xã hội, quyền tự do cá nhân, tính công khai, minh bạch, sự tham gia của công chúng, sức khỏe công cộng); các tác ộng về môi tr°ờng (tác ộng lên khí hậu, giao thông, nng l°ợng, chất l°ợng không khí, a dạng sinh học, chất l°ợng n°ớc, ất, không khí, việc sử dụng ất, các nguồn tài nguyên tái tạo và không tái tạo, xử lý chất thải, rủi ro môi tr°ờng, môi tr°ờng quốc tế); tác ộng pháp luật (tính 6n ịnh của pháp luật, mức ộ tiếp cận và sự dễ hiểu của pháp luật, cam kết quốc tế, tình trạng kiện tụng); tác ộng lên quản trị công (công chức, ào tạo, bồi d°ỡng, giám sát công chức, thủ tục hành chính); tác ộng lên hệ thống t° pháp (mức ộ kiện tụng, số l°ợng tù nhân do vi phạm v.v.); tác ộng lên ngân sách; hệ thống bộ máy triển khai dự án luật; (6) Nhóm chủ thé có kha nng tán ồng và phản ối dự luật; (7) Các loại rủi ro liên quan tới việc thực thi ạo luật sau nay.
B°ớc 3: tham van và thông qua chính sách
Sau khi chính sách °ợc tiến hành ánh giá tác ộng Bộ quản lý ngành th°ờng phải lẫy ý kiến về nội dung chính sách của các Bộ, ngành có liên quan trong Chính phủ, các ối t°ợng chiu sự tác ộng ặc biệt, Bộ quản lý ngành phải lây ý kiến của Bộ Ngân sách về tính khả thi của dự án luật sau này khi xem xét từ góc ộ nguôn lực tài chính Ngoài ra, có thê lay ý kiên hội ông t° van và
3 OECD, Better Regulation in Europe: France, 2010 at 207-214.
46 trong tr°ờng hợp cần thiết, Chủ nhiệm vn phòng Chính phủ có thé yêu cầu tổ chức các cuộc họp liên bộ dé thảo luận, cho ý kiến ối với dự luật.
Trên c¡ sở dự án luật °ợc Bộ quản lý ngành thực hiện bảo trợ xây dựng chính sách trình, Nội các sẽ cân nhắc, xem xét nội dung chính sách và quyết ịnh chấp thuận hay không chấp thuận nội dung của dự án luật.
Quy trình chính sách trong xây dựng luật của Hoa Kỳ
Hoa Kỳ là quốc gia có tổ chức bộ máy nhà n°ớc chế ộ tổng thống (presidential system), lay tam quyền phân lập làm nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà n°ớc, theo ó Hiến pháp trao cho 3 nhánh c¡ quan khác nhau thực hiện (nhánh lập pháp — Quốc hội l°ỡng viện; nhánh hành pháp — Tổng thống: nhánh t° pháp — hệ thống tòa án) Về nguyên lý, “toàn bộ quyên lập pháp °ợc trao cho Quốc hội Hoa Kỳ”.” Còn Chính phủ (Tổng thống) óng vai trò thực thi những ạo luật mà Quốc hội ã ban hành và Tổng thống °ợc quyền phủ quyết (veto) các ạo luật ã °ợc Quốc hội thông qua Thêm vào ó, thực tiễn hoạt ộng của mô hình này, ngay tại chính n°ớc này cing cho thấy, việc xây dựng chính sách làm °ờng h°ớng cho việc ban hành luật vẫn là công việc quan trọng hàng ầu của ngành hành pháp.” Bởi vậy, hoạch ịnh chính sách cho một ạo luật tại Hoa
Ky °ợc ghi nhận trong giai oạn khởi thảo ý t°ởng xây dựng luật, ó là:
B°ớc 1: Hình thành ý t°ởng chính sách Ở Hoa Kỳ, ý t°ởng xây dựng một ạo luật nào ó có thé ến bởi bat cứ ai (trong ó phía Tổng thống và ngành Hành pháp óng vai trò rất quan trọng), nh°ng chỉ nghị sỹ là thành viên của Quốc hội mới có quyền chính thức ề xuất một dự luật tr°ớc hạ viện hoặc th°ợng viện Tổng thống không có quyền trực tiếp trình Quốc hội dự án luật, mà chỉ có thé trình gián tiếp thông qua thành viên của Quốc hội (thông th°ờng, Tổng thống chỉ thực hiện việc này khi ã tham vấn rất kỹ với Lãnh ạo Quốc hội).”
* iều 1, khoản 1 Hiến pháp Hoa Kỳ nm 1787
* Xem Nguyễn ng Dung (chủ biên), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Nxb Dai học Quốc gia Hà Nội,
38 http://hamptoncivics.wikispaces.com/Unit+4>
Rõ ràng nghị sỹ có thể ệ trình dự luật bất cứ khi nào họ muốn miễn là Quốc hội ang trong thời kỳ hoạt ộng Ý t°ởng hình thành chính sách của nghị sỹ phải là dự luật công ảnh h°ởng tới công chúng hoặc quan trọng tới cuộc sống của cử tri mà họ ại iện Mỗi nghị sỹ thấy ý t°ởng chính sách nào ó có thể xây dựng thành luật thì họ phải viết ý t°ởng ó và chính thức ệ trình với t° cách là ng°ời bảo trợ Ngoài ra, có tr°ờng hợp nhiều nghị sỹ có cùng ý t°ởng thì khi ó họ trở thành ng°ời ồng bảo trợ dự luật.
B°ớc 2: Xây dựng nội dung chính sách và ánh giá tác ộng ề một dự án luật “sống sót”, °ợc thông qua một cách thành công thì sự ầu t° của chủ thê bảo trợ và ủng hộ dự án luật phải rất lớn và công phu Việc ầu t° xây dựng nội dung chính sách tập trung cho việc lý giải về tính cấp thiết của việc ban hành ạo luật trên c¡ sở thu thập °ợc các cứ liệu thực tẾ, các bằng chứng thực tế ủng hộ các chính sách của luật Với mục ích tạo ra môi tr°ờng pháp luật thông thoáng, thúc day sự phát triển cần tiễn hành ánh giá những tác ộng và ích lợi của dự luật dé kiêm chứng tinh khả thi của từng chính sách khi thông qua mang lại cho quốc gia Việc sử dụng cả tiêu chí ịnh l°ợng và ịnh tính °ợc °ợc thu thập, phân tích trong quá trình ánh giá ể có thể °a ra °ợc các ph°¡ng án lựa chọn khác nhau và có thê lựa chọn ph°¡ng án chính sách tối °u nhất.”
B°ớc 3: Tham vẫn chính sách và quyết ịnh chính sách ây cing là giai oạn mà sự tham gia của công chúng vào quá trình xây dựng luật ở Hoa Kỳ °ợc thê hiện rõ nét nhất iều này thê hiện sự tham gia của các Bộ, c¡ quan bên ngành hành pháp vào quá trình xây dựng luật Các bộ, c¡ quan °ợc tham vấn ý kiến ều phải chuẩn bị ý kiến về dự luật và ý kiến của họ °ợc gửi tr°ớc cho Vn phòng quản lý và ngân sách của Nhà Trắng (the Office of Management and Budget) dé Vn phòng này xem xét xem các bình luận, báo cáo của các Bộ, c¡ quan thuộc ngành Hành pháp có phù hợp với °ờng lối chung của Nhà Trắng (Tổng Thống) không Ngoài ra, c¡ quan bảo trợ chính sách cing gửi bản Dự thảo chính sách tới Vn phòng
37 http://hamptoncivics.wikispaces.com/Unit+4>
48 kiểm toán hoạt ộng của Chính phủ (The Government Accountability Office) ể yêu cầu Vn phòng này cung cấp một báo cáo chính thức quan iểm của
Vn phòng về tinh cần thiết của dự luật.”
Sau ó, dự thảo chính sách của dự luật °ợc Ủy ban liên quan ến ạo luật (quyền ra lệnh subpoena) xem xét, iều chỉnh nội dung của dự án luật ể quyết ịnh ối với chính sách Việc ra lệnh do tập thể Ủy ban quyết ịnh bng cách thảo luận và bỏ phiếu thông qua trong phiên họp có a số thành viên Ủy ban có mặt hoặc ôi khi cing có thé ủy quyền cho Chủ tịch Ủy ban quyết ịnh.
Nh° vậy, qua ó có thể thấy, mặc dù các quốc gia khác nhau có thê chế chính trị, iều kiện kinh tế, xã hội, vn hóa và lịch sử phát triển ất n°ớc, lịch sử lập pháp khác nhau nh°ng ều có iểm chung thống nhất khi coi coi lập pháp là hoạt ộng quan trọng bậc nhất ể cho ra ời những ạo luật chất l°ợng iều chỉnh quan hệ xã hội ối với quy trình lập pháp của các n°ớc trên ể xây dựng các ạo luật hoàn toàn có sự tách biệt rất rõ ràng giữa hai giai oạn xây dựng chính sách dự kiến °ợc luật hóa và b°ớc quy phạm hóa chính sách Nh°ng ở
Việt Nam ngay cả quy trình xây dựng luật, pháp lệnh thì giai oạn xây dựng chính sách chi mới tạm phân ịnh lồng ghép trong lập ề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy ịnh của Luật Ban hành VBQPPL nm 2015. iểm t°¡ng ồng giữa các n°ớc trên và Việt Nam ó là tuy chức nng lập pháp thuộc về Quốc hội (Nghị viện) nh°ng trên thực tế hầu hết sáng kiến lập pháp ến từ Chính phủ (Nội các) Do vậy, gánh nặng của hoạt ộng lập pháp ều °ợc ặt lên vai của Chính phủ mà tr°ớc hết là các Bộ tr°ởng quản lý ngành trong việc chịu trách nhiệm về chất l°ợng của các dự luật, ặc biệt nhất là trong giai oạn xây dựng chính sách ể ảm bảo chất l°ợng của chính sách Ở n°ớc ta quyền sáng kiến lập pháp °ợc giao cho nhiều c¡ quan, tổ chức, cá nhân từ nguyên thủ quốc gia - Chủ tịch n°ớc; các c¡ quan của Quốc hội gồm Uỷ ban th°ờng vụ Quốc hội, Hội ồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội; ến Chính phủ; các c¡ quan t° pháp trung °¡ng gồm Toà án nhân dân tối cao, Viện kiếm sát nhân dân tối cao; Ủy ban trung °¡ng Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và c¡ quan
38 http://hamptoncivics.wikispaces.com/Unitt+4> trung °¡ng của tổ chức thành viên của Mặt trận” và ại biểu Quốc hội.” Rõ ràng, các quốc gia kể trên dù theo hệ thống chính trị nào thì chủ yếu ại biểu Quốc hội/nghị sỹ ều có quyền sáng kiến pháp luật và ệ trình luật tr°ớc Quốc hoi/Nghi viện. Ở các n°ớc ké trên vai trò của bộ quản lý ngành trong giai oạn xây dựng chính sách °ợc ặt lên vi trí quan trọng hàng ầu khi họ là chủ thê chịu trách nhiệm cân nhắc, tính toán về tính khả thi của chính sách là một trong những nội dung trọng yếu trong hoạt ộng xây dựng các ạo luật (sau ó là dự luật khi ã °ợc quy phạm hóa) Dù có sự tách biệt giữa b°ớc “xây dựng chính sách” với b°ớc “quy phạm hóa chính sách - soạn thảo dự luật”, thì Bộ tr°ởng quản lý ngành vẫn là ng°ời bảo trợ dự án luật và phải là ng°ời thay mặt Chính phủ chịu trách nhiệm tới tận cùng về sản phẩm mà mình ã “thai nghén”, “sinh thành”, dé bao dam rang, du luat nhan duoc su chap thuan, thong qua cua Nghi vién Vi ho là ng°ời bao trợ, xác ịnh rất kỹ từ việc khởi thảo chính sách, xây dựng nội dung chính sách, thực hiện truyền thông nhằm vận ộng sự ủng hộ của công chúng, của các nhóm ối t°ợng chịu sự tác ộng và ph°¡ng án xử lý các loại phản ứng ối với chính sách Trong quá trình dự luật °ợc xem xét, thảo luận tại Hạ viện, Th°ợng viện hoặc các ủy ban của Nghị viện, Bộ tr°ởng Bộ quản lý ngành vẫn phải là ng°ời (thay mặt Nội các) bảo trợ, bảo vệ, giải trình nội dung của dự thảo luật cho tới khi các thành viên Hạ viện và Th°ợng viện bỏ phiếu thông qua hay không thông qua chính sách và dự luật Tat nhiên, trên thực tế, công việc này luôn có sự hỗ trợ ắc lực từ phía bộ tr°ởng ại diện của Nội các ở Hạ viện và Th°ợng viện Còn ở Việt Nam những hoạt ộng này bộ quản lý ngành hầu nh° ều chiuh trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ giúp c¡ quan hành pháp là Chính phủ nh°ng ho không phải là chủ thé bảo trợ chính sách ã °ợc ề xuất Bởi, vai trò của Quốc hội manh tính quyết ịnh mà ch°a °ợc xác ịnh một cách rõ ràng vai trò này từ phía Chính phủ và Bộ quản lý ngành °ợc “theo ến cùng” dé bảo vệ chính sách và dự luật.
*' Xem Khoản 2, iều 33 Luật Ban hành vn bản quy phạm pháp luật nm 2015
*° Xem Khoản 1, iều 32 Luật Ban hành vn bản quy phạm pháp luật nm 2015
50 Ở các n°ớc kê trên vai trò của Ủy ban Nghị viện trong việc xem xét, phản biện chi tiết các nội dung chính sách trong từng iều khoản của dự luật rất °ợc coi trọng Bởi việc chính của Ủy ban Nghị viện là tập trung trí tuệ của các nhóm nghị sỹ có chuyên môn hoặc có sự quan tâm tới dự án luật dé xem xét, thảo luận, ánh giá một cách kỹ l°ỡng, chi tiết nội dung của từng chính sách trong iều khoản của dự luật, ồng thời °a ra các ề nghị hoàn thiện dự luật một cách phù hợp Chính sự xem xét, phản biện rất kỹ l°ỡng và chi tiết của các Ủy ban Nghị viện, cùng với các hoạt ộng iều trần về dự án luật với sự tham gia ây ủ của các nhóm ối t°ợng chịu sự tác ộng trực tiếp của dự luật nên Bộ tr°ởng quản lý ngành bảo trợ dự án luật có ộng lực tốt h¡n trong việc chuẩn bị và nâng cao chất l°ợng chính sách và dự luật mà mình bảo trợ Tuy nhiên, vai trò này của các Ủy ban chuyên trách của Quốc hội Việt Nam ch°a thực sự hiệu quả vì ây chỉ là một thủ tục cần phải tiễn hành khi thâm tra chính sách.
Qua nghiên cứu kinh nghiệm xây dựng luật, ặc biệt là quy trình chính sách của Canada, Anh, Pháp, Hoa Ky từ ó cho thấy, việc nâng cao chất l°ợng các ạo luật ngày càng khả thi cao, áp ứng yêu cầu xây dựng và phát triển ất n°ớc thì iều tr°ớc tiên cần ầu t° thỏa áng cho công oạn xây dựng chính sách Vai trò của giai oạn xây dựng chính sách ã °ợc nhiều quốc gia có nền lập pháp tiên tiến công nhận và áp dụng từ những kinh nghiệm quý báu của các quốc gia này về quy trình chính sách, về xây dựng dự luật ể n°ớc ta có thé tiếp tục nghiên cứu và áp dụng trong t°¡ng lai một cách t°¡ng thích và hiệu quả nhất nhằm nâng cao hiệu quả hoạt ộng lập pháp và hoạt ộng xây dựng VBQPPL.
Ch°¡ng 3 ÁNH GIÁ THỰC TRẠNG THỰC HIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ỘNG BAN HÀNH VN BẢN QUY
3.1 ánh giá quy ịnh của pháp luật về quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật
3.1.1 Những iểm tích cực của quy ịnh pháp luật về quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật.
Pháp luật về xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL ã °ợc nhìn nhận và thể hiện bằng các quy ịnh d°ới những khía cạnh khác nhau, mức ộ khác nhau trong mỗi thời kỳ Tr°ớc hết phải kể s¡ bộ của xây dựng chính sách °ợc sự manh nha dé cập trong Nghị quyết số 91/NQ-HNN, ngày 06/8/1988 của Hội ồng Nhà n°ớc vẻ việc ban hành Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh Quy chế này xác ịnh trình tự, thủ tục xây dựng luật và pháp lệnh và Lời nói ầu ã nêu rõ “ể kịp thời thể chế hóa chủ tr°¡ng, chính sách của ảng, phục vụ ngày càng tốt h¡n yêu cau quan lý xã hội theo pháp luật, không ngừng tng c°ờng pháp chế XHCN” Sau thời kỳ này, hoạt ộng xây dựng pháp luật °ợc luật hóa lần ầu tiên trong Luật Ban hành VBQPPL nm 1996, Luật sửa ôi, bố sung một số iều nm 2002, tiếp ến là Luật Ban hành VBQPPL của Hội ồng nhân dân và Ủy ban nhân dân nm 2004, ều lần l°ợt có những quy ịnh nhất ịnh về xây dựng chính sách Cho ến Luật Ban hành VBQPPL nm 2008, nội dung xây dựng chính sách ã bắt ầu °ợc °a ra ịnh h°ớng chung nh°: C¡ quan, tô chức, ại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật trong “ề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ sự can thiết ban hành vn bản; ối t°ợng, phạm vi diéu chỉnh của vn bản; những quan iểm, chính sách c¡ bản, nội dung chính của vn bản; dự kiến nguôn lực, iều kiện bảo ảm cho việc soạn thảo vn ban; báo cáo ánh giá tác ộng s¡ bộ của vn ban; thời gian dự kiên dé
52 nghị Quốc hội; Uy ban th°ờng vụ Quốc hội xem xét thông qua” Luật này còn chỉ rõ nhiệm vụ của c¡ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải “7 Tổng kết việc thi hành pháp luật, ánh gia các van bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan ến dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết; khảo sát, ánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan ến nội dung chính cua dự án, dự thao Trong tr°ờng hợp cân thiết, dé nghị c¡ quan, tổ chức hữu quan tổng kết, ánh giá việc thực hiện các vn bản quy phạm pháp luật thuộc l)nh vực do c¡ quan, tổ chức ó phụ trách có liên quan ến nội dung của dự án, dự thảo 2 Tổ chức ánh giả tác ộng và xây dung báo cáo ánh gid tác ộng cua dự thao vn ban Nội dung của báo cáo ánh giá tác ộng phải nêu rõ các vấn ề cần giải quyết và các giải pháp doi với từng vấn dé ó; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sảnh chi phí, lợi ích của các giải pháp.3 Tổ chức nghiên cứu thông tin, t° liệu, diéu °ớc quốc té mà Cộng hoà xã hội chủ ngh)a Việt Nam là thành viên có liên quan ến dự án, dự thảo Trong tr°ờng hop can thiết, yêu cau c¡ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan cung cấp tài liệu, thông tin liên quan ến dự án, dự thảo 4 Tổ chức lấy ý kiến các c¡ quan, tô chức có liên quan về dự án, dự thảo; tổng hop và nghiên cứu, tiếp thu các ÿ kiến góp ý 5 Nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm ịnh hoặc ÿ kiến tham gia của Chính phủ ối với dự án, dự thảo không do Chính phủ trình.
6 Chuẩn bị dự thảo, tờ trình, bản thuyết minh chi tiết về dự án, dự thảo; báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến của c¡ quan, tô chức, cá nhân; báo cáo ánh giá tác ộng cua dự thảo vn ban và ng tải các tài liệu này trên Trang thông tin iện tứ của Chính phủ hoặc của c¡ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo ”“ ặc biệt, tr°ớc nhu cầu òi hỏi của thực tế về ôi mới quy trình xây dựng VBQPPL, cùng với việc khắc phục những hạn chế của các ạo luật về ban hành
VBQPPL tr°ớc ây sự ra ời của Luật Ban hành VBQPPL nm 2015 ã ánh dau b°ớc ột phá khi bổ sung quy trình xây dựng chính sách ối với luật, pháp lệnh, nghị ịnh của Chính phủ” và nghị quyết của Hội ồng nhân dân cấp tỉnh
*' Khoản 1, iều 23 Luật Ban hành VBQPPL nm 2008
* iều 33 Luật Ban hành VBQPPL nm 2008
ánh giá thực tiễn thực hiện quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng
hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật
3.2.1 Kết quả ạt °ợc về thực hiện quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật
3.2.1.1 Kết quả dat °ợc về thực hiện quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL theo Luật Ban hành VBQPPL nm 2008
Giai oạn thực thi Luật Ban hành VBQPPL nm 2008 từ 01/2009 ến
06/2016, xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL °ợc thực hiện bắt ầu từ khâu ề xuất chính sách cho ến giai oạn soạn thảo và vẫn °ợc tiếp tục phát hiện, bồ sung, hoàn thiện, ở các giai oạn khác nh° thấm tra, trình, chỉnh lý, tiếp thu và thậm chí cả giai oạn xem xét thông qua ối với tất cả các luật, pháp lệnh °ợc ban hành.
Một là, về số l°ợng VBQPPL ã thực hiện quy trình xây dựng chính sách theo quy ịnh hiện hành Trong thời gian này, chúng ta ã cho ra ời số l°ợngVBQPPLt rất lớn và hầu nh° ã thực hiện úng quy ịnh “về chính sách” theoLuạt hiện hành Tính từ tháng 01 nm 2009 ến tháng 6 nm 2016, Quốc hội các khóa ã lần l°ợt thông qua °ợc 92 luật, ké cả luật sửa ổi, bổ sung (trong số vn bản ó do Chính phủ trình 81 vn bản luật, chiếm ty lệ 88%), Uy ban th°ờng vụ Quốc hội thông qua °ợc 18 pháp lệnh do Quốc hội giao Tính riêng trong nm 2013, Quốc hội ã thông qua một bản Hiến pháp; sửa ổi, 17 luật, 22 nghị quyết của Quốc hội; 3 pháp lệnh, 8 nghị quyết của Ủy ban th°ờng vụ Quốc hội; Riêng Bộ T° pháp ã ề xuất xây dựng tổng số 29 dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết (25 luật, 02 pháp lệnh và 02 nghị quyết của Quốc hội) Trong tổng số này, có 28 dự án luật, pháp lệnh °ợc Quốc hội °a vào Ch°¡ng trình nhiệm kỳ khóa XIII và các nm từ 2009 — 2014”. ối với ch°¡ng trình xây dựng luật, pháp lệnh nm 2017, theo Nghị quyết số 22/2016/QH14 ngày 29/7/2016 của Quốc hội về iều chỉnh Ch°¡ng trình xây dựng luật, pháp lệnh nm 2016 và Ch°¡ng trình xây dựng luật, pháp lệnh nm
2017 vẫn tiếp tục thực hiện quy trình theo Luật Ban hành VBQPPL nm 2008. Trong Nghị quyết này Chính phủ có nhiệm vụ phối hợp chỉnh lý và xây dựng mới dé trình Quốc hội, Uy ban th°ờng vụ Quốc hội 27 dự án luật Tuy nhiên, Chính phủ hiện ang ề nghị iều chỉnh Ch°¡ng trình xây dựng luật, pháp lệnh nm 2017 và néu °ợc chấp thuận thì trong nm 2017, Chính phủ sẽ có nhiệm vụ phối hợp chỉnh lý và trình Quốc hội 32 dự án luật Chính phủ ề nghị iều chỉnh Ch°¡ng trình nm 2017 ối với 11 dự án, cụ thê: iều chỉnh phạm vi sửa ổi và số lần trình Quốc hội ối với 01 dự án Luật lý lịch t° pháp từ sửa ôi sang Luật sửa ôi, bố sung một số iều; iều chỉnh phạm vi sửa ôi và lùi thời hạn trình 01 dự án luật Luật sửa ôi, bô sung một số iều của Bộ luật lao ộng; Lui thời hạn trình 02 dự án Luật cạnh tranh (sửa ổi) và Luật bảo vệ bí mật nhà n°ớc; ề nghị bổ sung vào Ch°¡ng trình 06 dự án luật, dự thảo nghị quyết nh° Luật phòng, chống tham nhing (sửa ổi), Luật hỗ trợ tái c¡ cau các tô chức tin dụng và xử lý nợ xấu, Luật ¡n vị hành chính - kinh tế ặc biệt `”.
Bao cáo tong thực hiện Nghị quyết 48-NQ/TW của Bộ T° pháp
** Cao Kim Oanh “Hoạch ịnh chính sách trọng xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Luật học sô 6, nm 2017.
Số l°ợng lớn các VBQPPL ã °ợc ban hành cho thấy nội dung các vn bản ngày càng phong phú, a dạng, bao quát °ợc hầu hết các l)nh vực c¡ bản, quan trọng của ời sống xã hội.
Hai là, về chất l°ợng VBQPPL ã thực hiện quy trình xây dựng chính sách theo quy ịnh hiện hành Chất l°ợng của các vn bản này ngày càng °ợc nâng cao chính là nhờ khâu tô chức “xây dựng chính sách” ã °ợc triển khai thực hiện trong ch°¡ng trình xây dựng luật, pháp lệnh phù hợp với yêu cầu trọng tâm là hoàn thiện thé chế kinh tế thị tr°ờng ịnh h°ớng xã hội chủ ngh)a và xây dựng Nhà n°ớc pháp quyền Cách làm ch°¡ng trình, kế hoạch xây dựng pháp luật của Quốc hội và Chính phủ, từng b°ớc khắc phục tính hình thức trong việc dé xuất các dự án luật, pháp lệnh; góp phan làm cho ch°¡ng trình, kế hoạch lập pháp trở nên khoa học, thực tiễn h¡n Ngay từ khi làm ch°¡ng trình các chính sách ã °ợc làm rõ thông qua dự báo s¡ bộ tác ộng kinh tế, xã hội bởi tính nhất quán về mục tiêu iều chỉnh của vn bản phụ thuộc vào mức ộ rành mạch và rõ ràng của chính sách sẽ °ợc thể hiện qua các quy ịnh của pháp luật Bên cạnh ó, cùng với việc làm rõ chính sách và xác ịnh ngay từ ầu lộ trình ban hành VBQPPL c¡ quan soạn thảo và các iều kiện bảo ảm ã em ến cho hoạt ộng hành VBQPPL hiệu quả h¡n.
Ch°¡ng trình xây dựng luật, pháp lệnh trong nhiệm kỳ và hằng nm của Quốc hội ã chuẩn bị trên c¡ sở quán triệt và thể chế hóa °ờng lối, chủ tr°¡ng của ảng, các nghị quyết của Ban Chấp hành trung °¡ng và Bộ Chính trị về cải cách hành chính, cải cách t° pháp, xây dựng và hoàn thiện Nhà n°ớc pháp quyền xã hội chủ ngh)a Việt Nam, nhất là Nghị quyết số 48-NQ/TW góp phan quan trọng dé các ạo luật °ợc ban hành kip thời, có chất l°ợng” M
Quy trình xây dựng chínhsách °ợc thực hiện một cách nghiêm túc và hiệu quả ngay từ khi làm ch°¡ng trình ã trực tiếp góp phần xác lập trật tự, kỷ c°¡ng trong hoạt ộng ban hành VBQPPL, °a công tác xây dựng pháp luật i vào nề nếp và phát huy giá trị trong thời gian qua. °°Bado cáo s¡ kết Kế hoạch số 900/UBTVQHII thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến l°ợc xây dựng và hoàn thiện hệ thông pháp luật Việt Nam ên nm 2010, ịnh h°ớng ến nm 2020
3.2.1.2 Kết quả dat °ợc về thực hiện quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL theo Luật Ban hành VBQPPL nm 2015
Luật Ban hành VBQPPL 2015 với những cải cách ột phá trong t° duy làm luật, ặc biệt trong khâu xây dựng chính sách °ợc lồng ghép trong hoạt ộng lập ề nghị xây dựng một SỐ VBQPPL ã °ợc triển khai trên thực tiễn Quy ịnh này buộc chủ thé khi ề xuất dự án luật, pháp lệnh hay kiến nghị về luật, pháp lệnh thì phải gửi kèm chính sách của dự án luật, pháp lệnh ó tức là chính sách sẽ phải °ợc hoàn thành ngay từ khâu dé xuất.
Một là, về số l°ợng VBQPPL ã thực hiện quy trình xây dựng chính sách theo quy ịnh hiện hành.
Kể từ khi Luật Ban hành VBQPPL nm 2015 có hiệu lực từ ngày 01/7/2016 nh°ng quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL mói chính thức °ợc thực hiện từ nm 2018 Mặc dù mới °ợc thực hiện luật mới nh°ng phan nào em lại kết quả b°ớc dau phản ánh thông qua của ch°¡ng trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội và Chính phủ trong quá trình hình thành các VBQPPL ã em ến những kết quả nhất ịnh trên thực tế, cụ thé nh° sau:
Một là, về số l°ợng ch°¡ng trình xây dựng luật, pháp lệnh
Theo báo cáo của Bộ T° pháp, trong 6 tháng ầu nm 2018, việc chuẩn bị các dự án luật c¡ bản hoàn thành nhiều vn bản quy ịnh chỉ tiết °ợc ban hành úng thời hạn, có hiệu lực cùng thời iểm có hiệu lực của luật, nội dung bảo ảm tính hợp hiến, hợp pháp và khả thi Cụ thể, Chính phủ ã cho ý kiến ối với
12 dự án luật Tính ến ngày 30/6, Chính phủ, Thủ t°ớng Chính phủ, các bộ, c¡ quan ngang bộ ã ban hành 93/151 vn bản cần ban hành” Trong 6 tháng cuối nm 2018, các bộ, ngành có nhiệm vụ xây dung và trình Chính phủ 5 dự án luật; tiếp tục phối hợp chỉnh lý, hoàn thiện 16 dự án luật trình Quốc hội tại kỳ họp thứ
6 Bộ T° pháp kiến nghị Chính phủ, Thủ t°ớng tiếp tục quan tâm chỉ ạo, ôn ốc các bộ ây nhanh tiễn ộ soạn thao, ban hành vn bản, khắc phục tình trạng xin lùi thời hạn trình và nợ ban hành vn bản Cùng với ó, các bộ, ngành, tng
56 “Khắc phục tình trang làm luật hời hợt, nợ ọng vn bản” http://www.baogiaothong.vn/khac-phuc-tinh- trang-lam-luat-hoi-hot-no-dong-van-ban-d262901.html
74 c°ờng kỷ luật, kỷ c°¡ng hành chính trong xây dựng pháp luật; ặc biệt, nâng cao công tác xây dựng chính sách thiết thực, rõ ràng, minh bạch, hiệu quả ồng thời chuẩn bị hồ s¡ ề nghị và dự án, dự thảo vn bản ầy ủ, bảo ảm chất l°ợng, tiễn ộ theo úng quy ịnh.
Kết quả cụ thé, là ã có 18 dé nghị xây dựng các dự án luật, pháp lệnh °ợc các bộ, c¡ quan ngang bộ ề xuất, Bộ T° pháp ã tổng hợp vào ề nghị của Chính phủ về Ch°¡ng trình nm 2018, iều chỉnh Ch°¡ng trình nm 2017 trình Chính phủ tại phiên họp th°ờng kỳ tháng 01/2017, gồm: Luật ¡n vị hành chính
- kinh tế ặc biệt; Luật sửa ổi, bố sung một số iều của Luật giáo dục ại học; Luật sửa ổi, bổ sung một số iều của Luật giáo dục; Luật cảnh sát biển; Luật dân số; Luật quản lý phát triển ô thị; Luật chn nuôi; Luật trồng trọt; Luật sửa ôi, bô sung một số iều của Luật ặc xá; Luật sửa ồi, bổ sung một số iều của Luật thi hành án hình sự; Luật kiến trúc; Luật phòng chống tác hại của r°ợu bia; Luật hỗ trợ phát triển vùng dân tộc thiêu số và miễn núi; Luật hỗ trợ tái c¡ cau các tô chức tin dụng và xử lý nợ xấu; Luật sửa ôi, bố sung một số iều của Luật thuế bảo vệ môi tr°ờng; Nghị quyết của Quốc hội về kéo dai thời hạn thực hiện khoản 1 iều 79 của Luật công chứng: Nghị quyết của Quốc hội về iều chỉnh mức óng bảo hiểm thất nghiệp; Luật máu và tế bào gốc”.