Luận án phó tiến sĩ luật học: Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước ở Việt Nam

TRƯỜNG ĐẠI HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

PHAM TUẤN KHẢI

CHUYEN NGANH: LÝ LUẬN NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP QUYỀN MÃ SO : 5.05.01

LUẬN AN PHO TIEN SĨ KHOA HỌC LUAT

Người hướng dẫn khoa hoc: _

Chương I: THANH TRA - CHỨC NANG THIET YEU

CUA QUA LY NHA NUGC.

Khái niệm, đặc điểm và phạm vi hoạt động của

thanh tra

Khái niệm thanh tra

Đặc điểm của thanh tra

Thanh tra gắn liền với quản lý Nhà nước

Thực hiện quyền lực Nhà nước trong quá trình thanh

Độc lập trong quá trình thanh tra

Pham vi hoạt động của thanh tra

Các nguyên tắc, hình thức và phương pháp thanh tra

Các nguyên tắc thanh tra

Nguyên tắc thanh tra chỉ tuân theo pháp luật

Nguyên tắc khách quan, dân chủ và công khaiNguyên tàc chính xác, kịp thời

Hình thức và phương pháp thanh traCác hình thức thanh tra

Thanh tra mặt chấp hành của quản lý Nhà nước

Thanh tra thường xuyên, toàn diện, từ trên xuống, từ

dưới lên

Thanh tra bên trong và thanh tra chức năng |Các phương pháp thanh tra

Phương pháp thanh tra mang tính giáo dục, thuyết

Tác động trực tiếp bằng mệnh lệnh vào đối tượng quản

Thanh tra theo đoàn, thanh tra bộ phận theo vụ việc,

thanh tra đột xuất,

Vai trò của thanh tra Nhà nước trong nền kinh tế hànghóa nhiều thành phần theo cơ chế thị trường ỏ nước ta

hiện nay.

Chương II: TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CUA THANH

TRA NHÀ NƯỚC - LỊCH SỬ VÀ THỰC TRẠNG

Lịch sử hình thành, phát triển của thanh tra Nhà

nước Việt Nam

Tổ chức và hoạt động của thanh tra phục vụ công cuộc

kháng chiến, kiến quốc (1945 đến 1954)

Tổ chức và hoạt động của thanh tra phục vụ công cuộc xây dựng CNXH ở miền Bac, góp phần vào thang lợi

của cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước.

Thanh tra Việt Nam trong thời kỳ đất nước thống nhất

đi lên CNXH (1976 đến nay)

Tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra Nhà

nước theo pháp luật hiện hành

Cách thức phân loại các cơ quan thanh tra trong quản

lý Nhà nước

Tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước theo

pháp luật hiện hành

Tổ chức hệ thống thanh tra Nhà nước

Hoạt động của thanh tra Nhà nước

Nhận xét về mặt pháp luật hiện hành tổ chức và hoạt

động của thanh tra Nhà nước

Thực trạng tổ chức và hoạt động của thanh tra Nhà

Kết quả đạt được của tổ chức và hoạt động của thanh

tra Nhà nước

Về tổ chức của thanh tra Nhà nước

Về hoạt động của thanh tra Nhà nước

Những tồn tại trong tổ chức và hoạt động của thanh

PHẦN MỞ ĐẦU

I TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Công cuộc đổi mới toàn diện ở nước ta hiện nay đòi hỏi Đảng và

Nhà nước phải "tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước cộng hòa xã

hội chủ nghĩa Việt nam, trọng tâm cải cách một bước nền hành chính`

Mục tiêu của cải cách nền hành chính Nhà nước là xây dung một nền hành chính trong sạch, vững mạnh và hiện đại, thực hiện tốt đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, quản lý có

hiệu lực và hiệu quả mọi mặt đời sống xã hội, thực hiện dân giàu nước

mạnh, xã hội công bằng văn minh Mục tiêu ấy đặt ra nhiều vấn đề cần quan tâm giải quyết, trong đó rất quan trọng là việc củng cố, hoàn

thiện các chức năng quản lý Nhà nước, các chu trình của quản lý điều

hành, các phương thức đảm bảo pháp chế và kỷ luật trong quản lý

Nhà nước nhằm nâng cao năng lực của bộ máy Nhà nước và hạn chế

đến mức thấp nhất những vi phạm pháp luật trong quản lý Nhà nước.

Là một trong những phương thức đảm bảo pháp chế và ky luật

trong quản lý Nhà nước, thanh tra Nhà nước có vai trò quan trọng đối với quản lý Nhà nước, là chức năng thiết yếu của quản lý Nhà nước,

thanh tra Nhà nước góp phần quản lý, hoàn thiện bộ máy Nhà nước,

nâng cao hiệu quả của nền hành chính quốc gia phát triển Vai trò đócủa thanh tra Nhà nước ngày càng phát triển trong tiến trình cải cách

hành chính theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam Xã

hội chủ nghĩa.

Ở nước ta tổ chức, hoạt động của thanh tra đã có một lịch sử phát

triển tương đối lâu dài (từ tháng 11/1945 đến nay); hệ thống pháp luật

về thanh tra cũng tồn tại song song với sự phát triển của tổ chức và

hoạt động thanh tra Từ nam 1990 trỏ lại đây, với sự ban hành Pháp

lệnh thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành, cụ thể hóa Pháp

lệnh, tổ chức và hoạt động của thanh tra Nhà nước đã được củng cố và

hoàn thiện thêm một bước.

Tuy nhiên do yêu cầu phát triển nền kinh tế nhiều thành phần

theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã

hội chủ nghĩa, sự biến đổi nhanh chóng của các quan hệ xã hội trong

linh vực quản lý Nhà nước, và do yêu cầu phát triển của hoạt động

thanh tra những năm qua, nhiều quy định của pháp luật hiện hành về

tổ chức và hoạt động của thanh tra Nhà nước (kể cả một số điều khoản

của Pháp lệnh thanh tra 1990) đã không còn phù hợp, cần nghiên cứu

sửa đổi bổ sung Mặt khác, trong quản lý Nhà nước ta thời gian gần đây đã xuất hiện nhiều cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát, tài phan về kinh tế - xã hội như : Tòa án kinh tế, Trọng tài kinh tế Quốc tế, Trọng tài phi Chính phủ, Tòa án hành

chính v.v Điều này dẫn đến cách nhìn nhận khác nhau về vị trí, vai

trò, tổ chức và hoạt động của thanh tra Nhà nước Do đó, hoàn thiện

các chế định về tổ chức và hoạt động của thanh tra Nhà nước trong

điều kiện mới hiện nay là yêu cầu rất quan trọng và bức xúc để đấu

tranh chống các biểu hiện sai trái, vi phạm kỷ luật trong quản lý Nhà

nước và "đóng góp một cách tích cực nhất để tham gia vào cải cách bộ

máy hành chính của Nhà nước ta" [7ð].

Vì vậy, nghiên cứu toàn diện vấn đề lý luận và thực tiên của hoạt

động thanh tra dưới các khía cạnh vị trí, vai trò, chức năng của thanh

tra trong quản lý Nhà nước, bản chất, đặc điểm, các hình thức, phương

pháp của thanh tra Nhà nước cũng như những bất cập về mặt pháp lý

đối với tổ chức và hoạt động của thanh tra Nhà nước Việt Nam, từ đó đề xuất những giải pháp thực tiễn cần thiết nhằm đổi mới tổ chức va hoạt động thanh tra trong tình hình hiện nay là vấn đề rất bức xúc.

Il TINH HÌNH NGHIÊN CỨU VẤN ĐỀ TỔ CHỨC

VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA NHÀ NƯỚC.

Cho đến nay, đã có một số công trình trong nước và nước ngoài

nghiên cứu về vấn đề này Đó là các công trình khoa học của các tác

giả như : Evschorina Turoxep (Liên xô cũ), Schwacke, christoph

Reichard, Stainov, Bretzinger, Jaworsky v.V

Trong sách báo pháp lý ở Việt Nam, vấn đề đổi mới tổ chức va

hoạt động của thanh tra Nhà nước còn ít được nghiên cứu một cách có

hệ thống Công trình khoa học cấp Bộ về "đổi mới tổ chức và hoạt động

Thanh tra trong điều kiện nền kinh tế nhiều thành phần theo cơ chế

thị trường của tập thể tác giả; các chuyên khảo "Hỏi và đáp về Pháp

lệnh thanh tra", "Tìm hiểu Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân",

"Một số vấn đề về tài phán hành chính ở Việt Nam" của Phó tiến sĩ Lê

Bình Vọng; Thanh tra Nhà nước - phương thức riêng đảm bảo pháp

chế và kỷ luật trong quản lý Nhà nước của Phó tiến sĩ Nguyễn Cửu

Việt (trong giáo trình Luật hành chính Việt Nam) là sự tìm hiểu bước đầu có hệ thống dưới khía cạnh pháp lý đối với tổ chức và hoạt động

thanh tra Ngoài ra còn hàng loạt các bài báo được đăng trên các tạp

chí Thanh tra, tạp chí Nhà nước và Pháp luật, các báo ở Trung ương và địa phương cũng tập trung nghiên cứu về ý nghĩa, vai trò, nhiệm

vụ, tổ chức và quyền hạn của thanh tra nói chung và thanh tra Nhà

nước nói riêng Tuy nhiên, vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động thanh

tra theo hướng toàn diện, phù hợp với cơ chế quản lý Nhà nước hiện

nay cả về mặt lý luận và thực tiên chưa đáp ứng yêu cầu mới của quản

lý Nhà nước.

Thực tiễn cho thấy có một số vấn đề rất cơ bản về công tác thanh

tra đang đặt ra và đang có nhiều quan điểm, ý kiến rất khác nhau:

- Thanh tra Nhà nước theo cấp với thanh tra Nhà nước chuyên

- Đặt thanh tra Nhà nước trực thuộc Quốc hội độc lập và không

thuộc hành pháp hay đặt trong cơ quan hành pháp.

- Phân định chức năng Kiểm sát việc tuân theo pháp luật (kiếm sát chung) của Viện Kiểm sát các cấp với chức năng thanh tra của các tổ chức thanh tra Nhà nước.

- Phân định rõ chức năng nhiệm vụ của các co quan có chức năng

thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát

Do đó việc nghiên cứu một cách cơ bản, toàn diện để đi đến một

nhận thức thống nhất và sâu sắc vấn đề trên là việc làm có ý nghĩa quan trọng về lý luận và thực tiễn.

Đây cũng chính là căn cứ để lựa chọn vấn đề co sở ly luận và

thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Thanh tra Nhà

nước Việt Nam làm đề tài luận án Phó tiến sĩ luật học.

III MỤC ĐÍCH KHOA HỌC VÀ NHIỆM VỤ CUA LUẬN AN

Mục đích của luận án là nghiên cứu một cách tương đối toàn diện

những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến tổ chức và hoạt động

của thanh tra Nhà nước dưới giác độ pháp lý về ý nghĩa vị trí, vai trò,

mối liên hệ biện chứng giữa thanh tra với quản lý, lịch sử và thực

trạng tổ chức, hoạt động của thanh tra trong quản lý Nhà nước, từ đó

rút ra những kiến nghị nhàm đổi mới tổ chức, hoạt động của thanh tra

Nhà nước, nâng cao địa vị pháp lý của thanh tra Nhà nước trong điều

kiện cải cách nền hành chính Nhà nước hiện nay.

Đối tượng nghiên cứu của đề tài rất rộng lớn, tác giả luận án không có tham vọng đi sâu vào tất cả các khía cạnh của nó mà chỉ tập trung nghiên cứu, ly giải những vấn đề quan trọng nhất.

Để đạt được mục đích đó, luận án có những nhiệm vụ sau :

- Nghiên cứu khái niệm bản chất, đặc điểm của thanh tra Nhà

nước, phân biệt thanh tra Nhà nước với hoạt động giám sát của Quốc

hội, kiếm sát của Viện Kiểm sát nhân dân, giám sát của Tòa án nhân dân và giám sát của nhân dân lao động thông qua các tổ chức xã hội.

- Phân tích về phương diện lý luận và thực tiễn vấn đề vi trí, vai

trò của thanh tra trong quan lý Nhà nước, mối quan hệ khang khít với tư cách là một chức năng thiết yếu của thanh tra đối với quản lý Nhà

- Nghiên cứu các hình thức, phương pháp và phạm vi tác động cua

thanh tra Nhà nước; lịch sử hình thành và phát triển của thanh tra

Nhà nước qua từng giai đoạn.

- Phân tích tổ chức và hoạt động của thanh tra Nhà nước theo

pháp luật hiện hành, những bất cập của pháp luật hiện hành về thanh

tra và những kiến nghị nhàm đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh

tra Nhà nước trong thời gian tới.

IV NHỮNG ĐIỂM MỚI CỦA LUẬN ÁN

Đây là công trình chuyên khảo đầu tiên trong khoa học pháp lý

Việt Nam nghiên cứu tương đối toàn diện và hệ thống vấn đề tổ chức và hoạt động của thanh tra Nhà nước cả trên bình diện lý luận cũng

như thực tiên của quá trình xáv dựng và hoàn thiện những vấn đề

pháp lý đối với đề tài trên Luận án có những điểm mới sau :

1 Sự phân tích ky lương khái niệm thanh tra Nhà nước thông

qua các quy định pháp luật: vai trò, vị trí của thanh tra, mối quan hệ

giữa thanh tra với quản lý Nhà nước từ khi có tổ chức thanh tra Nhà

nước đầu tiên đến nay Trong giới hạn của việc nghiên cứu, luận án đã

làm sáng tỏ bản chất, đặc điểm, mối tương quan của thanh tra Nhà nước với các hoạt động giám sát, kiểm sát, kiểm soát và các hình thức

kiểm tra khác, chỉ ra một cách tổng quan lịch sử phát triển của tổ

chức và hoạt động của thanh tra Nhà nước 6 Việt Nam.

2 Một đóng góp vào sự giải thích tiếp theo các vấn đề lý luận, thực tiền pháp lý các quy định về thẩm quyền của thanh tra Nhà nước

trong quản lý Nhà nước, cơ sở khoa học của những quyền hạn và

nhiệm vụ cua thanh tra Nhà nước trong hệ thống các quan niệm, quan

điểm tồn tại trong khoa học pháp lý hiện nay;

3 Chỉ ra những khiếm khuyết về mặt pháp lý vấn đề về tổ chức bộ máy Nhà nước, tổ chức, quyền hạn và nhiệm vụ của hệ thống thanh

tra Nhà nước; lý giải một cách khoa học và có hệ thống cơ cấu tổ chức,

thẩm quyền của thanh tra Nhà nước trong điều kiện nền kinh tế

nhiều thành phần theo cơ chế thị trường và công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia trên cơ sở đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn

thiện sự điều chỉnh pháp luật đối với chúng;

4 Một đóng góp vào việc tổ chức các cơ quan thanh tra Nhà nước ô Việt Nam một cách khoa học song song với việc tăng thêm thẩm

quyền của chúng thông qua việc hoàn thiện và phát triển tiếp theo những quy định pháp lý và kinh nghiệm có chọn lọc của việc tổ chức,

hoạt động thanh tra 6 nước ngoài.

V PHƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP

NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN

Phương pháp luận của luận án là chủ nghĩa duy vật biện chứng,chủ nghĩa duy vật lịch sử và phép biện chứng duy vật Trong quá

trình nghiên cứu, trình bày, tác giả luận án cố gắng lý giải vấn đề cơ

sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh

tra Nhà nước theo các quan điểm : hệ thống, lịch sử, thực tiễn và trong

mối liên hệ với các hiện tượng pháp lý cũng như các yếu tố cơ bản

trong đời sống thực tiễn sự tồn tại phát triển của thanh tra Nhà nước Tác giả cũng cố gắng nghiên cứu và phân tích những quan điểm khác

nhau trong sách báo pháp lý ở nước ngoài vào Việt Nam có liên quan

đến đề tài nghiên cứu Những ý tưởng được thể hiện thông qua các

luận điểm trong luận án được phát triển dựa trên các công trình

nghiên cứu cơ bản của các nhà khoa học pháp lý trong và ngoài nước.

Phương pháp nghiên cứu của luận án được sử dụng trong quá

trình nghiên cứu là : trừu tượng khoa học, đi từ cái chung đến cái

riêng, phương pháp phân tích tổng hợp, thống kê so sánh pháp luật,

phương pháp phân tích thuần tuý quy phạm và phương pháp xã hội

học cụ thể.

VI Ý NGHĨA LÝ LUẬN VÀ THỰC TIÊN CỦA LUẬN ÁN

Những kết luận và kiến nghị của luận án có ý nghĩa quan trọng

về mặt thực tiễn và pháp lý đối với yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt

động cua thanh tra Nhà nước Việc tìm kiếm một mô hình thanh tra

Nhà nước và trao cho tổ chức này thẩm quyền tương ứng sẽ có tác

dụng to lớn trong việc cải cách bộ máy thanh tra phù hợp với yêu cầu

tỉnh giản và nâng cao hiệu quả hoạt động của chúng Đồng thời những

kiến nghị về việc hoàn thiện pháp luật về thanh tra cũng là những yêu

cầu cần phải khẩn trương sửa đổi Pháp lệnh thanh tra và các văn bản

pháp luật có liên quan đến tổ chức, quyền hạn, nhiệm vụ của thanh

tra Nhà nước, góp phần hoàn thiện pháp luật về thanh tra, đặc biệt là

đối với việc sửa đổi Pháp lệnh thanh tra và Pháp lệnh khiếu nại tố cáo

của công dân.

Bên cạnh đó, luận án có thể được sử dụng như một tài liệu tham

khảo trong công tác nghiên cứu, giảng dạy, đào tạo về khoa học thanh

tra và khoa học luật hành chính.

VII CƠ CẤU CUA LUẬN ÁN

Co cấu của luận án bao gồm lời nói đầu, ba chương 8 tiết, phần

kết luận và cuối cùng là danh mục tài liệu tham khảo.

Chương I.

THANH TRA - CHỨC NÀNG THIẾT YẾU

CUA QUAN LÝ NHÀ NƯỚC

I Khái niệm, đặc điểm và phạm vi

hoạt động của Thanh tra

I.1 Khái niệm Thanh tra

Thanh tra (inspect) xuất phát từ gốc từ La tỉnh (Inspectare) có

nghĩa là "nhìn vào bên trong", chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một đối tượng nhất định; "là sự kiểm soát,

kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra" [162].

Thanh tra "la sự tác động của chu thể đến đối tượng đã và dang

thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định

-Sự tác động đó có tính trực thuộc [161]; theo từ điển Tiếng Việt "Thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ

quan, xí nghiệp” [163] Với khái niệm này, thanh tra bao hàm nghĩa

kiểm soát nhằm "xem xét để phát hiện ngăn chặn những gì trái với

quy định" [164] Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định :

"người làm nhiệm vụ thanh tra, Đoàn thanh tra của Bộ" [166] và "đặt

trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định" [165] Trong hoạt động quản lý Nhà nước, trong sách báo chính trị và các văn bản

của cơ quan quản lý thường sử dụng các cụm từ "thanh tra, kiểm tra"

để chỉ một hoạt động vốn có của quá trình quản lý, một chức năng của

quản lý Nhà nước nhàm hướng hoạt động của chủ thể quản lý vào một

mục đích nhất định Kiểm tra là "xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét" [168] để chỉ hoạt động của một chủ thể tác động vào đối tượng (có thể trực thuộc hoặc không trực thuộc) 6 đây, kiểm tra được

hiểu theo 2 nghĩa : Theo nghĩa rộng, kiểm tra chỉ các hoạt động của

các tổ chức xã hội, các đoàn thể, Đảng cộng sản và của công dân như : kiểm tra của Đảng, kiếm tra của các tổ chức xã hội khác (trong đó có kiểm tra nhân dân), kiểm tra của công dân đối với hoạt động của bộ

máy Nhà nước Theo nghĩa này, tính quyền lực trong kiểm tra bị hạn

chế vì các chủ thể thực hiện kiểm tra không có quyền áp dụng trực

tiếp những biện pháp cưỡng chế Nhà nước Kết qua của kiểm tra chi

dừng lại ỏ mức "kiến nghị, đề nghị" và tác động có tính dư luận vào

hoạt động mà đối tượng bị kiểm tra (sự lên án, phê bình từ phía xã

hội) từ đó cần phải có sự chấn chỉnh, rút kinh nghiệm trong quá trình

hoạt động của đối tượng kiểm tra Ví dụ Đảng cộng sản Việt Nam kiểm tra hoạt động của bộ máy Nhà nước thông qua các thành viên

của Đảng trong bộ máy Nhà nước, qua việc báo cáo hoạt động của cáccơ quan trong bộ máy Nhà nước trước các cấp ủy Đảng từ Trung ương

đến địa phương Qua đó, Đảng đưa ra những nhận xét, đánh giá ưu

khuyết điểm và đề ra những phương hướng khắc phục (Đôi khi có sự

ky luật Đảng đối với cán bộ giữ các cương vi trong bộ máy Nhà nước)

nhưng đây không phải là trách nhiệm kỷ luật trong quản lý mà là kỷ luật theo Điều lệ Đảng (một tổ chức chính trị - xã hội đặc biệt).

Kiểm tra theo nghĩa hẹp là hoạt động của chủ thể nhằm tiến hành để xem xét, xác minh một việc gì đó của đối tượng bị quản lý xem có phù hợp hay không phù hợp với trạng thái định trước (kiểm tra

phương tiện giao thông, kiểm tra hành lý ), theo nghĩa này, kiểm tra

với tư cách là một chức năng của quản lý, thực hiện một số biện pháp

cương chế Nhà nước nhất định Ví dụ khi nói về nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ Nội vụ trong việc bảo đảm trật tự an toàn giao thông

đường bộ và trật tự an toàn đô thị, Nghị định 36/CP của Chính phú

ngày 29/5/1995 có quy định : "Tổ chức kiểm tra, giám sát và xử lý các

vl phạm trật tự an toàn giao thông đường bộ và trật tự an toàn đô thị”.

(khoản 2 Điều 6) Ở nghĩa này, kiểm tra gần với khái niệm thanh tra.

Hay nói cách khác "quyền thanh tra bao hàm kiểm tra" [97], được thực

hiện thông qua quyền hạn và nhiệm vụ của các cơ quan quản lý Nhà

nước có chức năng thanh tra Khi đề cập đến vai trò của công tác thanh tra trong bộ máy Nhà nước, chỉ thị 38 ngày 20 tháng 2 năm

1984 của Ban Bí thư Trung ương Đảng về tăng cường sự lãnh đạo của

Đảng đối với công tác thanh tra cũng khẳng định với ý nghĩa thanh

tra bao ham cả kiểm tra : " tổ chức thanh tra là công cụ đắc lực của

Đảng, của chính quyền trong việc kiểm tra sự chấp hành đường lối,

chính sách của Đảng, pháp luật, kế hoạch của Nhà nước" [ð4] Pháp

lành thanh tra 1990 của nước ta cũng ghi : Thanh tra Bộ, Ủy ban Nhà

rước, cd quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) có nhiệm

vụ, quyền hạn sau đây : "Hướng dẫn, kiểm tra thủ trưởng các co

cuan, đơn vị thuộc quyền quản ly " (khoản 3 Điều 14); tương tự, các

điều 17 (khoản 2), điều 20 (khoản 2) cũng nhấn mạnh quyền thanh

tra bao hàm cả sự kiểm tra [144], nếu kiểm tra hiểu theo nghĩa hep như đã phân tích ở trên.

Sách báo pháp lý nước ngoài cũng đề cập đến khái niệm kiểm tra

hết sức đa dạng, thể hiện như một mặt, một phương diện của hoạt

động thanh tra : "Thanh tra (inspection) chỉ có thể thực hiện được có

hiệu quả thông qua các hoạt động vốn có của nó là xem xét kiểm tra

ontrolle) kết quả của các đối tượng quan lý" [210] Luật kiểm tra

nhân dân của Liên Xô 1979, Luật thanh tra của nước cộng hòa xã hội

chủ nghĩa Bungari 1981, Luật thanh tra công nông (ABI) Cộng hòa

lân chủ Đức 1980 trước đây cũng ghi nhận hoạt động kiểm tra như

một bộ phận "hạt nhân" của các hoạt động thanh tra " Thanh tra công

nông ở Cộng hòa dân chủ Đức bao gồm các hoạt động kiểm tra của

viên chức, công nhân nông dân trong các xí nghiệp, hợp tác xã và các

nông trường quốc doanh" [207] "Trong quản lý Nhà nước, thanh tra

và kiểm tra là chức nang chung của.quản lý Nhà nước, tức là mối

quan hệ ngược chiều trong chu trình quản lý nhằm phân tích, đánh

giá, theo déi những phương pháp quản lý đã đề xuất từ đầu" [178].

Với tu cách là chức nang, là giai đoạn của quản lý nhà nước, khái

niệm thanh tra và kiểm tra có những nét tương đồng như đã nêu trên và bởi lẽ "phạm vi kiểm tra, thanh tra bao hàm mọi vấn đề thuộc mọi ngành và lĩnh vực quản lý" [99] cho nên trong hoạt động thực tiễn và

sách báo chính trị pháp lý người ta có thể hiểu kiểm tra và thanh tra là cùng một loại hoạt động giống nhau về bản chất - kiểm tra và thanh

tra đều có một mục đích, yêu cầu chung là xem xét, đánh giá một sự

vật, hiện tượng (là đối tượng của kiểm tra và thanh tra) từ đó rút ra

kết luận đúng, sai để có biện pháp phát huy, uốn nắn, chấn chỉnh.

Song, chúng có những điểm không trùng hợp nhau :

- Thanh tra là hoạt động kiểm tra của cơ quan Nhà nước cấp trên

đối với cơ quan Nhà nước cấp dưới (mang tính trực thuộc) và là một bộ phận của cơ quan hành pháp).

- Kiểm tra là hoạt động của cơ quan Nhà nước, nói chung (bao

gồm kiểm tra nội bộ, tự kiểm tra) của các tổ chức quần chúng, đoàn

thể, đối với hoạt động của các cơ quan Nhà nước Tổ chức quần chúng có thể kiểm tra hoạt động của cơ quan Nhà nước, nhưng sự kiểm tra

của các tổ chức quần chúng không thể mang tính trực thuộc phục tùng, mang tính thứ bậc trong quá trình kiểm tra các cơ quan quản lý

Nhà nước.

- Kiểm tra là cơ sở, là hoạt động thường xuyên phục vụ cho các

cuộc thanh tra Trong khi đó, hoạt động thanh tra rất rộng, vừa có

tính chất Nhà nước, vừa có tính quần chúng Nhưng khi đã có quyết

định thanh tra thì ro rang đó chủ yếu là hoạt động của các co quan

thanh tra Nhà nước kết hợp với công tác kiểm tra của Thủ trưởng và

mạng lưới giám sát, kiểm tra của quần chúng.

Tuy nhiên, xét hai khái niệm về mặt lịch sử và lý luận chúng ta

cũng can có cách nhìn thống nhất, tiếp cận chúng từ mục dich, ban

chất của chúng trong mối quan hệ với quản lý Nhà nước :

Chúng ta đều biết, không phải ngẫu nhiên sau khi Cách mạng

tháng 10 thành công, V.I Lê nin đã ra lệnh cải tổ Ban kiểm tra Nhà

nước thành Bộ dân ủy thanh tra công nông [24] Một mặt, người coi

trọng đến vai trò của quần chúng tham gia vào hoạt động thanh tra các cơ quan Nhà nước; đồng thời cũng nhấn mạnh đến tính chất Nhà

nước của hoạt động thanh tra, đặt hoạt động thanh tra với tính cách là

một phạm trù rộng, bao quát cả hoạt động kiểm tra Đây là sáng kiến

phù hợp với tình hình chính trị và tổ chức bộ máy Nhà nước Xô Viết

lúc bấy giờ Trong hàng loạt các tác phẩm khác, khi đề cập đến chức

năng, chu trình của quản lý nhằm xây dựng "khả năng biết làm, biết thành thạo trong quản lý" [21], V.I Lê nin ít sử dụng đến khái niệm

có tính chất chính trị của thanh tra và kiểm tra mà Người thường

nhấn mạnh đến tác động có mục đích của thanh tra và kiểm tra của

chủ thể quản lý đối với hoạt động của đối tượng bị quản lý, xem như

không có sự phân biệt "hai khái niệm" Tại đại hội XI đảng cộng sản

(b) Nga thang 3/1922 trong báo cáo chính tri đọc trước Đại hội, Lénin

nói : "Chúng ta phải tổ chức kiểm tra nghiêm ngặt công tác của chúng

ta phải kiểm tra thật su, đứng trên quan điểm nền kinh tế quốc dân mà kiểm tra" [21], "phải kiểm tra lại những chủ trương mà chúng ta

đã tuyên bố từng giờ, quyết định từng phút, từng giây ", và "Ban

thanh tra công nông không chỉ có nhiệm vụ, thâm chí cũng không phải

nhiệm vụ chủ yếu "tóm bắt" và "vạch mặt " [22] và "phải cải tổ bộ

dân ủy thanh tra công nông để tăng cường sự kiểm tra từ phía quần

chúng nhàm tiêu diệt cái thứ co dại - chủ nghia quan liêu " [33] Ở

nước ta, trong các Nghị quyết của Dang, các Hiến pháp 1980, 1992

cũng xem thanh tra và kiếm tra như là những mặt, phương diện của

quản lý Nhà nước, có chung mục đích, thực hiện cùng một chức năngcủa co quan quản ly Nhà nước : Hiến pháp 1980 đề cập đến quyềnhạn và nhiệm vụ của Chính phủ, khoản 15, Điều 107 quy định : "Chính phủ tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của

nhà nước”; tương tự, khoản 7, Điều 112 Hiến pháp 1992 cũng quy định : "Chính phủ tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê công tác thanh tra và kiểm tra Nhà nước, chống quan liêu tham nhũng trong

bộ máy Nhà nước, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dan"; thông báo Hội nghị lần thứ 8 chỉ rô : "tang cường công tác thanh tra,

kiểm tra để mọi thành phần kinh tế kinh doanh đúng pháp luật "v.v

như vậy, xét theo tính chất, mục đích của quản lý Nhà nước, với tư

cách là chức năng không thể hiểu được của quản lý Nhà nước, thanh

tra và kiểm tra có thể được hiểu trong mối quan hệ giữa "cái chung"

và "cái riêng" Xét theo thuật ngữ kiếm tra (Kontrolle), thanh tra (Inspection) thì 2 thuật ngữ này có thể phân biệt theo nguồn gốc về

mat lịch sử : Quá trình phát triển của xã hội từ khi chưa có Nhà nước

đến khi xuất hiện Nhà nước thì tác động của chúng đối với xã hội và

Nhà nước có khác nhau về mức độ thực hiện quyền năng : "Thanh tra

và kiểm tra là những chức năng, những mat của quản lý nói chung,

chúng liên hệ, tác động lẫn nhau và trong mối tương quan với quản lý

Nhà nước thì thanh tra giữ vai trò trực tiếp, bởi chính trong quá trình

thanh tra, ưu thế về tính quyền lực Nhà nước được thể hiện hơn so với kiểm tra" [195].

Theo chúng tôi, thuật ngữ kiểm tra tôn tại trước thanh tra Từ

khi xuất hiện loài người (con người có ý thức), quan hệ giữa con người

với nhau tồn tại trong quá trình sản xuất, phân phối của cải vật chất

đòi hoi ho phải xem xét, đánh giá kết qua hoạt động của mình, va

chính hoạt động của con người trong quá trình sản xuất, phân phối

của cải vật chất xã hội quyết định sự cần thiết phải có sự kiểm tra.

Mặt khác, "môi hoạt động có ý thức, có tổ chức của con người đều chứa đựng trong nó những yếu tố của kiểm tra " [204] và " đối với mỗi một con người tự nhiên, môi cộng đồng nguyên thủy, kiểm tra (đơn sơ theo

nghĩa của từ) được xem như là phương thức hành động để thực hiện

mục đích ” [189].

Sự ra đời của Nhà nước - tổ chức chính trị đặc biệt của giai cấp

này đối với giai cấp khác đòi hỏi phải có những thiết chế cần thiết để

bảo vệ quyền lợi của giai cấp thống trị Từ đó, quản lý Nhà nước mang

tính quyền lực xuất hiện và là một trong những đặc trưng phân biệt rõ

Nhà nước với các tổ chức thị tộc, bộ lạc và các tổ chức xã hội khác Để

thực hiện được việc quản lý Nhà nước, giai cấp thống trị đặt ra các tổ

chức, sử dụng các chức năng khác nhau để quản lý Chức năng giữ vị trí quan trọng trong quản lý đó là việc thanh tra, kiểm tra thông qua

bộ máy, pháp luật nhằm xem xét, đánh giá những kết quả hoạt động

quản lý của các đối tượng quản lý Như vậy chỉ từ khi Nhà nước ra đời

(có quản lý Nhà nước), kiểm tra trong quản lý được Nhà nước hóa

(mang tính quyền lực) và được xem như một bộ phận của thanh tra.

Hay nói cách khác, hiểu theo nghĩa hẹp của kiểm tra (như đã phân tích ở trên), "quyền thanh tra bao hàm quyền kiểm tra".

Kiểm tra tổn tại khi chưa có Nhà nước Khi con người làm chủ

được tư liệu sản xuất, làm chủ được các điều kiện "sinh tồn thật sự của

mình" thì lúc này, "các điều kiện sinh hoạt bao quanh con người, vẫn thống trị con người sẽ nằm dưới sự kiểm tra, giám sát của con người"

[2] Khi Nhà nước xuất biện, kiểm tra mang tinh Nhà nước (hanh tra),

Gai cấp thống trị trong các Nhà nước khác nhau đã sử dụng thanh tra

như một công cụ hừu hiệu dé bảo vệ quyền lợi và thực hiện chuyên

chính của giai cấp thống trị đối với giai cấp bị tri.

Là một bộ phận cua quan lý Nhà nước, cho nên ban chất của

thanh tra cũng bị chi phối bởi bản chất giai cấp của Nhà nước Hay

nói cách khác, trong các Nhà nước có giai cấp đối kháng, thanh tra

phục vụ quyền lợi của giai cấp thống trị Trong các xã hội bóc lột,

thanh tra Nhà nước do giai cấp bóc lột thực hiện Bởi lẽ, tư liệu sản

xuất trong các xã hội đó do thiểu số người bóc lột chiếm hữu, vì vậy

quyền thanh tra chỉ thuộc một nhóm người chuyên trách thực hiện Dưới chú nghĩa tư bản, nơi mà nền dân chu cao hơn bất kỳ nền dân

chủ nào trước đó thì cũng không phải là để phục vụ cho lợi ích chung của toàn thể xã hội mà chỉ là phục vụ lợi ích của các nhà tư bản: "Bất

cứ sự kiểm tra mang tính nhận thức xã hội nào vào các quá trình sản

xuất xã hội đều là đụng chạm đến quyền tư hữu thiêng liêng, của quyền kinh doanh tư nhân và quyền tự do của cá nhân các nhà tư ban" [4].

Những "ông quan thanh tra" trong các xã hội bóc lột đều xa lạ với

quần chúng và có "uy quyền đặc biệt" đối với xã hội, và chỉ nhằm phục

vụ lợi ích ích kỷ của số ít người chiếm hữu tư liệu sản xuất.

Ngày nay, chủ nghĩa tư bản đã bước sang giai đoạn phát triển

mới, lợi ích cá nhân của các nhà tư sản vẫn cần được bảo vệ như một "báu vat" thiêng liêng, chi phối toàn bộ các hoạt động dân chủ trong đời sống chính trị của họ Nhà triết học Jacques Derrida - người Pháp có viết : "Trên thực tế, quyền lực quốc tế vẫn chịu sự giám sát của

những Nhà nước - dân tộc hùng mạnh của những tập đoàn tư bảnkhoa học kỹ thuật, tư bản tương trưng và tư bản tài chính, tư bản Nha

nước và tư ban tư nhân" [71].

Dưới chủ nghĩa xã hội, khi tư liệu sản xuất đã thuộc về nhân dânlao động - những người chủ của đất nước, nhân dân lao động bầu ra bộ

máy Nhà nước của mình và thông qua bộ máy đó thực hiện việc giám

sát thanh tra các hoạt động quản lý Nhà nước của các cơ quan quản lýNhà nước do mình bầu ra Quyền thanh tra đó là một trong những điều kiện cơ bản để mỏ rộng dân chủ và nâng cao hiệu quả của quản lý

Nhà nước Nhấn mạnh bản chất của thanh tra, V.I Lênin viết : "Bản

chất của thanh tra là ở chỗ : ai kiểm tra ai, tức là giai cấp nào bị thanh

tra và giai cấp nào thực hiện việc thanh tra " [17].

Hiện nay, mặc dù có Nhà nước, xã hội vẫn tồn tại các hình thức

quản lý và kiểm tra phi Nhà nước (kiểm tra của các tổ chức xã hội, kiểm tra của cá nhân ) và đến khi "Nhà nước tiêu vong" thì quản lý

Nhà nước, trong đó có thanh tra cũng sẽ tiêu vong Nhưng chức năng

kiểm tra xã hội vẫn tồn tại dưới dạng các qui tắc của sự tự quản xã hội, của chính bản thân con người với tư cách là một thực thể của tự

nhiên và xã hội Nghĩa là, nói như Àng ghen : "Những chức năng xã

hội sẽ mất tính chất chính trị và sẽ biến thành những chức năng quản

lý đơn thuần chăm lo đến lợi ích của xã hội " [8].

Việc xem xét thanh tra và kiểm tra theo quá trình lịch sử của sự

tồn tại và phát triển của xã hội, Nhà nước không có nghĩa là thanh tra

và kiểm tra thành hai khái niệm riêng, tách biệt nhau [69] Như trên

đã trình bày, giữa thanh tra và kiểm tra có những cái chung vốn CÓ, đó

là sự tác động vào đối tượng quản lý để xem xét đánh giá hoạt động

của một chu trình quản lý từ khâu dự báo; chuẩn bị quyết định; thông

qua quyết định; ban hành quyết định quản lý; tổ chức thực hiện quyết

định đến kiểm tra sự thực hiện đó Nhưng nếu hiểu thanh tra với tư

cách là một chức năng, một bộ phận của quản lý Nhà nước, nhân danh

quyền lực Nhà nước trong hoạt động của mình thì thanh tra là tổ chức

chỉ xuất hiện, tồn tại, phát triển cùng với Nhà nước, gắn liền với quản

là THU VIÊN |

| le Vn L2 Jụ A

lý Nhà nước, 6 đâu có quan lý Nhà nước 6 đó có thanh tra Và trong

hoạt động thanh tra bao ham ca nghia kiêm tra.

Do sự lựa chọn hệ tư tưởng khác nhau, môi Quốc gia có quan điểm

khác nhau về quan lý Nhà nước, đặt ra mục đích quản lý khác nhau

qua từng giai đoạn lịch sử, từ đó định ra cơ chế quản lý, tiêu chuẩn,

phương thức đánh giá hiệu qua quan lý phù hợp với hoạt động quản lý

của quốc gia mình Vì vậy, môi một quốc gia có cách tiếp cận khác nhau về thanh tra : 6 Cộng hòa Pháp, người ta quan niệm rang quan

lý là "cai trị", "trông coi" trong đó có chức nàng thanh tra Thanh tra

là xem xét sự việc diễn ra đúng với các vàn bản pháp luật đã ban hành hay không ? Sự thanh tra này được tiến hành bằng việc các cơ quan

hành chính thực hiện "kiểm tra nội bộ" theo thứ bậc hành chính (kiểm

tra của Thủ trưởng đối với nội bộ cơ quan, nhân viên cấp dưới) Nhưng

khi công việc phải kiểm tra trỏ nên quá nhiều, phức tạp, phạm vi lớn thì phải sử dụng những nhân viên chuyên môn gọi là "thanh tra viên".

Đó là hoạt động kiếm tra từ bên ngoài đối với đối tượng bị thanh tra,

xem xét các sự việc theo cơ chế "cứng", áp dụng nhiều biện phápnghiệp vụ chuyên môn Thanh tra viên ỏ Pháp (chủ yếu là thanh tra

Bộ) không thực thuộc đơn vị mình thanh tra, không tham dự vào việc

chỉ đạo điều hành của ban lãnh đạo Bộ Đây là nguyên tắc cơ bản của hệ thống thanh tra 6 Pháp Trên cơ sở nguyên tắc này, xuất hiện khái

niệm "Tổng thanh tra" là co quan nằm ngoài, độc lập với các co quan

chức năng của bộ, chỉ trực thuộc Bộ trưởng, chịu trách nhiệm thanh

tra toàn bộ các vấn để thuộc quyền quản lý của Bộ trưởng trong phạm

vi ca nước.

Theo cách thức tổ chức thực hiện quyền lực của nhà nước Hoa

Kỳ, trước đây có khái niệm "Tổng giám sát" (General Accoutingoffice ) Cơ quan này trực thuộc Quốc hội do 1 Tổng Thanh tra phụ trách bao gồm hàng ngàn nhân viên và có các Văn phòng ở các địa

phương và nước ngoài cơ quan Tổng giám sát thực hiện các chức năng

giám sát - cao nhất và phạm vi thanh tra rộng lớn nhàm đánh giá hoạt

động trên tất cả các lĩnh vực của Liên bang để đưa ra các dự án và các đề nghị trình lên Tổng thống và Nghị viện.

Ngày nay, sự mở rộng tổ chức một số cơ quan 6 cấp liên bang đã

làm xuất hiện 6 Mỹ thuật ngữ "Tổng thanh tra (General inspection) ở

các Bộ Tuy nhiên, hoạt động của cơ quan này chủ yếu là nghiên cứu,

đóng vai trò giám sát từ bên ngoài, chỉ tiến hành điều tra khi có sự

gian lận, tham nhũng trong bộ máy của Bộ và được coi như các công tác viên của cơ quan Tổng giám sát.

Trong bộ máy Nhà nước của Cộng hòa liên bang Đức có hệ thống

giám sát Nhà nước thuộc Quốc hội Cơ quan này độc lập và có quyền

kiểm tra về mặt pháp luật, chuyên môn và giám sát ủy quyền đối với

toàn bộ hoạt động quản lý của Chính phủ liên bang và hệ thống các cơ

quan quản lý từ Trung ương đến địa phương Thanh tra của Chính

phủ chỉ là bộ phận nhỏ bên cạnh Thủ tướng, nghiêng về thanh tra

chuyên môn và thanh tra ủy quyền Chính phủ Cộng hòa liên bang Đức tập trung lực lượng thanh tra chủ yếu vào thanh tra ngành, lĩnh

lộ) một số nước Châu A, hoạt động thanh tra Nhà nước được biểu

như sự cần thiết căn bản đối với các lĩnh vực kinh tế - văn hóa, đặc

biệt là lĩnh vực ngân sách (Đài Loan, Hàn Quốc, Malaisia ) do đó họ

tập trung các lực lượng thanh tra theo khu vực kinh tế Điển hình là 6

Đài Loan : Thanh tra Nhà nước gắn liền với hoạt động kiểm toán Nhà

nước Tên gọi của cơ quan này là "Viện thanh tra - kiểm toán"; 6 Hàn

quốc, hoạt động kiểm toán và thanh tra được quy định trong một tổ

chức thống nhất, theo Hiến pháp Hàn Quốc 1962, cơ quan này được

thành lập và ghi nhận trong Hiên pháp - gọi là Ban Thanh tra và

Kiểm toán (BAI).

Ở nước ta, trong sách báo pháp lý và ngành thanh tra có đề cập

đến thanh tra dưới các giác độ khác nhau Trên co sở xem xét, kiếm

soát, kiểm tra thường xuyên, định kỳ nhằm rút ra những nhận xét,

kết luận cần thiết để kiến nghị với các co quan Nhà nước khắc phục những nhược điểm, phát huy ưu điểm, góp phần nâng cao hiệu quả quan lý Nhà nước [77] Thanh tra được dùng để chỉ một bộ phận hoạt

động gan liền với quản lý Nhà nước của Nhà nước Việt Nam qua từng

thời kỳ lịch sử :

Thời kỳ phong kiến : Trong các triều đại từ đời Lý, Trần, Lê, với

tên gọi "Ngự Sử đài" (chức quan tương tự như Tổng thanh tra ngày

nay) đã xuất hiện và có tác dụng giúp nhà Vua trong việc xem xét các

việc hệ trọng của Triêu đình Đời nhà Lý (năm 1029) Vua Lý Thái Tônđã phong các chức Tả, Hữu gián nghị đại phu với tư cách là những

viên quan có quyền can gián Vua khi Vua mắc phải sai lầm, và "đã đặt hai bên Tả hữu thềm rồng (tức Long Trì) hai lầu chuông đối nhau để

nhân dân ai có việc kiện tụng, oan uống thì đánh chuông lên" Đến

thời nhà Trần đã đặt ra chức quan "Ngự sử" có quyền tiền trảm hậu

tấu và là chức quan duy nhất có quyền can gián nhà Vua Thời Lê có

hàm "gián nghị đại phu" cho bất cứ một bề tôi nào dám nói thẳng, nói

đúng sự thật [55] Thời nhà Trịnh (Trịnh Doanh 1747) cũng "đặt

chuông mõ 6 cửa phủ đường để người tài tự tiến cử và người bi ức hiếp

đến khiếu nại” [60]

Hiến pháp 1946 - Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ

cộng hoà ra đời chưa áp dụng thuật ngữ "thanh tra" Bộ máy nhà nước

được xây dựng mang nặng màu sắc của Hiến pháp Tư sản" Mặc dù có

sự phân chia 3 quyền Lập pháp, Hành pháp và Tư pháp nhưng không

phải là phán chia độc lập các quyền trên mà là phân công, phân nhiệm

trên co sé "tất cả quyền binh trong nước là của toàn thể nhân dân Việt

Nam” (Điều thứ 1) lÍoạt động thanh tra, kiểm tra chưa được giao hẳn

cho một cơ quan cụ thể nào, mà chỉ giành quyền "kiểm soát" duy nhất

cho Ban Thường vụ của Nghị Viện đối với Chính phủ : " Khi Nghị viện

không họp, Ban Thường vụ có quyền kiểm soát và phê bình Chính

pha" (khoản C điều thứ 36) [112].

Về mặt lý luận, thanh tra và kiểm tra là chức năng của quản lý Nhà nước, nhưng quản lý Nhà nước không phải chỉ là hoạt động của "riêng" của các cơ quan hành chính [83],cũng không phải chỉ giành cho

các cơ quan hành chính là Chính phủ và Ủy ban hành chính mà còn

bao gồm cả Nghị viện, Hội đồng nhân dân Bỏi lẽ, theo Điều 22 và 23

"Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam

dân chủ cộng hòa" và có quyền " giải quyết một vấn đề chung cho toàn quốc" Do đó không loại trừ khả nang Nghị viện có quyền thành lập

các tổ chức thanh tra và thực hiện sự thanh tra hoặc giao thẩm quyền

thanh tra cho cơ quan Chính phủ

Chỉ sau 3 tháng từ khi Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa ra

đời ngày 23/11/1946, Hồ Chủ tịch đã ký Sắc lệnh 64/SL thành lập

"Ban thanh tra đặc biệt" [150], giao nhiệm vụ cho "Chính phủ sẽ thành lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có ủy nhiệm là đi giám

sát tất cả các việc và các nhân viên của các Ủy ban nhân dân và các cơ

quan của Chính phủ" (Điều thứ nhất) „Từ đây thuật ngữ thanh tra và

quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ Như

vậy, ngoài việc Hiến pháp 1946 quy định Nghị viện nhân dân giải

quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc" Hồ Chủ Tịch - người đứng đầuChính phủ đã giao một trong những nhiệm vụ hết sức quan trọng choChính phú là được quyền thanh tra các hoạt động của hệ thống các cơ

quan và nhân viên hành chính (khái niệm thanh tra cũng được thể hiện bat đầu từ Sac lệnh 64).

Ngày 31/12/1959 Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa khóa

thứ nhất, kỳ họp thứ II, thông qua Hiến pháp 1959 cũng đã đề cập đến

một số nội dung về kiểm tra việc thi hành các quyết định quản lý nhà nước "Hội đồng Chính phủ ra những thông tư, chỉ thị và kiểm tra việc

thi hành các thông tư và chỉ thị ấy" (Điều 76) và " Ủy ban hành chính

các cấp quan lý công tác hành chính ra quyết định chi thi và kiểm

tra việc thi hành quyết định, chỉ thi ấy", Việu sem 6E Khỏi miệm

thanh tra, kiểm tra 6 đây đã được mỏ rộng, không phải chi là thanh

tra, điều tra xem xét các vụ vi phạm pháp luật của các cơ quan, nhân

viên Uy ban nhân dân hoặc của Chính phủ mà còn được mở rộng trong

việc giám sát, thanh tra các hoạt động xây dựng, ban hành, thực hiện

van bản pháp quy Đây là một tiến bộ mới trong việc xem xét, mở rộng

phạm vi của khái niệm thanh tra theo Hiến pháp 1959 [117].

Hiến pháp do Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam

khóa VI, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 18/12/1980 đã áp dụng rộng rãi

thuật ngữ "thanh tra" ; hoạt động thanh tra đã được Hiến pháp quy

định cho các co quan "chấp hành và hành chính Nhà nước cao

nhất"-Hội đồng Bộ trưởng Khoản 15 Điều 10 quy định nhất"-Hội đồng Bộ trưởng

có quyền hạn và nhiệm vụ : " tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra

và kiểm tra của Nhà nước"; và "Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng có quyền hạn và nhiệm vụ : " tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm

tra của nhà nước”; và "Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo công tác

của Hội đồng Bộ trưởng, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành những quyết

định của Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng (Điều

110); về Ủy ban nhân dân, Điều 124 quy định " Ủy ban nhân dân các

cấp, chiéu theo quyền hạn do luật định, ra những quyết định, chỉ thị

và kiểm tra việc thi hành những van bản đó" [118] Đi đôi với việc

kiểm tra là quyền đình chỉ việc thi hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết định không thích đáng của các ngành thuộc quyên minh và của

Uy ban nhân dân cấp dưới, đình chi việc thi hành những Nghị quyết

không thích đáng cua Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp, đồng thời

đề nghị Hội đồng nhân dan cấp mình sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị

quyết đó.

Với cách tiếp cận tương tự như vậy, đối với Hiến pháp 1992, khái

niệm thanh tra được thể hiện và ghi nhận nhiều hơn qua các điều 112,

115, 116, 124, đặc biệt quyên của các cơ quan thanh tra cũng được xác

định rộng rãi phù hợp với việc mở rộng thẩm quyền của các co quan

hành chính : Thanh tra chống quan liêu, tham nhũng, giải quyết khiếu nại, tố cáo (Điều 112) [131] Đặc biệt, với Pháp lệnh thanh tra

1990, khái niệm thanh tra, quyền hạn của các tổ chức thanh tra cũng được thể hiện như một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà

nước, một đóng góp vào việc tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và

nền dân chủ xã hội chủ nghĩa.

Điểm lại những vấn đề lý luận và các quy định của Hiến pháp

rước ta qua các giai đoạn lich sử cho phép chúng ta khẳng định rằng thanh tra và kiểm tra là một chức năng của quản lý Nhà nước, là một koạt động không thể thiếu được của Nhà nước xã hội chủ nghĩa Hoạt

động này là bộ phận quan trọng của các cơ quan quản lý Nhà nước Để

cánh giá một chu trình quản lý, có thể bằng nhiều cách nhưng "cách

cánh giá cần thiết và thông dụng, có hiệu quả nhất là thông qua

thanh tra, giám sát từ phía Nhà nước" [208] Từ sự phân tích trên,

đúng ta có thé đưa ra khái niệm sau đây : Thanh tra là một dang

thể quản lý có thẩm quyền, nhân danh quyền lực Nhà nước nhằm tác

động đến đối tượng quản lý trên cơ sở xem xét, đánh giá ưu khuyết

điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp

phan hoàn thiện cơ chế quản lý, tàng cường pháp chế xã hội chu

nghia, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hap pháp của

cơ quan, tô chức và công dân.

Ở nước ta hiện :ay tồn tại nhiều loại hình thanh tra : thanh tra

Nhà nước, thanh tra nhân dân, thanh tra nội bộ, và thanh tra chuyên

ngành [78] Sự tồn tại nhiều loại hình thanh tra khác nhau là do một

loạt các yếu tố khách quan : việc phân chia lao động ngày càng phức

tạp và việc chuyên môn hóa lao động, khối lượng ngày càng tăng của

các quan hệ kinh tế, sự phát triển mạnh mẽ của công cuộc xây dựng

văn hóa - xã hội.

Hoạt động của hệ thông thanh tra ở nước ta dựa trên cơ sở các

quy định cua pháp luật và mối quan hệ chặt chẽ giữa các khâu, các

giai đoạn trong quá trình thanh tra Các co quan thanh tra không làm

việc một cách đơn độc, riêng biệt mà có sự tiếp xúc, phối hợp chặt chẽ

với các cơ quan kiểm tra, giám sát khác Điều đó cho phép trong hoạt

động của bộ máy Nhà nước hạn chế được sự trùng lặp, dâm đạp, góp

phần nâng cao hiệu quả của thanh tra giữa các tổ chức, cơ quan có các

chức năng thanh tra với các hoạt động thanh tra của các tổ chức xã hội, kiểm tra của Đảng, điều tra của Viện Kiểm sát, công an Sự phối

hợp, hỗ trợ lẫn nhau giữa các loại hình thanh tra và các hoạt động

giám sát, điều tra, kiểm sát của các cơ quan Nhà nước khác cho phép

nâng cao hiệu quả của thanh tra Những cuộc thanh tra trực tiếp,

_ những cuộc phối hợp thanh tra, thông báo chương trình, kế hoạch,

mục đích và cách tiến hành công tác làm cho các cơ quan thanh tra có khả năng tập trung nỗ lực đối với những nhiệm vụ chủ yếu đặt ra,

tránh được sự trùng lặp giữa thanh tra, giám sát, và điều tra.

Trong khi nghiên cứu, làm rõ hơn khái niệm thanh tra, cũng cần

phán biệt thanh tra với hoạt động kiểm soát, kiểm kê, thẩm tra, điều

tra, giám sát, kiêm sát.

Khái niệm kiểm soát tức là "xem xét để phát hiện, ngăn chan

những gì trái với quy định", còn kiểm kê là kiểm lại từng cái, từng

món để xác định số lượng hiện có và tình trạng chất lượng" [165] Như

vậy, trong một số loại hoạt động thanh tra, kiểm tra theo nghĩa hẹp đã

bao hàm khái niệm kiểm soát, kiểm kê, tức là chủ thể tham gia hoạt

động này có quyền tiến hành các hoạt động cụ thể để xác nhận một

việc cụ thể (kiểm soát giấy tờ, kiểm kê tài sản, v.v ) Trong các hoạt động này các chủ thể cũng có thể thực hiện một số thẩm quyền nhất

định do pháp luật quy định (các cơ quan quản lý Nhà nước, Thanh tra

Nhà nước, Thanh tra chuyên ngành, các bộ phận chức nang cua co

quan Nhà nước như Tài chính, ngân hàng v.v ).

Thẩm tra là những hoạt động xem xét thẩm định nhằm tìm ra

các bằng chứng để làm rõ sự thật về một hay một số vấn đề, một số hành vi nào đó của đối tượng thanh tra, kiểm tra Như vậy việc thẩm tra bao gồm cả việc thẩm định những thông tin tư liệu, bằng chứng đã

có và cả quá trình thu thập, phân tích, đối chiếu, sàng lọc để tìm ra

các bằng chứng xác thực, phục vụ cho việc đánh giá, kết luận về các

nội dung và đối tượng thanh tra được khách quan chính xác Do vậy

trong quy trình thanh tra Nhà nước, kiểm tra của các tổ chức xã hội,

tổ chức Đảng nhất thiết phải có khâu thẩm tra Nếu chưa thẩm tra,

thì chưa kết luận và chưa được xử lý đối với đối tượng bị thanh tra,

kiểm tra.

Điều tra là "tìm, hỏi, xem xét để biết rõ sự thật" [167].

Điều tra thường gắn với chức năng của cơ quan bảo vệ pháp luật

như Công an, Viện Kiểm sát (điều tra hình sự, điều tra kinh tế của cơ

quan công an, kiểm sát việc điều tra) và các cd quan tiến hành tố tụng.

Điều can phân biệt là đối tượng điều tra của các cơ quan tiến hành tố

tụng hoàn toàn khác với đối tượng thanh tra của các cơ quan quản lý

Nhà nước Trong một số trường hợp, đối tượng điều tra của cơ quan

tiến hành tố tụng, tuy chưa có kết luận cuối cùng là có tội nhưng có

thể phải sử dụng một số biện pháp nghiệp vụ mạnh mẽ hơn hoạt động

thanh tra đối với người vi phạm pháp luật như tạm giữ, tạm giam, cưỡng chế thi hành Trong khi đó, đối với đối tượng thanh tra, các

chủ thể thực hiện "xét thấy cần ngăn chặn ngay việc vi phạm pháp

luật" thì chỉ có quyền "ra quyết định yêu cầu cơ quan có thẩm quyền

tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp" hoặc " khi có căn cứ để nhận

định có vi phạm pháp luật thì "quyết định niêm phong tài liệu, kê biên tài sản"; hoặc "Đình chỉ việc làm xét thấy đang hoặc sẽ gây tác hại đến

lợi ích của nhà nước” quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và

công dân” (các khoản 4; 5 Điều 9 Pháp lệnh thanh tra 1990) Như vậy

hai hoạt động này khác nhau về chủ thể, đối tượng nội dung và kết

quả hoạt động.

Kiểm sát là hoạt động bao đảm pháp chế, chỉ áp dung cho cd quan

Viện Kiểm sát nhân dân các cấp trong việc thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan, tổ chức, những người có chức vụ trong các cơ quan, tổ chức đó và của công dân Viện Kiểm sát

kiểm sát các văn bản pháp luật, đảm bảo tính hợp pháp của các quyết định quản lý Nhà nước từ cấp Bộ trỏ xuống (xem các điều 137 Hiến pháp 1992 và 2, 3, 4 Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân 10/1992).

Trong quá trình kiểm sát công tác điều tra, Viện Kiểm sát có quyền

hạn rất lớn : "phê chuẩn, không phê chuẩn các quyết định của cơ quan

điều tra theo quy định của pháp luật; quyết định áp dụng, thay đổi

hoặc hủy bỏ các quyết định trái pháp luật của cơ quan điều tra" và

"Quyết định truy tố bị can; quyết định đình chỉ hoặc tạm đình chỉ điều

tra" (khoản 3 và 5 Điều 13 Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân

10/1992)[134] Xét theo tinh chất và đối tượng của kiểm sát, đặc biệt là

đối với các quyết định quản lý Nhà nước thì hoạt động kiểm sát

nghiêng về xem xét tính hợp pháp của các van bản Thanh tra là chức

nang thiết yếu của quản lý, mac dù cũng là phương thức đảm bao

pháp chế nhưng do nằm trong quyền hành pháp, bị chi phối bởi các cơ

quan hành pháp chính nên quyền hạn của thanh tra bị "hạn chế" và ít

mạnh mẽ hơn so với công tác kiếm sát Theo chúng tôi, so với hoạt động của cơ quan kiểm sát đối với các quyết định quản lý thì các cơ

quan thanh tra không những xem xét tính hợp pháp của các quyết định quản lý mà còn cả tính hợp lý (tính kha thi) của các quyết định

Giám sát là hoạt động của chủ thể bên ngoài hệ thống đối với

khách thể thuộc hệ thống khác (trong những trường hợp cụ thể có thể

là không trực thuộc), tức là “giữa cơ quan giám sát và cơ quan chịu sự

giám sát đó không nằm trong một hệ thống trực thuộc nhau theo chiều dọc" [97] Do vậy, trong bộ máy Nhà nước ta, giám sát thường

thể hiện chức năng của các cơ quan quyền lực Nhà nước, tòa án nhân

dân va các tổ chức xã hội và công dân nhằm dam bảo sự tuân thủ

pháp luật, ky luật trong quản lý Nhà nước.

Giám sát của Quốc hội đối với các cơ quan trong bộ máy Nhà nước là giám sát mang tính quyền lực cao nhất (giám sát tối cao), giám sát

mang tính chính trị "Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với

toàn bộ hoạt động của Nhà nước '(Điều 83 Hiến pháp 1992), "Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, Luật và Nghị

quyết của Quốc hội (khoản 1 Điều 84 Hiến pháp 1992).

Hoạt động giám sát của Quốc hội được thực hiện thông qua cơ

quan thường trực của nó là Ủy ban Thường vụ Quốc hội và các Ủy ban

của Quốc hội bàng các hình thức như giám sát việc thi hành Hiến

pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy

ban thường vụ Quốc hội: giám sát hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; giám sát hoạt động

của Hội đồng nhân dân Kèm theo với hoạt động giám sát là quyền

đình chỉ việc thi hành các văn ban cua Chính phú, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao trái với

Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết

định việc hủy bỏ các văn bản đó; hủy bỏ các văn bản của Chính phủ,

Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân

đân tối cao trái với Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ

Quốc hội; bãi bỏ các nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân tỉnh,

thành phố trực thuộc Trung ương; giải tán Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong trường hợp Hội đồng nhân

dân đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân (Xem chương II Pháp lệnh về giám sát, hướng dẫn của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đối với hoạt động của Hội đồng nhân dân và hướng dẫn, kiểm

tra của Chính phú đối với việc thực hiện các văn ban của cơ quan Nha

nước cấp trên của Hội đồng nhân dân ngày 26/2/1996) Tương tự, chức

năng của Hội đồng nhân dân các cấp (cơ quan quyền lực Nhà nước ở

địa phương) cũng có các hoạt động giám sát đối với các cơ quan Nhànước tương ứng ở địa phương.

Tòa án nhân dân các cấp, trong phạm vi chức năng của mình, có

nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, giám sát thông qua hoạt

động xét xử nhằm bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể; bảo vệ tính mạng, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân Hoạt

động giám sát của tòa án đối với hoạt động quản lý Nhà nước khác với

các loại giám sát, thanh tra ỏ chỗ : sự giám sát của tòa án chỉ tiến

hành thông qua xét xử (giám sát không mang tính thường xuyên) và

chi 6 một số linh vực như hình su, lao động kinh tế, hành chính ma

thôi Trong quá trình xét xư hình sự, bên cạnh việc xác định tội phạm,

tòa án còn kiểm tra tính hợp pháp trong hành vi quản lý (bao gồm cả

quyết định quản lý) của các cơ quan quản lý và người có chức vụ. Quyết định, bản án của Tòa án có thể được gửi cho Thủ trưởng cơ quan, tổ chức hữu quan Các co quan Nhà nước cấp trên khi nhận

được quyết định, bản án (về hành chính) phải có trách nhiệm, đôn đốc

kiểm tra cấp dưới thi hành (Điều 74 Pháp lệnh về thủ tục giải quyết

các vụ án hành chính nàm 1996) Hoạt động giám sát của tòa án nhằm

khôi phục lại quyền của đương sự bị xâm phạm cũng được qui định trong Điều 12 Pháp lệnh về thủ tục giải quyết các vụ án dân sự 1989 : “Khi xét xử vụ án dân sự, tòa án có quyền hủy quyết định ro ràng trái

pháp luật của cơ quan, tổ chức khác xâm phạm quyền và lợi ích hợp

pháp của đương sự trong vụ án mà tòa án có nhiệm vụ giải quyết".

Trong hoạt động xét xử, theo Pháp lệnh xứ lý vi phạm hành chính, tòa

án có quyền xử phạt vi phạm hành chính khi có hành vi gây rối tại

phiên tòa (Điều 35).

Các tổ chức xã hội dưới chủ nghia xã hội tham gia quản lý Nhà nước (thực hiện một số chức năng quản lý Nhà nước khi đựơc Nhà

nước ủy quyền) cùng tham gia phát hiện, ngăn ngừa, giám sát hoạt động cua các cơ quan Nhà nước, yêu cầu, kiến nghị các co quan có

thẩm quyền sửa chữa khuyết điểm, truy cứu trách nhiệm đối với người

có lỗi Ở nước ta, với tư cách là một bộ phận của hệ thống chính trị,

hoạt động giám sát của các tổ chức xã hội là bộ phận không thể thiếu

được nhàm củng cố kỷ luật, nâng cao hiệu quả của quan lý Nhà nước

(các điều 9, 10 Hiến pháp 1992).

Hoạt động giám sát của công dân là một nội dung mang tính dân

chủ, tính đại diện cao của một xã hội phát triển Thông qua các hình

thức làm chủ trực tiếp và gián tiếp của mình, công dân thực hiện sự

giám sát chặt chẽ từ phía xã hội đối với hoạt động của các cơ quan Nhà nước Va "chi có thu hút đông dao quần chúng nhân dân lao động

tham gia việc kiểm tra, giám sát một cách rộng rãi các cơ quan Nhà nước thì mới loại trừ được những khuyết điểm của bộ máy, mới tẩy

sạch được những cái xấu xa, quan liêu và đưa sự nghiệp xã hội chủ

nghĩa tiến lên một cách kiên quyết " [23].

Nếu hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực, của các đoàn thể

xã hội, của các công dân mang tính Nhà nước và tính nhân dân là chủ

yếu thì hoạt động thanh tra (trừ loại hình thanh tra nhân dân được

quy định trong Pháp lệnh thanh tra) chủ yếu mang tính quyền lực,

nhân danh quyền lực của cơ quan quản lý tác động đến đối tượng, buộc các đối tượng phải chấp hành (ví dụ thanh tra trong các lĩnh vực tài

chính, ngân sách, các cơ quan thanh tra nhân danh một bộ phận hành

pháp thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra các hoạt động tài chính

ngân sách và yêu cầu các cơ quan tài chính, ngân sách phải thực hiện đúng các quy định của pháp luật về tài chính ngân sách).

Hiện nay chúng ta đã thành lập Tòa án hành chính, một loại hình

kiểm tra, giám sát nữa đối với hoạt động quản lý Nhà nước Vậy Tòa

án hành chính ra đời nhằm kiểm tra, giám sát những hoạt động nào

của quản lý Nhà nước và có những nét gì khác biệt đối với thanh tra Nhà nước ? Trước hết, Tòa án hành chính thông qua việc xét xử hành

chính cũng có tác dụng kiểm tra kết quả hoạt động hành chính như các loại hình kiểm tra hành chính đang tồn tại, song nó không phải là

cơ quan quản lý Nhà nước, do đó hoạt động phán xét các vụ kiện hành

chính của Tòa án hành chính không phải mang tính chất trực thuộc,

(cơ quan quản lý cấp trên kiểm tra cơ quan quản lý cấp dưới), mà độc

lập không nằm trong hệ thống hành chính điều hành (hay còn gọi là

hành chính quản lý) nhàm kiểm tra hoạt động của cơ quan hành chính

điều hành Phan quyết tính hợp pháp của các Quyết định hành chính

và hành vi hành chính của các cơ quan, nhân viên Nhà nước Tòa án

hành chính khác cơ quan thanh tra 6 cho : Thứ nhất, nếu co quan

quản lý Nhà nước cấp trên kiểm tra tính hiệu quả, tuân thủ đường lối, chính sách pháp luật nói chung (kể cả tính hợp pháp và hợp lý của các van bản quản lý) thì Tòa án hành chính chỉ kiểm tra tính hợp pháp

của các văn ban và hành vi hành chính (hành động hoac không hành

động) của các cơ quan, nhân viên quản lý nhà nước Thứ hai, sự xét xử

của các thẩm phán hành chính chỉ là những hoạt động xảy ra khi có

khiếu kiện về các quyết định hành chính và hành vi hành chính trái

pháp luật Mặt khác, tòa án hành chính có thể quyết định hủy bỏ, bãi

bỏ đối với những quyết định hành chính hoặc hành vi 4424 VN rái

pháp luật và tùy theo sự sai trái của các hành vi hành chính mà có thể

yêu cầu cơ quan Nhà nước, người có trách nhiệm phải bồi thường các

thiệt hại, nhưng tòa án không làm thay chức trách nhiệm vụ cua co quan hành chính cấp trên là buộc cấp dưới vào một nghĩa vụ phải làm

: thi công các công trình, phá hủy các công trình, cấp một giấy phép

v.v ; thẩm phán lại càng không thể áp dụng toàn bộ các biện pháp xử

ly vi phạm hành chính đối với chính quyền (trừ quyền xử phạt việc

gây rối phiên tòa) Ví dụ khi một cơ quan có thẩm quyền và trách

nhiệm cấp giấy phép mà từ bỏ hoặc trên tránh nghĩa vụ này thì Tòa án hành chính chỉ phán quyết rằng : hành vi này là trái pháp luật và yêu cầu cơ quan đó phải cấp giấy phép cho công dân Trên cơ sở phán quyết của Tòa án hành chính, cơ quan hành chính cấp trên sẽ ra lệnh cho cấp dưới (cơ quan bị kiện) phải ra quyết định cấp giấy phép Một

điểm khác biệt nữa là, nếu thanh tra là sự kiểm tra các hoạt động của

œ quan quan lý nhà nước cấp trên đối với các co quan và nhân viên

cuản lý cấp dưới theo phương pháp mệnh lệnh - phục tùng thì kiểm tra của cơ quan Tòa án hành chính được tiến hành theo trình tự tố

tạng và được xét xử theo phán quyết của Tòa án.

Sự khác biệt cơ bản của thanh tra với hoạt động của Tòa án hành

chính ö chô : một bên (thanh tra) là chức nang của cơ quan hành pháp,

nhân danh quyền lực trong quá trình quản lý, xử lý trách nhiệm đối

với đối tượng quản lý trực thuộc (mang tính chất "Bộ trưởng -quan tòa", còn Tòa án hành chính là cơ -quan xét xử độc lập, phán

xét các hoạt động của cơ quan quản lý Nhà nước, người có thẩm quyền

trên cơ sở xem xét các quyết định hành chính và hành vi hành chính

của cơ quan, người có thẩm quyền đó.

Tóm lại, các hình thức giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm sát

điều tra , đều là những mặt, những phương diện thể hiện mục đích

của các cơ quan, tổ chức xã hội và công dân nhàm tác động vào quản lý

Nhà nước để nâng cao hiệu quả của quản lý Nhà nước.

Các hình thức trên, đối với môi loại chủ thể nhất định được thực

hiện theo các "kênh” khác nhau nhưng chúng có cùng chung mục đích

cuối cùng là đảm bảo pháp chế và kỷ luật trong quản lý Nhà nước.

1.2 Đặc điểm của thanh tra

L2.1 Thanh tra gắn liền với quản lý Nhà nước.

Với tư cách là một chức năng, là một giai đoạn của quản lý Nhà

nước, thanh tra gắn liền với quản lý Nhà nước là bộ phận và đặt trong

cơ quan quản lý "quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý và

thanh tra đó là một chứ không phải là hai" [18] Kết quả của quản lý

Nhà nước chỉ có ý nghĩa khi có sự phản ánh tác động bằng các hình

thức khác nhau của thanh tra trong quá trình quản lý như xem xét

hoạt động quản lý nhằm phát hiện và loại bỏ các lệch lạc có thể có của

đối tượng quản lý; chỉnh lý lại các quyết định đã ban hành trước đây

cho phù hợp với thực tế và yêu cầu nhiệm vụ quản lý Trong mối quan

hệ giữa quản lý và thanh tra thì quản lý Nhà nước giữ vai trò chủ đạo,

chi phối hoạt động của thanh tra (dé ra đường lối chủ trương, quy định

thẩm quyền hoạt động của các cơ quan thanh tra, tiếp nhận hoặc

không tiếp nhận các thông tin từ phía các cơ quan thanh tra ) Do đó,

thanh tra bị chi phối bởi bản chất của quản lý Nhà nước Nếu bản chất

của quản ly nhà nước thể hiện 6 hoạt động chấp hành và điều hành thì

thanh tra là những mặt, nhưng phương diện hoạt động (mang tính

chức năng) nhằm phục vụ và đem lại hiệu quả cao cho hoạt động đó.

Chẳng hạn, đặc trưng của hoạt động điều hành là ra các văn bản dưới

luật mang tính chất pháp lý thì thanh tra là khâu xem xét hiệu quả

tác động của văn bản đó (từ khâu ra quyết định đến thực hiện quyết

định) ca về tính hợp pháp và hợp lý đối với đối tượng thi hành

văn bản.

Mặt khác, hoạt động chấp hành của quản lý Nhà nước thường bao

hàm cả sự điều hành, cho nên trong quá trình chấp hành thực hiện

trên thực tế các luật và văn bản mang tính luật của Nhà nước đòi hỏi

phải có sự thanh tra nghiêm ngặt của các cơ quan có thẩm quyền "Muốn cai trị (quản lý) phát huy được tác dụng, các chủ thể quản lý

can phải xem xét rằng đối tượng của quan lý có thực thi nghiêm chỉnh các đạo luật không, các điều kiện đảm bảo cho đạo luật đi vào đời sống

có thuận lợi hay không ? cần phải có thanh tra theo pháp luật" [185].

Trong mối quan hệ giữa quản lý Nhà nước và thanh tra, xét theo

mục đích nhằm đạt được của các chủ thể quản lý thì giữa chúng có

những cái chung - đó là cùng nhân danh quyền lực thực hiện sự tác

động lên khách thể quản lý Song xem xét theo cơ cấu, chức năng của

quản lý thì thanh tra chỉ là những công cụ, phương tiện của quản lý

nhà nước Ở đây cần nhắc lại lời chỉ dẫn của Lénin : "Thanh tra, giám

sát là phương tiện để thực hiện quyền lực Nhà nước " [19].

Từ việc xem xét nguồn gốc, tính chất của thanh tra mà nguồn gốc,

tính chất đó sẽ chi phối mối quan hệ giữa thanh tra và (;uản lý Nhà

nước Quản lý Nhà nước và thanh tra trong một chế độ chính trị nhất

định thống nhất và chế ước lân nhau, giữa chúng tồn tại quan hệ thực tế của tính thống nhất Là một khâu trong chu trình quản lý, thanh tra bị ràng buộc, chế ước của quản lý nhưng đồng thời tác động trỏ lại,

góp phần điều chỉnh cách thức, phương pháp quản lý Nhà nước của

chủ thể quản lý Trong chu trình đó, thanh tra phản ánh và bảo vệ mục đích của quản lý Thông qua sự phản ánh do,ca quan ly va thanh tra đều biểu hiện ra - theo cách nói của Mác - một cách trực tiếp, cam

tính những trình độ thực tế, những sắc thái và trạng thái vận hành của chúng Một thể chế, thiết chế và cơ chế quản lý Nhà nước không

thể coi là có hiệu quả, đủ sức đẩy lùi những khiếm khuyết; tự do, hỗn

loạn, vô Chính phủ, tham nhũng, quan liêu nếu thiếu thanh tra

-như một giới hạn, một tác nhân điều chỉnh, kiểm soát tất yếu Cũng như vậy, trong tổ chức và hoạt động, sự cần thiết, tính biệu quả của

thanh tra sẽ nhanh chóng biến thành mặt trái ngược và có nguy cơ bị biến dạng nếu thanh tra Nhà nứơc không dựa trên cơ sở mục đích của

quản lý Nhà nước, không coi điểm xuất phát và mục đích của nó là

quản lý Nhà nước Thực tế cuộc sống đã cho thấy, các mặt cực đoan

trái ngược nhau nhưng lại gặp nhau : Bộ máy Nhà nước quan liêu,

nhiều tầng nấc dan đến sự thiếu kiểm tra, thanh tra (hoặc nếu có sẽ

tùy tiện, hình thức), sự thiếu hụt thanh tra, kiểm tra sẽ dẫn đến bộ

máy quan liệu, nhiều tầng nấc Điều này có ý nghĩa rất lớn trong cuộc

sống, Lênin đã nói : ở đâu nạn hối lộ và tham nhũng hoành hành thì 6

đó phép nước, ky cương xã hội pháp chế và thanh tra trở thành vô

Sẽ không có thanh tra nếu tách rời nó với quản lý Nhà nước Quản

lý Nhà nước không có hiệu quả nếu thoát ly khỏi hoạt động thanh tra

Su gan liền thanh tra với quan ly Nha nước và ngược lại đã ham

chứa trong nội tại của chỉnh thể này một sự tác động chuyển hóa lẫn

nhau vừa Ja điểu kiên, vừa là tiền dé của nhau Điều này cho thấy su

vận động và phát triển của quản lý Nhà nước và thanh tra hiểu một

cách chính xác - sẽ là sự vận động, phát triển không phải ngẫu nhiên,

tu phát, không phải vô hạn tuyệt đối, mà 6 trong tính hợp lý, tính tat

yếu của sự tồn tại bộ máy Nhà nước, cơ chế quản lý dưới ảnh hưởng

của hoạt động sáng tạo, tự giác của chủ thể quản lý.

Mặt khác, hoạt động thanh tra gắn liền với quản lý Nhà nước còn

thể hiện ở tính phụ thuộc lan nhau trong hệ thống thống nhất các

chức năng quản lý Nhà nước Quản lý Nhà nước bao gồm nhiều chức năng (chức nang dự báo, kế hoạch hóa, tổ chức, điều chỉnh, lãnh dao,

điều hành, phối hợp ) trong đó thanh tra vừa là một chức nang của

quan lý Nhà nước, nằm trong một nhĩnh thể thống nhất với các chức

nang khác, đồng thời cũng có thể là khách thể của các chức năng khác

và ngược lại Ví dụ chức năng kế hoạch hóa đòi hỏi thanh tra phải có

kế hoạch, thường xuyên (kế hoạch hóa hoạt động thanh tra); hoặc lãnh

đạo hoạt động thanh tra (định hướng cho hoạt động thanh tra, ban

hành các chủ trương, đường lối có tính chiến lược cho hoạt động thanh

tra) Ngược lạt, thanh tra cần pbải xem xét, phát hiện, kiến nghị, sửa

chữa các sai phạm, lệch lạc trong việc kế hoạch quản lý, ban hành các

chủ trương, đường lối chiến lược cho hoạt động quản lý.

Từ lập luận trên, ta có thể khẳng định thanh tra gắn liền với quản lý Nhà nước, là bộ phận của quản lý Nhà nước, được đặt trong cơquan hành pháp (cơ quan quản lý) nhằm đảm bảo hiệu quả cao của

một chu trình quản lý.

1.2.2 Thực hiện quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra.

Tính chất quvén lực cua hoạt động thanh tra có mối liên hệ chat

chẽ với tính quyền uy - phục tùng của quản lý Nhà nước Là một chức

năng của quản lý Nhà nước, thanh tra phải thê hiện như một tác động

tích cực nhàm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối

tượng quản lý Không thể và không có quyền lực mà không gắn với

một tổ chức Nói quyền lực Nhà nước trong quá trình thanh tra cũng

có nghĩa là xác định về mat pháp lý tính chất Nhà nước của các tổ

chức thanh tra Như trên đã phân tích, quản lý nhà nước xã hội chủ nghĩa là sự tác động có mục đích và bàng quyền lực của Nhà nước lên

các quá trình xã hội, do đó đặc trưng nổi bật của quản lý Nhà nước là

mang tính quyền lực Dưới chủ nghĩa xã hội, thanh tra tồn tại và phát

triển cùng với Nhà nước, là bộ phận của quản lý Nhà nước Quản lý không có thanh tra coi như không có quản lý Vì vậy, thanh tra phải

được Nhà nước su dụng như một công cụ có hiệu qua trong quá trình

quản lý Khi nhấn mạnh tính chất quyền lực của các tổ chức thanh

tra, Lénin nói : " Thanh tra thiếu quyền lực là thanh tra suông" [20].

Tính quyền lực trong thanh tra thể hiện 6 chỗ các co quan thanh

tra Nhà nước đều có một số quyền hạn (theo pháp luật) và khả năng thực hiện quyền hạn :

1/ Ra các quyết định bắt buộc thi hành đối với các đối tượng bị

thanh tra trong việc sửa chữa những thiếu sót đã bị thanh tra phát

2/ Yêu cầu cấp có thẩm quyền giải quyết vấn đề truy cứu trách

nhiệm đối với những người có lôi gây ra những vi phạm đã được phát

3/ Trong một số trường hợp trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng

chế về mặt Nhà nước.

Từ tiền đề xác nhận quvền nang của Thanh tra, một tiên dé đúng

về mat lý luận, bảo dam được tác dụng thực sự của ban thân hoạt động thanh tra, một số tác giả đã rút ra kết luận không đúng khi họ

xếp hoạt động thanh tra vào loại những biện pháp cường chế về mặt

Nhà nước [198] Đúng là việc tiến hành thanh tra có thể liên quan tới

việc áp dung sự cương chế cua Nhà nước dưới nhiều hình thức khác

nhau (đình chỉ việc làm sai pháp luật, cảnh cáo, tạm đình chỉ công tác

nhân viên Nhà nước cố ý can trỏ việc thanh tra v.v ) Nhưng cho rằng thanh tra là một sự cưỡng chế thì lại có nghĩa là đã đồng nhất quyền

lực với sự cường chế Can lưu ý rang, cường chế chi là một yếu tố đặc

biệt của quyền lực mà thôi: về mặt thực tế, yếu tố ấy có thể được thể

hiện trong bất cứ qui định nào có tính bắt buộc chung, dưới hình thức

là một biện pháp được dùng với mục đích bảo đảm việc thực hiện một

cách thực tế những véu cầu nhất định Sự cường chế được áp dụng đối

với những hành vi vi phạm pháp luật Nhung xu hướng khách quan

của xã hội, xã hội chủ nghĩa là giảm bớt các biện pháp cưỡng chế (tàng

cường giáo dục, thuyết phục) Thanh tra lại là một hoạt động thường

xuyên, thiết thực, có tính sáng tạo, ngày càng được m6 rộng và trỏ nên

rộng khắp, mang tính dân chủ sâu sắc Do đó, nói đến tính quyền lực

trong hoạt động thanh tra không có nghia là chỉ sử dụng các biện

pháp cưỡng chế.

Chúng ta biết rằng, sau cách mạng Tháng 10 thành công, Lênin

đã ra lệnh cải tổ ban kiểm tra Nhà nước thành Bộ dân ủy thanh tra công nông (1919) Người nghiên cứu toàn diện những nguyên tắc tổ

chức thanh tra trong Nhà nước Xô viết Một trong những nguyên tắc

cơ bản trong thanh tra được Lênin đề ra là : thống nhất sự kiểm tra

của Đảng và của Nhà nước, lôi cuốn rộng rãi công nhân và nông dân vào công tác thanh tra nhằm nâng cao tính chất Nhà nước (tính quyền