Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Trường: Quy trình xây dựng chính sách trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật

BỘ GIÁO DỤC VÀ ÀO TẠO BỘ T¯ PHÁP

TRUONG ẠI HỌC LUẬT HÀ NOI

È TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CÁP C  SỞ

HOẠT ỘNG BAN HÀNH VN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Mã số : LH-2017-10/HL-HN

Chủ nhiệm ề tài : NCS Cao Kim Oanh

Th° ký : ThS Lê Thị Ngọc Mai

Hà Nội, 8/2018

È TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HOC CAP TRUONG

“QUY TRÌNH XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH TRONG

HOẠT ỘNG BAN HÀNH VN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT” Những ng°ời tham gia nghién cứu ề tài:

DANH MỤC TU VIET TAT

QPPL Quy phạm pháp luật

VBQPPL Van ban quy pham phap luat

HDND Hội ồng nhân dân UBND Ủy ban nhân dân

GTCS ánh giá tác ộng chính sách

MỤC LỤC

087001335 1 BAO CAO TONG HOP KET QUA THỰC HIỆN 5-5: 11 DE TAI QUY TRINH XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH TRONG 11 HOAT DONG BAN HANH VAN BẢN QUY PHAM PHAP LUẬT 11 Chuong 1 MOT SO VAN DE LY LUAN VE QUY TRINH XAY DUNG CHÍNH SÁCH TRONG HOAT ỘNG BAN HANH VAN BẢN QUY PHAM PHAP LLUẬTT - 2-5252 SE EEEE91121121111111111111111 111111111 1111 xe 11

1.1 Quan niệm về xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành van ban quy

109190 10 111.1.1 Khai niệm xây dựng chính sách - ¿+ + +2 3+ E+Eseeeeereeerees lãi1.1.2 Vai tro của xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành vn bản quy’7/⁄;/,027,1:.8///;088 1Ẽ88gú Ởúứ-: 14

1.2 Một số vấn ề về quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành

vn bản quy phạm pháp luật c5 2c 1332211133321 811 111g 161.2.1 Khái niệm quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành vnban quy Pham Php lUGt 8 007070nn858 16

1.2.2 ối t°ợng phải thực hiện quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng

bem honk van Ware tp hiH ED THÁM scat casas tan LuFA scans ah AkÃH Asks LRA Rc As 1056 17

1.2.3 Chủ thé thực hiện quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban

hành vn bản quy phạm pháp lUGt «c5 + + EE+SseeEEeeseeeeeeeereereeee 181.2.4 Giai oạn thực hiện quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng banhành vn bản quy phạm pháp lUQt - c1 33+ EE++eEEE+eseeteeeeeeeereese 21

1.2.4 Các yếu tố anh h°ởng ến quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng

ban hành vn bản quy phạm pháp LUG c5 << 5+3 +++E++sevex+seeexesesss 30

Ch°¡ng 2 THAM KHẢO QUY TRÌNH XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ỘNG BAN HÀNH VN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CUA MOT SO QUOC GIA TREN THE GIỚI 2-2 s+s++s£xe£xee: 34

2.1 Quy trình chính sách trong xây dung luật của Canada - - 342.2 Quy trình chính sách trong xây dựng luật của Anh -«+++<s 4]

2.3 Quy trình chính sách trong xây dựng luật của Pháp - 442.4 Quy trình chính sách trong xây dựng luật của Hoa Kỳ 47

Ch°¡ng 3 ÁNH GIÁ THỰC TRẠNG THỰC HIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ỘNG BAN HÀNH VN BẢN QUY PHAM PHAP L/UẬTT - 2-2 2 ESE+EE£EE#EE2EE2EEEEEEEEEEEEEEEEEerkerkers 52 3.1 ánh giá quy ịnh của pháp luật về quy trình xây dựng chính sách trong

hoạt ộng ban hành van bản quy phạm pháp luật - - 55+ 5+5<<<<+++s 52

3.1.1 Những iểm tích cực của quy ịnh pháp luật về quy trình xây dựng chính

sách trong hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật - 52

3.1.2 Những iểm hạn chế của quy ịnh pháp luật về quy trình xây dựng chính

sách trong hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật - 65

3.2 ánh giá thực tiễn thực hiện quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng

ban hành vn bản quy phạm pháp luật - - - 5 2525 ** + ++se+seereeeesss 71

3.2.1 Kết qua ạt °ợc về thực hiện quy trình xây dung chỉnh sách trong hoạt

ộng ban hành vn bản quy phạm pháp THỘT c5 55s s‡+++sksx++seeexesesss 7]

3.2.2 Hạn chế của quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành vn

ban quy Pham Php lUGt 8 007070nn858 77

3.2.3 Nguyên nhân của han chế về quy trình xây dựng chính sách trong hoạt

dong ban hành vốn ban quy phat PROD WG cái koa kia kànkg Lh°nkÀ HT kn Hàn kiện A32 cannsnne 82

Ch°¡ng 4 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ỘNG BAN HÀNH VN BẢN QUY PHẠM PHÁP

4.1 Hoàn thiện quy ịnh pháp luật về quy trình xây dựng chính sách trong hoạt

ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật <5 555 55<<‡s+++sse>++ess2 86

4.2 Giải pháp về tô chức thực hiện quy trình xây dựng chính sách trong hoạt

ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật <5 555 55<<‡*+++<sss>+sess2 91

4.3 ề xuất quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành van ban quy phạm pháp luật trên c¡ sở tham khảo kinh nghiệm của một số quốc gia 101 KẾT LUẬN - (56 CS SE E121 1111121121111 11 1111111111111 11 111111111 1x re 107

Chuyên dé 1 MỘT SO VAN DE LÝ LUẬN VE QUI TRÌNH XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ỘNG BAN HÀNH VN BẢN QUY PHẠM

Chuyên ề 2.THAM KHẢO QUY TRÌNH XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ỘNG BAN HÀNH VN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CUA MOT SO QUOC GIA TREN THE GIỚI 130 Chuyên dé 3.DANH GIA QUY TRÌNH XÂY TRÌNH XÂY DUNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ỘNG BAN HÀNH VN BẢN QUY PHẠM PHÁP

LUẬT 151

Chuyên ề 4.GIAI PHAP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH XÂY DUNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ỘNG BAN HÀNH VN BẢN QUY PHẠM PHÁP

LUẬT 182

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 200 BÀI TẠP CHÍ 204

PHỤ LỤC 207

PHAN MỞ DAU 1 Tinh cấp thiết của dé tài

Hoàn thiện hệ thống pháp luật áp ứng yêu cầu xây dựng nhà n°ớc pháp quyên luôn là nhiệm vụ quan trọng °ợc Dang va Nhà n°ớc quan tâm Muốn vậy, “pháp luật phải giải quyết °ợc các vấn dé bức xúc của xã hội và áp ứng yêu cẩu quản lý nhà n°ớc, bảo ảm quyên và ngh)a vụ của công dân, thúc ẩy sự phát triển Mọi hoạt ộng xây dựng pháp luật nh°: hoạch ịnh chính sách, ề nghị xây dựng VBOPPL, soạn thảo, thẩm ịnh, ánh giá tác ộng của VBOPPL déu can thiết phải dựa trên các tiêu chí chung về VBOPPL tốt) ề iều chỉnh quân hệ xã hội áp ứng yêu cầu quản lý nhà n°ớc, quản lý xã hội và hội nhập quốc tế thì hoạt ộng xây dựng pháp luật n°ớc ta cần °ợc “ổi mới” một cách ồng bộ Tuy nhiên, tr°ớc ây trên thực tế thời gian qua vẫn còn tồn tại nhiều VBQPPL “ra ời” không ảm bảo chất l°ợng, còn chồng chéo, mâu thuẫn, ặc biệt thiếu tính khả thi Một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn ến tình trạng vn bản thiếu chất l°ợng của thời kỳ này là do quy trình xây dựng, ban hành

VBQPPL ch°a tách bạch giai oạn xây dựng chính sách với soạn thảo vn bản.

Còn kê từ khi Luật Ban hành VBQPPL nm 2015 ra ời, ã °a quy trình xây dựng chính sách thành một giai oạn bắt buộc trong hoạt ộng ban hành

VBQPPL tr°ớc khi thực hiện giai oạn soạn thảo Với mục ích cải thiện quy

trình xây dựng, ban hành VBQPPL ể có °ợc các sản phâm chất l°ợng nhất và khả thi nhất thì xây dựng chính sách là giai oạn vô cùng quan trọng ể cung cấp những chính sách tốt làm tiền ề cho hoạt ộng quy phạm hóa chính sách Xây dựng chính sách là giai oạn khởi ầu nhằm nỗ lực cải thiện chính sách dé hiểu và giải thích các khía cạnh khác nhau của chính sách Pháp luật hiện hành về ban hành VBQPPL b°ớc ầu ã quy ịnh về chủ thể, ối t°ợng, nội dung và

quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL °ợc áp dụng

ối với luật, pháp lệnh, một số nghị ịnh và nghị quyết của HND cấp tỉnh ã tạo c¡ sở pháp lý b°ớc ầu cho hoạt ộng này Nh°ng các quy ịnh pháp luật ó vẫn ch°a thực sự rõ ràng nên quá trình thực hiện quy trình xây dựng chính sách

1

trong thực tế vẫn dẫn ến tình trạng lúng túng khi làm chính sách, ch°a thực sự lựa chọn °ợc những chính sách tốt ảm bảo hiệu quả cho giai oạn chuyên hóa

chính sách thành vn bản, thậm chí còn làm cho giai oạn soạn thảo vn bản trở

thành một gánh nặng về mặt thời gian, còn gặp phải những khó khn nhất ịnh

vì ây là một l)nh vực còn khá mới mẻ ở n°ớc ta Một khi chính sách ch°a °ợc

quyết ịnh rõ ràng sẽ ảnh h°ởng không nhỏ ến chất l°ợng của dự thảo, ặc biệt là về tính khả thi, tính hợp lý và chất l°ợng của các VBQPPL sau khi °ợc quy phạm hóa chính sách Bởi vậy, có thé khang ịnh việc nghiên cứu làm rõ quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL nhằm xây dựng °ợc một hệ thống pháp luật ồng bộ, thống nhất, khả thị, công khai, minh bạch, khoa học, hiệu quả góp phần quản lí xã hội, giữ vững ôn ịnh chính trị, phát triển kinh tế và hội nhập quốc tế là quan trọng ở thời iểm hiện tại.

Xuất phat từ yêu cầu ó, việc nghiên cứu dé làm sâu sắc hon van dé lý luận cing nh° ánh giá một cách khách quan quy ịnh pháp luật và thực tiễn thực thi

quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL bên cạnh

việc tìm hiểu quy trình xây dựng chính sách trong xây dựng pháp luật của một số quốc gia iển hình có so sánh với Việt Nam dé °a ra những ề xuất mới phù hợp, t°¡ng thích cho hoạt ộng này ở n°ớc ta trong thời gian tới là rất có ý ngh)a và thực sự cần thiết Chính bởi lẽ ó, tác giả chọn chủ ề “Quy trinh xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật" ê làm ề tài khoa học cấp c¡ sở tiếp tục nghiên cứu nội dung này nhằm phát huy các giá tri tích cực của hoạt ộng xây dựng chính sách nhằm cải thiện chất l°ợng

các VBQPPL trong thời gian tới

2 Tính hình nghiên cứu của ề tài

Quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL là một

van dé quan trọng °ợc nhiều tác giả ề cập d°ới các góc ộ khác nhau trong xây dựng pháp luật không chỉ ở Việt Nam và còn °ợc ghi nhận nhiều quốc gia

trên thê giới với một sô công trình nghiên cứu iện hình nh°:

Các công trình khoa học trong n°ớc

Xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL là một trong

những vấn ề °ợc quan tâm ã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu và tìm hiểu về vai trò, chủ thé, các b°ớc thực hiện quy trình của xây dựng chính sách trong hoạt ộng xây dựng pháp luật bao gom dé tài khoa học, sách tham khảo, kỷ yếu hội thảo, bài viết ng trên các tạp chí khoa học ề cập tới nhiều

khía cạnh khác nhau của quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng banhành VBQPPL, ó là:

Với dé tài cấp Nhà n°ớc “Nghiên cứu c¡ sở khoa học xây dựng và hoàn thiện chính sách pháp luật bảo ảm phát triển bên vững ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập quốc té” của Tr°ờng ại học Luật Hà Nội do PGS.TS Hoang Thế Liên chủ nhiệm, Hà Nội 2014 ã góp phần khng ịnh và hoàn thiện thêm c¡ sở lý luận về chính sách pháp luật và vai trò của chính sách pháp luật trong việc bảo ảm phát triển bền vững ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập quốc tế ề tài ã xây dựng °ợc khái niệm chính sách pháp luật và họ ã °a ra ặc iểm c¡ bản sau của chính sách pháp luật Cùng về nội dung này ề tài vừa khng ịnh mối quan hệ vừa phân phân ịnh °ợc giữa “chính sách” và “chính sách pháp luật” là hai khái niệm không ồng nhất với nhau và không thê thay thế nhau °ợc, mặc dù chúng có mối liên hệ với nhau Sau khi khang ịnh có chính sách pháp luật thì họ còn phân chia chính sách pháp luật thành hai cấp ộ: cấp ộ chung (hay cấp ộ v) mô) và cấp ộ riêng (hay cấp ộ vi mô) Bên cạnh ó, dé tài này còn ề cập ến nội dung và quy trình xây dựng chính sách pháp luật Từ những nội dung của ề tài cho thấy chính sách pháp luật, c¡ sở hình thành chính sách pháp luật, nội dung của chính sách pháp luật có sự “gần gii” nhất ịnh với xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật dé kế thừa phát huy các quan iểm ó.

Với cuốn Số tay kỹ thuật soạn thảo, thâm ịnh, ánh giá tác ộng của vn bản quy phạm pháp luật ca Bộ T° pháp, Nhà xuất bản Tw pháp Hà Nội 2008, dé cập ến nhiều van dé twong doi trừu t°ợng, cập nhật nhiều kiến thức, kinh nghiệm quốc té mới về xây dựng chính sách, xây dựng pháp luật,

3

ặc biệt toàn bộ phan hoạch ịnh chính sách °ợc trình bày ở Phan I, ch°¡ng II, mục II Chính sách c¡ bản của vn bản khi ề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị ịnh với các van ề °ợc giải quyết nh°: Chính sách của vn bản là gì? Thé nào là hoạch ịnh chính sách trong xây dựng vn bản quy

phạm pháp luật? Hoạch ịnh chính sách trong xây dựng vn ban quy phạm

pháp luật là gì? Chủ thể tham gia hoạch ịnh chính sách? Các công oạn của

quy trình hoạch ịnh chính sách cho vn bản quy phạm pháp luật Hoạch

ịnh chính sách trong mỗi quan hệ với quy trình lập dự kiến Ch°¡ng trình xây dựng luật, pháp lệnh Số tay còn lý giải vai trò của hoạch ịnh chính sách và ề cập ến quy trình hoạch ịnh chính sách cho vn bản quy phạm pháp luật, nội dung cuốn số tay cing chia thành 3 công oạn khác nhau là: phân tích chính sách, ề xuất chính sách và phê duyệt chính sách Trong mỗi công oạn này chủ nào can phải làm gì, các b°ớc trình tự phải thực hiện, các yêu cau phải tuân thi

Với Bao cáo nghiên cứu “7c trạng hoạt ộng phan tích chính sách trongquá trình xáy dựng luật ở Việt Nam hiện nay” của Viện Khoa học pháp lý, Bộ

T° pháp thực hiện, Dự án Phát triển lập pháp quốc gia (NLD), nm 2014, có thé °ợc coi là một công trình nghiên cứu chuyên ề, ầy ủ, toàn diện nhất về thực

trạng phân tích chính sách trong quá trình lập pháp Báo cáo ã chỉ ra một cách

thuyết phục về những tồn tại, bất cập trong quy trình xây dựng chính sách, qua việc xem xét 4 luật ó là: Luật Thuế bảo vệ môi tr°ờng nm 2010, Luật An toàn thực phẩm nm 2010, Luật Bảo vệ quyền lợi ng°ời tiêu dùng nm 2010 và Luật Xử lý vi phạm hành chính nm 2012 cho thấy: Có 6/9 chính sách không °ợc °a ra ngay từ ầu; với 9 chính sách tác ộng ến ông ảo ng°ời dân thì chỉ có 3/9 chính sách chỉ tính chất là yêu cầu, ịnh h°ớng ây là một công trình

nghiên cứu công phu, công trình này ánh giá một cách khá toàn diện toàn bộquy trình xây dựng vn bản quy phạm pháp luật theo luật ban hành vn bản quy

phạm pháp luật nm 2008 Từ những bất cập ó, nhóm nghiên cứu ã ề xuất các khuyến nghị dé xây dựng chính sách thành giai oạn riêng nh° quy ịnh của

Luật ban hành vn bản quy phạm pháp luật 2015 hiện hành.

4

Với bài viết “ánh giá chính sách công tai Việt Nam - Những vấn ề lý luận và thực tiên” của TS ỗ Phú Hải ã tìm thấy những hạn chế và nguyên

nhân của thực trạng chính sách công từ t° duy của ội ngi lãnh ạo; nng lực

phân tích chính sách của ội ngi cán bộ, công chức; cho ến kỷ c°¡ng trong việc xây dựng chính sách pháp luật; ké cả thiếu hut nguồn lực tài chính dành cho việc hoạch ịnh và xây dựng, ánh giá chính sách công và thiếu sự phối kết hợp

giữa các Bộ ngành, ịa ph°ờng, không có hợp tác giữa nhà lập và phân tíchchính sách và nhà nghiên cứu chính sách.

Ngoài ra, còn có các bài viết của các tác giả nghiên cứu d°ới các góc ộ khác nhau nh°: TS Nguyễn Sỹ Ding — Quy frình phân tích chính sách khám bệnh kê ¡n; PGSTS Dinh Ding Sỹ - Chính sách và mối quan hệ giữa chính sách với pháp luật trong hoạt ộng lập pháp: TS oàn Thị Tỗ Uyên — ánh giá tác ộng chính sách trong hoạt ộng lập pháp; ThS Trần Thị V°ợng — Lập ch°¡ng trình xây dựng luật, pháp lệnh, quy ịnh pháp luật và thực tiên thực thi;

NCS Cao Kim Oanh - Hoạch ịnh chính sách trong xáy dựng luật, pháp lệnh ở

Việt Nam hiện nay, Tạp chí Luật học, số tháng 6 nm 2017; Quy trình xây dựng chính sách - iểm nhắn quan trong sau một nm thực hiện Luật Ban hành vn bản quy phạm pháp luật nm 2015, Tạp chí Thanh tra, số tháng 7 nm 2017

Công trình khoa học n°ớc ngoài

ối với việc tìm hiểu mô hình xây dựng chính sách của các n°ớc có thể tìm hiểu ến các công trình khoa học ó là:

Với bài viết của ThS.Nguyễn ức Lam - Phân tích chính sách trong quy trình lập pháp ở các n°ớc, tập trung chủ yếu vào các nội dung sau: Chính sách °ợc hình thành và thực thi trong một chu trình, khởi ầu bằng quyết sách lớn; tiếp ó là việc xây dựng chính sách cụ thé ể xác ịnh những ph°¡ng án ban hành d°ới hình thức thé hiện thích hợp; sau khi °ợc ban hành, chính sách °ợc thực thi và ánh giá nhằm tiếp tục hoàn thiện Ở nhiều n°ớc châu Âu, quá trình

làm chính sách th°ờng °ợc chia thành 12 khâu.

Với bài viết của GS.TS Phan Trung Lý - Quy trình lập pháp và pháp iển hóa ở Canada khái quát quy trình lập pháp rất khoa học với ội ngi các chuyên

5

gia soạn thảo chuyên nghiệp làm việc tại Bộ T° pháp Các dự thảo luật tr°ớc khi

°ợc Chính phủ trình Quốc hội ã có một giai oạn soạn thảo kỹ l°ỡng với sự tham van của các chuyên gia nhiều kinh nghiệm, ặc biệt là sự quan tâm của Chính phủ trong việc cân nhắc cần trọng về mặt chính sách ối với mỗi dự án luật ồng thời, những kinh nghiệm về quá trình hài hoà hoá và pháp iển hoá các vn bản pháp luật °ợc Quốc hội và Chính phủ Canada thực hiện và tổng kết th°ờng xuyên Quy trình lập pháp của quốc gia này cing chia thành 2 giai oạn giai oạn tr°ớc khi trình Quốc hội và giai oạn dự luật °ợc trình sang Quốc hội.

Với bài viết của Nguyễn Ph°ớc Thọ - Một số kinh nghiệm của Cộng hòa liên bang ức về xây dựng ban hành vn bản quy phạm pháp luật, qua ó cho thay mô hình nhà n°ớc và trình ộ lập pháp của Cộng hòa Liên bang ức rat khác với Việt Nam, nh°ng những kinh nghiệm của quốc gia này trong xây dựng, ban hành vn bản quy phạm pháp luật có thé gợi mở cho chúng ta những ý t°ởng trong việc tiếp tục ổi mới quy trình lập pháp phù hop với iều kiện cụ thé của Việt Nam trong bối cảnh xây dựng nhà n°ớc pháp quyên xã hội chủ ngh)a và chủ ộng, tích cực hội nhập quốc tế.

Với bài viết của Vụ Các van dé chung về xây dựng pháp luật, Bộ T° pháp -Quy trình lập pháp của Uganda thì quốc gia này thực hiện xây dựng pháp luật h°ớng ến mục tiêu vì một ạo luật tốt Họ quan niệm, những tuyên ngôn ¡n thuần về chính sách không tạo ra ngh)a vụ bắt buộc phải thi hành, mà cần phải chuyền hóa chúng thành các quy ịnh pháp luật Ng°ợc lại, nếu không xuất phát

từ chính sách, các quy ịnh pháp luật chỉ là những câu chữ mang tính kỹ thuật

xa vời thực tế Chính vì vậy, trong quy trình lập pháp ở Uganda, ng°ời ta chú trọng ến tng c°ờng hiệu quả của việc phân tích chính sách và hình thành chính sách lập pháp tr°ớc khi soạn thảo luật ây là iểm xuất phát cho cả chặng °ờng dài ến ích là việc ban hành, ra ời một ạo luật tốt Chính sách ằng sau dự luật sẽ xác ịnh nội dung, cau trúc, thời gian, tiễn ộ của cả quy trình lập pháp Từ chính sách ã °ợc ịnh hình, chuyên gia về chính sách của bộ ngành sẽ truyền ạt tới các chuyên gia của c¡ quan soạn thảo chuyên biệt, thống nhất

6

các nội dung chính về chính sách cần °ợc thé hiện trong dự luật Chính sách

của một dự luật ở Uganda °ợc rút ra từ ch°¡ng trình hành ộng của chính ảng

cầm quyền, từ ề xuất của các nhóm trong xã hội, từ các ngh)a vụ quốc tế, các van ề nổi lên trong cuộc sống Vì Chính phủ trình ại a số các dự luật ở Uganda, nên ng°ời ta tin rằng phần lớn các dự luật của chính phủ xuất phát từ các cam kết của chính phủ ã °ợc °a ra trong ch°¡ng trình hành ộng Tuy nhiên, thực tế không hn vậy, mà trong nhiều tr°ờng hợp chúng xuất phát từ các bộ ngành nhm phản ứng nhanh tr°ớc những vấn ề chính sách xuất hiện trong thực tiễn.

Ngoài ra, iển hình nghiên cứu về chính sách liên quan ến ề tài còn có các công trình của các học giả n°ớc ngoài nh°: ầu tiên phải kể ến cách tiếp cận d°ới góc ộ lịch sử khoa học về chính sách là cuốn sách The Policy

Sciences: Recent Trends in Scope and Method’ (tạm dịch là Các khoa học chính

sách: các xu h°ớng gan ây trong phạm vi và ph°¡ng pháp) của Harold Dwight Lasswell'; Cùng mạch nghiên cứu “các khoa học chính sách cua dan chu” học

giả James Farr, Jacob Hacker & Nicole Kazee (2006), “The Policy Scientist ofDemocracy: The Discipline of Harold D Lasswell” (tam dich là Chính sáchkhoa hoc cua dan chu; Ky luat cua Harold D Lasswell), American PoliticalScience Review, vol 100, no.4; Với học gia Wildavsky, Aaron (1979), SpeakingTruth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis (tam dich là Nói thật với

quyền lực: nghệ thuật và thủ công của phân tích chính sách), Boston: Little

Brown; Còn tác gia Kingdon, J (2011), Agendas, Alternatives, and Public

policies (tam dich là Ch°¡ng trình nghị sự, sự lựa chon thay thế và chính sách công), nó ed, Pearson; ặc biệt tiêu biểu cho sự tìm kiếm lý thuyết thay thế về

quá trình chính sách là Sabatier P (2007), Theories of the Policy process (tam

dịch là Các lý thuyết của tiễn trình chính sách), Westview Press và với Lý thuyết về Khung liên minh vận ộng (The Advocacy Coalition Framework — ACF)

' Harold Dwight Lasswell (1902 — 1978): Nhà khoa học chính trị hàng ầu của Mỹ Ông bảo vệ luận án tiến

s) tại tr°ờng University of Chicago; là giáo s° luật tr°ờng Yale University, ồng thời là Chủ tịch của Hiệphội Khoa học chính trị Mỹ và Viện Thê giới về khoa học và nghệ thuật Sinh thời, Lasswell °ợc xem là nhàkhoa học chính trị hiệu quả hàng ầu; một trong sé ít những nhà khai sáng trong khoa học xã hội thế kỷ 20.

7

3 Mục ích, mục tiêu nghiên cứu của ề tài Mục ích nghiên cứu của dé tài:

Kế thừa những kết quả ạt °ợc về c¡ sở lý luận của những công trình nghiên cứu cùng l)nh vực, cing nh° ánh giá thực trạng và dé ra giải pháp hoàn

thiện quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL ở n°ớcta trong thời gian tới

Mục tiêu nghiên cứu của dé tài:

- Kế thừa và xây dựng °ợc khái niệm chính sách, xây dựng chính sách, quy trình xây dựng chính sách và úc kết °ợc các b°ớc trình tự thực hiện quy

tình xây dựng chính trong hoạt ộng ban hành VBQPPL.

- ánh giá °ợc quy ịnh pháp luật hiện hành theo Luật Ban hành

VBQPPL từ nm 2008, ến nm 2015 về quy trình xây dựng chính sách và thực tiễn thực hiện quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành

VBQPPL trong thời gian qua.

- So sánh với pháp luật của một số quốc gia trên thế giới (Canada, Anh, Pháp ) về quy trình xây dựng chính sách.

- ề ra một số giải pháp góp phần hoàn thiện quy trình xây dựng chính sách

trong hoạt ộng ban hành VBQPPL.

4 ối t°ợng và phạm vi nghiên cứu của ề tài ối t°ợng nghiên cứu của ề tài:

ề tài nghiên cứu về quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL trên c¡ sở một số khía cạnh lý luận c¡ bản các quy ịnh về vẫn ề này ồng thời ánh giá pháp luật thực ịnh và thực tiễn thực hiện quy trình

xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL ở Việt Nam hiện nay,

từ ó °a ra một số ịnh h°ớng hoàn thiện nội dung hoạt ộng này Phạm vi nghiên cứu của dé tài:

ề tài khoa học c¡ sở chỉ tập trung nghiên cứu về quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL chỉ giới hạn iển hình ối với luật, pháp lệnh trong thời gian từ nm 2008, tập trung chủ yêu từ nm 2015 ến nay.

5 Ph°¡ng pháp nghiên cứu của ề tài

ề tài °ợc thực hiện trên c¡ sở các ph°¡ng pháp luận và ph°¡ng pháp nghiên cứu ể làm rõ quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL, cụ thé sau ây:

ối với ph°¡ng pháp luận nghiên cứu ề tài °ợc thực hiện trên c¡ sở ph°¡ng pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, dựa vào °ờng lối, chủ tr°¡ng, chính sách của ảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng pháp luật.

ối với ph°¡ng pháp cụ thé °ợc sử dụng dé thực hiện dé tài bao gồm: Ph°¡ng pháp phân tích, tông hợp °ợc sử dụng dé lý giải những van dé lý luận c¡ bản, cho ến ánh giá thực trạng và giải pháp quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL; Ph°¡ng pháp iều tra xã hội học (phiếu khảo sát thực tiễn và phỏng vấn sâu) dùng ể thu thập thông tin của các ối

t°ợng liên quan từ chuyên gia xây dựng chính sách, các cá nhân tham gia trực

tiếp vào quy trình xây dựng chính sách, ến ối t°ợng bị tác ộng của chính sách ể củng cố phần ánh giá thực trạng và °a ra giải pháp hoàn thiện; Ph°¡ng pháp thống kê °ợc sử dung dé ánh giá số liệu của quy trình xây dựng chính sách qua các thời kỳ; Ph°¡ng pháp luật học so sánh sử dụng ể nghiên cứu mô hình, kinh nghiệm của n°ớc ngoài về quy trình xây dựng chính sách, từ

ó rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam.

Các ph°¡ng pháp trên °ợc áp dụng thực hiện linh hoạt tùy vào nội dung

của dé tài nhm h°ớng tới khái quát những giá trị thiết thực về quy trình xây dựng chính sách có thể ứng dụng ở Việt Nam.

6 ịa chỉ ứng dụng và ý ngh)a của ề tài

ề tài là một công trình nghiên cứu có tính toàn diện, hệ thống, có nhiều ý ngh)a lý luận và thực tiễn về quy trình xây dựng chính sách trong ban hành VBQPPL ở Việt Nam Trên c¡ sở kế thừa các kết quả nghiên cứu tr°ớc ó ể °a ra những ề xuất mới phù hợp cho quy trình xây dựng chính sách trong thời

gian tỚI.

Kết quả nghiên cứu của ề tài sẽ là công trình khoa học có giá trị tham khảo

vào việc nghiên cứu quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành

9

VBQPPL dé tiếp tục hoàn thiện hệ thông pháp luật ở Việt Nam ề tài là nguồn tài liệu tham khảo ể sinh viên các c¡ sở ào tạo luật, các tr°ờng học, viện nghiên cứu và các cán bộ, công chức làm công tác xây dựng chính sách hiểu sâu sắc h¡n về hoạt ộng này nhất là trong giai oạn n°ớc ta ang tiếp tục ổi

mới xây dựng pháp luật và ban hành VBQPPL.

7 Kết cầu nội dung nghiên cứu của ề tài

Ngoài phần mở ầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, 4 ch°¡ng nội dung chính của báo cáo tông hợp và 04 chuyên ề cụ thê của ề tài ó là:

Chuyên dé 1 Một sô van ề lý luận về quy trình xây dựng chính sách trong

hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật.

Chuyên dé 2 Tham khảo quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật của một số n°ớc trên thế giới.

Chuyên dé 3 ánh giá thực trạng thực hiện quy trình xây dựng chính sách

trong hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật.

Chuyên dé 4 Giải pháp hoàn thiện quy trình xây dựng chính sách trong

hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật.

10

BAO CAO TONG HOP KET QUÁ THỰC HIỆN DE TAI QUY TRINH XAY DUNG CHINH SACH TRONG HOAT DONG BAN HANH VAN BAN QUY PHAM PHAP LUAT

Chuong 1.

MOT SO VAN DE LY LUAN VE QUY TRINH XAY DUNG CHINH SACH TRONG HOAT DONG BAN HANH VAN BAN QUY PHAM PHAP LUAT

1.1 Quan niệm về xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành van

bản quy phạm pháp luật.

1.1.1 Khai niệm xây dựng chính sách

Chính sách, xây dựng chính sách là những vấn ề không còn xa lạ trong quy trình xây dựng pháp luật ở nhiều quốc gia trên thế giới trong ó có Việt Nam Ở n°ớc ta, những nội dung về xây dựng chính sách chỉ thực sự °ợc quan tâm trong những nm gan ây, ặc biệt ké từ khi có Luật Ban hành VBQPPL

nm 2015.

Chính sách là thuật ngữ °ợc sử dụng phổ biến trên thé giới vì nó là thành tố không thé thiếu trong quản lý và iều hành xã hội hiện ại” Theo một số học giả n°ớc ngoài”, có một số cách hiểu nh° sau về khái niệm chính sách: Chính sách “thiết kế sự lựa chọn quan trọng nhất (ã) °ợc làm ra (thực thi), ối với các tổ chức, cing nh° ời sống cá nhân” Chính sách là một chuỗi (tập hợp) những hành ộng có mục dich nhằm giải quyết một vấn ề”; Chính sách là những gì mà chính phủ làm, lý do làm, và sự khác biệt nó tạo ra "; Chính sách là những gì mà chính

> Cao Kim Oanh “Một s6 khía cạnh lý luận và thực tiễn về phân tích chính sách trong hoạt ộng xâydựng luật ở Việt Nam”, Tạp chí Pháp luật và phát triển số 7, 8 nm 2017.

> Dan theo Nguyễn Anh Ph°¡ng (2015), Chính sách, chính sách công và khoa học chính sách

“Lasswell, H 1951, The policy orientation, In Lerner & Lasswell (eds), The Policy Sciences, pp

3-15, Stanford University Press.

” Anderson, J 1994, Public policymaking, Princeton.° Dye, T 1972, Understanding public policy, Prentice-Hall

11

phủ làm, hoặc bỏ qua không làm ’; Chính sách là một hành ộng mang tinh quyên lực nhà n°ớc nhằm sử dụng nguôn lực dé thúc day một giả trị °u tiên”;

Chính sách là một công việc °ợc thực hiện liên tục, bởi những nhóm hoạch ịnh,

nhằm sử dụng các thé chế công dé kết nói, phối hop và biểu dat giá trị họ theo uối °; Chỉnh sách là quá trình mà một xã hội tạo ra và quyết ịnh có tính bắt buộc những hành vi nào °ợc chấp nhận và hành vi nào không "°;

Còn ở Việt Nam, chính sách hiểu một cách chung nhất “/a tap hợp các biện pháp °ợc thể chế hóa mà một chủ thể quyên lực hoặc chủ thé quản lý °a ra ịnh h°ớng hoạt ộng cho các tô chức, cá nhân trong xã hội nhằm thực hiện mot mục tiéu uu tiên nào ó trong chiến l°ợc phat triển của xã hội”'' Nói cách khác, “chính sách là sách l°ợc và kế hoạch cụ thé nhằm ạt °ợc một mục dich nhất ịnh, d°a vào °ờng lỗi chính trị và tình hình thực tế mà ề ra chính

sách ”“ D°ới góc ộ xây dựng pháp luật “chính sách là ịnh h°ớng hành ộng

mà Nhà n°ớc lựa chọn làm hay không làm với tính todn và chủ ích rõ ràng dé giải quyết một van dé cụ thể mà Nhà n°ớc có trách nhiệm phải giải quyết"`` Mặc dù có nhiều cách tiếp cận khác nhau nh°ng tựu trung lại chính sách là sự lựa chọn, phản ứng, hành ộng của chính quyền nhằm mục tiêu giải quyết các vấn ề công mang tính xã hội.

Theo quy ịnh pháp luật “chính sách là ịnh h°ớng, giải pháp của Nhà

n°ớc ê giải quyết van dé của thực tiên nhm dat °ợc mục tiêu nhát ịnh `.

Việc chính thức ịnh ngh)a chính sách này là b°ớc tiến quan trọng ể tạo lập c¡

7 Klein R., Marmor T R Moran M., Reid M., Goodin R E Reflections on policy analysis: putting it

together again, The Oxford Handbook of Public Policy, 2008Toronto, Canada Oxford UniversityPress.

* Considine, M 1994, Public policy: A critical approach, Macmillan, Melbourne.? Considine, M 1994, Public policy: A critical approach, Macmillan, Melbourne.'° Wheelan, C 2011, Introduction to Public Policy, New York

'' Vi Cao Dam (chủ biên) Kỹ nng phân tích va hoạch ịnh chính sách, Nhà xuất bản Thế giới, Ha

Nội nm 2011.

'? Hoàng Phê, Từ iển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Da Nẵng, nm 1997

'3 Viện Khoa học pháp lý, Báo cáo nghiên cứu “Thực trạng hoạt ộng phân tích chính sách trong quá

trình xây dựng Luật ở Việt Nam hiện nay”, Hà Nội nm 2014.

'4 Nghị ịnh 34/2016/N-CP, ngày 14/5/2016 của Chính phủ chỉ tiết một số iều và biện pháp thi

hành Luật ban hành vn bản quy phạm pháp luật.

12

sở pháp lý giúp nhận diện chính sách trong hoạt ộng xây dựng pháp luật, chínhsách của VBQPPL.

Ở Việt Nam, chính sách th°ờng °ợc thể hiện trong nhiều vn bản khác nhau nh° các vn kiện chính trị của ảng, chiến l°ợc, Hiến pháp, VBQPPL Vì vậy, ể tìm hiểu chính sách của một quốc gia thì phải tìm hiểu rộng h¡n ngoài pháp luật, nh°ng cụ thé và rõ ràng nhất vẫn là các chính sách °ợc thé hiện trong các ạo luật, mà tại ó, chính sách, sau khi chuyển hóa thành các quy phạm pháp luật, sẽ có giá trị bắt buộc thi hành'x Với cách tiếp cận này, nếu ban ến chính sách trong xây dựng pháp luật thì van ề cốt lõi phải h°ớng tới chính là các giải pháp hành ộng cụ thé dé giải quyết các van ề bất cập của cuộc sống mà việc ban hành mỗi ạo luật ang ặt ra nhu cầu cần giải quyết Và dù có gọi tên là gì thì một chính sách bao giờ cing phải hàm chứa ba thành tố c¡ bản là (1) Vấn ề cần giải quyết , (2) Mục tiêu chính sách và (3) Giải pháp hành ộng cụ thé cần thực hiện “.

Dù nhìn nhận d°ới góc ộ nao thì chính sách phải h°ớng tới là chính sách

pháp lý, chính sách của VBQPPL, chính sách gắn với hoạt ộng xây dựng pháp luật Chính sách là công cụ ể Nhà n°ớc thể hiện thái ộ trong việc giải quyết các vẫn ề của ất n°ớc, của xã hội Chính sách, tự bản thân, không thể tác ộng trực tiếp ến hành vi của từng chủ thể, mà phải qua một công cụ “trung gian” là pháp luật Chính sách là “linh hồn” luôn i tr°ớc ể ịnh h°ớng, là c¡ sở nền tảng quyết ịnh, chi phối ến nội dung của VBQPPL Ng°ợc lại, vn bản là ph°¡ng tiện thể hiện nội dung của chính sách, là công cụ thé chế hóa chính sách ể phát huy hiệu quả trong cuộc sống Sự hình thành chính sách thông qua xây

dựng chính sách.

Xây dựng chính sách theo các n°ớc “ld chuỗi công việc °ợc thực hiện liên tục, bởi những nhóm hoạch ịnh, nhằm sử dung các thé chế công dé kết nối,

'S Thông tin Khoa học pháp lý, Viện Khoa học pháp lý, Bộ T° pháp “Xây dựng chính sách trong quytrình lập pháp”, số 4 nm 2008 trang 4.

'® Cao Kim Oanh “Sự cần thiết của hoạch ịnh chính sách trong hoạt ộng lập pháp ở Việt Nam hiệnnay”, Tạp chí Từ iển số 5, nm 2017.

13

phối hợp và biếu dat gid trị họ theo uổi ”'” Ở Việt Nam, xây dựng chính sách °ợc hiểu là “việc xác ịnh những chủ tr°¡ng, t° t°ởng cốt lõi ối với van dé mà vn bản dự ịnh diéu chỉnh ”"`, Xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL là việc các chủ thé sử dung các công cụ, lựa chọn các giải pháp dé giải quyết vấn ề bất cập của thực tiễn ặt ra cho mỗi VBQPPL.

Nh° vậy, trong hoạt ộng ban hành VBQPPL chính sách là một bộ phận

của chính sách pháp luật, cụ thê h¡n là của chính sách xây dựng pháp luật Còn

xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPLcó vi trí, vai trò quan

trọng nhất ó là những quan iểm, t° t°ởng, nguyên lý chỉ ạo quá trình xây

dựng, ban hành VBQPPL .

1.1.2 Vai trò của xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành vnbản quy phạm pháp luật

Xây dựng chính sách dù chỉ là một giai oạn, là b°ớc khởi ầu của quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL nh°ng có ảnh h°ởng trực tiếp ến chất l°ợng của vn bản Vai trò của chính sách nh° “kim chỉ nam” dẫn °ờng cho

quá trình “quy phạm hóa” °ợc lý giải trên các khía cạnh sau: (1) Xây dựng

chính sách ảm bảo sự tuân thủ °ờng lối, chủ tr°¡ng của ảng, phù hợp với Hiến pháp và các cam kết quốc tế; (2) Xây dựng chính sách dé khang ịnh sự cần thiết phải lựa chọn chính sách tr°ớc khi soạn thảo vn bản; (3) Xây dựng chính sách nhận biết mối quan hệ giữa chính sách với những vn bản ã ban hành cùng l)nh vực tránh sự chồng chéo, mâu thuẫn; (4) Xây dựng chính sách giúp ánh giá °ợc giữa lợi ích và chi phí dé cân nhắc lựa chọn ph°¡ng án quản

lý; (5) Xây dựng chính sách giúp cho vn bản sẽ ban hành khả thi h¡n khi ã

thực hiện tham van chính sách”.

Hiện nay, xây dựng chính sách ang ngày càng °ợc coi trọng và óng vi

trí thiết yếu trong hoạt ộng ban hành VBQPPL Xây dựng chính sách tr°ớc khi

!” Considine, M 1994, Public policy: A critical approach, Macmillan, Melbourne.

'3 PGS.TS Hoàng Thế Liên (chủ biên) “S6 tay kỹ thuật soạn thảo, thâm ịnh, ánh giá tác ộng của vn bản quy

phạm pháp luật, Nhà xuât bản T° pháp, Hà Nội nm 2011 trang 46.

' Cao Kim Oanh “Hoạch ịnh chính sách trọng xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam hiện nay”, Tap

chí Luật học sô 6, nm 2017.

14

bắt tay vào công việc soạn thảo sẽ giúp nhà làm luật có °ợc một ịnh h°ớng rõ ràng về mục ích ban hành một vn bản cing nh° những công cụ chủ yếu mà vn bản ó có thê quy ịnh ề ạt °ợc mục tiêu Việc có chính sách rõ ràng ngay từ ban ầu cing giảm thiểu °ợc tình trạng ¡n vi soạn thảo phải liên tục tham vấn ý kiến của các cấp có thẩm quyền về các nội dung quan trong của dự thảo trong suốt quá trình soạn thảo Những ng°ời tham gia óng góp ý kiến cho dự thảo cing có công cụ ề giới hạn những ý kiến óng góp của mình, tránh tình trạng lạc ề, lan man không cần thiết ối với các c¡ quan thầm ịnh, thâm tra,

việc có trong tay chính sách sẽ giúp xác ịnh dự thảo ã °ợc soạn thảo úng

h°ớng ch°a và có van dé gì cần phải iều chỉnh ồng thời, việc ề xuất, phân tích chính sách ngay từ khâu ban ầu trong qui trình xây dựng VBQPPL nhằm tng c°ờng tính chịu trách nhiệm, tính chủ ộng của các c¡ quan công quyền trong hoạt ộng ban hành VBQPPL, góp phan tng c°ờng tính khả thi của Ch°¡ng trình xây dựng pháp luật “Việc xây dựng chính sách mang lại rất nhiều lợi ích cho hoạt ộng ban hành VBQPPL, giúp ây nhanh quá trình này, tiết kiệm thời gian, công sức và các nguồn lực khác, giúp soạn thảo va ban hành °ợc các ạo luật có chất l°ợng và tính khả thi cao h¡n, trong thời gian ngắn h¡n, với chi phí thấp h¡n” ””.

Nh° vậy, việc thực hiện quy trình xây dựng chính sách bao gồm phân tích chính sách, ánh giá tác ộng của chính sách, tham van chính sách là yêu cầu bắt buộc tr°ớc khi soạn thảo một số VBQPPL Trong ban hành VBQPPL, khâu xây dựng chính sách có vai trò rất quan trọng, thể hiện °ờng lối, quyết tâm chính trị của ảng, Nhà n°ớc, nguyện vọng của nhân dân, của các ối t°ợng thi hành ối với vẫn ề mà dự án, dự thảo VBQPPL iều chỉnh Khi một chính sách °ợc ề ra thì cần xem xét, ánh giá sự cần thiết, mức ộ tác ộng về các mặt kinh tế - xã hội, tính khả thi, iều kiện bảo ảm thực hiện chính sách, từ ó, c¡ quan, tô chức °ợc giao thiết kế các quy phạm cụ thé dé thể hiện nội dung chính

sách, thực thi chính sách.

°° ThS Lê Thị Thiéu Hoa — Chính sách và xây dựng, phân tích chính sách trong hoạt ộng lập pháp,Kỷ yếu Hội thảo khoa học “Xáy dựng chính sách trong hoạt ộng lập pháp”, Tr°ờng ại học Luật Hà

Nội — Thang 6/2017

15

Nếu chính sách không °ợc xây dựng tr°ớc khi soạn thảo VBQPPL thì VBQPPL có tính dự báo thấp, nhất là về những van ề kinh tế - xã hội mới phát sinh, dẫn ến việc có những chính sách không i vào °ợc cuộc sống Hệ quả là pháp luật °ợc ban hành nh°ng không °ợc dự liệu và bảo ảm ầy ủ các iều kiện về thiết chế tô chức thi hành, nguồn lực tài chính, tổ chức thi hành pháp luật.”

Theo kết quả của nhóm tác giả ã tiễn hành khảo sát có tới 34/34 (100%) ng°ời °ợc iều tra cho rằng xây dựng chính sách trong

hoạt ộng ban hành vn bản quyphạm pháp luật là quan trọng.

1.2 Một số van ề về quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng

ban hành vn bản quy phạm pháp luật.

1.2.1 Khái niệm quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng banhành vn bản quy phạm pháp luật

Theo ngh)a tiếng Hán thì “gui” có ngh)a là trù tính, dự liệu còn “trinh” có ngh)a là °ờng i, cách thức; ngh)a là thứ tự các b°ớc tiễn hành trong một qui trình nào ó Theo Từ iển Tiếng Việt, “guy trình là các b°ớc, trình tự phải tuân theo khi tiễn hành công việc nào ó ”“” Còn quy trình xây dựng VBQPPL là quá trình phức tạp bao gồm chuỗi hàng loạt các hoạt ộng liên quan mật thiết với nhau của các chủ thê có thâm quyền trên c¡ sở vi trí, chức nng, nhiệm vụ °ợc tiến hành theo một trật tự nhất ịnh nhằm chuyên hoá ý chi của giai cấp cầm quyên thành những quy tắc pháp lý, thể hiện bằng hình thức pháp luật nhất ịnh.

Trong hoạt ộng ban hành VBQPPL thông th°ờng gồm các hoạt ộng sau kế tiếp hoạt ộng tr°ớc bắt ầu phân tích từ góc ộ xây dựng chính sách ến soạn thảo và thông qua VBQPPL Từ ó có thê hiểu “Quy frình xây dựng chính

“'Th.S Bùi Thu Hh.S Bùi Thu học Luật Hà Nội hính sách trong dé nghị xây dựng vn bản quy phạm pháp luật

Ky yếu Hội thảo khoa học “Xây ựng chính sách trong hoạt ộng lập pháp”, Tr°ờng ại học Luật Hà Nội —

Tháng 6/2017

Nhu Ý (Chủ biên), Từ iền tiếng Việt thông dụng, NXB Giáo dục Hà Nội, 1995

16

sách trong hoạt ộng ban hành VBOPPL là các b°ớc, trình tự mà các chủ thể có thấm quyển thực hiện các công oạn từ ể xuất chính sách, phân tích chính sách, ến ánh giá chính sách và phê duyệt về mặt chính sách ể lựa chọn chính sách chuyển hóa thành VBQPPL” Tất cả các hoạt ộng này bản thân nó ều có nhu cầu liên kết với nhau ể hình thành nên sản phẩm cuối cùng là một VBQPPL ảm bảo chất l°ợng.

Quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL có

những ặc iểm c¡ bản sau: (1) °ợc thực hiện với ối t°ợng VBQPPL; (2) Do chủ thể có thâm quyền thực hiện; (3) °ợc tiễn hành theo trật tự các b°ớc logic; (4) Hoạt ộng dé lựa chon những chính sách chất l°ợng dé chuyên hóa thành

quy phạm pháp luật trong VBQPPL.

1.2.2 ối t°ợng phải thực hiện quy trình xây dựng chính sách trong

hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật

Về nguyên tắc, tất cả các VBQPPL có khả nng chứa ựng các chính sách thì các chủ thé có liên quan ều phải tiến hành hoạt ộng xây dựng chính sách tr°ớc khi tiễn hành soạn thao Theo ó, những VBQPPL cần phải thực hiện qui trình xây dựng chính sách gồm:

Luật của Quốc hội và pháp lệnh của Ủy ban th°ờng vụ Quốc hội là những VBQPPL có hiệu lực pháp lý rất cao, chỉ d°ới Hiến pháp Về vai trò, các vn bản này °ợc xác ịnh là rất quan trọng, chuyên °ợc sử dụng dé ặt ra các qui phạm pháp luật iều chỉnh những quan hệ xã hội quan trọng và 6n ịnh nh° tổ chức và hoạt ộng của các c¡ quan nhà n°ớc, chính quyền ịa ph°¡ng; quyền con ng°ời, quyên và ngh)a vụ c¡ bản của công dân; tội phạm và hình phạt; chính sách c¡ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia, ngân sách nhà n°ớc, vn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi tr°ờng, quốc phòng, an ninh Trong những vn bản này chứa ựng rất nhiều những chính sách có liên quan ến từng l)nh vực của ời sông xã hội, do vậy các chính sách trong ó nhất thiết phải °ợc xây

dựng tr°ớc khi soạn thảo.

Các VBQPPL khác: Ngoài luật và pháp lệnh, với những VBQPPL khác,

tr°ờng hợp nào cần phải xây dựng chính sách tr°ớc khi soạn thảo, gồm: (1)

17

Nghị quyết của Quốc hội và nghị quyết của Ủy ban th°ờng vụ Quốc hội là vn bản °ợc ban hành bởi c¡ quan có thâm quyên lập pháp, rất nhiều nghị quyết của Quốc hội và nghị quyết của Ủy ban th°ờng vụ Quốc hội có chứa ựng các chính sách ó là những tr°ờng hợp nghị quyết của Quốc hội °ợc ban hành ể thực hiện thí iểm một số chính sách mới thuộc thâm quyền quyết ịnh của Quốc hội nh°ng ch°a có luật iều chỉnh hoặc khác với quy ịnh của luật hiện hành hay tạm ng°ng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật, nghị quyết của Quốc hội áp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội, bảo ảm quyền con ng°ời, quyền công dân; Nghị quyết của Ủy ban th°ờng vụ Quốc hội quy ịnh việc tạm ng°ng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban th°ờng vụ Quốc hội áp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội Những chính sách trong những vn bản này nhất thiết phải °ợc xây dựng và ánh giá tác ộng tr°ớc khi vn bản °ợc soạn thảo và ban hành (2) Nghị ịnh của Chính phủ ban hành ể qui ịnh những van ề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Uy ban th°ờng vụ Quốc hội nh°ng ch°a ủ iều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh dé dap ứng yêu cầu quan lý nha n°ớc, quan lý kinh tế, quản lý xã hội (3) Nghị quyết của Hội ồng nhân dân cấp tỉnh quy ịnh những biện pháp có tính chất ặc thù phù hợp với iều kiện phát triển kinh tế - xã hội của ịa ph°¡ng Rõ ràng, với những tr°ờng hợp VBQPPL thuộc ối t°ợng phải thực hiện qui trình xây dựng chính sách là hoàn toàn hợp lý vì với những nội dung này có thể hình thành những chính sách mới tác ộng ến Nhà n°ớc, xã hội và ng°ời dân.

1.2.3 Chủ thể thực hiện quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng

ban hành vn bản quy phạm pháp luật

Quy trình, hay còn gọi là thủ tục, là thứ tự các b°ớc phải tuân theo khi tiến

hành một công việc nào ó Quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban

hành VBQPPL là trình tự các b°ớc phải tiễn hành khi xây dựng chính sách mà các chủ thể tham gia vào hoạt ộng này cần tuân thủ và thực hiện Chúng ta không thé ạt °ợc mục tiêu cuối cùng là có một chính sách tốt, có những VBQPPL ạt chất l°ợng cao, nếu không tuân thủ một qui trình làm chính sách

18

gọn, tiện lợi nh°ng khoa học, có hiệu quả kinh tế - xã hội cao Qui trình xây dựng chính sách sẽ °ợc tính từ thời iểm một chính sách nào ó °ợc chủ thé có thâm quyền ề xuất xây dựng cho ến khi chính sách ó °ợc thông qua Trong suốt quá trình này, các chủ thé có liên quan sẽ phải thực hiện hàng loạt những hoạt ộng khác nhau theo trật tự các b°ớc nhất ịnh và có thê khái quát qui trình xây dựng chính sách bởi các công oạn sau: (1) ề xuất, phân tích chính sách, (2) Thẩm tra chính sách và (3) Thông qua chính sách Mỗi công oạn này °ợc thực hiện bởi các chủ thể khác nhau với những nhiệm vụ cụ thể

khác nhau.

Chủ thể thực hiện qui trình xây dựng chính sách là các c¡ quan, tổ chức cá nhân có liên quan tham gia vào tất cả các khâu trong qui trình chính sách, kể từ khi một chính sách °ợc ề xuất cho ến khi nó °ợc thông qua, bao gồm:

(i) Chủ thé ề xuất, phân tích chính sách: Việt Nam cing nh° nhiều quốc gia khác trên thé giới, chủ thé giữ vai trò chính trong việc °a ra các ề xuất về chính sách trong xây dựng VBQPPL là Chính phủ (cụ thể là các bộ, c¡ quan ngang bộ) và Ủy ban nhân dân (các sở, ngành) iều này xuất phát từ nhiều lý do nh°ng có hai lý do quan trọng nhất là: Thi? nhất, các bộ, c¡ quan ngang bộ (ở

trung °¡ng) và các sở, ngành (ở ịa ph°¡ng) thuộc c¡ quan hành pháp ây là

những c¡ quan có trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật, trực tiếp thực thi chính sách, do ó, hon ai hết, ây là các c¡ quan nắm rõ những van dé bat cập trong xã hội có liên quan ến ngành, l)nh vực mình phụ trách, nam bắt °ợc các van dé phát sinh trong ời sông xã hội cần có các chính sách dé giải quyết Vì vậy, những c¡ quan này có ủ c¡ sở ể xác ịnh những quan hệ xã hội nào cần °ợc iều chỉnh bằng pháp luật và iều chỉnh nh° thế nào là phù hợp, từ ó ề xuất những chính sách cần thiết và hợp lý 7 hai, các bộ, c¡ quan ngang bộ, sở, ngành có ầy ủ bộ máy dé thực hiện những chính sách ã ề xuất néu °ợc cấp có thâm quyền chấp nhận và cụ thé hóa thành các qui phạm pháp luật ồng

thời, họ cing chính là ¡n vi sẽ trình dự thảo chính sách.

Tuy nhiên, ể ảm bảo tính dân chủ, kịp thời trong hoạt ộng ban hành VBQPPL, ặc biệt là tập trung °ợc nng luc, trí tuệ và chất xám của nhiễu chủ

19

thé nhằm °a ra các chính sách phù hop dé iều chỉnh những vấn dé phát sinh trong thực tiễn, các chủ thé ề xuất chính sách ã mở rộng ến mọi c¡ quan, tô chức cá nhân nh° Chủ tịch n°ớc, Uỷ ban th°ờng vụ Quốc hội, Hội ồng dân tộc và các Uy ban của Quốc hội, Toà án nhân dan tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà n°ớc; Ủy ban Trung °¡ng Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và c¡ quan trung °¡ng của các tô chức thành viên của Mặt trận và ại biểu Quốc hội Theo ó, mọi c¡ quan, tô chức, cá nhân trong quá trình hoạt ộng của mình nếu phát hiện những vấn ề ch°a phù hợp giữa các VBQPPL với thực tiễn cuộc sống hoặc nhận thấy trên thực tiễn có những van ề ch°a °ợc VBQPPL diéu chỉnh thì ều có quyền gửi kiến nghị, dé nghị về việc sửa ổi, bổ sung hoặc ban hành vn bản mới ến các c¡ quan có liên quan, ồng ngh)a với việc có quyền dé xuất các chính sách khi ban hành vn bản Tat nhiên các ề xuất về chính sách này can phải tuân thủ theo trật tự các b°ớc hợp ly dé từ chủ thé ề xuất có thé ến °ợc chủ thể có thầm quyền quyết ịnh.

(ii) Chủ thé thẩm tra chính sách: Chính sách do các chủ thé ề xuất sẽ phải °ợc thẩm tra bởi một c¡ quan ộc lập với c¡ quan ề xuất chính sách dé có sự ánh giá khách quan với những chính sách °ợc ề xuất xây dựng Cn cứ vào chức nng, nhiệm vụ, quyền hạn của các c¡ quan trong bộ máy nhà n°ớc, trách nhiệm thâm tra chính sách trong ề nghị xây dựng VBQPPL ở trung °¡ng cần giao cho Ủy ban pháp luật chủ trì thực hiện Trong quá trình thực hiện, Ủy ban này có thé phối hợp với Hội ồng dân tộc hay các Ủy ban khác của Quốc hội T°¡ng tự, ở ịa ph°¡ng thấm quyền thâm tra chính sách cing sẽ là Ban Pháp chế của Hội ồng nhân dân tỉnh phối hợp với các Ban của Hội ồng nhân dân

thực hiện.

(iii) Chủ thé thông qua chính sách: ối với luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban th°ờng vụ Quốc, Quốc hội có trách nhiệm xem xét, thông qua nghị quyết về ch°¡ng trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết hằng nm chính là thông qua các chính sách trong từng ề nghị xây dựng vn bản, làm c¡ sở cho

c¡ quan chủ trì soạn thảo thực hiện việc quy phạm hóa chính sách một cách có

hiệu quả nhất Với nghị ịnh, Chính phủ sẽ thông qua ề nghi xây dựng nghị

20

ịnh cing chính là thông qua các chính sách ề xuất xây dựng trong vn bản này Còn ối với nghị quyết của Hội ồng nhân dân tỉnh, thẩm quyên thông qua chính sách thuộc về Th°ờng trực Hội ồng nhân dân.

1.2.4 Giai oạn thực hiện quy trình xây dựng chính sách trong hoạtộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật

Thứ nhất, công oạn ề xuất, phân tích chính sách

Nh° ã phân tích, hoạt ộng xây dựng chính sách cần phải °ợc tiến hành tr°ớc khi soạn thảo VBQPPL, có ngh)a là việc ề xuất chính sách phải °a vào ngay từ khâu lập ề nghị xây dựng VBQPPL Trong công oạn này, ể ề xuất các chính sách cần xây dựng, các chủ thé có thấm quyền cần dựa vào °ờng lối, chủ tr°¡ng của ảng, chính sách của Nhà n°ớc; kết quả tong kết thi hành pháp luật; ánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan ến chính sách của dự thảo vn bản; yêu cầu quản lý nhà n°ớc, phát triển kinh tế - xã hội, bảo ảm thực hiện quyền con ng°ời, quyền và ngh)a vụ c¡ bản của công dân, bảo ảm quốc phòng, an ninh và các cam kết trong iều °ớc quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ ngh)a Việt Nam là thành viên Trên c¡ sở này, chủ thể ề xuất chính sách thực hiện qui trình lập ề nghị xây dựng chính sách gồm các b°ớc sau:

B°ớc 1: Xây dựng nội dung chính sách

ây là b°ớc ầu tiên trong quy trình lập ề nghị xây dựng chính sách Xây dựng chính sách mà quan trọng nhất là xây dựng nội dung chính sách (nhận diện van dé chính sách và thiết kế giải pháp chính sách) hiện nay óng vai trò nh° một khâu ặc biệt quan trọng trong hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật dé bao ảm tinh khả thi của pháp luật Xây dung °ợc một chính sách tốt với nội dung chất l°ợng sẽ giúp góp phan giải quyết °ợc những van ề của thực tiễn cuộc sống, thúc day quá trình phát triển chung của xã hội và của cộng ồng.

ể xây dựng nội dung chính sách, chủ thể ề xuất chính sách có trách nhiệm thực hiện một số hoạt ộng sau: Tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan ến chính sách; khảo sát, ánh gia thực trạng quan hệ xã hội liên quan ến nội dung chính sách; Tổ chức nghiên cứu khoa học về các vấn ề liên quan ể hỗ trợ cho việc lập dé nghị xây; nghiên cứu thông tin, t° liệu, iều °ớc quốc tế

21

mà Cộng hoà xã hội chủ ngh)a Việt Nam là thành viên hoặc ã có kế hoạch gia nhập có liên quan ến chính sách Trong quá trình tiến hành các hoạt ộng này, nếu thấy can thiết, chủ thé ề xuất chính sách có thể yêu cầu c¡ quan, tô chức, cá nhân có liên quan cung cấp tài liệu, thông tin liên quan ến chính sách ang °ợc ề nghị xây dựng Kết quả của hoạt ộng tổng kết, khảo sát, nghiên cứu, ánh giá này sẽ °ợc sử dụng làm cn cứ dé xác ịnh các van dé cần giải quyết, xác ịnh nguyên nhân của vấn ề cần giải quyết từ bất cập mà thực tiễn ặt ra Từ ó xác ịnh các mục tiêu cần ạt °ợc khi giải quyết vẫn ề bất cập ồng thời xác ịnh ịnh h°ớng, giải pháp dé giải quyết từng van dé bat cập Khái quát lại, xây dựng nội dung chính sách cần tập trung vào 3 nội dung chính là: (1) Xác ịnh vấn ề; (2) Xác ịnh các mục tiêu giải quyết vấn ề và (3) ề xuất giải pháp chính sách dé giải quyết van ề ây cing °ợc cho là các b°ớc c¡ bản trong xây dựng nội dung chính sách chuẩn ở các quốc gia phát triển hiện nay”

(i) Xác ịnh van ề bat cập là b°ớc ầu tiên cần thực hiện khi xây dựng nội dung chính sách Việc xác ịnh rõ ràng, chính xác vấn ề bất cập cần giải quyết sẽ là c¡ sở ể từ ó xây dựng chính sách, khiến cho chính sách có c¡ sở °ợc thực hiện và xác ịnh °ợc phạm vi chính sách một cách hợp lý Nếu ngay từ ầu, vấn ề bất cập không °ợc xác ịnh úng thì sẽ rất khó khn cho việc xác ịnh các mục tiêu cần ạt °ợc cing nh° ề xuất các giải pháp úng ắn dé giải quyết van ề, thậm chí còn khiến cho van dé bat cập càng trở nên trầm trọng h¡n, gây ra hậu quả lớn h¡n cho xã hội Suy cho cùng, chính sách trong ề nghị xây dựng VBQPPL có khởi ầu từ thực tiễn, xuất phát từ những van dé thực tiễn cần giải quyết Nếu thực tiễn không có vấn ề phát sinh thì cing không cần có chính sách ể giải quyết, ồng thời không ặt ra nhu cầu xây dựng VBQPPL của Nhà n°ớc ể iều chỉnh về vấn ề ó ể xác ịnh °ợc chính xác vấn ề bất cập, thông th°ờng, ng°ời tiễn hành xây dựng chính sách cần nhận diện và mô ta

vân ê, trả lời các câu hỏi: Vân ê bât cập ở ây là gì? Nó biêu hiện trong ời

®Leslie A.Pal, Beyond policy Anasalysis: Public Issue Management in Turbulent Times Nelson

education,2010 Trích theo Báo cáo thành phan hoạt ộng nghiên cứu thực trạng hoạt ộng phân tíchchính sách trong quá trình xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay, Dự án phát trién lập pháp quốc gia ViệtNam.

22

sống xã hội nh° thé nào, có th°ờng xuyên, phổ biến hay không? Xu h°ớng phát triển ra sao?

Sau khi chứng minh vấn ề bất cập là có thật, việc tiếp theo cần xác ịnh hậu qua do van dé bat cập này gây ra Cần phải chỉ rõ hậu quả ó cụ thé là gì, ai là ng°ời phải gánh chịu (Nhà n°ớc, xã hội, gia ình, cá nhân )? ồng thời phải minh chứng bằng những sỐ liệu, biéu dé chi tiết, cụ thể Việc xác ịnh hậu quả

sẽ giúp các nhà xây dựng chính sách xác ịnh °ợc mức ộ ảnh h°ởng cing nh°

mức ộ nghiêm trọng của van ề °ợc xác ịnh, từ ó là rõ sự cần thiết phải can thiệp của Nhà n°ớc hay không Bởi trong nhiều tr°ờng hợp không phải van ề bất cập nào cing gây ra những hậu quả nghiêm trọng, ảnh h°ởng ến phạm vi rộng hoặc phô biến cần thiết phải có sự can thiệp của Nhà n°ớc.

Sau cùng, các nhà xây dựng chính sách cần phải xác ịnh °ợc nguyên nhân của vấn ề bất cập, tức là i tìm câu trả lời cho câu hỏi “Tại sao lại xảy ra hiện t°ợng này?” ây là một khâu quan trọng, ảnh h°ởng trực tiếp ến chất l°ợng chính sách bởi nếu không xác ịnh °ợc chính xác các nguyên nhân gây ra những hiện t°ợng bất cập nêu trên thì không thể xây dựng các giải pháp phù hợp, khả thi ể giải quyết vấn ề Việc xác ịnh nguyên nhân cần xác ịnh ở nhiều cấp ộ khác nhau, càng chỉ tiết càng tốt Trong quá trình này cing cần có sự tham van ối với các bên liên quan ể tìm ra nguyên nhân chính xác cho vấn ề.

Việc xác ịnh °ợc van dé bat cập thông qua việc mô tả °ợc những biểu hiện bên ngoài của nó, xác ịnh °ợc hậu quả cing nh° các nguyên nhân dẫn tới van ề bất cập sẽ giúp các nhà hoạch ịnh chính sách °a ra °ợc câu trả lời về sự cần thiết phải xây dựng chính sách và xây dựng nội dung chính sách nh° thế nào dé mang lại chất l°ợng, hiệu quả cao cho xã hội.

(ii) Xác ịnh mục tiêu của chính sách là mục ích hoặc kết quả mong muốn ạt °ợc ể giải quyết vấn ề sau khi chính sách °ợc ban hành Xác ịnh rõ mục tiêu sẽ chỉ dẫn cho việc xây dựng và lựa chọn giải pháp chính sách dễ dàng h¡n, ồng thời giúp tính toán °ợc hiệu quả thực hiện khi chính sách °ợc °a vào thực thi Mục tiêu cần °ợc xây dựng d°a trên c¡ sở gan kết với hau quả

của thực trạng ã °ợc xác ịnh nhm giảm thiêu tôi a những hậu quả tiêu cực

23

do hiện t°ợng bất cập mang lại ồng thời, mục tiêu ề ra cing cần phải phù

hop với ịnh h°ớng, chính sách chung cua Dang và Nhà n°ớc, không di ng°ợc

lại với những mục tiêu phan dau chung của ất n°ớc Mặt khác, khi xây dựng mục tiêu chính sách cần phải dựa trên nguồn lực thực tế của các bên liên quan (nh° về thời gian, về tài chính, về con ng°ời, ) dé bảo ảm rng mục tiêu ã °a ra là có thé thực hiện °ợc.

Thông th°ờng, khi giải quyết một van dé bat cập sẽ có rất nhiều mục tiêu °ợc ặt ra, bởi vậy cần phải xác ịnh °ợc âu là mục tiêu tổng quát, âu là mục tiêu cụ thể, mục tiêu nào cần °u tiên hoàn thành cing nh° cần cân nhắc tới các rủi ro nêu nh° mục tiêu ề ra không thể ạt °ợc.

(iii) ề xuất giải pháp dé giải quyết van dé bat cập (giải pháp chính sách) Mục ích cuối cùng của việc chỉ rõ bất cập, tìm ra nguyên nhân của bất cập và ặt ra các mục tiêu chính sách cing là tìm ra giải pháp phù hợp ể giải quyết vẫn ề bất cập Một giải pháp chính sách tốt là giải pháp áp ứng °ợc các tiêu chí: giải pháp °a ra phải giải quyết °ợc vẫn ề ã xác ịnh, cân xứng với vẫn ề, ạt °ợc hiệu quả cao nhất trong việc thực hiện mục tiêu ã ề ra, tạo giá tri tốt cho chỉ phí ã bỏ ra, °ợc c¡ quan thực hiện chấp nhận và áp ứng °ợc nhu cầu chính áng của các bên liên quan.

Các giải pháp chính sách gồm có 3 loại: (1) giữ nguyên hiện trạng; (2) sử dụng biện pháp thay thế không can thiệp trực tiếp; (3) sử dụng biện pháp can thiệp trực tiếp bằng vn bản pháp luật.

Thứ nhất, giải pháp giữ nguyên hiện trang: ây là giải pháp ầu tiên và bat buộc cần xem xét ến khi xây dựng các giải pháp chính sách Giải pháp này °ợc xem nh° một “°ờng c¡ sở”, cung cấp một mốc chuẩn giúp nhà xây dựng chính sách so sánh tác ộng với các ph°¡ng án ề xuất khác Mặt khác, tr°ớc một van ề bat cập phát sinh từ thực tiễn, các nhà hoạch ịnh chính sách cần cân nhắc xem sự can thiệp của c¡ quan nhà n°ớc có thể giúp cho tình trạng tốt h¡n hay không bởi không phải trong tất cả các tr°ờng hợp và các van ề ều cần ến sự can thiệp của Nhà n°ớc Trong một số tr°ờng hợp mà thị tr°ờng và xã hội có thé tự iều chỉnh °ợc van ề bất cập thì sự can thiệp của Nhà n°ớc không

24

những không giúp cải thiện tình hình mà có khi còn khiến tình hình trở nên xấu h¡n, ch°a kê ến việc gây tốn kém tiền bạc, công sức và thời gian.

Thứ hai là sử dụng các biện pháp thay thế không can thiệp trực tiếp ây là loại giải pháp mà Nhà n°ớc ã có sự can thiệp ể giải quyết vấn ề bất cập nh°ng không cần phải ban hành vn bản pháp luật mới Loại giải pháp này sẽ bao gồm trong ó hai nhóm giải pháp là cải thiện việc thực hiện các quy ịnh hiện hành (nếu có) va sử dụng biện pháp thay thế không can thiệp trực tiếp M6t là, cần xem xét xem van dé bất cập ã xác ịnh °ợc ã có vn bản quy ịnh hay ch°a Nếu ã có quy ịnh rồi, cần xem xét có thé giải quyết vấn ề bằng

cách cải thiện, thực hiện hiệu quả h¡n các quy ịnh hiện hành thay vì ban hành

quy ịnh mới nhằm tránh gây thêm gánh nặng và chi phí liên quan ến việc ban hành và thực hiện chính sách Dé thực hiện giải pháp này tr°ớc hết cần tiến hành rà soát toàn bộ các quy ịnh có liên quan; tìm hiểu tại sao các quy ịnh hiện hành không thê giải quyết °ợc vấn ề bằng cách tham vấn ý kiến các c¡ quan và ối t°ợng có liên quan; sau ó là tìm ra, ề xuất các giải pháp nâng cao hiệu lực của các quy ịnh hiện hành Các giải pháp này có thê là ¡n giản hóa thủ tục

thực hiện; tang c°ờng các biện pháp bao ảm cho việc thực thi; ban hành các

tiêu chuẩn, qui chuan Hai /à, sử dụng một số biện pháp thay thế nh° mở các chiến dịch giáo dục, truyền thông; tng c°ờng hoạt ộng kiểm tra, giám sát;

nâng cao ý thức, nhận thức của ng°ời dân

Thur ba là sử dụng biện pháp can thiệp trực tiếp Loại giải pháp này buộc Nhà n°ớc phải ban hành ra vn bản mới tác ộng trực tiếp vào vấn ề bất cập của ời sống xã hội Việc ban hành vn bản mới là giải pháp °ợc sử dụng trong tr°ờng hợp việc áp dụng các biện pháp khác không thể giải quyết °ợc van dé Các nhà hoạch ịnh chính sách chỉ nên cân nhắc giải pháp này khi các giải pháp khác không thé mang lại hiệu quả tối °u cing nh° khắc phục lâu dài van ề bat cập Khi °a ra giải pháp ban hành vn bản mới cing cần l°u ý rng việc thiết kế các quy ịnh mới này cing cần phải gan liền với những mục tiêu ã °ợc thiết lập ồng thời các quy ịnh mới °a ra cing phải cân nhắc tới các yếu tố

25

nh°: phạm vi tác ộng, ối t°ợng chiu tác ộng của chính sách mới, từ ó xác ịnh chủ thê có thâm quyên ban hành chính sách mới.

B°ớc 2: ánh giá tác ộng của chính sách.

ây là khâu quan trọng mang tính dự báo tác ộng của chính sách ang

°ợc ề xuất xây dựng ối với các nhóm ối t°ợng khác nhau nhm lựa chọn giải pháp tối °u thực hiện chính sách Một chính sách mới °ợc ban hành có khả nng tác ộng ến các mặt kinh tế, xã hội, hệ thống pháp luật hay liên quan những vấn ề về giới hoặc có thể phát sinh các thủ tục hành chính Do ó, khi ánh giá tác ộng của chính sách trong ề xuất xây dựng cần phải bao quát tất cả những vấn ề này Hay nói cách khác, nội dung của ánh giá tác ộng của chính sách gồm: Tác ộng về kinh tế; tác ộng về xã hội; tác ộng về giới (nếu có); tác ộng của thủ tục hành chính (nếu có); tác ộng ối với hệ thống pháp luật Nội dung ánh giá tác ộng của từng chính sách phải nêu rõ: van dé cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp dé thực hiện chính sách; tác ộng tích cực,

tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phi, lợi ích

của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của c¡ quan, tô chức và lý do của việc lựa

chọn chính sách.

Việc ánh giá tác ộng tích cực, tiêu cực của chính sách cing nh° chi phí,

lợi ích của các giải pháp dé thực hiện chính sách cần cụ thé, rõ ràng và ph°¡ng pháp ịnh l°ợng, ph°¡ng pháp ịnh tính nên áp dụng triệt ể trong quá trình này Kết quả của b°ớc này là một bản Báo cáo ánh giá tác ộng của chính sách.

B°ớc 3: Chuân bị hồ s¡ ề xuất xây dựng chính sách

Hồ s¡ ề xuất xây dựng chính sách bao gồm: (1) Tờ trình ề nghị xây dựng chính sách, trong ó phải nêu rõ sự cần thiết ban hành; mục ích, quan iểm xây dựng VBQPPL; ối t°ợng, phạm vi iều chỉnh; mục tiêu, nội dung của chính sách; các giải pháp ể thực hiện chính sách ã °ợc lựa chọn và lý do của việc lựa chọn; dự kiến nguồn lực, iều kiện bảo ảm cho việc thi hành sau khi vn bản °ợc thông qua; thời gian dự kiến trình xem xét, thông qua VBQPPL; (2) Báo cáo ánh giá tác ộng của chính sách; (3) Báo cáo tổng kết

26

việc thi hành pháp luật hoặc ánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan ến

chính sách.

B°ớc 4: Lay ý kiến về ề xuất xây dựng chính sách

ây là khâu nhằm minh bạch hóa chính sách °ợc ề xuất xây dựng Nh° ã phân tích, việc ề xuất xây dựng chính sách phải dựa vào °ờng lối, chủ tr°¡ng của ảng, chính sách của Nhà n°ớc cing nh° yêu cầu quản lý nhà n°ớc ối với từng l)nh vực, trong từng thời kỳ và phải xuất phát từ thực tiễn Mặt khác, việc xây dựng chính sách cing cần phải nắm °ợc suy ngh) và nhu cầu của ng°ời dân, nhất là những ối t°ợng bi ảnh h°ởng, chi phối bởi chính sách ó Cần lay ý kiến của ng°ời dân ể có những chính sách sát với thực tế, tránh việc “chính sách trên trời °ợc ban hành cho dân d°ới ất” vì không ủ iều kiện ể thực

hiện Không phải chính sách nào cing °ợc ng°ời dân ủng hộ nh°ng dứt khoát

một chính sách tốt thì phải °ợc a số ng°ời dân ủng hộ Chính vi vậy, lay ý kiến ối với chính sách ang ề xuất xây dựng là b°ớc không thể bỏ qua của qui

trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL.

Chủ thê ề xuất chính sách có trách nhiệm ng tải báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc ánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan ến chính sách, báo cáo ánh giá tác ộng của chính sách trên Cổng thông tin iện tử trong một khoảng thời gian nhất ịnh ể tham vấn công chúng Ngoài việc lay ý kiến qua Công thông tin iện tử, c¡ quan ề xuất chính sách còn có thé lay ý kiến bng vn bản (qua con °ờng công vn hành chính); tổ chức truyền thông và các hội nghị lay ý kiến, tổ chức tọa àm, hội thảo; tổ chức lấy ý kiến thông qua các ph°¡ng tiện thông tin ại chúng; tô chức iều tra xã hội hoc;

ối t°ợng can °ợc lay ý kiến bao gồm: ối t°ợng chịu tác ộng trực tiếp của chính sách và những ối t°ợng có liên quan Việc tô chức lấy ý kiến của ối t°ợng chịu sự tác ộng trực tiếp của chính sách và giải pháp thực hiện chính sách trong là việc làm cần thiết ể ảm bảo quyền và lợi ích c¡ bản của các bên liên quan Tuy nhiên, ề xuất chính sách cing rất cần tham vấn ý kiến của các c¡ quan, tổ chức có liên quan khác Chang han, dé ảm bao tinh hợp lý về nguồn lực

27

tài chính, nguồn nhân lực, tính t°¡ng thích với iều °ớc quốc tế mà Việt Nam là thành viên, tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất của chính sách °ợc ề nghị xây dựng với hệ thống pháp luật, ề xuất chính sách cần °ợc gửi dé lay ý kiến

của các c¡ quan liên quan nh° tai chính, nội vụ, ngoại giao, t° pháp Mặt khác,

cần gửi hồ s¡ ề xuất xây dựng chính sách ến Ủy ban trung °¡ng Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; hồ s¡ ề nghị xây dựng chính sách liên quan ến quyền và ngh)a vụ của doanh nghiệp ến Phong Th°¡ng mại và Công nghiệp Việt Nam dé lay ý kiến Phải xác ịnh rõ từng chính sách trong ề nghị cần xin ý kiến phù hợp với từng ối t°ợng cần lẫy ý kiến và ịa chỉ tiếp nhận ý kiến.

B°ớc 5 Thâm ịnh ề xuất xây dựng chính sách.

Sau khi ã xây dựng °ợc nội dung chính sách và ánh giá tác ộng của

chỉnh sách °ợc ề xuất xây dựng, c¡ quan ề xuất chính sách cần gửi hồ s¡ ến cho c¡ quan có nhiệm vụ thâm tra Hồ s¡ day ủ gồm:(1) Tờ trình ề nghị xây

dựng vn bản quy phạm pháp luật;(2) Báo cáo ánh giá tác ộng của chính sách

trong ề nghị xây dựng VBQPPL; (3) Báo cáo tông kết việc thi hành pháp luật hoặc ánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan ến ề nghị xây dựng VBQPPL; (4) Ban tong hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của các c¡ quan tài chính, nội vụ, ngoại giao, t° pháp và ý kiến của các c¡ quan, tổ chức khác;(5) ề

c°¡ng dự thảo VBQPPL.

ối với ề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình và nghị ịnh của Chính phủ phải °ợc Bộ T° pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các c¡ quan, tô chức có liên quan tiễn hành thâm ịnh Còn ối với ề nghị xây dựng nghị quyết do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình sẽ °ợc Sở T° pháp chủ trì phối hợp với Sở Tài chính, Sở Nội vụ và các c¡ quan, tổ chức có liên quan Nội dung thâm ịnh tập trung vào các van dé sau ây: Sự cần thiết ban hành; ối t°ợng, phạm vi iều chỉnh; sự phù hợp của nội dung chính sách với °ờng lối, chủ tr°¡ng của ảng, chính sách của Nhà n°ớc; tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của chính sách với hệ thống pháp luật và tính khả thị, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải pháp và iều kiện bảo ảm thực hiện chính sách dự kiến trong dé nghị; tính t°¡ng thích của nội

28

dung chính sách trong ề nghị xây dựng vn bản với iều °ớc quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ ngh)a Việt Nam là thành viên; sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí tuân thủ thủ tục hành chính của chính sách trong ề nghị, nếu chính sách liên quan ến thủ tục hành chính; việc lồng ghép vấn ề bình ng giới trong ề nghị, nếu chính sách liên quan ến van ề bình ng giới; việc tuân thủ trình tự, thủ tục lập ề nghị xây dựng VBQPPL.

B°ớc 6 Thông qua chính sách ở công oạn ề nghị.

C¡ quan lập ề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban th°ờng vụ Quốc hội, nghị ịnh của Chính phủ có trách nhiệm trình Chính phủ ề nghị xây dựng vn bản ể Chính phủ xem xét tại các phiên họp Các chính sách trong từng dé nghị xây dựng vn bản sẽ °ợc Chính phủ thao luận và biểu quyết thông qua Sau ó, Chính phủ ra nghị quyết về ề nghị xây

dựng vn bản với các chính sách ã °ợc thông qua.

T°¡ng tự, ối với ề nghị xây dựng nghị quyết do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình thì Ủy ban nhân dân tỉnh có trách nhiệm thảo luận tập thé và biéu quyết theo a số dé thông qua chính sách trong dé nghị xây dựng vn bản.

Thứ hai, công oạn xem xét, ánh giá chính sách

Nh° ã phân tích ở trên, ể có một cách nhìn nhận ánh giá khách quan với những chính sách do các chủ thể ề xuất chính sách trình, ối với ề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, Ủy ban pháp luật của Quốc hội sẽ tập hợp và chủ trì thâm tra ề nghị về ch°¡ng trình xây dựng luật, pháp lệnh T°¡ng tự, ối với ề xuất chính sách trong xây dựng nghị quyết do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình cing cần phải giao cho các Ban của Hội ồng nhân dân tỉnh thẩm tra Nội dung thâm tra tập trung vào sự cần thiết ban hành, phạm vị, ối t°ợng iều chỉnh, chính sách c¡ bản của vn bản, tính thống nhất, tính khả thi, thứ tự °u tiên, thời iểm trình, iều kiện bảo ảm dé xây dựng và thi hành VBQPPL.

Thứ ba, công oạn thông qua chính sách

ối với luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban th°ờng vụ Quốc hội thì Uy ban th°ờng vụ Quốc hội xem xét ề xuất chính sách dé lập dự kiến ch°¡ng trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội xem xét, thông qua nghị quyết

29

về ch°¡ng trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng nm chính là thông qua qua chính sách trong từng dé nghị làm c¡ sở cho c¡ quan chủ trì soạn thảo thực hiện việc quy phạm hóa chính sách một cách có hiệu quả nhất.

ối với nghị ịnh, Chính phủ thông qua chính sách trong ề nghi xây dựng nghị ịnh tại phiên họp của Chính phủ Còn ối với nghị quyết của Hội ồng nhân dân tỉnh °ợc Th°ờng trực Hội ồng nhân dân tỉnh xem xét, thông qua.

Theo kết quả của nhóm tác giả ã tiến hành khảo sát có 34/34 ng°ời (bang 100%) khẳng ịnh có quan tâm ến quy trình xây dựng chính sách

trong ban hành VBOPPL.

1.2.4 Các yếu tổ ảnh h°ớng ến quy trình xây dựng chính sách trong

hoạt ộng ban hành vn bản quy phạm pháp luật.

Xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL °ợc triển khai qua nhiều công oạn, theo một trật tự hợp lý các b°ớc phải tiến hành Có rất nhiều các yếu tố ảnh h°ởng ến việc thực hiện qui trình này, ó là:

Thứ nhất, mục tiêu, quan iểm chỉ dao của Dang và Nhà n°ớc về xây dựng hệ thống pháp luật.

Thực hiện mục tiêu “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật ồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị tr°ờng ịnh h°ớng xã hội chủ ngh)a, xây dựng Nhà n°ớc pháp quyền xã hội chủ ngh)a Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; ôi mới cn bản c¡ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật dé góp phan quản lý xã hội, giữ vững 6n ịnh chính tri, phát triển kinh tế, hội nhập quốc té, xây dựng Nha n°ớc trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con ng°ời, quyên tự do, dân chủ của công dân, góp phan °a n°ớc ta trở

thành n°ớc công nghiệp theo h°ớng hiện ại vào nm 2020” mà ảng ã xác

30

ịnh, quan iểm chỉ dao của Nhà n°ớc khi xây dựng pháp luật là phải ổi mới mạnh mẽ t° duy về xây dựng pháp luật, trong ó có việc ổi mới mạnh mẽ quy trình ban hành vn bản Từ mục tiêu và quan iểm chỉ ạo này, qui trình xây dựng chính sách mới °ợc ặc biệt quan tâm và lần ầu tiên nó °ợc quy ịnh

khá tách bạch với qui trình soạn thảo vn bản Việc xác ịnh rõ vai trò quantrọng của hoạt ộng xây dựng chính sách tr°ớc khi soạn thảo vn bản ã buộc

c¡ quan chức nng qui ịnh rõ về các b°ớc của qui trình này, từ ó giúp các chủ thể có liên quan thực hiện qui trình thuận lợi và hiệu quả.

Tứ hai, qui ịnh của pháp luật về xây dựng chính sách.

Chính sách với cách hiểu là ịnh h°ớng, giải pháp của Nhà n°ớc ể giải quyết vấn ề của thực tiễn nhm ạt °ợc mục tiêu nhất ịnh, thì chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng chính sách ều nằm trong bộ máy nhà n°ớc ề các chủ thể này thực hiện qui trình xây dựng chính sách một cách chuẩn chỉ và ạt hiệu quả cao nhất thì các b°ớc của qui trình phải °ợc luật hóa Việc luật hóa

qui trình này trong qui trình xây dựng VBQPPL nói chung chính làm tạo c¡ sở

pháp lý dé việc thực hiện qui trình °ợc bài bản, úng trách nhiệm Cùng với việc xác ịnh rõ từng công oạn của qui trình, luật cing cần qui ịnh rõ các hoạt ộng cần phải tiễn hành và trách nhiệm của các chủ thé có liên quan trong quá trình thực hiện qui trình Cần nhớ rằng, qui ịnh của luật càng chi tiết, cụ thể và hợp lý thì khả nng thực thi pháp luật càng dé dàng, thuận lợi và vì thé qui trình xây dựng chính sách mới có thể mang lại hiệu quả nh° mong muốn.

Thứ ba, nng lực của các chủ thể thực hiện qui trình.

Có thé thấy, dù cho pháp luật có qui ịnh chặt chẽ, cụ thể ến ộ nào thì ch°a thé ảm bao rằng việc thực hiện sẽ thành công Bởi lẽ, yếu tố con nguoi — những chủ thé trực tiếp thực hiện qui ịnh của pháp luật là vô cùng quan trọng Nng lực của chủ thể hoạch ịnh chính sách là một trong những yếu tô then chốt ảnh h°ởng ến qui trình xây dựng chính sách Nng lực của các chủ thé này °ợc thé hiện ở các mặt: nng lực phân tích, dự báo sự phát triển của kinh tế -xã hội; nng lực phát hiện các van dé chính sách; nng lực lựa chọn van ề phải

giải quyêt cing nh° nng lực dé xuât mục tiêu và biện pháp giải quyét vân ê;

31

nng lực thiết kế chính sách, phân tích, hoạch ịnh chính sách; nng lực thuyết phục về tính khả thi của chính sách Tất cả những nng lực này của chủ thể xây dựng chính sách cần phải °ợc th°ờng xuyên quan tâm bồi d°ỡng, rèn luyện dé tng c°ờng chuyên môn, nghiệp vụ và kinh nghiệm xây dựng chính sách Nếu thiếu sự quan tâm, ầu t° cho nhân té này sẽ ảnh h°ởng không nhỏ tới việc thực hiện qui trình xây dựng chính sách Nghiêm trọng h¡n, nếu cán bộ hoạch ịnh chính thiếu nng lực sẽ cho ra ời các chính sách ít khả thi, kém hiệu quả, làm giảm sút lòng tin của ối t°ợng thực thi chính sách.

The tu, các công cu, dữ liệu làm chính sách.

ây cing là một yếu tố ảnh h°ởng không nhỏ ến qui trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL bởi nó xuất hiện ở tất cả các khâu của qui trình Nh° ã phân tích, ể xây dựng nội dung chính sách, chủ thé ề xuất chính sách có trách nhiệm thực hiện một loạt hoạt ộng: Tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan ến chính sách; khảo sát, ánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan ến nội dung chính sách; tô chức nghiên cứu khoa học về các van dé liên quan dé hỗ trợ cho việc lập ề nghị xây dựng chính sách Tất cả các hoạt ộng này rất cần ến hệ thống công cụ, dữ liệu dé tong két, phan tich, danh giá; ồng thời kết qua của những hoạt ộng này cing sẽ cung cap các dit liệu giúp ề xuất, hoạch ịnh một chính sách mới Cùng với ó, việc xác ịnh và chứng minh vấn ề bắt cập, chỉ ra hậu quả và xác ịnh nguyên nhân của vấn ề bat cập cing rat cần ến các số liệu, dir liệu dé minh chứng Khi xây dựng các

ph°¡ng án chính sách và ánh giá tác ộng của các ph°¡ng án chính sách, việc

sử dụng các công cụ mang tính ịnh tính, ịnh l°ợng ể ánh giá là không thé thiếu Có thé nói rằng, hệ thống công cụ, dữ liệu phục vụ cho hoạt ộng xây dựng chính sách càng cụ thê, rõ ràng, ủ ộ tin cậy và °ợc cung cấp kịp thời, khoa học sẽ góp phần không nhỏ vào việc thực hiện qui trình xây dựng chính

sách nhanh gọn, úng h°ớng và ạt hiệu quả cao.

Thứ nam, sự tham gia của công chúng và các bên có liên quan trong quytrình xây dựng chính sách.

32

Lay ý kiến về ề xuất xây dựng chính sách sẽ là một khâu không thé thiếu °ợc trong qui trình xây dựng chính sách Việc tham gia óng góp ý kiến cho chính sách °ợc ề xuất xây dựng không chỉ là sự thể hiện quyền làm chủ của ng°ời dân mà còn là yêu cầu về công khai, minh bạch trong việc thực hiện cam kết quốc tế Thông qua việc lấy ý kiến của ng°ời dân, ng°ời xây dựng chính sách sẽ có thông tin xác thực ể °a ra những quy ịnh phù hợp với iều kiện xã hội, có tính khả thi cao Tuy nhiên, nếu sự tham gia của công chúng (bao gồm ng°ời dân, doanh nghiệp, ối t°ợng chịu sự tac ộng của chính sách ) không tích cực, mang tính hình thức thì việc lấy ý kiến cing không ạt °ợc hiệu quả nh° mong muốn và tất nhiên nó ảnh h°ởng tới qui trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL ồng thời, sự tham gia, phối hợp chặt chẽ, nhịp nhàng giữa c¡ quan hoach ịnh chính sách với các c¡ quan, tô chức có liên quan khác cing sẽ góp phan day nhanh tiễn ộ và ảm bảo hiệu quả của qui

trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL.

Tóm lại, với toàn bộ nội dung một số vấn ề lý luận về quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hành VBQPPL ã lần l°ợt làm rõ khái niệm chính sách, quy trình, chủ thé thực hiện quy trình, các b°ớc trình tự thực hiện quy trình xây dựng chính sách và các yêu tố ảnh h°ởng ến quy trình xây dựng chính sách với mục ích cuối cùng di ến khng ịnh sự cần thiết của việc lựa chọn chính sách, sự cân nhắc có cần hay không cần quy phạm hóa chính sách và nếu can sẽ chuyền sang giai oạn quy phạm hóa chính sách thành VBQPPL dé iều chỉnh các quan hệ xã hội giải quyết nhu cầu thực tiễn mà nhà n°ớc ã ặt ra Từ những nội dung tổng quan về xây dựng chính sách là c¡ sở, tiền ề cho việc nghiên cứu, ánh giá kết quả ạt °ợc và những °u iểm, hạn chế tổn tại

của việc thực hiện quy trình xây dựng chính sách trong hoạt ộng ban hànhVBQPPL.

33

Ch°¡ng 2

THAM KHẢO QUY TRÌNH XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ỘNG BAN HÀNH VN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

CUA MOT SO QUOC GIA TREN THE GIỚI

Hoạt ộng ban hành VBQPPL của nhiều quốc gia trên thé giới ều coi trọng quy trình xây dựng chính sách °ợc thực hiện tr°ớc khi bắt tay vào soạn thảo vn bản ặc biệt, ối với việc quy ịnh ban hành các ạo luật của các n°ớc không hoàn toàn giống nhau nh°ng a số các quốc gia iển hình nh° Canada, Anh, Pháp ều có quy trình xây dựng pháp luật hiện ại bao gồm cả giai oạn

xây dựng chính sách và quy phạm hóa chính sách chuyên nghiệp Trong ó, quytrình hoạch ịnh chính sách của một ạo luật th°ờng là một vòng tròn, mang ý

ngh)a một chu trình tiếp nối liên tục từ ề xuất chính sách, ến phân tích chính sách và thông qua chính sách Từ việc tìm hiểu kinh nghiệm xây dựng luật, quy trình chính sách trong xây dựng luật của một số quốc gia trên thế giới dé có thể dé xuất mô hình xây dựng chính sách trong ban hành VBQPPL của n°ớc ta.

2.1 Quy trình chính sách trong xây dựng luật của Canada

Canada là quốc gia theo chế ộ ại nghị (parliamentary system) với c¡ cầu tổ chức của chính quyền 3 cấp là Liên bang, Bang và ịa ph°¡ng ối với chính quyền liên bang việc chuẩn bị hầu hết các ạo luật mặc dù xuất phát từ các chủ thé sáng kiến c¡ bản là Chính phủ (Nội các), Hạ viện, Th°ợng viện và ại diện của nữ hoàng (toàn quyền) nh°ng các dự luật mà khả nng °ợc Nghị viện chấp thuận, thông qua cao nhất th°ờng ến từ phía Chính phủ do nhánh hành pháp ảm nhận, thông qua nhánh công vụ (do các Bộ quản lý ngành ề xuất) Theo Luật ban hành vn bản pháp quy và quy trình lập pháp của Canada “ể một chính sách từ Chính phủ trở thành một ạo luật cần phải trải qua 3

công oạn: (1) công oạn chính phủ (the Cabinet stage); (2) công oạn nghị

viện (the parliamentary stage); và (3) công oạn công bố và có hiệu lực (the

34