tên đề tài mô hình chính quyền đô thị quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng

Đô thị có những đặc điểm cơ bản sau đây:- Về vị trí, vai trò: Các đô thị trung tâm chính trị, trung tâm kinh tế hoặc trung tâm văn hóa, giáo dục, khoa học – kỹ thuật, đầu mối giao thông

TRƯỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI

KHOA PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH

TÊN ĐỀ TÀI : MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ: QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VÀ

THỰC TIỄN ÁP DỤNG

BÀI TIỂU LUẬN KẾT THÚC HỌC PHẦN

Học phần: Pháp luật về chính quyền địa phương

Mã phách:……….

Hà Nội – 2022

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU……… 2

CHƯƠNG 1: ĐÔ THỊ VÀ MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ………… 4

1 Đô thị……….4

2 Chính quyền đô thị……… 7

3 Mô hình chính quyền đô thị ở các thành phố trực thuộc Trung ương của Việt Nam……… 8

CHƯƠNG 2: QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ……… 11

1 Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị……….11

2 Thực trạng pháp luật về chính quyền đô thị………12

3 Một số bất cập trong quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị……….13

4 Tổ chức chính quyền đô thị qua các thời kỳ hiến pháp……… 15

CHƯƠNG 3: THỰC TIỄN CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ Ở NƯỚC TA HIỆN NAY………20

1 Những kết quả tích cực đã đạt được………20

2 Một số hạn chế khi triển khai, thực hiện mô hình chính quyền đô thị hiện nay…….21

3.Một số vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện đối với mô hình chính quyền đô thị ở Việt Nam………22

4 Kiến nghị một số giải pháp để chính quyền đô thị hoạt động hiệu quả…… 23

KẾT LUẬN………26

Xây dựng chính quyền đô thị là nội dung quan trọng và khó trong quá trình cải cách hành chính ở Việt Nam Hiện tại, mô hình tổ chức chính quyền địa phương (bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) ở các đô thị còn có nhiều ý kiếnkhác nhau, vì vậy, việc nghiên cứu, tìm hiểu về tổ chức chính quyền đô thị phù hợp

để phục vụ nhu cầu phát triển và đáp ứng quyền lợi của người dân tại đô thị hiện nay là hết sức cần thiết Do đó, tôi xin lựa chọn đề tài: “Mô hình chính quyền đô thị: Quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng” với mong muốn góp phần làm rõ hơnquy định pháp luật về mô hình chính quyền đô thị và thực tiễn ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay

2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Tìm hiểu và khái quát quy định pháp luật về mô hình chính quyền đô thị.

Đánh giá thực trạng tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam, phân tích ưu điểm

và hạn chế

Đề xuất phương hướng đổi mới hiệu quả chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay

3 Mục tiêu nghiên cứu

Thông qua phân tích cơ sở lí luận- thực tiễn và xác định yêu cầu xây dựng và hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền đô thị hiện nay ở Việt Nam, từ đó đề xuất những giải pháp phù hợp để đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị nhằm góp phần xây dựng và hoàn thiện Nhà nước xã hội chủ nghĩa

4 Phương pháp nghiên cứu

Trên cở sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác- Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, bài luận sử dụng một số phương pháp nghiên cứu: Phân tích, tổng hợp, so sánh… kết hợp lịch sử, xã hội học

5 Bố cục đề tài

Ngoài phần mở đầu và kết luận, bài luận gồm có 3 chương

CHƯƠNG 1: ĐÔ THỊ VÀ MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ

1 Đô thị

1.1 Khái niệm và đặc điểm của đô thị

Theo quy định tại Điều 3, Luật Quy hoạch đô thị 2009, “Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ rất cao, lực lượng sản xuất tập trung cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế

xã hội cả quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố: nội thị, ngoại thị của thị xã, thị trấn”

Đô thị có những đặc điểm cơ bản sau đây:

- Về vị trí, vai trò: Các đô thị trung tâm chính trị, trung tâm kinh tế hoặc trung tâm văn hóa, giáo dục, khoa học – kỹ thuật, đầu mối giao thông quan trọng…của cả nước, khu vực, một tỉnh, một huyện; là động lực cho sự phát triển đối với địa phương, vùng, miền đó hoặc cả nước

- Về dân cư: Đô thị là nơi tập trung dân cư với mật độ cao, được hình thành từ nhiều nguồn với những yếu tố văn hóa, xã hội, tâm lý, tập quán rất khác nhau, không có sự gắn kết chặt chẽ như các vùng nông thôn, không có sự phân biệt cụ thể giữa quận này với quận khác, phường này với phường khác

- Về cơ sở hạ tầng: Cơ sở hạ tầng ở đô thị (đường giao thông, hệ thống điện, cấp thoát nước, thông tin liên lạc, giao thông công cộng, cây xanh…) có tính thống nhất, liên thông và phức tạp tạo thành những mạng lưới, hệ thống đồng bộ, xuyên suốt địa bàn thành phố, không phụ thuộc vào địa giới hành chính, đặc biệt là ở các quận, phường trung tâm, đòi hỏi có sự quản lý tập trung, thống nhất trên toàn địa bàn

- Về kinh tế - xã hội: Ở khu vực nội thành, nội thị, kinh tế chủ yếu là phi nông nghiệp, đa ngành, đa lĩnh vực, có tốc độ phát triển cao; các hoạt động kinh doanh phát triển mạnh Các hoạt động sản xuất kinh doanh thương mại dịch vụ không bị ràng buộc bởi những ranh giới hành chính trong nội bộ (đô thị, quận, phường) mà

có sự đan xen, gắn kết chặt chẽ với nhau trong phạm vi toàn đô thị

- Về địa giới hành chính: Cơ sở hạ tầng ở đô thị là một chỉnh thể thống nhất nên việc phân chia địa giới hành chính trong khu vực nội thành, nội thị chỉ ý nghĩa là khu vực hành chính, mang tính chất quản lý hành chính là chủ yếu

- Về văn hóa – xã hội: Các hoạt động văn hóa – xã hội ở đô thị không bị giới hạn theo từng địa bàn quận, phường thường không có những tập quán, truyền thống, lễ nghi riêng biệt, mà nếu có thì chỉ có những nét đặc thù của từng đô thị Cuộc sống của dân cư đô thị và khu vực nông thôn đang đô thị hóa hoàn toàn phụ thuộc vào thị trường; những nhu yếu phẩm cần cho cuộc sống hàng ngày chủ yếu do thị trường cung cấp.

- Về quản lý: Các vấn đề an ninh và trật tự an toàn xã hội thường đa dạng, phức tạp

có thể diễn ra trên quy mô cả đô thị hoặc có thể ở một số địa điểm, khu vực dân cư nào đó nhưng không phải theo ranh giới các đơn vị hành chính quận, phường riêng

rẽ như ở các huyện, xã vùng nông thôn Các vấn đề về nhà ở, xây dựng, cấp – thoátnước, giao thông, bảo vệ môi trường, an ninh công cộng thường là những vấn đề bức xúc hàng ngày trong quản lý nhà nước ở đô thị

Đô thị vẫn là một khu vực cần được quản lý theo cộng đồng và cộng đồng tự quản Tự quản cần hiểu là trao quyền cho cộng đồng đô thị và họ tự trao lại quyền lực cho người đại diện trực tiếp nhưng có cơ chế chế ước và giám sát quyền lực Tất nhiên, đô thị có những đặc thù nhưng nó vẫn là một tổ chức xã hội đã thích ứng với khu vực đặc thù đó

Đô thị Việt Nam có đặc điểm trong đô thị vừa có đơn vị hành chính nông thôn, vừa có đơn vị hành chính đô thị và ngược lại, có các đô thị trực thuộc đơn vị hành chính nông thôn

1.2 Quy định pháp luật về đô thị

Theo Nghị định số 72/2001/NĐ-CP ngày 05.10.2001 của Chính phủ về việc phân

loại đô thị và cấp quản lí đô thị thì đô thị là các điểm dân cư có các yếu tố cơ bản:1) Là trung tâm tổng hợp hay trung tâm chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước hoặc một vùng lãnh thổ nhất định;

2) Quy mô dân số ít nhất là 4.000 người;

3) Tỉ lệ lao động phi nông nghiệp trong tổng số lao động tối thiểu là 65%;4) Cơ sở hạ tầng phục vụ các hoạt động của dân cư tối thiểu phải đạt 70% mức tiêuchuẩn, quy chuẩn quy định đối với từng loại đô thị;

5) Mật độ dân cư phù hợp với quy mô, tính chất và đặc điểm của từng loại đô thị Hiện nay, theo Nghị định của Chính phủ số 42/2009/NĐ-CP ngày 07/5/2009 về việc phân loại đô thị thì các tiêu chuẩn cơ bản để phân loại đô thị được xem xét,

đánh giá trên cơ sở hiện trạng phát triển đô thị tại năm trước liền kề năm lập đề án phân loại đô thị hoặc tại thời điểm lập đề án phân loại đô thị, bao gồm:

+ Chức năng đô thị là trung tâm tổng họp hoặc trung tâm chuyên ngành, cấp quốc gia, cấp vùng liên tỉnh, cấp tỉnh, cấp huyện hoặc là một trung tâm của vùng trong tỉnh; có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước hoặc một vùng lãnh thổ nhất định

+ Quy mô dân số toàn đô thị tối thiểu phải đạt 4 nghìn người trở lên

+ Mật độ dân số phù họp với quy mô, tính chất và đặc điểm của từng loại đô thị và được tính trong phạm vi nội thành, nội thị và khu phố xây dựng tập trung của thị trấn

+ Tỉ lệ lao động phi nông nghiệp được tính trong phạm vi ranh giới nội thành, nội thị, khu vực xây dựng tập trung phải đạt tối thiểu 65% so với tổng số lao động.+ Hệ thống công trình hạ tầng đô thị gồm hệ thống công trình hạ tầng xã hội và hệ thống công trình hạ tầng kĩ thuật

+ Đối với khu vực nội thành phải được đầu tư xây dựng đồng bộ và có mức độ hoàn chỉnh theo từng loại đô thị

+ Hạn chế tối đa việc phát triển các dự án gây ô nhiễm môi trường; mạng lưới công trình hạ tầng tại các điểm dân cư nông thôn phải được đầu tư xây dựng đồng bộ; phải bảo vệ những khu vực đất đai thuận lợi cho việc phát triển nông nghiệp, vùng xanh phục vụ đô thị và các vùng cảnh quan sinh thái

+ Kiến trúc, cảnh quan đô thị: thực hiện xây dựng phát triển đô thị theo quy chế quản lí kiến trúc đô thị Các khu đô thị mới phải đạt tiêu chuẩn đô thị kiểu mẫu và trên 60% các trục phố chính đô thị phải đạt tiêu chuẩn tuyến phố văn minh đô thị,

có các không gian công cộng, phục vụ đời sống tinh thần nhân dân, có các tổ hợp kiến trúc hoặc công trình kiến trúc tiêu biểu mang ý nghĩa quốc tế và quốc gia.1.3 Ảnh hưởng của đô thị đối với sự phát triển kinh tế- xã hội

a) Tích cực :

- Tác động mạnh mẽ tới quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế của nước ta

- Các đô thị có ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương, các vùng trong nước (năm 2005 đô thị đóng góp 70,4% GDP cả nước, chiếm 84% tổng GDP của công nghiệp – xây dựng, chiếm 87% GDP ngành dịch

vụ và đóng góp 80% ngân sách nhà nước)

- Tạo thị trường tiêu thụ hàng hóa lớn và đa dạng.

- Sử dụng đông đảo lực lượng lao động có chuyên môn kĩ thuật

- Là nơi có cơ sở vật chất, kết cấu hạ tầng đồng bộ hiện đại, thu hút vốn đầu tư trong và ngoài nước, tạo động lực cho phát triển kinh tế

- Tạo nhiều việc làm, tăng thu nhập cho người lao động

b) Tiêu cực :

- Ô nhiễm môi trường (ô nhiễm nguồn nước, đất do rác thải sinh hoạt, ô nhiễm không khí, tiếng ồn…)

- Cạn kiệt tài nguyên

- Nảy sinh nhiều vấn đề an ninh trật tự xã hội (tai nạn giao thông, trộm cắp, tắc nghẽn giao thông…)

2 Chính quyền đô thị

Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương (được sửa đổi, bổ sung năm 2019)

đã quy định: Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị,hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

Chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính là cấp chính quyền dịa phương bao gồm HĐND và UBND, được tổ chức ở ba cấp đơn vị hành chính là: Cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã; trừ trường hợp chính quyền địa phương ở quận, phường đượcQuốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương Chính quyền địa phương không bao gồm các cơ quan kiểm sát và xét xử, là những cơ quan thực hiện quyền tư pháp độc lập đặt tại địa phương

Như vậy, chính quyền đô thị là một dạng cụ thể của chính quyền địa phương, được tổ chức phù hợp với các đặc điểm của đời sống chính trị, kinh tế , văn hóa, xãhội và các điều kiện tự nhiên của đô thị nhằm quản lý đô thị và mang đầy đủ đặc điểm cơ bản của chính quyền địa phương Chính quyền đô thị vừa thể hiện các vấn

đề chung của chính quyền địa phương về bản chất, vị trí, vai trò, chức năng đại diện của nhân dân và các mối quan hệ giữa chính quyền các cấp theo quy định của pháp luật, vừa thể hiện các yêu cầu đặc thù riêng của phương thức tổ chức, quản lý

và phát triển đô thị

3 Mô hình chính quyền đô thị ở các thành phố trực thuộc Trung ương của Việt Nam

Các thành phố trực thuộc Trung ương là trung tâm kinh tế, chính trị của cả nước, nơi dân cư tập trung đông, các hoạt động kinh tế - xã hội diễn ra sôi động, phong phú nên đòi hỏi cần có phương thức quản lý, triển khai một cách nhanh chóng, thông suốt tạo điều kiện đẩy mạnh phát triển kinh tế - xã hội của đô thị nói riêng,

từ đó tạo động lực phát triển của vùng và cả nước Do vậy, các thành phố này cần

tổ chức bộ máy chính quyền tinh gọn, ít tầng nấc, hoạt động hiệu lực, hiệu quả nhằm đảm bảo chỉ đạo tập trung, nhưng điều hành, vận hành thông suốt, kịp thời giải quyết các công việc phát sinh của đô thị Hiện nay có hai mô hình về tổ chức chính quyền đô thị, bao gồm:

- Mô hình chính quyền đô thị một cấp: được tổ chức trong phạm vi nội thành củathành phố trực thuộc Trung ương Trong đó, chỉ có một cơ quan đại diện là Hội đồng nhân dân (HĐND) thành phố và không tổ chức HĐND ở quận và phường và

Ủy ban nhân dân (UBND) ở cả ba cấp hành chính (UBND thành phố, UBND quận,UBND phường) Mô hình này hiện đang được triển khai tại Thành phố Hồ Chí Minh và thành phố Đà Nẵng

- Mô hình chính quyền đô thị hai cấp: được tổ chức ở khu vực nội thành của thành phố trực thuộc Trung ương Trong đó, có hai cơ quan đại diện là HĐND thành phố và HĐND quận, không tổ chức HĐND ở phường, có đủ ba cấp hành chính là UBND thành phố, UBND quận và UBND phường Mô hình này hiện đangđược áp dụng ở Thành phố Hà Nội

3.1 Đặc điểm của mô hình chính quyền đô thị một cấp

Tổ chức, hoạt động của HĐND, UBND thành phố

HĐND thành phố ngoài thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn như của chính quyền thành phố khác thì còn được bổ sung một số nhiệm vụ, quyền hạn do không tổ chức HĐND quận, phường trong việc quyết toán ngân sách, phân bổ ngân sách; giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật và việc thực hiện nghị quyết của HĐND thành phố trên địa bàn quận, phường; giám sát hoạt động của UBND quận, UBND phường thuộc quận, Tòa án nhân dân quận, Viện kiểm sát nhân dân quận…UBND thành phố được bổ sung một số nhiệm vụ, quyền hạn như trong thực hiện

kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội dài hạn, trung hạn và hàng năm của thành phố, quyết định giao nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội cho UBND quận; phê duyệt kếhoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm của UBND quận… Chủ tịch UBND thành phố có thẩm quyền như: bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, luân chuyển, biệtphái, khen thưởng, kỷ luật, đình chỉ công tác Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND quận; đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của UBND quận

Tổ chức, hoạt động của UBND quận

UBND quận trong mô hình này giống như một cơ quan hành chính, trong đó UBND quận gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch; Trưởng Công an, Chỉ huy trưởng Ban Chỉ huy quân sự và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND quận; các cơ quan hành chính khác và các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc UBND quận Cơ quan chuyên môn thuộc UBND quận do UBND thành phố quy định cụ thể tên gọi, số lượng nhưng không vượt quá số lượng, thay đổi về chức năng, nhiệm vụ so với quy định hiện nay đối với cấp huyện Văn phòng HĐND và UBND được gọi là Văn phòng UBND vì không tổ chức HĐND quận và HĐND phường

UBND quận hoạt động theo chế độ thủ trưởng, đảm bảo nguyên tắc tập trung dânchủ Trong đó, Chủ tịch quận là người đứng đầu và chịu sự chỉ đạo trực tiếp của UBND thành phố, do Chủ tịch UBND thành phố trực tiếp bổ nhiệm và quản lý; có trách nhiệm lãnh đạo, quản lý và điều hành UBND quận Để đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ, đối với một số vấn đề quan trọng phải được thảo luận tập thể Khi cần thiết có thể ủy quyền cho Phó Chủ tịch và người đứng đầu cơ quan chuyênmôn giải quyết một hoặc một số nhiệm vụ thuộc thẩm quyền của UBND quận Để phát huy quyền làm chủ trực tiếp của nhân dân, đồng thời tăng cường trách nhiệm của cán bộ lãnh đạo, kịp thời giải quyết những vấn đề còn tồn tại ở đô thị, Chủ tịchUBND quận có trách nhiệm tổ chức hội nghị đối thoại với người dân trong quận trước kỳ họp HĐND thành phố Khi thực hiện mô hình chính quyền đô thị một cấp, UBND quận là đơn vị dự toán cấp 1 được UBND thành phố giao dự toán thu chi, hàng năm

Tổ chức, hoạt động của UBND phường

UBND phường thuộc quận được tổ chức như một cơ quan hành chính ở phường gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch phường; Trưởng Công an phường, Chỉ huy trưởng BanChỉ huy quân sự phường và các công chức của UBND phường Biên chế công chức UBND phường thuộc biên chế công chức UBND quận và do UBND quận quản lý và sử dụng không có sự phân biệt giữa công chức cấp xã (phường) và côngchức cấp huyện

UBND phường hoạt động theo cơ chế thủ trưởng và theo quy chế hoạt động của UBND phường, trong đó Chủ tịch UBND phường là người đứng đầu, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của UBND quận, do Chủ tịch UBND quận trực tiếp bổ nhiệm và quản

lý Để giảm khối lượng công việc, nâng cao trách nhiệm của công chức và phục vụngười dân được nhanh chóng, Chủ tịch UBND phường được ủy quyền cho công chức tư pháp – hộ tịch thực hiện ký chứng thực và đóng dấu đối với một số giấy tờ,văn bản theo quy định Chủ tịch UBND phường có trách nhiệm tổ chức hội nghị

đối thoại với người dân ở phường về tình hình hoạt động của phường, những vấn

đề liên quan đến quyền lợi và nguyện vọng của công dân ở địa phương Khi thực hiện mô hình một cấp, UBND phường lập dự toán thu chi ngân sách được giao gửi Phòng Tài chính – Kế hoạch quận xem xét tổng hợp cùng với dự toán của quận và trình UBND quận, đồng thời là cơ quan hành chính tổ chức thực hiện các nhiệm vụ

về quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội, đấu tranh phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật

3.2 Đặc điểm mô hình chính quyền đô thị hai cấp

UBND, HĐND thành phố trong mô hình chính quyền đô thị hai cấp được tổ chức và hoạt động như các thành phố khác HĐND quận được bổ sung một số nhiệm vụ, quyền hạn trong việc quyết định, phân bổ, điều chỉnh dự toán thu, chi ngân sách; phê chuẩn quyết toán thu, chi ngân sách quận, trong đó bao gồm ngân sách của các phường trực thuộc, theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước; quyết định chủ trương đầu tư một số dự án sử dụng vốn đầu tư công tại các phườngtrực thuộc theo quy định của Luật Đầu tư công; giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật và thực hiện nghị quyết của HĐND cấp mình ở phường; giám sát hoạt động của UBND phường, Chủ tịch UBND phường

UBND quận được bổ sung nhiệm vụ tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật về quốc phòng, an ninh, biện pháp bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh, phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác trên địa bàn các phường mà trong mô hình chính quyền đô thị một cấp là nhiệm vụ của UBND phường UBNDphường có cơ cấu tổ chức và hoạt động giống UBND phường trong mô hình chính quyền đô thị một cấp

CHƯƠNG 2: QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ

MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ

1 Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị

Ở nước ta hiện nay, quá trình đô thị hóa đang diễn ra mạnh mẽ Hệ thống đô thịquốc gia phát triển nhanh Các đô thị ngày càng được mở rộng, đóng vai trò là

trung tâm phát triển kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội ở các cấp độ khác nhau Quátrình này đã và đang ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động quản lý nhà nước trên địabàn đô thị cũng như đặt ra yêu cầu cần phải xây dựng mô hình tổ chức và hoạtđộng của chính quyền đô thị (CQĐT) khác với nông thôn Tổ chức CQĐT phải cótính tập trung cao, ít khâu trung gian, bảo đảm tính thông suốt Hoạt động củaCQĐT phải hiệu lực, hiệu quả, nhanh chóng, kịp thời xử lý các tình huống phátsinh đáp ứng nhu cầu và nguyện vọng của người dân.

Bối cảnh trên đây đòi hỏi phải đổi mới sự điều chỉnh của pháp luật đối với tổchức và hoạt động của CQĐT Pháp luật về tổ chức và hoạt động của CQĐT phảibảo đảm nguyên tắc tập trung, thống nhất, vận hành thông suốt và hiệu lực, hiệuquả; đồng thời, phải bảo đảm phân công, phân cấp rõ ràng, rành mạch giữa trungương với địa phương; kiến tạo môi trường thuận lợi để chính quyền đô thị có thểchủ đô Šng, tích cực thực hiện các biê Šn pháp phát triển kinh tế, văn hóa, xã hô Ši nhằmnâng cao đời sống của nhân dân

Có thể khẳng định, pháp luật về tổ chức và hoạt động của CQĐT là một bộ phậncủa hệ thống pháp luật Việt Nam, bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật do cơquan nhà nước có thẩm quyền ban hành, được thể hiện bằng hệ thống các văn bảnquy phạm phạm luật, có mối liên hệ chặt chẽ, thống nhất nhằm điều chỉnh cácquan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động của chính quyền ở đô thị Cách tiếp cận trên cho thấy, pháp luật về CQĐT điều chỉnh những vấn đề liênquan đến tổ chức đơn vị hành chính ở đô thị; cơ cấu, tổ chức của CQĐT; chứcnăng, nhiệm vụ, thẩm quyền; phân công, phân cấp, ủy quyền giữa chính quyềntrung ương và CQĐT; mối quan hệ giữa các cấp chính quyền ở đô thị và hoạt độngkiểm tra, giám sát của chính quyền trung ương đối với tổ chức và hoạt động củaCQĐT… Về hình thức, pháp luật về tổ chức và hoạt động của CQĐT được biểuhiện dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩmquyền ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định với các cấp độ hiệu lựcpháp lý khác nhau như Hiến pháp, luật, các văn bản dưới luật như pháp lệnh đếncác văn bản pháp quy

Pháp luật về tổ chức và hoạt động của CQĐT góp phần thể chế hóa đường lối,chủ trương, chính sách của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐPnói chung và CQĐP ở đô thị nói riêng Pháp luật về tổ chức và hoạt động củaCQĐT góp phần bảo đảm nguyên tắc phân cấp, phân quyền mạnh giữa trung ươngvới địa phương (đô thị) nhằm tạo môi trường thuận lợi để chính quyền địa phương

ở đô thị có thể chủ đô Šng, tích cực thực hiê Šn biê Šn pháp để phát triển kinh tế, xã hô Ši,văn hóa nâng cao đời sống của nhân dân Đồng thời, pháp luật xác định thẩmquyền cho CQĐT tự chủ động thực hiện các biện pháp nhằm khai thác tối đa cácnguồn lực, đáp ứng tốt hơn nhu cầu ngày càng cao, đa dạng của người dân, gópphần thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội

2 Thực trạng pháp luật về chính quyền đô thị

Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực, nhiều đạo luật được ban hành đã cụ thể hóa cácquy định về Chính quyền địa phương (CQĐP) như: Luật Tổ chức Quốc hội năm

2014, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, LuâtBan hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Luật sửa đổi, bổ sung một sốđiều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức CQĐP năm 2019… Các vănbản pháp luật đó đã tạo cơ sở pháp luật cho tổ chức và hoạt động của CQĐP trong

đó có CQĐT

So với Hiến pháp năm 1992, điểm mới của Hiến pháp năm 2013 khi quy định vềCQĐP xác định “đơn vị hành chính tương đương” là đơn vị thuộc thành phố trựcthuộc trung ương Đặc biệt, cấp CQĐP gồm có Hội đồng nhân dân và UBND được

tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh

tế đặc biệt do luật định (khoản 2 Điều 111) Trên tinh thần của Hiến pháp năm

2013, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 đã xác định rõ “đơn vị hành chính tươngđương” là “thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương” Luật Tổ chứcCQĐP năm 2015 quy định CQĐP ở đô thị gồm CQĐP ở thành phố trực thuộctrung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trựcthuộc trung ương, phường, thị trấn Luật này cũng dành cả Chương 3 với 35 Điều(từ Điều 37 đến Điều 71) quy định về tổ chức CQĐP ở đô thị với nhiều nội dungmới về cơ cấu tổ chức, thẩm quyền Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 bổ sung Ban

đô thị đối với Hội đồng nhân dân (HĐND) thành phố trực thuộc trung ương nhằmđáp ứng nhu cầu về quản lý nhà nước đối với quá trình đô thị hóa

Có thể nói, những quy định trên đây là “bước chuyển mình” của pháp luật tronglĩnh vực này Theo đó, trước đây, pháp luật chỉ quy định về nhiệm vụ, quyền hạn

và cơ cấu tổ chức của CQĐP chung cho cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã Như vậy,Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 đã mở ra khung khổ pháp

lý để CQĐP được tổ chức linh hoạt, đáp ứng yêu cầu quản lý, phù hợp với đặcđiểm về tự nhiên, kinh tế - xã hội ở các đơn vị hành chính Từ đó, pháp luật kiếntạo mô hình tổ chức CQĐP phù hợp hơn, có sự phân định rõ ràng giữa CQĐT vàchính quyền ở nông thôn, cũng như phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩmquyền, đặc trưng của các đơn vị hành chính này

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chứcCQĐP năm 2019 (sửa đổi, bổ sung Điều 4 của Luật Tổ chức CQĐP năm 2015)khẳng định: “CQĐP được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xãhội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này phù hợp với đặc điểmnông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt” (khoản 1 Điều 2);Luật đã sửa đổi, bổ sung Điều 44: “CQĐP ở quận là cấp CQĐP, trừ trường hợp cụthể Quốc hội quy định không phải là cấp CQĐP” (khoản 14 Điều 2); sửa đổi, bổsung Điều 58: “CQĐP ở phường là cấp CQĐP, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quyđịnh không phải là cấp CQĐP” (khoản 17 Điều 2) Những sửa đổi, bổ sung trênđây nhằm tạo cơ sở để Quốc hội quyết định một số đề án về thí điểm CQĐT ở một

số địa phương phù hợp với đặc điểm và yêu cầu quản lý của từng đô thị

Điều 9 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 quy định: Chính phủ quy định cụ thể tổchức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) cấptỉnh, cấp huyện Trước đó, Nghị định số 24/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định

tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trungương, ngoài một số sở đặc thù như Sở Ngoại vụ, Ban Dân tộc, Sở Quy hoạch –Kiến trúc, có thể tổ chức cơ quan chuyên môn đặc thù khác khi thật cần thiết, phùhợp với đặc điểm, tình hình phát triển kinh tế - xã hội và đáp ứng yêu cầu quản lýnhà nước ở địa phương Nghị định số 37/2014/NĐ-CP ngày 05/5/2014 của Chínhphủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện Ngoài 10

cơ quan chuyên môn được tổ chức thống nhất ở tất cả các quận, huyện, thị xã,thành phố thuộc tỉnh quy định tại Điều 7 của Nghị định này, tổ chức một số cơquan chuyên môn để phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính cấp huyện trong

đó ở quận, thành phố thuộc tỉnh có phòng quản lý đô thị

3 Một số bất cập trong quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị

- Quy định liên quan đến xác định vị trí, vai trò của đơn vị hành chính

Pháp luật hiện hành quy định các đơn vị hành chính ở nước ta gồm ba cấp: cấptỉnh, cấp huyện, cấp xã Như vậy, tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ không có sựphân biệt giữa đô thị và nông thôn, miền núi, miền xuôi và hải đảo Hiến pháp năm

2013 quy định “cấp chính quyền” bao gồm hai thiết chế HĐND và UBND Tuynhiên, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 lại đồng nhất cấp chính quyền với cấp hànhchính (tại các Điều 30, Điều 44, Điều 58) Do vậy, CQĐP cả ba cấp trong đó cả các

đô thị (đô thị cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã) cũng có đủ hai thiết chế HĐND vàUBND Điều này cản trở việc xây dựng và thực thi CQĐT

- Quy định về cơ cấu, tổ chức bộ máy của CQĐT

Pháp luật hiện hành chưa tạo ra những thay đổi lớn trong tổ chức CQĐP ở mỗicấp Cơ cấu, tổ chức chính quyền cấp dưới vẫn giống cơ cấu, tổ chức chính quyềncấp trên Pháp luật cũng chưa xây dựng được hệ thống các tiêu chí để làm căn cứphân định cũng như đánh giá hoạt động của CQĐT cũng như chính quyền địaphương ở nông thôn Quy định của pháp luật về mô hình tổ chức bộ máy củaCQĐT chưa phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ của thời kỳ mới, chưa đáp ứng điềukiện ứng dụng những thành tựu công nghệ hiện đại của cuộc cách mạng lần thứ tưvào quản lý nền hành chính nhà nước Vì vậy, tổ chức bộ máy CQĐT “đã quanhiều lần sắp xếp nhưng chưa thực sự tinh gọn, chưa tương ứng với nhiệm vụ,thẩm quyền được giao; chưa phân biệt rõ mô hình tổ chức bộ máy của CQĐT vớichính quyền nông thôn… bộ máy CQĐT của hai thành phố lớn là Hà Nội và thànhphố Hồ Chí Minh (đô thị loại đặc biệt) song về cơ bản tổ chức bộ máy không cónhiều điểm khác biệt so với các thành phố trực thuộc trung ương và các tỉnh” Pháp luật hiện hành chưa có nhiều quy định phân biệt sự khác nhau trong cơ cấu

tổ chức của UBND, các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh, cấp huyện vàcác chức danh cán bộ chuyên trách ở cấp xã của đơn vị hành chính đô thị với đơn