Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Cơ sở: Khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam

Tuyvậy, ể phát huy hiệu lực và hiệu quả của c¡ chế có nhiều ph°¡ng thức giải quyếttranh chấp hành chính thì việc nghiên cứu hoàn thiện từng ph°¡ng thức giải quyếttranh chấp hành chính hi

TR¯ỜNG ẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

È TÀI NGHIÊN CUU KHOA HOC CAP C  SỞ

MA SO: LH-03/2016/HD-QLKH-TCKT

Chủ nhiệm dé tai: TS Nguyễn Mạnh Hùng

Th° ký ề tài: ThS Nguyễn Thùy Linh

Hà Nội tháng 9 nam 2017

TT Họ và tên Don vị Chuyên ề tham gia

1 | PGS.TS Bùi Thị ào ại học Luật Hà Nội | Chuyên ề 2

+ _|Báo cáo tổng hợp;

2 | TS Nguyên Mạnh Hùng ại học Luật Hà Nội `

Chuyên ê 1 và 3

3 | Ths Nguyén Thuy Linh Dai học Luật Ha Nội | Chuyên ề 4

4 | ThS Hoang Thị Lan Phuong | ại học Luật Hà Nội | Chuyên ề 2

5 | PGS.TS Nguyễn Vn Quang | ại học Luật Hà Nội | Chuyên ề 5

DANH MỤC CÁC CHUYEN DE TRONG DE TÀI

1 Báo cáo tổng hợp kết quả thực hiện ề tài;

2 Chuyên ề 1: Khái quát chung về khiếu kiện hành chính và xu thế da dạnghóa các ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính;

3 Chuyên ề 2: Thâm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính theo

quy ịnh của pháp luật hiện hành ở Việt Nam;

4 Chuyên ề 3: Tham quyền xét xử hành chính theo quy ịnh của pháp luật

hiện hành ở Việt Nam;

5 _ Chuyên ề 4: Thủ tục giải quyết vụ án hành chính theo quy ịnh của pháp luật

hiện hành ở Việt Nam;

6 Chuyên ề 5: Kinh nghiệm tổ chức giải quyết tranh chấp hành chính ở một sốn°ớc trên thé giới./

PHAN THỨ NHẤT: MO ẦU 2-2 <s°©s©+*£Ek££Es£EeEEseEkseEkerxekserrserkserkseresee 1

PHAN THU HAI: BAO CAO TONG HỢP KET QUA THỰC HIỆN DE TÀI 10

1 Khai quát chung về khiếu kiện hành chính và xu thé a dang hóa ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính 10 1.1 Tranh chấp hành chính - hiện t°ợng khách quan trong tổ chức thực thi quyền hành pháp - - + + SE+E+E2E+E£EEEEEEEEEEEE111151E1151111111111111 11.1111 xe 10 1.2 Khái niệm khiếu kiện hành chính - ¿- +5c++2v2xvezxvsrxrsrverrtrrree 12 1.3 Xu thé a dang hóa ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính 23

2 Thực trang khiếu kiện và gidi quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam 30

2.1 Thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam 30

2.2 Thực trạng khởi kiện và giải quyết vụ án hành chính ở Việt Nam 58

3 Quan iểm va giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam 99 3.1 Quan iểm nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam99 3.2 Giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam 101 4 Kết luận chung 128 PHAN THU BA 5-5 G8 8 996 92 4 E48 958 998 9 8 E8 9958.958 928.9E9E9959958.95958 8.4585.528 2eEese 139 Chuyên ề 1: Khái quát chung về khiếu kiện hành chính và xu thế a dạng hóa các ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính s 5s sssssssssssesesesssessss 139 Chuyên dé 2: Thâm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính theo quy ịnh gủn,piiip In hiệu Irarifr-D: Xit THHTTlusssnassssuresoeinesittrtvtd43 001000 Ei0LSiE01/ 0900H106i0-3098089 160 Chuyên dé 3: Tham quyên xét xử hành chính theo quy ịnh của pháp luật hiện hành CP VIỆT Ness nha nhe nh) cave HH sess sass N6 suas 10086 11086 11086 suse sess cess sone 115631056 105831158 1056 3illã 3iili05580150015001 191 Chuyên ề 4: Thủ tục giải quyết vụ án hành chính theo quy ịnh của pháp luật hiện b0 GO Viet 0:0 218

Chuyên ề 5: Kinh nghiệm tổ chức giải quyết tranh chấp hành chính ở một số n°ớc "i85 ;000717 070 07 243 TÀI LIEU THAM KHẢO - 5 << << S4 SE 4 S4 4 E54 994 e5 3 4 9 252 279

MỞ DAU

I TINH CAP THIET CUA DE TÀI

Tranh chấp hành chính là hiện t°ợng khách quan, phat sinh từ những han ché, batcập trong quản lý hành chính nhà n°ớc ể giải quyết hiệu quả các tranh chấp này,Việt Nam và các quốc gia trên thế giới ã thiết lập, duy trì và từng b°ớc hoàn thiệnnhiều ph°¡ng thức nhằm áp ứng ngày một tốt h¡n quyền khiếu kiện hành chính của

cá nhân, tổ chức trong quản lý hành chính nhà n°ớc Trong ó, chủ yếu là ph°¡ng thứcgiải quyết khiếu nại hành chính và ph°¡ng thức xét xử hành chính

Ngay từ những tháng ầu tiên thành lập n°ớc Việt Nam dân chủ cộng hoà, Chủtịch Hồ Chí Minh ã ra Sắc lệnh số 64/SL ngày 23-11-1945 thành lập Ban Thanh tra

ặc biệt, ặt nền tảng pháp lý ầu tiên cho công tác giải quyết tranh chấp hành chínhnói chung và ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính nói riêng trong thời kỳ xâydựng Nhà n°ớc kiểu mới ở Việt Nam Theo iều 2 của Sắc lệnh này, Ban Thanh tra

ặc biệt có toàn quyên: nhận các ¡n khiếu nại của nhân dán; diéu tra, hỏi chứng,

xem xét các tài liệu giấy tờ của các Uỷ ban nhân dân hoặc các c¡ quan của Chính phicân thiết cho công việc giám sát; ình chức, bắt giam bắt cứ nhân viên nào trong Uỷban nhân dân hay của Chính phủ ã phạm lỗi tr°ớc khi mang ra Hội ồng Chính phủ

hay Toa án ặc biệt xét xử; tịch biên hoặc niêm phong những tang vat va dùng mọi

cách iều tra dé lập một hồ s¡ mang một phạm nhân ra Toà án ặc biệt và có quyền

dé nghị lên Chính phủ những iều can sửa ổi trong các c¡ quan

ể áp ứng yêu cầu dân chủ hoá mọi mặt của ời sống xã hội, xây dựng Nhan°ớc pháp quyền, phát triển nền kinh tế thị tr°ờng và hội nhập quốc tế ở Việt Nam, từngày 01-7-1996, ph°¡ng thức xét xử hành chính (giải quyết tranh chấp hành chính tạiToà án nhân dân) ã °ợc thiết lập và vận hành song song với ph°¡ng thức giải quyếtkhiếu nại hành chính nhằm khắc phục tình trạng nên hành chính quốc gia ộc quyềntrong giải quyết các tranh chấp hành chính và từng b°ớc bảo ảm quyên lựa chọnph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính của cá nhân, t6 chức có quyên, lợi íchhợp pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp

Trong những nm vừa qua, cùng với việc từng b°ớc hoàn thiện pháp luật vềkhiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính, hiệu quả của ph°¡ng thứcgiải quyết khiếu nại hành chính và ph°¡ng thức xét xử hành chính ở Việt Nam ã

°ợc tng c°ờng áng ké Tuy vậy, việc phối hợp, hỗ trợ, bố sung, t°¡ng thích giữahai ph°¡ng thức này vẫn còn nhiều hạn chế; tình trạng ùn ây, né tránh trách nhiệm

giải quyết tranh chấp hành chính van còn phổ biến trong thực tế; tình trạng mat cân ối

về số l°ợng tranh chấp hành chính °ợc giải quyết và chất l°ợng của việc giải quyếtchúng giữa hai ph°¡ng thức này ch°a °ợc khắc phục làm hạn chế quyền lựa chọnph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính của cá nhân, tổ chức Từ ó, các quyền,lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp không °ợc bảo vệkịp thời và triệt ể; gây tâm lý bức xúc và làm giảm lòng tin của nhân dân ối với c¡chế giải quyết tranh chấp hành chính ây là một trong những nguyên nhân làm chokhiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính trở thành iểm nóng trong

ời sống chính trị - xã hội ở Việt Nam

Vận hành song song ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính và ph°¡ngthức xét xử hành chính ở Việt Nam không chỉ là chủ tr°¡ng úng ắn của ảng, Nhà

n°ớc mà còn phù hợp với nguyện vọng chính áng của nhân dân và phù hợp với xu

thế a dạng hoá các ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính trên thế giới Tuyvậy, ể phát huy hiệu lực và hiệu quả của c¡ chế có nhiều ph°¡ng thức giải quyếttranh chấp hành chính thì việc nghiên cứu hoàn thiện từng ph°¡ng thức giải quyếttranh chấp hành chính hiện có của mỗi quốc gia phải °ợc tiến hành trong một chỉnhthé thống nhất và phù hợp với xu thé a dang hóa các ph°¡ng thức này trên thé giới.Tuy giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử hành chính ở Việt Nam ã và anggiành °ợc sự quan tâm áng ké của giới nghiên cứu khoa học pháp lý, song haiph°¡ng thức này lại chủ yếu °ợc nghiên cứu một cách biệt lập với nhau Do ó, ch°a

có công trình nào nghiên cứu tập trung, toàn diện, có hệ thống ồng thời về cả haiph°¡ng thức này trong chỉnh thể thống nhất của c¡ chế giải quyết tranh chấp hànhchính ở Việt Nam H¡n nữa, kết quả nghiên cứu của các công trình tr°ớc ây có nhiềunội dung ã lạc hậu so với những thay ổi gần ây về quan iểm lập pháp, thực tiễnquy ịnh và tổ chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranhchấp hành chính; °a ra nhiều quan iểm khác nhau, thậm chí trái ng°ợc nhau về một

số nội dung liên quan ến việc tiếp tục hoàn thiện c¡ chế giải quyết tranh chấp hành

chính ở Việt Nam.

Cùng với yêu cầu mở rộng, tng c°ờng bảo hộ quyền con ng°ời, quyền công dân

và yêu cầu kiểm soát hữu hiệu quyền hành pháp của Hiến pháp nm 2013; từ những lý

do nêu trên mà việc chọn và nghiên cứu ề tài: “Khiếu kiện hành chính và giải quyếttranh chấp hành chính ở Việt Nam” là cần thiết dé áp ứng yêu cầu về lý luận vàthực tiễn °ợc ặt ra ở Việt Nam hiện nay

II TINH HÌNH NGHIÊN CỨU

Trong những nm gân ây, các công trình nghiên cứu vê khiêu kiện hành chính

và giải quyết tranh chấp hành chính không chỉ nhiều về số l°ợng mà còn rất a dạng

vê phạm vi va cap ộ nghiên cứu Nhìn chung các công trình này chủ yêu là luận án tiên s) luật học, sách chuyên khảo, bài báo khoa học °ợc công bô ở Việt Nam và n°ớc ngoài Trong ó có một sô công trình tiêu biêu sau.

1 Luận án tiên s) luật học

Thứ nhất, Luận án tiễn s) của Nguyễn Thế Thuan: Tang c°ờng hiệu quả pháp

luật về giải quyết khiếu nại, tô cáo của công dân ở Việt Nam hiện nay, °ợc bảo vệvào nm 2001.

Luận án ã nghiên cứu van dé hiệu quả pháp luật về giải quyết khiếu nại, tổ cáo ởph°¡ng diện lý luận và thực tiễn Trên c¡ sở ó, Luận án ã °a ra những khái niệm,những yếu tố c¡ bản làm cn cứ dé xác ịnh hiệu quả pháp luật về giải quyết khiếu nại,

tố cáo; những iều kiện bảo ảm pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo °ợc thựchiện có hiệu quả; các nguyên tắc và giải pháp c¡ bản cho việc tng c°ờng hiệu quả

pháp luật vê giải quyết khiêu nai, tô cáo.

Thứ hai, Luận án tiễn s) của Nguyễn Thanh Bình: Thdm quyên của Toà án nhândân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính, °ợc bảo vệ vào nm 2003

Luận án ã nghiên cứu những van ề lý luận về thâm quyên giải quyết các khiếukiện hành chính của Toà án nhân dân, thực trạng thầm quyền này ở Việt Nam và kiếnnghị một số nội dung nhằm hoàn thiện pháp luật về thâm quyền giải quyết các khiếu

kiện hành chính của Toà án nhân dân.

Thứ ba, Luận án tiên s) của Nguyễn Hạnh: Hodn thiện thủ tục pháp lý về giải

quyêt khiêu nại của công dan, °ợc bảo vệ vào nm 2005.

Luận án ã nghiên cứu vấn ề thủ tục giải quyết khiếu nại của công dân vềph°¡ng diện lý luận và thực tiễn Trên c¡ sở ó, Luận án ã °a ra những khái niệmc¡ bản liên quan ến thủ tục giải quyết khiếu nại, ánh giá thực trạng thực hiện thủ tụcgiải quyết khiếu nại theo quy ịnh của pháp luật qua các thời kỳ và ề xuất ph°¡ngh°ớng, giải pháp hoàn thiện thủ tục giải quyết khiếu nại của công dân

Thứ tw, Luan án tiên s) của Trân Vn Son: Tang c°ờng pháp chế xã hội chu ngh)a trong hoạt ộng giải quyêt khiêu nại, to cáo của các c¡ quan hành chính nhà n°ớc ở Việt Nam hiện nay, °ợc bảo vệ vào nm 2006.

Luận án ã nghiên cứu hoạt ộng giải quyết khiếu nại, tố cáo của các c¡ quanhành chính nhà n°ớc d°ới góc ộ yêu cầu của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ ngh)a

về ph°¡ng diện lý luận và thực tiễn ở Việt Nam Trên c¡ sở ó, Luận án kiến nghịnhững giải pháp nhằm tng c°ờng pháp chế xã hội chủ ngh)a trong hoạt ộng giải

quyết khiêu nại, tô cáo của các c¡ quan hành chính nhà n°ớc ở Việt Nam.

Thứ nm, Luận án tiễn s) của Hoàng Quốc Hồng: ổi mới tổ chức và hoạt ộngcủa Toà hành chính áp ứng yêu cau xây dựng Nhà n°ớc pháp quyên Việt Nam hiện

nay, °ợc bảo vệ vào nm 2007.

Luận án ã nghiên cứu VỀ C  SỞ lý luận của việc ôi mới tô chức và hoạt ộngcủa Toà hành chính; quá trình hình thành, phát triển, thực trạng tô chức và hoạt ộngcủa Toà hành chính ở Việt Nam Trên c¡ sở ó, Luận án ã °a ra những yêu cầu,quan iểm, giải pháp cho việc ổi mới t6 chức và hoạt ộng của Toà hành chính theoyêu cầu xây dựng Nhà n°ớc pháp quyền ở Việt Nam

Thứ sáu, Luận án tiên s) của Nguyễn Vn Quang: A comparative study of the

systems of review of administrative action by courts and tribunals in Australia and Viet Nam: What Vietnam can learn from Australian experience, °ợc trình tai Latrobe University, Melbourne, Australia vao nam 2007.

Luận án ã tập trung nghiên cứu so sánh hệ thống xét xử hành chính bằng Toa án

và c¡ quan tài phán hành chính ở Australia và Việt Nam trên cả hai ph°¡ng diện pháp

luật và thiết chế nhằm mục ích tìm kiếm những kinh nghiệm phù hợp có thể áp dụngtrong bối cảnh cụ thể của Việt Nam

Thứ bẩy, Luận án tiên s) của Ngô Mạnh Toan: Hodn thiện pháp luật khiếu nại, t6 cáotrong iều kiện xây dựng Nhà n°ớc pháp quyên Việt Nam, °ợc bảo vệ vào nm 2008.Luận án ã nghiên cứu về c¡ sở lý luận và phân tích quá trình hình thành, pháttriển của các quy ịnh pháp luật về khiếu nại, tố cáo; ánh giá thực trạng các quy ịnhnày và kiến nghị các giải pháp hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo nhm áp ứngyêu cầu xây dựng Nhà n°ớc pháp quyền Việt Nam

Thứ tám, Luận án tiên s) của Nguyễn Thi Thuỷ: Quyên khiếu nại hành chính của

công dân ở Việt Nam hiện nay, °ợc bảo vệ vào nm 2009.

Luận án ã nghiên cứu những vấn ề lý luận về quyền khiếu nại hành chính; cácbảo ảm cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính; ánh giá thực trạng pháp luật

và thực hiện pháp luật về quyền khiếu nại hành chính; kiến nghị các giải pháp dé nângcao hiệu quả thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân ở Việt Nam

Thứ chin, Luận án tiễn s) của Trần Kim Liễu: Toà hành chính trong Nhà n°ớc pháp

quyên xã hội chủ ngh)a Việt Nam của dán, do dan, vì dan, °ợc bảo vệ vào nm 2011.

Luận án ã nghiên cứu VỀ C  SỞ ly luận cho sự ton tại của Toà hành chính; c¡ sởpháp lý cho tổ chức và hoạt ộng của Toà hành chính; ánh giá về thực trạng tô chức,hoạt ộng và vai trò của Toà hành chính ở Việt Nam theo tiễn trình lịch sử; ề xuấtmột số quan iểm và giải pháp phát huy vai trò của Toà hành chính trong Nhà n°ớcpháp quyền xã hội chủ ngh)a Việt Nam của dân, do dân, vi dân

Bên cạnh hệ thống giáo trình của các c¡ sở dao tạo luật hoc (về các môn học:Luật hành chính; Luật tố tụng hành chính; Công tác giải quyết khiếu nại, tổ cáo) cungcấp kiến thức c¡ bản về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính, ã

có nhiều sách chuyên khảo của cá nhân hoặc nhóm tác giả ề cập ến một số nội dung

của vân dé này Trong ó, có thê nêu ra một sô sách sau:

Thứ nhất, cuôn “Quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính - ối t°ợng xét xửcủa Toà án” do TS Phạm Hồng Thái làm chủ biên, xuất bản nm 2001 Cuốn sách ã

ề cập ến những quan iểm lý luận về ối t°ợng của xét xử hành chính, thâm quyềnxét xử hành chính; ánh giá những quy ịnh của pháp luật hiện hành ở thời iểmnghiên cứu về ối t°ợng của xét xử hành chính, thâm quyền xét xử hành chính ở ViệtNam; °a ra các kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy ịnh này và nâng cao hiệu quả của

công tác xét xử hành chính.

Thứ hai, cuỗn “Pháp luật về khiếu nại và t6 cáo” do PGS.TS Phạm Hồng Tháilàm chủ biên, xuất bản nm 2003 Cuốn sách chủ yêu dé cập ến những van dé lý luận

và thực tiễn về khiếu nại, tổ cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo theo Luật Khiếu nại, tố

cáo số 09/1998/QH10 ngày 02-12-1998; kiến nghị hoàn thiện pháp luật và nâng caohiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam

Thứ ba, cuỗn “C¡ chế giải quyết khiếu nại - Thực trạng và giải pháp” do TS.Hoàng Ngọc Giao làm chủ biên, xuất bản nm 2009 Cuốn sách ã ề cập ến c¡ chếgiải quyết khiếu nại hành chính ở các ph°¡ng diện lý luận và thực tiễn, qua ó ánh

giá những hạn chê và ê xuât các giải pháp hoàn thiện c¡ chê này.

The t°, cuốn “Administrative Division Court in Vietnam: Model, Jurisdiction andLesson from foreign experiences” của Dr Pham Hong Quang, xuất bản nm 2010 Cuốnsách da phân tích, ánh giá ở các ph°¡ng diện lý luận, thực tiễn về mô hình tổ chức vathâm quyền của Toà hành chính ở Việt Nam kết hợp với những kinh nghiệm t°¡ngứng của một số n°ớc (iển hình là Cộng hoà Pháp, Trung Quốc và Nhật Bản) nhằm

khang ịnh về sự can thiết va °a ra một số kiến nghị hoàn thiện về mô hình tổ chức;

mở rộng tối a thâm quyền của Toà hành chính trong iều kiện thành lập c¡ quan tài

phán hành chính trực thuộc chính phủ và các Toà hành chính khu vực ở Việt Nam.

Bên cạnh ó, có một số sách, bài báo ề cập ến kinh nghiệm giải quyết tranhchấp hành chính ở n°ớc ngoài ã °a ra nhiều nhận ịnh quan trọng mà Việt Nam cóthê tham khảo ể tiếp tục hoàn thiện c¡ chế giải quyết tranh chấp hành chính Trong

ó, có một sô công trình áng chú ý sau:

Thứ nhất, cuỗôn “Administrative Courts in Indonesia: A Socio-legal Study” củaAdriaan Bedner, xuất bản nm 2001 Cuốn sách là công trình nghiên cứu toàn diện, hệthống về quá trình hình thành, thực trạng tô chức và hoạt ộng của Toà án hành chính

ở Indonesia Trên c¡ sở phân tích các yếu tố ảnh h°ởng tới hiệu quả xét xử hành chính

từ bên trong và bên ngoài hệ thống Toà án hành chính (pháp luật, thâm quyên, thủ tục,

tô chức bộ máy, nhân sự, nguồn tài chính, v.v.), Cuốn sách ã ề xuất một số giải phápnhm hoàn thiện về tô chức và hoạt ộng của Toà án hành chính ở Indonesia.

Thứ hai, cuỗn “Tribunals in the Common Law World” do Robin Creyke làm chủbiên, xuất bản nm 2008 Cuốn sách phan ánh kết quả nghiên cứu của nhóm tác gia vềc¡ quan tài phán ở một số n°ớc thuộc hệ thống thông luật (Common law) Trong ó,

có nhiều nội dung liên quan ến vai trò của c¡ quan tài phán trong giải quyết các tranhchấp hành chính ở Australia, Canada, New Zealand và V°¡ng quốc Anh Bằngph°¡ng pháp luật học so sánh, Cuốn sách ã chỉ ra những iểm t°¡ng ồng và khácbiệt về thực trạng tô chức, hoạt ộng và xu h°ớng phát triển của mô hình giải quyếttranh chấp hành chính bang c¡ quan tài pháp ở bốn quốc gia này

Thứ ba, bài báo “Pháp iển hoá, kiểm soát, châu Âu hoá: Hiện trạng của luậthành chính ức” của GS.TS Franz Reimer, tr°ờng ại học Tổng hợp Giessen Cộng

hoà Liên bang ức, ã mô tả khái quát quá trình hình thành, từng b°ớc hoàn thiện

ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính và ph°¡ng thức xét xử hành chính trong

hệ thống giám sát hành vi của c¡ quan công quyền; chỉ ra ý ngh)a và iều kiện c¡ bản

ể công dân thực quyên khởi kiện vụ án hành chính ối với các hành vi bat hợp pháp

của c¡ quan công quyên ở Cộng hoà Liên bang ức.

Thứ tw, bài báo “Hệ thống tài phán hành chính của Cộng hoà Liên bang ức”

của GS.TS Roland Fritz, M.A, Chánh án Toà án hành chính Frankfurt am Main Cộng

hoà Liên bang ức, ã mô tả khái quát về các ph°¡ng diện c¡ bản của hệ thống tàiphán hành chính ở Cộng hoà Liên bang ức Trong ó có một số nhận ịnh áng chú

ý về ý ngh)a của ph°¡ng thức xét xử hành chính cùng với ph°¡ng thức giải quyếtkhiếu nại hành chính trong việc bảo hộ pháp lý toàn diện, triệt dé cho ng°ời dân tr°ớc

các quyêt ịnh của c¡ quan công quyên.

Thứ nam, bài báo “Reforming Administrative Dispute Resolution in China” của

Ji Hongbo, ã tập trung phân tích những °u iểm và vai trò của ph°¡ng thức giảiquyết khiếu nại trong c¡ chế giải quyết tranh chấp hành chính; chỉ ra những nỗ lực củaChính phủ Trung Quốc trong cải cách nhằm nâng cao hiệu quả của ph°¡ng thức nàythông qua việc thí iểm thành lập Uỷ ban giải quyết khiếu nại hành chính thuộc Vnphòng Luật pháp ở một số ịa ph°¡ng; phân tích những tác ộng tích cực và hạn chếcủa Uy ban này trong giải quyết tranh chấp hành chính ở Trung Quốc

Nh° vậy, tuy không có trong tâm nghiên cứu là van ề khiếu kiện hành chính vàgiải quyết tranh chấp hành chính trong một chỉnh thê thống nhất, nh°ng các công trìnhnêu trên ã ề cập ến một số nội dung có liên quan trực tiếp ến vấn ề này Bêncạnh ó, các công trình này còn °a ra nhiều quan iểm khác nhau, thậm chí tráing°ợc nhau về một số nội dung liên quan ến khiếu kiện hành chính và giải quyếttranh chấp hành chính ở Việt Nam, trong ó áng chú ý là:

- Quan niệm khiếu kiện hành chính là tranh chấp hành chính hay chỉ là hành vipháp lý ¡n ph°¡ng của một bên trong tranh chấp hành chính;

- Quan iểm khác nhau về ối t°ợng của khiếu kiện hành chính và giải quyếttranh chấp hành chính ở Việt Nam;

- Quan niệm khác nhau vê phân cap thâm quyên giải quyét khiêu nại hành chính

HI MỤC DICH VA NHIEM VỤ NGHIÊN CỨU

Mục ích nghiên cứu của ề tài là xác ịnh c¡ sở lý luận, c¡ sở thực tiễn vềph°¡ng diện xây dựng pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hànhchính và giải quyết tranh chấp hành chính nhằm bảo ảm tối a quyền lựa chọnph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính của ng°ời khiếu kiện; phát huy tối anhững °u iểm, hạn chế tối thiêu những nh°ợc iểm của từng ph°¡ng thức giải quyếttranh chấp hành chính; tng c°ờng mối t°¡ng quan thông nhất giữa các ph°¡ng thứcgiải quyết tranh chấp hành chính; nâng cao hiệu quả của c¡ chế giải quyết tranh chấp

hành chính ở Việt Nam.

ê ạt °ợc mục ích nêu trên, ê tài có các nhiệm vụ nghiên cứu sau:

Thứ nhat, làm sáng tỏ khái niệm và các hình thức khiêu kiện hành chính.

Thứ hai, làm sáng tỏ khái niệm tranh chấp hành chính và xu thé a dạng hóa cácph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính

Thứ ba, danh giá khách quan, toàn diện, có hệ thống về thực trạng khiếu kiệnhành chính và giải quyết tranh chấp hành chính theo quy ịnh của pháp luật hiện hành

ở Việt Nam.

Thứ tw, ề xuất quan iểm, giải pháp về ph°¡ng diện c¡ sở pháp lý và tổ chứcthực hiện pháp luật nhằm tiếp tục nâng cao hiệu quả công tác giải quyết tranh chấphành chính phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà n°ớc pháp quyền xã hội chủ ngh)a vàhội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay

IV PHẠM VI NGHIÊN CỨU

Dé tài °ợc nghiên cứu trong phạm vi các van ê sau:

Thứ nhất, những quan iểm lập pháp, nội dung và ph°¡ng pháp quy ịnh củapháp luật hiện hành liên quan ến khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành

chính ở Việt Nam, có sự ôi chiêu cân thiệt với một sô quôc gia khác.

Thứ hai, thực tiễn tô chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giảiquyết tranh chấp hành chính trong những nm gần ây ở Việt Nam

Thứ ba, thực tiễn tổ chức giải quyết tranh chấp hành chính ở một số quốc giatrên thế giới với tính chất là bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Thứ tw, tâm lý của nhân dân trong việc lựa chọn ph°¡ng thức giải quyết tranhchấp hành chính ở Việt Nam

V PH¯ NG PHÁP NGHIÊN CỨU

ề tài °ợc nghiên cứu trên c¡ sở ph°¡ng pháp luận của Chủ ngh)a Mác - LêNin, t° t°ởng Hồ Chí Minh, °ờng lỗi của ảng Cộng sản Việt Nam về xây dung Nhàn°ớc pháp quyên xã hội chủ ngh)a trong iều kiện phát triển nền kinh tế thị tr°ờng vàhội nhập quốc tế Trên c¡ sở ó, ề tài làm sáng tỏ về ph°¡ng diện lý luận, chính trịcủa vấn ề khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam.Bên cạnh ó, trong quá trình nghiên cứu Dé tài, một số ph°¡ng pháp nghiên cứu

cụ thể (hệ thống, tổng hợp, thống kê, phân tích, so sánh và lịch sử cụ thể) °ợc sửdụng dé thu thập, xử lý, ánh giá các thông tin lý luận và thực tiễn liên quan ến từngnội dung và chỉ ra mối liên hệ biện chứng giữa các thông tin nay trong tổng thé van dékhiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam

Ngoài ra, nhóm nghiên cứu ề tài còn sử dụng kết quả iều tra xã hội của một sốcông trình nghiên cứu tr°ớc ây dé nhận ịnh, ánh giá về ý thức pháp luật, tâm lý củanhân dân, cán bộ, công chức trong l)nh vực khiếu kiện hành chính và giải quyết tranhchấp hành chính ở Việt Nam

VI DIA CHI UNG DỤNG VÀ Ý NGH(A CUA DE TÀI

Các luận cứ, ánh giá, kết luận, kiến nghị của Dé tài có ộ tin cậy va có giá trịtham khảo tốt trong công tác nghiên cứu, giảng dậy, hoàn thiện pháp luật và nâng caohiệu quả tô chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấphành chính ở Việt Nam Do ó, ề tài là tài liệu hữu ích cho các ối t°ợng sau:

- Sinh viên, học viên, nghiên cứu sinh làm khóa luận, luận vn, luận án và giảng

viên chuyên ngành luật hành chính - 6 tụng hành chính;

- ại biểu Quốc hội, cán bộ, công chức và các c¡ quan, tổ chức làm công tác xâydựng, hoàn thiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính;

- Cán bộ, công chức làm công tác giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử hành

chính; ặc biệt là thẳm phán, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, công chức thanh tra

và công chức làm công tác tiếp dân, phô biến, tuyên truyền pháp luật;

- Các cá nhân, tổ chức có nhu cầu khiếu kiện hành chính cao trong xã hội, ặcbiệt là các doanh nghiệp và nhân dân ở những ịa ph°¡ng có tốc ộ ô thị hóa cao

Trong một khoảng thời gian kha dài, do ảnh h°ởng bởi t° duy quản ly tập trung

quan liêu, quan iểm tuyệt ối hóa sự thông nhất về lợi ích giữa Nhà n°ớc xã hội chủngh)a và cá nhân, tô chức trong xã hội nên tranh chấp hành chính, khiếu kiện hànhchính ã không °ợc nhận diện, thừa nhận một cách ầy ủ, công khai, hợp pháp trongpháp luật và thực tiễn tổ chức thực thi quyền hành pháp ở Việt Nam

Gần ây, do yêu cầu xây dựng Nhà n°ớc pháp quyền xã hội chủ ngh)a, hội nhậpquốc tế cùng với việc thiết lập ph°¡ng thức xét xử hành chính mà tranh chấp hànhchính và khiếu kiện hành chính ngày càng °ợc giới khoa học pháp lý ở Việt Namquan tâm nghiên cứu nh° là những hiện t°ợng tất yếu khách quan và phô biến trong

ời sống chính trị - xã hội Theo ó, các cn cứ pháp ly dé khiếu kiện hành chính; nhậndiện, giải quyết tranh chấp hành chính cing ngày càng °ợc hoàn thiện Tuy vậy, cho

ến nay giới khoa học pháp lý ở Việt Nam vẫn ch°a có quan niệm thống nhất, rõ ràng

về tranh chấp hành chính; thậm chí còn có quan niệm ồng nhất tranh chấp hành chính

res sk h ` h ` 21 1 *A z ` r 1

với khiếu nại hành chính và khởi kiện vụ án hành chính?'

Theo ngh)a thông th°ờng, “tranh chấp” °ợc hiểu là “dau ranh giằng co khi có

ý kiến bat ông, th°ờng là trong van dé quyên lợi giữa hai bên” Theo ó, các tranhchấp có thé là tranh chấp về quyền lợi của một hoặc một nhóm cá nhân với lợi íchchung của xã hội hoặc có thé là tranh chấp về quyền lợi giữa những cá nhân, tổ chức

cụ thé với nhau Trong xã hội có Nhà n°ớc, các tranh chấp về quyền lợi có thé phátsinh từ hoạt ộng kinh tế - xã hội hoặc từ việc thực thi quyền lực nhà n°ớc

Trong quản lý hành chính nhà n°ớc, chủ thể quản lý cần thực thi quyền hànhpháp ể áp ặt cách thức tổ chức thực hiện pháp luật có tính bắt buộc ối với xã hội

0) Xem: _TS Hoàng Ngọc Giao - Chủ biên, Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển (2009), C¡ chế

giải quyết khiếu nại - Thực trạng và giải pháp, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, Tr 34; Nguyễn Hạnh (2005), Hoàn thiện thủ tục pháp lý về giải quyết khiếu nại của công dân, luận án tiễn s) luật học, Viện Nhà n°ớc và Pháp luật, Hà Nội, Tr 20; Ngô Mạnh Toan (2008), Hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tô cáo trong diéu kiện xây dựng

Nhà n°ớc pháp gine Việt Nam, luận án tiễn s) luật học, Dai học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, Tr 125

', Xem Hoàng Phê (Chủ biên) Trung tâm Từ iển học - Viện Ngôn ngữ hoc: Tir iển tiếng Việt, Nxb à Nẵng,

2002, tr 1024.

nói chung và các cá nhân, tô chức cụ thê nói riêng nhằm xác lập, duy trì, bảo vệ trật tựquản lý hành chính nhà n°ớc Do ó, việc thực thi quyền hành pháp không chỉ ảnhh°ởng tới quyên, lợi ích nhiều mặt của cộng ồng xã hội mà còn ảnh h°ởng trực tiếptới quyên, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tô chức cụ thé.

Cing nh° các hình thức áp ặt ý chí của ng°ời này ối với ng°ời khác trong xãhội, việc chủ thé quản lý hành chính nhà n°ớc áp ặt ý chí của nhà n°ớc (thực thiquyền hành pháp) luôn chứa ựng khả nng làm xuất hiện sự phản kháng có ý thứccủa cá nhân, tổ chức phải phục tùng sự áp ặt này (ối t°ợng quản lý hành chính nhàn°ớc) Sự phản kháng này là tất nhiên khi việc thực thi quyền hành pháp không phùhợp với mong muốn, quyền hay lợi ích của họ Dé bảo vệ các quyên, lợi ích hợp phápcủa ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc; bảo ảm tính hợp pháp, hợp lý của việcthực thi quyền hành pháp, pháp luật của hầu hết các quốc gia trên thế giới ều quy

ịnh những hình thức phản kháng hợp lý ối với việc thực thi quyền hành pháp, nh°khiếu nại hành chính, khởi kiện vụ án hành chính (gọi chung là khiếu kiện hành chính).Khiếu kiện hành chính là hành vi pháp lý ¡n ph°¡ng của ối t°ợng quản lýhành chính nhà n°ớc (bên “yếu thế” trong quản ly) thé hiện sự bất ồng, xung ột vớichủ thể quản lý hành chính nhà n°ớc về quan iểm ánh giá tính hợp pháp, hợp lý và

sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp ối với các quyên, lợi ích hợp phápcủa ng°ời khiếu kiện hành chính Nh° vậy, thực thi quyền hành pháp và khiếu kiệnhành chính là nguyên nhân khách quan làm phát sinh tranh chấp hành chính; khiếu nạihành chính, khởi kiện vụ án hành chính không phải là tranh chấp hành chính Trongtranh chấp hành chính, lợi ích, quan iểm của chủ thể quản lý chủ yếu °ợc thê hiệnthông qua việc thực thi quyền hành pháp và quyền, lợi ích, quan iểm của ối t°ợngquản lý chủ yếu °ợc thể hiện thông qua khiếu kiện hành chính

Nếu nh°, các tranh chấp về dân sự, lao ộng, th°¡ng mại có thể phát sinh theoyêu cầu hợp pháp, ¡n ph°¡ng của bất kỳ bên nảo trong tranh chấp; thì tranh chấphành chính chi có thé phát sinh theo yêu cầu khiếu kiện của một bên trong tranh chấp

Sở di có iểm khác nhau này là vi các tranh chấp về dân sự, lao ộng, th°¡ng mai phátsinh từ những quan hệ xã hội °ợc iều chỉnh bởi luật t°; các bên trong quan hệ nàykhông chỉ bình ng về ý chí, quyền, lợi ích mà còn bình ắng về khả nng yêu cầugiải quyết tranh chấp khi có xung ột về quyền, lợi ích Ng°ợc lại, tranh chấp hànhchính phát sinh từ quan hệ quan lý hành chính nhà n°ớc (quan hệ quyền lực - phụctùng) °ợc iều chỉnh bởi pháp luật hành chính (luật công); các bên trong quan hệ nàykhông bình ng về ý chí, quyền và lợi ích

Xuất phát từ lợi ích của Nhà n°ớc, chủ thể quản lý hành chính nhà n°ớc cóquyền ¡n ph°¡ng áp ặt ý chí của Nhà n°ớc và buộc ối t°ợng quản lý phải phục

tùng sự áp ặt này Mặt khác, cho dù ối t°ợng quản lý có thê có những hành vi tráipháp luật xâm phạm lợi ích của Nhà n°ớc thì với thầm quyền của mình, chủ thé quan

lý hành chính nhà n°ớc hoàn toàn có khả nng ngn chặn, xử lý các hành vi ó ồngthời còn có thê ¡n ph°¡ng áp dụng các biện pháp khắc phục các hậu quả của việcxâm phạm này Do ó, trong tranh chấp hành chính, ng°ời khiếu kiện chỉ có thể là ốit°ợng quản lý, ng°ời bị khiếu kiện luôn luôn là chủ thể quản lý hành chính nhà n°ớc.Nói khái quát thì tranh chấp hành chính là tranh chấp giữa “Dân và Nhà n°ớc” Trong

ó “Dân” luôn là bên yếu thé và vì vậy, chi họ mới có quyền khiếu kiện hành chính déyêu cầu c¡ quan nhà n°ớc có thầm quyền bảo vệ quyên, lợi ích hợp pháp cho họ thôngqua việc giải quyết tranh chấp hành chính

Tuy tranh chấp hành chính chỉ có thể phát sinh theo yêu cầu khiếu kiện của ốit°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc, nh°ng iều ó không có ngh)a là c¡ quan nhàn°ớc buộc phải giải quyết tranh chấp theo yêu cầu khiếu kiện ¡n ph°¡ng này Mỗi c¡quan nhà n°ớc chỉ có thé giải quyết tranh chấp hành chính nếu yêu cầu khiếu kiện làhợp pháp và thuộc phạm vi thâm quyền của mình theo quy ịnh của pháp luật Do ó,tranh chấp hành chính chỉ thực sự phát sinh trên thực tế khi yêu cầu khiếu kiện hànhchính của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc °ợc c¡ quan nhà n°ớc có thâmquyền thụ lý

Từ những phân tích, nhận ịnh nêu trên, có thé hiểu: Tranh chấp hành chính là

sự xung ột về quan iểm ánh giá tính hợp pháp, hợp lý của việc thực thi quyên hànhpháp làm ảnh h°ởng ến quyên, lợi ích giữa chủ thể và ối t°ợng quản lý hành chínhnhà n°ớc; °ợc c¡ quan nhà n°ớc có thẩm quyên thụ lý giải quyết theo yêu cau khiếukiện của bên “yếu thé” trong quản lý hành chính nhà n°ớc

1.2 Khái niệm khiếu kiện hành chính

Từ những nhận ịnh nêu trên về tranh chấp hành chính và dé bảo ảm sự nhấtquán về ph°¡ng diện ngữ ngh)a của các thuật ngữ, “khiếu kiện hành chính” cần °ợchiểu là thuật ngữ phản ánh những ặc tính chung của “khiếu nại hành chính” và “khởi

kiện vụ án hành chính” Theo ó, khiêu kiện hành chính có những ặc diém sau:

Thứ nhất, khiêu kiện hành chính là quyền tự vệ và tự ịnh oạt của ối t°ợngquản lý hành chính nhà n°ớc khi có sự xâm phạm của việc thực thi quyên hành pháp.Trong quản lý hành chính nhà n°ớc, nếu nh° quyền hành pháp °ợc xác ịnh làph°¡ng tiện tất yếu mà chủ thé quản lý °ợc sử dung dé xác lập, duy trì va bảo vệ trật

tự quản lý phù hợp với lợi ích của Nhà n°ớc thì khiếu kiện hành chính cần °ợc xác

ịnh là quyền tất yêu mà ối t°ợng quan lý °ợc sử dụng dé bảo vệ các quyền, lợi íchhợp pháp của họ tr°ớc sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp Nói cách

khác, việc quy ịnh và bảo ảm thực hiện quyên khiêu kiện hành chính là yêu câu tât yêu ê bảo ảm sự cân bng giữa lợi ích của Nhà n°ớc và lợi ích của Nhân dân, giữa quyên lực nhà n°ớc và quyên tự chủ của Nhân dân.

Từ những lý do nêu trên mà khiếu kiện hành chính là quyền trung tâm trongnhóm quyền hành chính - chính trị của ối t°ợng quan lý hành chính nhà n°ớc Domục ích của khiếu kiện hành chính là bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của ốit°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc, nên thực hiện quyền khiếu kiện hành chính ồng

ngh)a với việc khởi ộng c¡ chế bảo vệ và bảo ảm tính hiện thực các quyên, lợi ích

hợp pháp của ối t°ợng này Nh° vậy, quy ịnh và bảo ảm thực hiện quyền khiếukiện hành chính là yêu cầu trọng tâm của việc xây dựng, hoàn thiện nên hành chínhphục vụ và bảo vệ các quyền, lợi ich hợp pháp của Nhân dân trong quản lý hành chính

nhà n°ớc.

Cing nh° các quyền hành chính - chính trị khác, khiếu kiện hành chính °ợcpháp luật quy ịnh với tính chất là quyền chủ quan Theo ó, việc thực hiện quyềnkhiếu kiện hành chính tuỳ thuộc vào ý chí, nhận thức chủ quan của cá nhân trực tiếpthực hiện quyền về mức ộ xâm phạm quyên, lợi ích hợp pháp và tính trái pháp luậthay bất hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp Mặt khác, khiếu kiện hành chínhcòn là quyền tự ịnh oạt của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc; không ai cóquyền buộc họ phải khiếu kiện, cụ thé:

Một là, chủ thé của khiếu kiện hành chính có quyền lựa chọn ph°¡ng thức giảiquyết tranh chấp hành chính

Dé bảo ảm thực chất quyền lựa chọn ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hànhchính của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc thì nhất thiết phải bảo ảm sự t°¡ngxứng về phạm vi thâm quyền, hiệu lực, hiệu quả của các ph°¡ng thức này và không

°ợc coi trọng hay xem nhẹ ph°¡ng thức nào.

Yêu cầu bảo ảm quyên lựa chọn ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính

òi hỏi pháp luật không ặt ra bat kỳ hạn chế nào cản trở ối t°ợng quan lý hành chínhnhà n°ớc lựa chọn ph°¡ng thức bảo vệ các quyên và lợi ích hợp pháp của họ, ngoàinhững iều kiện xuất phát từ yêu cầu bảo vệ hữu hiệu các quyền và lợi ích ó vànguyên tắc bảo vệ quyền, lợi ich cho cá nhân, t6 chức này không ảnh h°ởng trái phápluật ến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, t6 chức khác Bên cạnh ó, ối với mỗitranh chấp hành chính, cần bảo ảm cho ối t°ợng quản lý có c¡ hội lựa chọn và thay

ổi ph°¡ng thức giải quyết Quyền thay ổi ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hànhchính °ợc tôn trọng và bảo ảm thực hiện trong tr°ờng hợp ối t°ợng quản lý có cn

cứ cho rang, c¡ quan ang thụ lý, giải quyết tranh chấp thiếu tinh thần trách nhiệmhoặc giải quyết không thoả áng yêu cau của họ

Hai là, chủ thé của khiếu kiện hành chính có quyền quyết ịnh về ối t°ợng vànội dung của yêu cầu khiếu kiện theo quy ịnh của pháp luật.

Trên c¡ sở những nhận ịnh chủ quan về mức ộ xâm phạm của việc thực thiquyền hành pháp và các biện pháp cần thiết ể ngn chặn việc xâm phạm, khôi phụchoặc bảo vệ các quyên và lợi ích hợp pháp mà ối t°ợng quản lý có quyền quyết ịnh

về ối t°ợng và nội dung của yêu cầu khiếu kiện hành chính Tuy vậy, chủ thé củakhiếu kiện hành chính không thể lựa chọn các ối t°ợng hay °a ra những yêu cầungoài phạm vi thâm quyền giải quyết tranh chấp hành chính mà pháp luật quy ịnh cụthê ối với mỗi ph°¡ng thức

Ba là, chủ thé của khiếu kiện hành chính có quyền rút, thay ối, bố sung yêu cầu

của mình theo quy ịnh của pháp luật.

Do những nhận ịnh chủ quan làm c¡ sở dé khiếu kiện hành chính có thé únghoặc sai, có thé phù hợp với quy ịnh của pháp luật hoặc không, có thé ã day ủ hoặccòn thiếu sót, nên pháp luật quy ịnh cho chủ thé của khiếu kiện hành chính có quyềnrút, thay ối, bố sung yêu cầu của minh trong quá trình giải quyết tranh chấp hànhchính Tuy vậy, các quyền này cing phải °ợc thực hiện phù hợp với quy ịnh củapháp luật trên c¡ sở bảo ảm iều kiện cần thiết ể c¡ quan nhà n°ớc có thê giải quyếtkhách quan, nhanh chóng và hiệu quả tranh chấp hành chính mà không xâm phạm tớiquyên, lợi ích hợp pháp của các °¡ng sự khác trong tranh chấp

Thứ hai, ôi t°ợng của khiếu kiện hành chính là việc thực thi quyền hành pháp

ấu tranh loại trừ các biểu hiện trái pháp luật, bat hợp lý của việc thực thi quyềnhành pháp và khắc phục hậu quả của chúng không chỉ là trách nhiệm của Nhà n°ớc mà

còn là trách nhiệm của xã hội, của cá nhân và tô chức có quyên, lợi ích bị xâm phạm.

Vì vậy, pháp luật các n°ớc ều quy ịnh quyền khiếu kiện ối với các hình thức củaviệc thực thi quyền hành pháp (chủ yếu là quyết ịnh hành chính và hành vi hànhchính) Nh° vậy, nghiên cứu làm sáng tỏ bản chất, ặc iểm của quyết ịnh hànhchính, hành vi hành chính không chỉ cần thiết ể xác ịnh ối t°ợng của khiếu kiện

hành chính mà còn hữu ích cho công tác quản lý hành chính nhà n°ớc.

Hiện nay, trong khoa học pháp lý tồn tại nhiều quan niệm khác nhau về quyết

ịnh hành chính, nh°: quyết ịnh hành chính là hành ộng ; là sự lựa chọn cácph°¡ng án ; là vn bản ; là kết qua sự thé hiện ý chí nhà n°ớc ; hoặc là hình thứcbiểu hiện của quản lý hành chính nhà n°ớc; v.v° Các quan niệm này ều phản ánh

úng những khía cạnh nhất ịnh về quyết ịnh hành chính Tuy nhiên, muốn hiểu rõ

© Xem TS Trần Minh H°¡ng (Chủ biên): Giáo trinh Luật hành chính Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội,

2012, tr 170; TS Pham Hong Thái (Chủ biên): Quyê ịnh hành chính, hành vi hành chính - ôi t°ợng xét xử hành chính của Toà án, Nxb Tông hợp ông Nai, 2001, tr 10.

h¡n về quyết ịnh hành chính, cần xuất phát từ quan iểm: ban hành quyết ịnh hànhchính là giai oạn trung tâm của quá trình quản lý hành chính nhà n°ớc Ở ây, cầnthừa nhận quản lý hành chính nhà n°ớc diễn ra d°ới ạng quá trình bao gồm các giai

oạn: xác ịnh công việc cần giải quyết; nghiên cứu, xác minh thực trạng của côngviệc và ối chiếu với pháp luật hiện hành ể xác ịnh cn cứ giải quyết công việc; raquyết ịnh hành chính ể giải quyết công việc; tổ chức thực hiện quyết ịnh hành

chính ã ban hành; kiểm tra việc thực hiện quyết ịnh hành chính ã ban hành (thựcchat ây là các giai oạn cua thủ tục hành chính)

Nh° vậy, quyết ịnh hành chính °ợc chủ thê quản lý hành chính nhà n°ớc sửdụng dé thể hiện chính thức, công khai ý chi nhà n°ớc nhằm giải quyết các công việcthuộc thâm quyền của mình Nếu thực tế phát sinh một công việc thuộc thâm quyềncủa chủ thê quản lý hành chính nhà n°ớc nào ó, thì công việc này chỉ thực sự °ợcgiải quyết khi chủ thể ó ban hành quyết ịnh hành chính Do vậy, quyết ịnh hànhchính là biểu hiện tập trung của việc thực thi quyền hành pháp

Cing nh° các quyết ịnh pháp luật khác (quyết ịnh lập pháp và quyết ịnh t°pháp), quyết ịnh hành chính có ủ các ặc iểm: tính ý chí, tính quyền lực nhà n°ớc

và tính pháp ly

Tính ý chí và tính quyền lực nhà n°ớc của quyết ịnh hành chính °ợc thê hiện ởkhía cạnh: quyết ịnh hành chính có nội dung là sự ¡n ph°¡ng thé hiện chính thức,công khai ý chí của Nhà n°ớc, với ý ngh)a bắt buộc thực hiện ối với các ối t°ợng cóliên quan Việc thể hiện ý chí nh° vậy là c¡ sở cần thiết ể quyết ịnh hành chính °ợc

xã hội tôn trọng và °ợc Nhà n°ớc bảo ảm thực hiện Một khi quyết ịnh hành chính

ã °ợc ban hành và có hiệu lực pháp luật thì các ối t°ợng liên quan có trách nhiệm

tự giác chấp hành; nếu từ chối trách nhiệm này thì việc bảo ảm thực hiện quyết ịnh

hành chính sẽ thuộc trách nhiệm của Nhà n°ớc.

Tính pháp lý của quyết ịnh hành chính tr°ớc hết °ợc thể hiện ở khía cạnh:quyết ịnh hành chính °ợc pháp luật quy ịnh về kết cấu nội dung và hình thức biểuhiện iều này không chỉ bảo ảm sự thống nhất về hình thức của các quyết ịnh hànhchính ma còn là iều kiện cần thiết ể quyết ịnh hành chính có thê biéu ạt chính xác,

ầy ủ, lôgíc và hiệu quả ý chí của Nhà n°ớc Việc ban hành quyết ịnh hành chính

không theo quy ịnh của pháp luật về kết cấu nội dung và hình thức biểu hiện không

chỉ ¡n thuần là việc làm trái pháp luật mà còn thể hiện không úng, không ủ, khôngchính xác ý chí của Nhà n°ớc Từ ó, có thé gây ra những hậu quả trái pháp luật xâmphạm lợi ich của Nhà n°ớc, quyên và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tô chức

Xem TS Trần Minh Huong (Chủ biên): Sdd, tr 162.

®_ Xem TS Trần Minh H°¡ng (Chủ biên): Sdd, tr 172,173; TS Phạm Hồng Thái (Chủ biên): Sdd, tr 12.

Bên cạnh ó, tính pháp ly của quyết ịnh hành chính còn °ợc thể hiện ở hệ qua

pháp lý của nó) Do quyết ịnh hành chính có tính bắt buộc thực hiện ối với các ối

t°ợng có liên quan, nên hệ quả pháp lý của nó có thê là ặt ra những chủ tr°¡ng, chínhsách, nhiệm vụ quản lý; ban hành, sửa ôi hoặc bãi bỏ quy phạm pháp luật; hoặc là tạoc¡ sở cho việc làm phát sinh, thay ổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật cụ théthông qua việc ¡n ph°¡ng xác ịnh, thay ổi hoặc bãi bỏ các quyền và ngh)a vụ cụthê của những cá nhân, tô chức nhất ịnh

Các ặc iểm nêu trên không chỉ phản ánh sự khác biệt của quyết ịnh hànhchính với các loại quyết ịnh xã hội không mang tính quyền lực nhà n°ớc mà còn là c¡

sở dé phân biệt quyết ịnh hành chính với các loại vn bản có giá trị pháp lý nh°ngkhông có tính bắt buộc thực hiện ối với cá nhân, tổ chức có liên quan, nh°: công vnhành chính, biên bản vi phạm hành chính, ng ký khai sinh, v.v Ngoài ra, quyết ịnh

hành chính còn có những ặc iêm riêng sau:

Một là, quyết ịnh hành chính do các chủ thể quản lý hành chính nhà n°ớc cóthâm quyên ban hành mà tr°ớc hết và chủ yếu là các c¡ quan hành chính nhà n°ớc và

những ng°ời có thâm quyên trong các c¡ quan này.

Với ý ngh)a là biểu hiện tập trung của việc sử dụng quyền hành pháp, quyết ịnhhành chính chỉ có thể do chủ thể quản lý hành chính nhà n°ớc ban hành Pháp luậthành chính quy ịnh cụ thé, chặt chẽ về các tổ chức, cá nhân có thâm quyền ban hànhquyết ịnh hành chính; các loại quyết ịnh hành chính mà mỗi loại chủ thé °ợc phépban hành; các tr°ờng hợp ban hành và phạm vi công việc °ợc giải quyết bởi từng loạiquyết ịnh này Những quy ịnh này có ý ngh)a quan trọng dé hạn chế sự tuỳ tiện và

ề cao trách nhiệm của chủ thê quản lý khi ban hành quyết ịnh hành chính

Phần lớn các quyết ịnh hành chính ều do các c¡ quan hành chính nhà n°ớchoặc những ng°ời có thâm quyên trong các c¡ quan này ban hành, vì: các c¡ quan này

có chức nng quản lý hành chính nhà n°ớc; thâm quyên của chúng chủ yếu bị giới hạn

trong l)nh vực quản lý hành chính nhà n°ớc Mặt khác, các c¡ quan hành chính nhà

n°ớc lại chủ yêu ban hành quyết ịnh hành chính dé tổ chức ời sống xã hội, quyết

ịnh những van dé liên quan trực tiếp tới quyên, lợi ích của cá nhân, tổ chức khôngtrực thuộc mình Vì vậy, các quyết ịnh hành chính do c¡ quan hành chính nhà n°ớcban hành °ợc xã hội quan tâm ặc biệt, ồng thời, nó cing là ối t°ợng chủ yếu củakhiếu kiện hành chính

Ngoài c¡ quan hành chính nhà n°ớc, các c¡ quan khác của Nhà n°ớc cing có

thâm quyén ban hành quyết ịnh hành chính, nh°ng chủ yếu giới hạn trong l)nh vực

) Xem TS Phạm Hồng Thái (Chủ biên): Sad, tr 13.

xây dựng và ôn ịnh chế ộ công tác nội bộ của c¡ quan mình Vì vậy, loại quyết ịnhnày ít khi là ối t°ợng của khiếu kiện hành chính Bên cạnh ó, các tổ chức, cá nhânngoài bộ máy Nhà n°ớc nếu °ợc Nhà n°ớc trao quyền cing có thể ban hành quyết

ịnh hành chính dé giải quyết một số công việc cụ thể có liên quan tới hoạt ộng của

họ Vì vậy, loại quyết ịnh này rất hạn chế về số l°ợng

Hai là, quyết ịnh hành chính °ợc ban hành nhm giải quyết các công việc

trong l)nh vực quản lý hành chính nhà n°ớc.

Chủ thể quản lý hành chính nhà n°ớc chủ yếu sử dụng quyết ịnh hành chính ểgiải quyết các công việc thuộc thâm quyền Tuy vao tính chất công việc °ợc giảiquyết mà quyết ịnh hành chính có thé °ợc chia thành ba loại sau:

Quyết ịnh hành chính chủ ạo có nội dung là những chủ tr°¡ng, chính sách, giảipháp lớn về quản lý hành chính nhà n°ớc; °ợc ban hành dé thực hiện những nhiệm

vụ chiến l°ợc chung, quan trọng trong cả n°ớc, trong một vùng lãnh thô nhất ịnh; cókhả nng ảnh h°ởng tới nhiều ối t°ợng, nhiều l)nh vực nh°ng lại không ảnh h°ởng

trực tiếp tới quyên, lợi ích của tổ chức, cá nhân cụ thê Do ó, loại quyết ịnh này

th°ờng không °ợc quy ịnh là ối t°ợng của khiếu kiện hành chính

Quyết ịnh hành chính quy phạm có nội dung là các quy phạm pháp luật; °ợcban hành trên c¡ sở chấp hành các quyết ịnh lập pháp, nhằm thực hiện nhiệm vụ lậpquy trong quản lý hành chính nhà n°ớc Với nội dung và ý ngh)a ó, các quyết ịnhhành chính quy phạm ều có tính d°ới luật; chúng không thay thế các quyết ịnh lậppháp mà chỉ cụ thé hoá các quyết ịnh này phù hợp với thực tiễn của ời sống xã hội.Nh° vậy, quyết ịnh hành chính quy phạm cing không trực tiếp ảnh h°ởng tới quyên,lợi ích của cá nhân, tô chức cụ thể, nh°ng lại là c¡ sở pháp lý dé chủ thé quản lý hànhchính nhà n°ớc áp ứng hay hạn chế các quyền và lợi ích của cá nhân, tô chức ó Vìvậy, thông th°ờng, loại quyết ịnh này cing không °ợc quy ịnh là ối t°ợng trựctiếp của khiếu kiện hành chính

Quyết ịnh hành chính cá biệt có nội dung là các mệnh lệnh pháp luật cụ thể;

°ợc ban hành nhằm trực tiếp iều chỉnh các quan hệ quản lý hành chính nhà n°ớc cụthé giữa các tô chức, cá nhân xác ịnh Vi vậy, loại quyết ịnh này °ợc sử dụng phổbiến và th°ờng xuyên, nhằm tổ chức chỉ ạo thực hiện pháp luật trực tiếp ối vớinhững tô chức, cá nhân cụ thé Với nội dung và ý ngh)a này, quyết ịnh hành chính cá

biệt có những ặc thù sau:

- Ouyét dinh hanh chinh ca biét chi ap dung ối với một vụ việc cụ thé

iều này có ngh)a là quyết ịnh hành chính cá biệt chỉ °ợc áp dụng ối với một

vụ việc °ợc xác ịnh bởi những sự kiện có môi liên hệ hữu c¡ với nhau mà theo quy

ịnh của pháp luật là không thê tách biệt hay kết hợp với những sự kiện khác Ví dụ:không thé ban hành một quyết ịnh hành chính với nội dung xử phạt hành chính ốivới ng°ời vi phạm và ồng thời khen th°ởng ối với ng°ời có thành tích trong tô giácng°ời vi phạm ó; hoặc cing không thê ban hành hai quyết ịnh hành chính ể xử lýmột vi phạm hành chính, một quyết ịnh thì phạt tiền còn quyết ịnh kia thì t°ớcquyền sử dụng giấy phép ối với ng°ời vi phạm.

- Quyêt ịnh hành chính ca biệt chỉ có hiệu lực ôi với một hoặc một sô ca nhân,

riêng biệt về tên gol, n¡i c° trú, v.v Vì vậy, nội dung cua quyết ịnh hành chính cá

biệt phải xác ịnh chính xác, cụ thể về ối t°ợng mà quyết ịnh phát huy hiệu lực;ngoài những ối t°ợng ó, quyết ịnh này không phát huy hiệu lực

- Quyết ịnh hành chính cá biệt °ợc áp dụng một lan

Quyết ịnh hành chính cá biệt là sự cá biệt hoá quy phạm pháp luật trong mộttình huống cụ thể ã phát sinh trong thực tiễn và không thể lặp lại với những hoàncảnh chứa ựng cả những dấu hiệu chung mà quy phạm pháp luật ã dự liệu và nhữngdấu hiệu riêng biệt, duy nhất về hoàn cảnh, iều kiện mà tr°ớc hết là không gian, thờigian xảy ra vụ việc Vì vậy, loại quyết ịnh này không thể phát huy hiệu lực pháp lýngoài tr°ờng hợp cụ thể, cá biệt mà theo ó nó ã °ợc ban hành Ở ây, cần có sựphân biệt giữa hiệu lực pháp lý và giá trị pháp lý của loại quyết ịnh này Quyết ịnhhành chính cá biệt một khi ã °ợc thi hành triệt ể, úng pháp luật thì °¡ng nhiên sẽchấm dứt hiệu lực pháp lý Tuy nhiên ngay cả khi ã chấm dứt hiệu lực pháp lý thìquyết ịnh ó vẫn có thé còn giá trị pháp lý dé tổ chức thực hiện pháp luật trong những

tr°ờng hợp khác.

- Quyết ịnh hành chỉnh cá biệt th°ờng có tính chấp hành ngay

Với nội dung là sự cá biệt hoá quy phạm pháp luật ối với những vụ việc cụ thêtrong quản lý hành chính nhà n°ớc, quyết ịnh hành chính cá biệt không chỉ cần °ợcban hành kịp thời mà còn phải giải quyết nhanh chóng, dứt iểm và úng pháp luật các

vụ việc ã phát sinh; tránh tình trạng tồn ọng công việc làm giảm sút hiệu quả quản lý

hành chính nhà n°ớc.

Quyết ịnh hành chính cá biệt có tính chấp hành ngay nh°ng không phải là luônbắt buộc ối t°ợng có liên quan phải chấp hành ngay sau khi quyết ịnh ó °ợc ban

hành mà theo nguyên tắc tuân thủ pháp luật, loại quyết ịnh này chỉ bắt buộc thực hiện

ối với ối t°ợng có liên quan sau khi ã phát sinh hiệu lực pháp ly Tuy vậy, do loạiquyết ịnh này th°ờng chỉ liên quan ến một số ít ối t°ợng xác ịnh, có nội dung cụthé, nên thời gian chuẩn bị thi hành loại quyết ịnh này rất ngắn Vì vậy, loại quyết

ịnh này th°ờng phát sinh hiệu lực ngay sau khi ối t°ợng có liên quan nhận °ợcthông tin về nội dung của quyết ịnh

Thông th°ờng, hậu quả do việc chấp hành quyết ịnh hành chính cá biệt gây ra làkhông lớn và chỉ liên quan tới một số ít ối t°ợng Vì vậy, nếu các ối t°ợng nàykhông tự giác chấp hành thì có thé bị c°ỡng chế chấp hành, ngay cả khi họ ã khiếukiện ối với quyết ịnh

Nh° vậy, quyết ịnh hành chính cá biệt °ợc sử dụng phổ biến với số l°ợng lớn

và có ảnh h°ởng trực tiếp toi quyén, lợi ich của cá nhân, tô chức cu thé Hon nữa, loại

quyết ịnh này thuộc thâm quyền ban hành của nhiều chủ thể khác nhau (chủ yếu là cánhân), với thời gian ban hành và tô chức thi hành rất ngắn, nên chúng còn có nhữngbiểu hiện trái pháp luật và không hợp lý Do ó, các quốc gia ều quy ịnh quyết ịnhhành chính cá biệt là ối t°ợng của khiếu kiện hành chính

Ba là, quyết ịnh hành chính °ợc ban hành theo thủ tục hành chính và d°ớinhững hình thức nhất ịnh do pháp luật hành chính quy ịnh

Do thủ tục hành chính là cách thức tổ chức thực hiện hoạt ộng quản lý hành

f và mục ích của quyết ịnh hành chính là ể giải quyết các công

chính nhà n°ớc

việc trong l)nh vực quản lý hành chính nhà n°ớc nên quyết ịnh này phải °ợc ban

hành theo thủ tục hành chính Bên cạnh ó, do quyết ịnh hành chính có nội dung là sự

¡n ph°¡ng thể hiện chính thức, công khai ý chí của Nhà n°ớc, có tính bắt buộc thựchiện ối với các ối t°ợng có liên quan, nên nội dung của quyết ịnh này cần °ợc thểhiện bằng những hình thức rõ ràng, dễ hiểu, dé áp dụng va dễ l°u trữ Trong ó, vnbản là hình thức phổ biến nhất và áp ứng °ợc các yêu cầu nêu trên Tuy vậy, do yêucầu của thực tiễn quản lý, trong một số tr°ờng hợp ặc biệt, hình thức vn bản tỏ rakhông phù hợp, nên pháp luật cho phép ra một số quyết ịnh hành chính d°ới hìnhthức phi vn bản, nh°: bằng ngôn ngữ nói, bằng cờ hiệu, èn hiệu, còi hiệu, v.v

Từ những nhận ịnh nêu trên mà quyết ịnh hành chính có thé °ợc hiểu là một

dạng cụ thể của quyết ịnh pháp luật, là hình thức sử dụng quyền hành pháp của chủthé quản lý hành chính nhà n°ớc nhằm giải quyết các công việc phát sinh trong l)nhvực quản lý hành chính nhà n°ớc, có tính bắt buộc thực hiện ối với các ôi t°ợng có

liên quan và °ợc Nhà n°ớc bảo ảm thực hiện.

Xem TS Trần Minh H°¡ng (Chủ biên): Sdd, tr 144.

Ngoài quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính cing là hình thức của việc sửdụng quyền hành pháp có khả nng ảnh h°ởng ến quyền, lợi ích của ối t°ợng quan

lý hành chính nhà n°ớc H¡n nữa, ban hành quyết ịnh hành chính cing là một dạnghành vi hành chính và các quyết ịnh hành chính không °ợc thé hiện bang vn ban

ều °ợc thể hiện d°ới dạng hành vi hành chính Vì vậy, hành vi hành chính có nhiều

ặc iểm t°¡ng ồng với quyết ịnh hành chính, cụ thể: hành vi hành chính có ủnhững ặc iểm của hành vi công vụ nói chung là tính ý chí, tính quyền lực nhà n°ớc

và tính pháp lý Bên cạnh ó, hành vi hành chính còn có những ặc thù dé phân biệt

với các dạng hành vi công vụ khác (hành vi lập pháp và hành vi t° pháp) Những ặc

thù này là: hành vi hành chính do chủ thé quản lý hành chính nhà n°ớc có thâm quyềnthực hiện mà tr°ớc hết và chủ yếu là các c¡ quan hành chính nhà n°ớc và những ng°ời

có thâm quyền trong các c¡ quan này; hành vi hành chính nhm giải quyết các công

việc quản lý hành chính nhà n°ớc theo thủ tục hành chính.

Mặc dù có nhiều iểm t°¡ng ồng, song quyết ịnh hành chính và hành vi hànhchính không ồng nhất với nhau, vì nếu nh° các quyết ịnh hành chính ều có hiệu lựcbắt buộc thực hiện ối với các ối t°ợng có liên quan thì nhiều hành vi hành chính lạichỉ có giá trị bắt buộc các ối t°ợng quản lý phải thừa nhận, tôn trọng tính hợp pháp,

hợp lý của hành vi Do ó, các hành vi hành chính không chứa ựng mệnh lệnh pháp

luật, không có hiệu lực bắt buộc thực hiện ối với các ối t°ợng quản lý thì không phải

là quyết ịnh hành chính, ví dụ: hành vi lập biên bản vi phạm hành chính, hành vi lậpdanh sách cử tri, v.v Bên cạnh ó, về hình thức thể hiện, phần lớn các quyết ịnhhành chính °ợc thể hiện bằng vn bản, còn hành vi hành chính lại °ợc thể hiện bằnghành ộng hoặc không hành ộng Do ó, các quyết ịnh hành chính °ợc thé hiệnbng vn bản ều không phải là hành vi hành chính

Từ những nhận ịnh nêu trên mà hành vi hành chính có thể °ợc hiểu là mộtdạng cụ thể của hành vi công vụ, là hình thức sử dụng quyền hành pháp của chủ thểquản lý hành chính nhà n°ớc nhằm giải quyết các công việc phát sinh trong l)nh vựcquản lý hành chính nhà n°ớc, °ợc thê hiện bằng hành ộng hoặc không hành ộng

Do quyền lực nhà n°ớc là khả nng áp ặt ý chí của Nhà n°ớc ối với các cánhân, tô chức trong xã hội, nên các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp (quyết

liên quan; hành vi hành chính là hình thức bao trùm của việc thực thi quyền hànhpháp, vì ban hành quyết ịnh hành chính hay ra các vn bản có giá trị pháp lý trongquản lý hành chính nhà n°ớc ều là hành vi hành chính.

Nh° vậy, các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp (ặc biệt là quyết ịnhhành chính, hành vi hành chính) ều cần °ợc quy ịnh là ối t°ợng của khiếu kiệnhành chính Tuy vậy, tuỳ thuộc vào quan niệm của từng quốc gia, thái ộ tích cựcchính tri của cá nhân, tổ chức trong xã hội và mức ộ hoàn thiện của c¡ chế giải quyếttranh chấp hành chính trong từng giai oạn mà mỗi Nhà n°ớc sẽ quy ịnh về phạm vicác hình thức của việc thực thi quyền hành pháp là ối t°ợng của khiếu kiện hànhchính không giống nhau

Thứ ba, khiêu kiện hành chính chỉ °ợc thực hiện khi có ủ iều kiện pháp lýnhất ịnh

Khiếu kiện hành chính là c¡ sở trực tiếp ể c¡ quan nhà n°ớc quyết ịnh thụ lý,giải quyết tranh chấp hành chính và cing là iều kiện ể c¡ quan này xem xét, phánquyết về tính hợp pháp, hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp Do ó, pháp luậtquy ịnh cụ thể và hợp lý về iều kiện khiếu kiện hành chính ể hạn chế khiếu kiệntuỳ tiện, gây trở ngại không cần thiết cho việc thực thi quyền hành pháp Theo ó, các

iêu kiện này cân °ợc quy ịnh ở các ph°¡ng diện chủ yêu sau:

Một là, chủ thể của khiếu kiện hành chính có quyên, lợi ích hợp pháp bị xâmphạm bởi việc thực thi quyên hành pháp iều kiện này °ợc quy ịnh dé phù hợp vớibản chất của khiếu kiện hành chính là quyền tự vệ của ối t°ợng quản lý hành chínhnhà n°ớc tr°ớc sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp Theo GS TS FranzReimer ng°ời ức, không ai có thé °a don khởi kiện c¡ quan công quyên chỉ vì hành

vỉ bất hợp pháp của c¡ quan ó mà phải chỉ ra rằng quyên lợi của mình - cải °ợc gọi

là quyên chủ quan theo pháp luật công có thể bị xâm hại do hành vi bat hợp phápnày”) Bên cạnh ó, iều kiện nay còn là dấu hiệu pháp lý quan trọng dé phân biệtkhiếu kiện hành chính với các quyền: tố cáo, yêu cầu hoặc kiến nghị của ối t°ợngquản lý hành chính nhà n°ớc Trong tr°ờng hợp ối t°ợng quản lý có cn cứ cho rằngviệc thực thi quyền hành pháp là trái pháp luật hoặc không hợp lý tuy không xâmphạm tới quyên, lợi ích hợp pháp của họ, nh°ng lại xâm phạm ến lợi ích của Nhà

n°ớc, của xã hội hoặc quyên, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tô chức khác thì họ không

°ợc quyền khiếu kiện hành chính, nh°ng có thé thực hiện quyền tố cáo, yêu cầu hoặckiến nghị theo quy ịnh của pháp luật

®) Xem GS.TS Franz Reimer: Pháp iền hoá, kiểm soát, châu Au hod: Hiện trạng của Luật hành chính ức

(Ng°ời dịch: TS Nguyên Thi Anh Vân), Tap chí Luật học, (09 - ặc san tìm hiéu hệ thông pháp luật Cộng hoa Liên bang ức), 2011, tr 6.

Hai là, việc khiếu kiện hành chính °ợc thực hiện trong tr°ờng hợp và thời hiệu

do pháp luật quy ịnh iều kiện này °ợc quy ịnh nhằm bao ảm cho chủ thé củakhiếu kiện có ủ thời gian, c¡ hội ể chuẩn bị các iều kiện cần thiết, cân nhắc việc cókhiếu kiện hay không và lựa chọn ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính Mặtkhác, ể bảo ảm sự thống nhất giữa các ph°¡ng thức, việc quy ịnh các tr°ờng hợp

và thời hiệu khiếu kiện cần cn cứ vào ặc thù của từng ph°¡ng thức và mỗi t°¡ngquan giữa chúng Do ó, các tr°ờng hợp khiếu kiện không °ợc quy ịnh trùng lặp ểbảo ảm một tranh chấp không ồng thời °ợc giải quyết bằng nhiều ph°¡ng thức;pháp luật cing không thể quy ịnh thời hiệu khiếu kiện quá dài, vì nh° vậy, sẽ gây khókhn cho việc xác minh, thu thập chứng cứ ể giải quyết tranh chấp và cing khó khn

cho việc bảo vệ các quyên, lợi ích hợp pháp ã bị xâm phạm.

Ba là, tranh chấp °ợc khiếu kiện trong phạm vi thẩm quyên của các ph°¡ngthức giải quyết tranh chấp hành chính hiện có

Do sự phát triển của kinh tế - xã hội, yêu cầu mở rộng và phát huy dân chủ mọimặt của ời sống xã hội và xu h°ớng mở rộng phạm vi quản lý hành chính nhà n°ớc

mà nhu cầu khiếu kiện hành chính ngày một gia tng về số l°ợng, phức tạp về nộidung và a dạng trên các l)nh vực Trong khi ó, do nhiều nguyên nhân mà cácph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính hiện có của mỗi quốc gia th°ờng không

có khả nng áp ứng ủ nhu cầu khiếu kiện hành chính trong xã hội Do ó, iều kiệnnêu trên là cần thiết ể bảo ảm tính hiện thực của quyền khiếu kiện hành chính

Thứ tw, khiêu kiện hành chính phải °ợc thực hiện theo những hình thức pháp lýnhất ịnh

Việc pháp luật quy ịnh về thủ tục và hình thức chứa ựng nội dung khiếu kiệnhành chính, không chỉ nhằm bảo ảm sự biểu ạt chính xác, ầy ủ, lôgíc ý chí của cánhân, tổ chức khiếu kiện mà còn tạo iều kiện thực tiễn - pháp lý cần thiết ể c¡ quannhà n°ớc thụ lý, giải quyết nhanh chóng, úng pháp luật tranh chấp hành chính Vìnhững ý ngh)a này, khiếu kiện hành chính cần °ợc thể hiện bằng vn bản và °ợc gửi

ến c¡ quan nhà n°ớc có thầm quyên; trong vn bản khiếu kiện cần thé hiện rõ về thời

iểm, chủ thé, ối t°ợng và yêu cầu của khiếu kiện; kèm theo vn bản này phải có tàiliệu, chứng cứ chứng minh cho việc khiếu kiện có ủ iều kiện do pháp luật quy ịnh.Thứ nm, khiêu kiện hành chính làm phát sinh tranh chấp hành chính

Nh° ã nêu, việc thực thi quyền hành pháp cùng với khiếu kiện hành chính lànguyên nhân làm phát sinh tranh chấp hành chính Theo ó, c¡ quan nhà n°ớc có thâmquyên thụ lý giải quyết tranh chấp hành chính theo yêu cầu khiếu kiện

Nh° vậy, tranh chấp hành chính chịu sự chi phối có tính quyết ịnh của khiếu

kiện hành chính; cụ thể: Chủ thể của khiếu kiện và chủ thể bị khiếu kiện là các bên

trong tranh chấp; ối t°ợng của khiếu kiện là ối t°ợng của tranh chấp; Nội dung của

tranh chấp bao gồm những vấn ề °ợc chủ thê của khiếu kiện yêu cầu c¡ quan nhàn°ớc có thâm quyên giải quyết Theo ó, dé giải quyết tranh chấp hành chính, c¡ quannhà n°ớc có thâm quyền phải xem xét, quyết ịnh chấp nhận hoặc bác một phần hoặctoàn bộ yêu cầu khiếu kiện trên c¡ sở xem xét, kết luận về tính hợp pháp, hợp lý và sựxâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp ối với quyên, lợi ich hợp pháp của chủthể khiếu kiện

Từ những nhận ịnh nêu trên, có thé hiểu khiếu kiện hành chính là quyền tự vệ

và tự ịnh oạt của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc, °ợc thực hiện theo quy

ịnh của pháp luật nhm chính thức yêu cầu c¡ quan nhà n°ớc có thâm quyền giảiquyết tranh chấp hành chính dé bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm tráipháp luật hoặc không hợp lý bởi việc thực thi quyền hành pháp T°¡ng ứng với từngph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính mà khiếu kiện hành chính có nhữnghình thức khác nhau Trong ó, khiếu nại hành chính là hình thức khiếu kiện hànhchính t°¡ng ứng với ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính và khởi kiện vụ ánhành chính là hình thức khiếu kiện hành chính t°¡ng ứng với ph°¡ng thức xét xử hànhchính Nh° vậy, có thé hiểu: khiếu nại hành chính là quyền tự vệ và tự ịnh oạt của

ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc, °ợc thực hiện theo quy ịnh của pháp luậthành chính nhằm chính thức yêu cầu c¡ quan nhà n°ớc có thẩm quyền giải quyết tranhchấp hành chính theo thủ tục hành chính dé bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp bị xâmphạm trái pháp luật hoặc không hop lý bởi việc thực thi quyền hành pháp; khởi kiện vụ

án hành chính là quyền tự vệ và tự ịnh oạt của ối t°ợng quản lý hành chính nhàn°ớc, °ợc thực hiện theo quy ịnh của pháp luật tố tụng hành chính nhm chính thứcyêu cầu Toà án có thẩm quyên giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục tố tụnghành chính ể bảo vệ các quyên, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trái pháp luật bởi việcthực thi quyền hành pháp

1.3 Xu thế a dạng hóa ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chínhTranh chấp hành chính là hiện t°ợng khách quan, phát sinh từ những hạn ché, batcập trong tổ chức thực thi quyền hành pháp Do ó, giải quyết tranh chấp hành chính lànhiệm vụ tất yếu, khách quan của Nhà n°ớc pháp quyền Dé tng c°ờng hiệu quả giảiquyết tranh chấp hành chính; áp ứng triệt ể quyền khiếu kiện hành chính của các cánhân, tô chức; các quốc gia trên thé giới ã thiết lập, duy trì và từng b°ớc hoàn thiện

ồng thời nhiều ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính Thực trạng này chothấy, a dạng hóa các ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính không chỉ là xuthé tat yêu mà còn là giải pháp quyết ịnh hiệu lực, hiệu quả của c¡ chế giải quyếttranh chấp hành chính

Xét theo tiến trình lich sử, trên thế giới ã có 04 ph°¡ng thức giải quyết tranhchấp hành chính °ợc thiết lập, duy trì và cùng hoàn thiện trong mối t°¡ng quan hỗ trợ

dé tng c°ờng hiệu lực, hiệu quả của c¡ chế giải quyết tranh chấp hành chính; cụ thé

nh° sau.

1.3.1 Các ph°¡ng thức phổ biến ể giải quyết tranh chấp hành chính

1.3.1.1 Giải quyết khiếu nại hành chính

Ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính °ợc xác lập trên c¡ sở quan iểm:Tranh chấp hành chính phát sinh do việc thực thi quyên hành pháp thì các cá nhân, tổchức °ợc sử dụng quyên hành pháp phải có trách nhiệm giải quyết các tranh chấpnày Theo ó, ặc iểm quan trọng của ph°¡ng thức này là ng°ời giải quyết khiếu nại

°ợc sử dụng quyền hành pháp, theo thủ tục hành chính dé giải quyết các tranh chấphành chính phát sinh từ việc thực thi quyền hành pháp của chính mình hoặc của cấpd°ới iều này cing có ngh)a là ng°ời giải quyết khiếu nại hành chính có thé ồngthời là ng°ời bị khiếu nại hoặc là cấp trên của ng°ời bị khiếu nại

Nh° vậy, giải quyết khiếu nại hành chính là ph°¡ng thức giải quyết tranh chấphành chính có tính chất thuần tuý hành pháp, theo ph°¡ng châm: ừng quyên hànhpháp ể kiểm soát quyên hành pháp Do ó, nh°ợc iểm vốn có của ph°¡ng thức này

là không bảo ảm °ợc sự khách quan và bình ng giữa ng°ời khiếu nại và ng°ời bịkhiếu nại; không bảo ảm °ợc tính “chuyên trách” trong quá trình giải quyết tranhchấp hành chính (giải quyết khiếu nại hành chính chỉ là nhiệm vụ phái sinh từ nhữngnhiệm vụ quản lý khác của chủ thể quản lý hành chính nhà n°ớc) Ng°ợc lại, ph°¡ngthức này lại có khá nhiều °u iểm cần phát huy, cụ thể:

- Ph°¡ng thức này có khả nng giải quyết một cách nhanh chóng và toàn diệntranh chấp hành chính ở cả ph°¡ng diện hợp pháp và hợp lý Do ng°ời giải quyếtkhiếu nại ồng thời là ng°ời bi khiếu nại hoặc là cấp trên của ng°ời bi khiếu nại, nênh¡n ai hết, họ là ng°ời nắm bắt nhanh và toàn diện nhất về nội dung và yêu cầu giảiquyết tranh chấp của ng°ời khiếu nại Vì vậy, việc tiếp nhận, thụ lý và giải quyết khiếunại hành chính th°ờng °ợc tiến hành nhanh và thuận tiện h¡n nhiều so với nhữngcông việc t°¡ng tự ở các ph°¡ng thức khác của giải quyết tranh chấp hành chính.Ng°ời giải quyết khiếu nại hành chính có thể sử dụng toàn bộ thâm quyền và ph°¡ngtiện quản lý sẵn có của minh dé xem xét và giải quyết tranh chấp một cách triệt dé và

toàn diện ở cả ph°¡ng diện hợp pháp và hợp ly.

- Ph°¡ng thức này góp phan củng cố và tng c°ờng mối quan hệ giữa chủ thé và

ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc

Việc thực thi quyền hành pháp chủ yếu °ợc biểu hiện thông qua hoạt ộng ¡nph°¡ng ra các quyết ịnh hành chính và thực hiện các hành vi hành chính của chủ thé

quản ly Các quyết ịnh, hành vi này chủ yếu thé hiện ý chí và lợi ích của Nhà n°ớc.Ng°ợc lại, với t° cách là cá nhân, tô chức phải phục tùng quyền hành pháp, ối t°ợngquản lý sẽ có ánh giá về sự cần thiết, tính hợp pháp, hợp lý của các quyết ịnh, hành

vi này trên c¡ sở nhận thức, quan iểm, quyền và lợi ích riêng của họ Trong tr°ờnghợp, ối t°ợng quản lý cho rằng quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính xâm phạmquyên, lợi ích chính áng của họ thì việc giải quyết khiếu nại hành chính là c¡ hội tốtnhất dé chủ thé quản lý (ng°ời bị khiếu nại và cấp trên của họ) và ối t°ợng quản ly(ng°ời khiếu nại) có °ợc những thông tin ng°ợc chiều về sự cần thiết, tính hợp pháp,hợp lý của các quyết ịnh, hành vi này ây là iều kiện cần thiết ể nâng cao ý thứcpháp luật, phát huy tinh thần tự giác, tích cực tham gia vào quản lý hành chính nhàn°ớc của các cá nhân, tổ chức trong xã hội và xây dựng nền hành chính quốc gia laylợi ích của nhân dân làm mục tiêu hành ộng Việc ối t°ợng quản lý lựa chọn ph°¡ngthức giải quyết khiếu nại hành chính dé bảo vệ quyên, lợi ích cho minh có ngh)a là họ

vân còn ặt niêm tin vào nên hành chính quôc gia.

- Ph°¡ng thức này góp phần tng c°ờng tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của

nên hành chính quôc gia.

Một mặt, các chủ thé quản lý hành chính nhà n°ớc °ợc quyền chủ ộng ra cácquyết ịnh hành chính, thực hiện các hành vi hành chính hợp pháp dé giải quyết kịpthời các công việc phát sinh trong thực tiễn Mặt khác, họ còn có trách nhiệm trongviệc h°ớng dẫn, kiểm tra và bảo ảm các iều kiện cần thiết dé các quyết ịnh, hành vinày giải quyết hiệu quả nhất công việc ã phát sinh ể ạt °ợc mục ích cuối cùngnày, các chủ thê quản lý hành chính nhà n°ớc cần °ợc quyên tự mình quyết ịnh việcthay ổi, dừng hoặc tiếp tục tổ chức thực hiện các quyết ịnh hành chính, hành vi hànhchính của mình hoặc của cấp d°ới Tr°ờng hợp, các quyết ịnh, hành vi này ã gây ranhững hậu quả cần °ợc khắc phục thì họ cing có quyên chủ ộng áp dụng các biệnpháp nhằm khắc phục kịp thời, triệt ể các hậu quả ã xảy ra Do ó, giải quyết khiếunại hành chính là nhiệm vụ tất nhiên của các chủ thê quản lý hành chính nhà n°ớc;nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính là iều kiện cần dé tng c°ờng tinh

tự chủ và tự chịu trách nhiệm của nên hành chính quôc gia.

Tóm lại, giải quyết khiếu nại hành chính là ph°¡ng thức giải quyết tranh chấphành chính có tính chất thuần tuý hành pháp, có nội dung là việc sứ dung quyên hànhpháp ể kiểm soát quyên hành pháp Ph°¡ng thức này có những nh°ợc iểm và °u

iểm vốn có Tuy chúng ta không thé làm vô hiệu những nh°ợc iểm này và những °u

iểm nay cing không mặc nhiên °ợc phát huy, song a dang hoá các ph°¡ng thứcgiải quyết tranh chấp hành chính là một trong những giải pháp quan trọng nhằm hạnchế những nh°ợc iểm và phát huy những °u iểm vốn có của ph°¡ng thức giải quyếtkhiếu nại hành chính

1.3.1.2 Xét xử hành chính

Giải quyết tranh chấp hành chính tại Tòa án t° pháp (xét xử hành chính) làph°¡ng thức thuần túy t° pháp, theo ph°¡ng châm dùng quyên t° pháp, theo thủ tục t°pháp dé kiểm soát quyền hành pháp

Việc thiết lập ph°¡ng thức xét xử hành chính không nhằm thay thé ph°¡ng thứcgiải quyết khiếu nại hành chính, mà chỉ khắc phục những nh°ợc iểm vốn có của giảiquyết khiếu nại hành chính, bảo ảm quyền lựa chọn ph°¡ng thức giải quyết tranhchấp hành chính của ng°ời khiếu kiện hành chính Theo ó, các tranh chấp hành chínhphát sinh do việc thực thi quyền hành pháp có thé °ợc giải quyết tại Toa án - c¡ quan

ộc lập với quyền hành pháp

Trong vòng h¡n 50 nm trở lại ây, pháp luật liên quan ến giải quyết tranh chấphành chính là một trong những l)nh vực phát triển rất nhanh và t°¡ng ối nng ộng ở

V°¡ng quốc Anh” Theo ó, mặc dù ã thiết lập và vận hành song song nhiều ph°¡ng

thức giải quyết tranh chấp hành chính, song Tòa án vẫn luôn ứng ở vị trí trung tâmcủa hệ thống bảo vệ công lý hành chính ở quốc gia nay ây cing là quan niệm phôbiến của các quốc gia trên thế giới

¯u iểm của ph°¡ng thức xét xử hành chính là có khả nng giải quyết kháchquan tranh chấp hành chính; bảo ảm sự bình ẳng giữa ng°ời khởi kiện và ng°ời bịkiện trong tổ tụng hành chính; buộc nền hành chính quốc gia phải thận trong và có thái

ộ tích cực h¡n trong việc sử dụng quyền hành pháp ể quản lý hành chính nhà n°ớc

và giải quyết các tranh chấp hành chính Tuy vậy, ph°¡ng thức này cing có nh°ợc

iểm vốn có; ó là không có khả nng giải quyết nhanh chóng các tranh chấp hànhchính; không có khả nng xem xét và phán quyết về tính hợp lý của việc thực thiquyền hành pháp hoặc về những van ề thuộc phạm vi nội bộ của nền hành chính quốcgia; không có khả nng trực tiếp khôi phục các quyền, lợi ích hợp pháp ã bị xâmphạm bởi việc thực thi quyền hành pháp; không bảo ảm °ợc tính “chuyên trách”trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính (ngoài xét xử hành chính, Toà án còntiễn hành các hoạt ộng xét xử khác)

Tóm lại, xét xử hành chính là ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính cótính chất ối trọng với ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính Do ó, °u iểmcủa ph°¡ng thức này sẽ là nh°ợc iểm của ph°¡ng thức kia và ng°ợc lại Việc vậnhành song song hai ph°¡ng thức này không những bảo ảm °ợc quyền lựa chọnph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính của cá nhân, t6 chức có quyền, lợi ích bịxâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp mà còn thúc ây nhanh quá trình hoànthiện từng ph°¡ng thức và cả c¡ chế giải quyết tranh chấp hành chính

® Xem Martin Partington, An introduction to the English legal system, Oxford University Press, 2008, trang 149-150.

1.3.2 Các ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính mới °ợc thiết lập ởmột số quốc gia

1.3.2.1 Giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan tài phản hành chính

Giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan tài phán hành chính là ph°¡ng thứcnửa hành pháp, nửa t° pháp, °ợc thiết lập trên c¡ sở quan niệm nén hành chính quốcgia là sự thông nhất giữa hai bộ phận: hành chính quản lý và hành chính tài phán.Tuy có tính chất ối trọng với nhau, song giải quyết khiếu nại hành chính và xét

xử hành chính lại có chung nh°ợc iểm là không bảo ảm °ợc tính “chuyên trách”trong việc giải quyết tranh chấp hành chính Mặt khác, trong một số tr°ờng hợp ng°ờikhiếu kiện không có c¡ hội dé lựa chọn ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính,

ví dụ: nếu khiếu kiện ối với các quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính hợp phápnh°ng không hợp lý hoặc khiếu kiện ối với các quyết ịnh hành chính, hành vi hànhchính thuộc phạm vi nội bộ của nền hành chính quốc gia thì họ chỉ có quyền khiếu nại

mà không có quyên khởi kiện vụ việc ra Toà án

Dé khắc phục những hạn chế nêu trên của c¡ chế vận hành song song ph°¡ngthức giải quyết khiếu nại hành chính và ph°¡ng thức xét xử hành chính, một số n°ớcnh°: Cộng hoà Pháp, V°¡ng quốc Anh, Australia và một số n°ớc trong hệ thống thôngluật (Common law) ã thiết lập thêm c¡ quan tài phán hành chính (Administrativetribunal) với tinh chat là c¡ quan “nửa hành chính, mửa t° pháp” bên cạnh ph°¡ngthức giải quyết khiếu kiện hành chính theo c¡ chế nội bộ (Internal review) và ph°¡ngthức giải quyết khiếu kiện hành chính bằng xét xử t° pháp (Judicial review)

Ở Hoa Kỳ, tranh chấp hành chính tr°ớc hết °ợc một ng°ời có thầm quyền do c¡quan hành chính phân công xem xét nhằm giúp các bên tìm ra các biện pháp giảiquyết, ké cả biện pháp th°¡ng l°ợng, hòa giải” Nếu việc giải quyết bang con °ờngnày không ạt °ợc hiệu quả thì “thâm phán” luật hành chính (administrative lawjudges) trong c¡ câu của c¡ quan hành chính sẽ chính thức tiến hành giải quyết tranhchấp hành chính theo thủ tục °ợc pháp luật quy ịnh“”) Theo ó, việc “thâm phán”luật hành chính giải quyết tranh chấp hành chính có nhiều iểm t°¡ng tự nh° ph°¡ngthức giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan tài phán hành chính

Tuy hiện tại, ở Trung Quốc ch°a thiết lập c¡ quan tài phán hành chính, songnhững nỗ lực của Chính phủ trong cải cách nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết tranh

0% Xem: ThS Nguyễn Vn Quang (2001), “Giải quyết tranh chấp hành chính ở Ôtxtrâylia”, Tap chí Luật học,

(3), tr 39.

RỦ_ Xem: A Melone và A.Karnes, The American Legal System — Perspectives, Politics, Processes, and Policies,

Rowman & Littlefield Publishers, 2008, trang 315-316.

2 Ở cấp liên bang, thủ tục này °ợc quy ịnh trong Luật Thủ tục hành chính 1946 (Administrative Procedure

Act of 1946 hay °ợc gọi tat là APA).

chấp hành chính thông qua việc thí iểm thành lập Uỷ ban giải quyết khiếu nại hành

3) cho thấy có thể quốc gia

chính thuộc Vn phòng Luật pháp ở một số ịa ph°¡ng

này ang chuẩn bị h°ớng tới việc thiết lập ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành

chính tại c¡ quan tài phán hành chính.

Có thể nhận ịnh giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan tài phán hànhchính là ph°¡ng thức có tính chất nửa hành pháp, nửa t° pháp Do trực thuộc Chínhphủ nên c¡ quan tài phán hành chính sử dụng quyền hành pháp dé giải quyết các tranhchấp hành chính Tuy vậy, c¡ quan tài phán hành chính lại °ợc tổ chức và hoạt ộngt°¡ng tự nh° Toà án Các c¡ quan này °ợc tổ chức ộc lập với các c¡ quan quản lyhành chính nhà n°ớc và không °ợc thành lập theo cấp hành chính; thủ tục giải quyếttranh chấp hành chính tại c¡ quan này có nhiều iểm t°¡ng tự nh° thủ tục tố tụng hànhchính Theo ó, giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan tài phán hành chínhkhông những bảo ảm °ợc tính “chuyên trách” trong việc giải quyết tranh chấp hànhchính mà còn có khả nng hội ủ các °u iểm của giải quyết khiếu nại hành chính vàxét xử hành chính Bên cạnh ó, việc t6 chức ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hànhchính tại c¡ quan tài phán hành chính cing gặp phải một số khó khn sau:

- Ph°¡ng thức này có khả nng can thiệp quá lớn tới quản lý hành chính nhà

n°ớc C¡ quan tài phán hành chính có quyền xem xét và phán quyết cả về tính hợppháp và hợp lý của quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính; có quyền huỷ bỏ, sửa

ối, thay thé quyết ịnh hành chính và áp dụng biện pháp nhằm trực tiếp khôi phục cácquyên, lợi ích chính áng ã bị xâm phạm bởi quyết ịnh hành chính, hành vi hànhchính bị khiếu kiện Các quyền nng này có nguy c¡ làm giảm tính ộc lập, tự chủ của

quản lý hành chính nhà n°ớc.

- ào tạo và xây dựng ội ngi tài phán viên hành chính là công việc khó khn,

phức tạp và cing là nhân tố quyết ịnh hiệu quả của ph°¡ng thức này ội ngi tàiphán viên hành chính không chỉ phải ủ về số l°ợng dé giải quyết kịp thời các tranhchấp hành chính gia tng ngày càng nhiều trong xã hội mà mỗi tài phán viên còn phảihội ủ các phẩm chất, nng lực, kinh nghiệm, uy tín cần có của cả thẩm phán và ng°ờigiải quyết khiếu nại hành chính

Nh° vậy, giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan tài phán hành chính làph°¡ng thức có tính chất nửa hành pháp, nửa t° pháp, °ợc thiết lập trên c¡ sở quanniệm nén hành chính quốc gia là sự thong nhất giữa hai bộ phận: hành chính quan by

và hành chính tài phán Tuy ở Việt Nam ch°a thiết lập ph°¡ng thức này, song một sốkinh nghiệm của n°ớc ngoài về tổ chức và vận hành ph°¡ng thức này ã °ợc áp dụngvào việc tô chức và hoạt ộng của Hội ồng cạnh tranh

03, Xem: Ji Hongbo (2013), “Reforming Administrative Dispute Resolution in China”, The Asia Foundation,

(http://asiafoundation.org/in-asia/20 13/09/18/reforming-administrative-dispute-resolution-in-china/).

1.3.2.2 Giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan trung gian hòa giải hành chínhGiải quyết khiếu nại hành chính, xét xử hành chính và giải quyết tranh chấp hànhchính tại c¡ quan tài phán hành chính ều có iểm chung là sử dụng quyền lực nhàn°ớc (quyền hành pháp hoặc t° pháp) theo quy ịnh của pháp luật ể kiểm soát quyềnhành pháp Do ó, nhìn rộng ra thì việc giải quyết tranh chấp hành chính bng cácph°¡ng thức này vẫn chỉ là công việc nội bộ của bộ máy nhà n°ớc Vì vậy, c¡ chế giảiquyết tranh chấp hành chính ch°a thực sự khách quan, ch°a thực sự bảo ảm °ợccông bằng giữa ng°ời khiếu kiện và ng°ời bị khiếu kiện.

ề khắc phục hạn chế nêu trên, c¡ quan trung gian hoà giải hành chính Cộnghoà Pháp ã °ợc thành lập theo Luật số 73-6 ngày 03-01-1973 và ở h¡n 130 n°ớctrên thé giới với tên gọi và phạm vi thẩm quyên khác nhau nh° Thanh tra quốc hội(Thuy iển), Ng°ời bảo vệ công dân (Bỏ ào Nha), Phái viên quốc hội (Tây BanNha) ặc tr°ng hoạt ộng giải quyết khiếu kiện hành chính của c¡ quan này làkhông ra bắt cứ một quyết ịnh hay phán quyết nào nh° c¡ quan hành chính hoặc toà

án hành chính mà chỉ ra những khuyến nghị, kiến nghị dựa trên sự công bang và lẽphải (không chỉ dựa trên các quy ịnh của pháp luật) Biện pháp can thiệp mén dẻo

của c¡ quan này to ra hiệu quả nhờ uy tín hoạt ộng cing nh° biện pháp công khai

các khuyến nghị, kiến nghị của no“

Có thé nhận thấy, việc c¡ quan thanh tra (ombudsman) giải quyết tranh chấphành chính ở V°¡ng quốc Anh và Australia cing là một biến dạng của ph°¡ng thứcgiải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan trung gian hoà giải hành chính Theo ó,khi giải quyết các tranh chấp hành chính, c¡ quan thanh tra °a ra các báo cáo và kiếnnghị ề xuất ối với c¡ quan hành chính ã ban hành quyết ịnh bị khiếu kiện Mặc

dù, không có hiệu lực bắt buộc phải thực hiện, nh°ng những kiến nghị này th°ờng

°ợc c¡ quan hành chính tôn trọng và tự giác thực hiện.

Nh° vậy, c¡ quan trung gian hoà giải hành chính cing là một loại c¡ quan nhà

n°ớc, nh°ng khi giải quyết tranh chấp hành chính, c¡ quan này không chỉ dựa vàoquyền lực nhà n°ớc và pháp luật mà chủ yếu dựa vào quyên lực xã hội, sự công bằng

và lẽ phải Vì vậy, có thê nói giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan trung gianhoà giải hành chính là ph°¡ng thức có tính chất nửa quyên lực nhà n°ớc, nửa quyềnlực xã hội Ph°¡ng thức này có khả nng khắc phục °ợc những nh°ợc iểm chungcủa giải quyết khiếu nại hành chính, xét xử hành chính và giải quyết tranh chấp hànhchính tại c¡ quan tài phán hành chính Tuy vậy, khó khn lớn nhất khi thiết lập và vậnhành ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan trung gian hoà giải

Ú* Xem Lê Thi Thuý (2006), “Bảo ảm sự công bằng trong giải quyết khiếu kiện hành chính ở Cộng hoa

Pháp”, Tap chí Luật học, (1), tr 72, 73, 75.

hành chính ó là phải ào tạo, xây dựng °ợc ội ngi trọng tài viên hành chính có ủ

pham chat, nng lực, kinh nghiệm và uy tin dé có thé ra các khuyến nghị, kiến nghịthuyết phục °ợc cả ng°ời khiếu kiện, ng°ời bị khiếu kiện, ng°ời giải quyết khiếu nại

hành chính, Toà án và c¡ quan tài phán hành chính.

Tuy ở Việt Nam ch°a thiết lập ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính tạic¡ quan trung gian hoà giải hành chính, song trong thực tiễn, mỗi khi ph°¡ng thức giảiquyết khiếu nại hành chính và xét xử hành chính tỏ ra không có hiệu quả, thì việc sửdụng các thiết chế của quyền lực xã hội (c¡ quan báo chí, các tổ chức chính trị - xãhội, v.v.) ể giải quyết tranh chấp hành chính là ph°¡ng pháp ã và ang °ợc sử

dụng có hiệu quả ở Việt Nam.

2 THUC TRẠNG KHIEU KIỆN VÀ GIẢI QUYÉT TRANH CHAP HANH CHÍNH Ở

VIỆT NAM

2.1 Thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam

Ở Việt Nam hiện nay, khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính chủ yếu °ợc

quy ịnh tại Ludt khiếu nại nm 2011 (Luật số 02/2011/QH13) và Nghị ịnh số735/2012/N-CP ngày 03-10-2012 Quy ịnh chỉ tiết một số iều của Luật khiếu nai

(sau ây viết tắt là Nghị ịnh 75/2012)“ Bên cạnh ó, khiếu nại và giải quyết khiếu

nại trong một số l)nh vực chuyên biệt của quản lý hành chính nhà n°ớc còn °ợc quy

ịnh tại một số vn bản quy phạm pháp luật khác

2.1.1 Khiếu nại hành chính theo quy ịnh của pháp luật hiện hành

Khoản 1 iều 2 Luật khiếu nai nm 2011 quy ịnh: “Khiéu nai là việc công dân,c¡ quan, tô chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy ịnh dé nghị c¡quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyên xem xét lại quyết ịnh hành chính, hành vi hànhchính của c¡ quan hành chính nhà n°ớc, của ng°ời có thẩm quyên trong c¡ quanhành chính nhà n°ớc hoặc quyết ịnh kỷ luật cán bộ, công chức khi có cn cứ chorằng quyết ịnh hoặc hành vi ó là trái pháp luật, xâm phạm quyên, lợi ích hợp phápcủa mình” Doi chiéu quy ịnh này với các quy ịnh hiện hành khác có liên quan cóthê rút ra những nhận xét sau:

Thứ nhất, chủ thé khiếu nại hành chính theo quy ịnh nêu trên và tại khoản 1

iêu 3 Luật Khiêu nại nm 2011 gôm c¡ quan, tô chức, cá nhân, cán bộ, công chức.

d3), Luat này ã °ợc Quốc hội n°ớc Cộng hòa xã hội chủ ngh)a Việt Nam khóa XIII, ky họp thứ 2 thông qua

ngày 11-11-2011, có hiệu lực thi hành ké từ ngày 01-7-2012; Những quy ịnh về tiếp công dân tại Ch°¡ng V

của Luật này hết hiệu lực thi hành từ ngày 01-7-2014 theo quy ịnh của Luật tiếp cong dan nam 2013

(9) Nghị ịnh này có hiệu lực thi hành kế từ ngày 20-11-2012; Những quy ịnh về tiếp công dân tại Ch°¡ng V

của Nghị ịnh này het hiệu lực thi hành kê từ ngày 15-8-2014 theo quy ịnh của Nghị ịnh sô 64/2014/N-CP ngày 26-6-2014.

Việc liệt kê nhiều loại chủ thé khiếu nại hành chính là không cần thiết, gây trùnglặp, thậm chí là không day ủ Sở di nh° vậy là vì xét về lý luận, c¡ quan là một hìnhthức của tô chức; cán bộ, công chức cing là cá nhân; khi thực hiện quyền khiếu nại, c¡quan, cán bộ, công chức không °ợc sử dụng quyền lực nhà n°ớc H¡n nữa, trong một

số l)nh vực chuyên biệt của quản lý hành chính nhà n°ớc, pháp luật còn quy ịnh vềquyền khiếu nại hành chính của một số chủ thé ặc biệt khác, nh° hộ gia ình, dòng

họ, v.v Nh° vậy, khiếu nại hành chính không phải là ặc quyền của c¡ quan, cán bộ,

công chức mà là quyền tự vệ và tự ịnh oạt của mọi chủ thể có quyên, lợi ích hợp

pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp

Mặt khác, quy ịnh tại khoản 1 iều 2 Luật khiếu nại nm 2011 còn có iểm hạnchế nữa là không phân ịnh rõ chủ thể khiếu nại hành chính với chủ thể có quyềnkhiếu nại hành chính và chủ thê thực hiện quyền khiếu nại hành chính

Thứ hai, ôi t°ợng của khiếu nại hành chính không bao gồm tất cả các hình thứccủa việc thực thi quyền hành pháp, mà chỉ gồm các quyết ịnh hành chính, hành vihành chính và quyết ịnh kỷ luật theo ngh)a °ợc quy ịnh cụ thể nh° sau:

Một là, theo quy ịnh tại khoản 8 iều 2 Luật khiếu nai nm 2011, quyết ịnhhành chính là ối t°ợng của khiếu nại hành chính khi thoả mãn các iều kiện: /v vnban do c¡ quan hành chính nhà n°ớc hoặc ng°ời có thẩm quyên trong c¡ quan hànhchính nhà n°ớc ban hành dé quyết ịnh về một van dé cụ thé trong hoạt ộng quản lý

hành chính nhà n°ớc °ợc áp dung một lân doi với một hoặc một số doi t°ợng cụ thé.

Việc Luật khiếu nại nm 2011 không quy ịnh các quyết ịnh hành chính °ợcthể hiện bng hình thức phi vn bản là ối t°ợng của khiếu nại hành chính °ợc xáclập trên cn cứ cho rang: nếu các quyết ịnh này xâm phạm tới quyên, lợi ích hợp phápcủa cá nhân, tô chức thì họ có quyền khiếu nại ối với hành vi ra các quyết ịnh này

(hành vi hành chính).

Việc Luật khiếu nại nm 2011 không quy ịnh các quyết ịnh hành chính không

do c¡ quan hành chính nhà n°ớc hoặc ng°ời có thâm quyên trong c¡ quan này banhành là ối t°ợng của khiếu nại hành chính °ợc xác lập trên cn cứ cho rằng cácquyết ịnh này có số l°ợng không nhiều và th°ờng không ảnh h°ởng trực tiếp tớiquyên hay lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức Do ó, việc khiếu nại và giải quyếtkhiếu nại ối với các quyết ịnh này có thể °ợc quy ịnh tại các vn bản quy phạmpháp luật chuyên biệt Tuy vậy, trong thực tế, các vn bản này th°ờng không quy ịnhhoặc quy ịnh không day ủ về quyền khiếu nai và giải quyết khiếu nại ối với các

quyết ịnh này Ví dụ: Ludt kiểm toán nhà n°ớc nm 2015 (Luật sô 81/2015/QH13)”

không quy ịnh về khiếu nại và giải quyết khiếu nại ối với các quyết ịnh hành chính

0”, Luật này ã °ợc Quốc hội n°ớc Cộng hòa xã hội chủ ngh)a Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua

ngày 24-6-2015, có hiệu lực thi hành kê từ ngày 01-01-2016.

(trừ báo cáo kiểm toán) của Kiểm toán Nhà n°ớc và những ng°ời có thâm quyên trongc¡ quan này; tuy khoản 1 iều 15 Luật xử lý vi phạm hành chính nm 2012 (Luật số

15/2012/QH13)” quy ịnh: “Cá nhân, tổ chức bị xử lý vi phạm hành chính có quyên

khiếu nại, khởi kiện ối với quyết ịnh xử lý vi phạm hành chính theo quy ịnh củapháp luật”, song việc khiếu nại ôi với các quyết ịnh xử lý vi phạm hành chính củaGiám ốc Cảng vụ hàng hải, Giám ốc Cảng vụ hàng không; quyết ịnh áp dụng biện

pháp ngn chặn và bảo ảm xử lý vi phạm hành chính của ng°ời chỉ huy tàu bay,

thuyền tr°ởng, tr°ởng tàu thì lại ch°a °ợc quy ịnh ở bat kỳ vn bản quy phạm phápluật nào; tuy Ch°¡ng 2 của Nghị ịnh số 75/2012/N-CP có quy ịnh về khiếu nại vàgiải quyết khiếu nại ối với quyết ịnh hành chính trong ¡n vị sự nghiệp công lập,doanh nghiệp nhà n°ớc, nh°ng lại có nhiều nội dung dẫn chiếu tới việc áp dụng cácquy ịnh Luật khiếu nại nm 2011 Do ó, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại ốivới quyết ịnh hành chính trong ¡n vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà n°ớcchắc chắn sẽ gặp phải những khó khn của việc áp ựng t°¡ng tự quy phạm pháp

luật”, vì phạm vi các quyết ịnh hành chính °ợc quy ịnh tại Luật khiếu nại nm

2011 và phạm vi các quyết ịnh hành chính °ợc quy ịnh tại Nghị ịnh số75/2012/N-CP là không ồng nhất

Về ph°¡ng diện lý luận, guyét ịnh về một van dé cụ thé trong hoạt ộng quản lyhành chính nhà n°ớc °ợc áp dụng một lan ối với một hoặc một số ối tuong cụ thể

°ợc xác ịnh là quyết ịnh hành chính cá biệt Do ó, Luật khiếu nại nm 2011 ãkhông thừa nhận quyết ịnh hành chính chủ ạo và quyết ịnh hành chính quy phạm là

ối t°ợng của khiếu nại hành chính Quan iểm lập pháp này °ợc xác lập trên c¡ sởphù hợp với các ặc iểm chung của quyết ịnh hành chính chủ ạo và quyết ịnhhành chính quy phạm; nhu cầu khiếu nại và khả nng giải quyết hiệu quả các tranhchấp về các loại quyết ịnh này ở Việt Nam

Hai là, theo quy ịnh tại khoản 9 iều 2 Luật khiếu nại nm 2011, hành vi hànhchính là ối t°ợng của khiếu nại hành chính khi thỏa mãn các iều kiện: Ja hành vi củac¡ quan hành chính nhà n°ớc, của ng°ời có thẩm quyên trong c¡ quan hành chính nha

n°ớc thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy ịnh của pháp luật.

Cing nh° ối với quyết ịnh hành chính, Luật khiếu nại nm 2011 ã có sự bóhẹp về chủ thê tiễn hành hành vi hành chính là ối t°ợng của khiếu nại hành chính Do

ó, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại ối với các hành vi hành chính không do c¡quan hành chính nhà n°ớc hoặc ng°ời có thâm quyền trong c¡ quan này tiến hànhcing có những hạn chế t°¡ng tự

(8) Luat này ã °ợc Quốc hội n°ớc Cộng hoà xã hội chủ ngh)a Việt Nam khoá XIII, kỳ họp thứ 3 thông qua

ngày 20-6-2012, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01-7-2013; ã °ợc sửa ổi, bổ sung một số iều theo Luật số 54/2014/QH13 ngày 23-6-2014, có hiệu lực sửa ổi từ ngày 01-01-2015.

0®, Xem GS TS Lê Minh Tâm và PGS TS Nguyễn Minh Doan (Chủ biên): Giáo trinh Lý luận nhà n°ớc và

pháp luật, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2011, tr 199-201.

Mặt khác, quy ịnh nêu trên ã thé hiện sự nhằm lẫn giữa hành vi hành chính với

hành vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vu, công vụ theo quy ịnh của pháp luật

của c¡ quan hành chính nhà n°ớc hoặc của ng°ời có thâm quyền trong c¡ quan này

Vi dụ: những hành vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy ịnh

pháp luật t6 tụng hình sự của co quan hải quan, c¡ quan kiểm lâm và những ng°ời cóthâm quyên trong các c¡ quan nay trong quá trình iều tra hình sự phải °ợc xác ịnh

là hành vi tố tụng (hành vi t° pháp) Các hành vi này chỉ có thể °ợc quy ịnh là ốit°ợng của khiếu nại t° pháp

Ba là, theo quy ịnh tại khoản 10 iều 2 Luật khiếu nại nm 2011, quyết ịnh kỷluật là ối t°ợng của khiếu nại hành chính khi thoả mãn các iều kiện: Ja guyết ịnhbằng vn bản của ng°ời ứng dau c¡ quan, tổ chức dé áp dụng một trong các hìnhthức kỷ luật ối với cán bộ, công chức thuộc quyên quản lý của mình theo quy ịnh

của pháp luật vê can bộ, công chức.

Về ph°¡ng diện lý luận, quyết ịnh kỷ luật cán bộ, công chức cing là một dạngcủa quyết ịnh hành chính cá biệt Do ó, việc ịnh ngh)a riêng về quyết ịnh hànhchính và quyết ịnh kỷ luật nh° ã nêu là có sự trùng lặp, dé dẫn ến nhầm lẫn giữahai thuật ngữ này Mặt khác, quy ịnh nêu trên cing ch°a thực sự thống nhất với cácquy ịnh liên quan của pháp luật hiện hành về cán bộ, công chức và làm hạn chế quyền

khiêu nại của cán bộ, công chức, cụ thê:

- Có nhiều vn bản quy phạm pháp luật sử dụng các thuật ngữ: cán bộ, công

chức, viên chức với những nội dung khác nhau.

- Trong một số tr°ờng hợp việc kỷ luật cán bộ không °ợc thực hiện bằng quyết

ịnh của ng°ời ứng dau c¡ quan, tổ chức mà còn °ợc thực hiện bng nghị quyết củac¡ quan, tô chức; Ví dụ: Theo các quy ịnh tại iểm a khoản 2 iều 19, iểm d khoản

1 iều 26 và khoản 3 iều 33 Luật tổ chức chính quyền ịa ph°¡ng nm 2015 (Luật

số 77/2015/QH13)” thì Hội ồng nhân dân ban hành nghị quyết dé áp dụng hình thức

kỷ luật bãi nhiệm ối với Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Tr°ởng ban, Phó Tr°ởng ban củaHội ồng nhân dân cùng cấp; Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên Ủy ban nhân dân

cùng câp.

- Ngoài quyết ịnh kỷ luật, quyên và lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức còn

có thê bị xâm phạm bởi nhiều loại quyết ịnh, hành vi khác của c¡ quan, tổ chức cóthâm quyền quản lý họ, nh°: quyết ịnh iều ộng, ¡n ph°¡ng cho thôi việc hay hành

vi không xét lên bậc l°¡ng úng thời hạn, v.v Tuy vậy, những quyết ịnh, hành vinày cing không phải là ối t°ợng của khiếu nại hành chính

29T nật này ã °ợc Quốc hội n°ớc Cộng hòa xã hội chủ ngh)a Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua

ngày 19-6-2015, có hiệu lực thi hành kê từ ngày 01-01-2016.

- Ky luật cán bộ, công chức làm việc trong các tô chức chính trị, tô chức chính tri

- xã hội là công việc nội bộ của các tô chức này Do ó, quy ịnh những cán bộ, công

chức nay cing có quyên khiêu nại hành chính giông nh° những cán bộ, công chức làm

việc trong các c¡ quan, tô chức của Nhà n°ớc là không hợp lý.

Bên cạnh ó, theo các quy ịnh tại iều 33, iều 87 Luật bau cử ại biếu Quốc

hội và ại biểu Hội ồng nhân dân nm 2015 (Luật số 85/2015/QH13)” và iều 28Luật tr°ng cầu ý dân nm 2015 (Luật số 96/2015/QH13)”, danh sách cử tri và két

qua bau cử (°ợc thé hiện trong biên bản tổng kết cuộc bầu cử của Hội ồng bau cửquốc gia và Ủy ban bầu cử) cing là ối t°ợng của khiếu nại hành chính Về ph°¡ngdiện lý luận, tuy danh sách cử tri và biên bản tổng kết cuộc bầu cử không phải là quyết

ịnh hành chính hay hành vi hành chính, nh°ng việc lập danh sách cử tri hay lập biên

bản tổng kết cuộc bầu cử lại là hành vi hành chính Mặt khác, theo quy ịnh tại iều

61 Luật bau cử ại biéu Quốc hội và ại biểu Hội ồng nhân dân nm 2015 thì việc lậpdanh sách những ng°ời ứng cử (hành vi hành chính) là ối t°ợng của khiếu nại hành

chính Do ó, việc quy ịnh danh sách cử tri hay hành vi lập danh sách cử tri, biên bản

tong kết cuộc bầu cử hay hành vi lập biên ban tong kết cuộc bầu cử là ối t°ợng củakhiếu nại hành chính không có sự khác biệt áng ké cả về ph°¡ng diện lý luận và thựctiễn pháp lý

Ngoài ra, theo tinh thần chung của pháp luật hiện hành về thủ tục giải quyết

khiếu nại hành chính ở Việt Nam, sau khi cá nhân, tô chức khiếu nại lần ầu nh°ng

không ồng ý với quyết ịnh giải quyết khiếu nại lần ầu hoặc hết thời hạn giải quyếtkhiếu nại lần ầu mà khiếu nại không °ợc giải quyết thì họ có quyền khiếu nại lầnhai Nh° vậy, ối chiếu với các quy ịnh tại khoản 8 và khoản 9 iều 2 Luật khiếu nạinm 2011, cho thấy quyết ịnh giải quyết khiếu nại cing là quyết ịnh hành chính,hành vi không giải quyết khiếu nại trong thời hạn °ợc pháp luật quy ịnh cing làhành vi hành chính Vậy vẫn ề ặt ra là có nên coi quyết ịnh giải quyết khiếu nại vàhành vi không giải quyết khiếu nại trong thời hạn °ợc pháp luật quy ịnh là doit°ợng của khiếu nại hành chính hay không ?

Về van dé nêu trên, tại khoản 1 iều 18 Luật khiếu nại nm 2011 có quy ịnh:Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyên giải quyết khiếu nại lan ầu ốivới quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính của mình Do ó, nêu coi quyết ịnhgiải quyết khiếu nại lần ầu hoặc hành vi không giải quyết khiếu nại lần ầu trong thờihạn °ợc pháp luật quy ịnh của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện /è ối t°ợng

#1, Luật này ã °ợc Quốc hội n°ớc Cộng hòa xã hội chủ ngh)a Việt Nam khóa XII, kỳ hop thứ 9 thông qua

ngày 25-6-2015, có hiệu lực thi hành kê từ ngày 01-9-2015.

22T nật này ã °ợc Quốc hội n°ớc Cộng hòa xã hội chủ ngh)a Việt Nam khóa XIII, kỳ hop thứ 10 thông qua

ngày 25-11-2015, có hiệu lực thi hành kê từ ngày 01-7-2016.

của khiếu nại hành chính lần ầu thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện cing làng°ời có thâm quyền giải quyết khiếu nại lần ầu ối với quyết ịnh giải quyết khiếunại lần ầu hoặc hành vi không giải quyết khiếu nại lần ầu của chính mình Nói cáchkhác, quan niệm nh° vậy thì việc giải quyết khiếu nại hành chính chng khác gì việc

“giãm chân tại chỗ”, tranh chấp hành chính chỉ có thé dừng lại ở cấp giải quyết khiếunại lần ầu T°¡ng tự nh° vậy, nếu coi quyết ịnh giải quyết khiếu nại lần hai hoặchành vi không giải quyết khiếu nại lần hai trong thời hạn pháp luật quy ịnh của Chủtịch Ủy ban nhân dân cấp huyện /a ối t°ợng của khiếu nại hành chính lan dau thìtranh chấp hành chính ã qua hai cấp giải quyết khiếu nại lại quay trở lại cấp giải

quyêt khiêu nại lân âu.

H¡n nữa, tại khoản 2 iều 18 Luật khiếu nại nm 2011 có quy ịnh: Chi tich Ủyban nhân dân cấp huyện có thẩm quyên giải quyết khiếu nại lan hai ối với quyết ịnhhành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, Thủ tr°ởng c¡quan thuộc Uy ban nhân dân cấp huyện ã giải quyết lan dau nh°ng còn khiếu nạihoặc khiếu nại lan dau ã hết thời hạn nh°ng ch°a °ợc giải quyết

Nh° vậy, theo quy ịnh tại khoản 1, khoản 2 iều 18 Luật khiếu nại nm 2011

và nhiều quy ịnh t°¡ng tự khác của pháp luật hiện hành ở Việt Nam về phân cấpthâm quyên giải quyết khiếu nại hành chính thì có thể hiểu: trong một tranh chấp hànhchính cụ thể, ối t°ợng của khiếu nại lần hai cing ông thời là ối t°ợng của khiếunại lan âu; các quyết ịnh giải quyết khiếu nại và hành vi không giải quyết khiếu nạitrong thời hạn °ợc pháp luật quy ịnh không phải là ối t°ợng của khiếu nại hànhchính; sự khác biệt giữa các lan giải quyết khiếu nại chỉ ¡n giản là lý do khiếu nại,ng°ời có thẩm quyên giải quyết khiếu nại và thủ tục giải quyết khiếu nại °ợc phápluật quy ịnh không giống nhau Tuy vậy, các nội dung này lại không °ợc phản ánh

rõ ràng, cụ thé trong các quy ịnh khác của pháp luật hiện hành ở Việt Nam về ốit°ợng của khiếu nại hành chính; thậm chí, theo quy ịnh tại iều 142 Luật thi hành ándan sự nm 2008 sửa ổi, bồ sung nm 2014 (Luật số 26/2008/QH12)”, ôi t°ợngcủa khiếu nại hành chính lần hai là quyết ịnh giải quyết khiếu nại hành chính lần ầu.Thứ ba, pháp luật hiện hành không quy ịnh tập trung, day ủ, thông nhất và hợp

lý về iều kiện khiếu nại hành chính; cụ thê:

- Luật khiếu nại nm 2011 không quy ịnh cho cá nhân, tổ chức °ợc quyềnkhiếu nại hành chính khi có cn cứ cho rằng quyết ịnh, hành vi bị khiếu nại là bất hợp

ly iêu này ã làm hạn chê °u diém von có của ph°¡ng thức giải quyêt khiêu nại

, Luật này ã °ợc Quốc hội n°ớc Cộng hoà xã hội chủ ngh)a Việt Nam Khoá XII, kỳ họp thứ 4 thông qua

ngày 14-11-2008, có hiệu lực thi hành kê từ ngày 01-7-2009; ã °ợc sửa ôi, bô sung một sô iêu theo Luật sô 64/2014/QH13 ngày 25-11-2014, có hiệu lực sửa ôi, bô sung kê từ ngày 01-7-2015.

hành chính ây cing là nhận ịnh chung của nhiều công trình nghiên cứu về khiếunại và giải quyết khiếu nại hành chính mà iển hình là nhận ịnh: “7rong thuc tiễn khigiải quyết khiếu nại hành chính, c¡ quan hành chính nhà n°ớc ã xem xét, ánh giá cảtính hợp pháp và tính hợp lý của quyết ịnh hành chính và hành vi hành chính ể cóbiện pháp giải quyết phù hợp (iển hình là khi giải quyết khiếu nại về giải tod, ền bù

thiệt hại khi nhà n°ớc thu hồi dat) Do ó, việc Luật Khiếu nại, tô cáo không quy ịnh

tính hợp lý là một cn cứ dé khiếu nại ối với quyết ịnh hành chính, hành vi hành

chính là ch°a ây ủ, ch°a phù hop với thực tiễn")

- Theo các quy ịnh tại iều 9, khoản 1 iều 33 và iều 48 của Luật khiếu nạinm 2011, thời hiệu khiếu nại lần ầu ối với quyết ịnh kỷ luật là 15 ngày còn thờihiệu khiếu nại lần ầu ối với quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính là 90 ngày;thời hiệu khiếu nại lần hai ối với quyết ịnh kỷ luật là 10 ngày (ối với quyết ịnh kỷluật buộc thôi việc, thời hiệu này là 30 ngày) còn thời hạn khiếu nại lần hai ối vớiquyết ịnh hành chính, hành vi hành chính là 30 ngày (ối với vùng sâu, vùng xa i lạikhó khn thì thời hạn này có thể kéo dài h¡n nh°ng không quá 45 ngày); thời hiệukhiếu nại ối với quyết ịnh kỷ luật ều tính từ ngày ng°ời khiếu nại nhận °ợc quyết

ịnh ky luật hoặc quyết ịnh giải quyết khiếu nại lần ầu, còn thời hiệu khiếu nại lần

ầu ối với quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính °ợc tính từ ngày ng°ời khiếunại nhận °ợc quyết ịnh hành chính hoặc biết °ợc quyết ịnh hành chính, hành vihành chính, thời hạn khiếu nại lần hai ối với quyết ịnh hành chính, hành vi hànhchính °ợc tính từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần ầu mà khiếu nại không

°ợc giải quyết hoặc kế từ ngày ng°ời khiếu nại nhận °ợc quyết ịnh giải quyếtkhiếu nại lần ầu ây là những hạn chế của Luật Khiếu nại nm 2011 cần °ợc khắcphục, vì tr°ờng hợp cán bộ, công chức không nhận °ợc quyết ịnh kỷ luật ối vớimình nh°ng ã biết °ợc quyết ịnh này thì họ lại không °ợc thực hiện ngay quyềnkhiếu nại ối với quyết ịnh này; tr°ờng hợp ng°ời giải quyết khiếu nại lần ầu ốivới quyết ịnh kỷ luật không ra quyết ịnh giải quyết khiếu nại trong thời hạn phápluật quy ịnh hoặc có ra quyết ịnh này nh°ng ng°ời khiếu nại không nhận °ợc quyết

ịnh này thì họ cing không thể thực hiện °ợc quyền khiếu nại lần hai iều này làmcho việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại ối với quyết ịnh kỷ luật không °ợc tiếnhành nhanh chóng, kịp thời Mặt khác, với thời gian t°¡ng ối ngắn, không phải bất kỳcán bộ, công chức nào cing có ủ thông tin và “ding cảm” dé thực hiện quyền khiếunại của mình ối với quyết ịnh kỷ luật iều này ã gây trở ngại không nhỏ cho việcthực hiện quyền khiếu nại ối với loại quyết ịnh này

2, Xem Tran Vn S¡n (2006), Tang c°ờng pháp chế xã hội chủ ngh)a trong hoạt ộng giải quyết khiếu nại, 16

cáo của các c¡ quan hành chính nhà n°ớc ở Việt Nam hiện nay, luận án tiên s) luật học, Học viện Chính trị Quôc gia Hô Chí Minh, Hà Nội, tr 112.

- Thời hiệu khiếu nại về danh sách cử tri là 30 ngày (theo quy ịnh tại iều 33Luật bầu cử ại biểu Quốc hội và ại biểu Hội ồng nhân dân nm 2015) là 10 ngày(theo quy ịnh tại iều 28 Luật tr°ng cầu ý dan nm 2015) kể từ ngày niêm yết danhsách; thời hiệu khiếu nại về kết quả bầu cử ại biểu Quốc hội va ại biểu Hội ồngnhân dân là 05 ngày kế từ ngày công bố kết quả bau cử (theo quy ịnh tại khoản 1

iều 87 Luật bau cử ại biểu Quốc hội và ại biểu Hội ồng nhân dân nm 2015) Cácthời hiệu này °ợc quy ịnh t°¡ng ối ngắn là dé kịp thời tiến hành bầu cử, tr°ng cầu

ý dân hoặc dé sớm 6n ịnh về tô chức của Quốc hội và Hội ồng nhân dân sau khi

công bô kêt quả bâu cử.

- Theo các quy ịnh tại khoản 2 iều 140 Luật thi hành án dân sự nm 2008 sửa

ôi, bố sung nm 2014, thời hiệu khiếu nại về thi hành án dân sự °ợc quy ịnh riêng

ối với từng loại quyết ịnh, hành vi bị khiếu nại Nhìn chung các thời hiệu này làt°¡ng ối ngắn (từ 3 ngày làm việc ến 30 ngày) dé hạn chế sự gián oạn trong côngtác thi hành án dân sự do phải giải quyết khiếu nại

- Luật cạnh tranh nm 2004 (Luật số 27/2004/QH11)” gián tiếp quy ịnh về

thời hiệu khiếu nại ối với quyết ịnh xử lý vụ việc cạnh tranh tại iều 106: “Quyết

ịnh xử lý vụ việc cạnh tranh có hiệu lực pháp luật sau ba m°¡i ngày, ké từ ngày kỷnếu trong thời hạn ó không bị khiếu nại theo quy ịnh tại iều 107 của Luật nay”.Quy ịnh này t°¡ng tự nh° quy ịnh của pháp luật tô tụng về thoi hạn kháng cáo bản

án, quyết ịnh s¡ thâm ch°a có hiệu lực pháp luật của Toà án

- Theo các quy ịnh tại iểm a và iểm b khoản 2 iều 69 Luật kiểm toán nhàn°ớc nm 2015, thời hiệu khiếu nại về hành vi của Tr°ởng oàn kiểm toán, Tổ tr°ởng

Tổ kiểm toán và các thành viên của oàn kiểm toán bị giới hạn trong quá trình thựchiện kiểm toán; thời hiệu khiếu nại về ánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị kiểmtoán trong báo cáo kiểm toán là 30 ngày kế từ ngày ¡n vi °ợc kiểm toán nhận °ợcbáo cáo kiểm toán Các thời hiệu này °ợc quy ịnh ể hạn chế sự gián oạn trongcông tác kiểm toán nhà n°ớc do phải giải quyết khiếu nại

Thứ tw, pháp luật hiện hành không quy ịnh tập trung, ầy ủ, thống nhất và hop

lý về hình thức khiếu nại hành chính; cụ thé:

- Theo quy ịnh tại iểm a khoản 1 iều 12 Luật khiếu nại nm 2011 thì ng°ờikhiếu nại có quyền tự mình hoặc ủy quyền cho ng°ời khác có nng lực hành vi dân sự

ầy ủ ể thực hiện việc khiếu nại; Tr°ờng hợp ng°ời khiếu nại là ng°ời ch°a thành

niên, ng°ời mất nng lực hành vi dân sự thì ng°ời ại diện theo pháp luật của họ thực

hiện việc khiêu nại Tuy vậy, Luật này lại không phân ịnh rõ chủ thê của khiêu nại

>) Luat này ã °ợc Quốc hội n°ớc Cộng hoà xã hội chủ ngh)a Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ 6 thông qua

ngày 03-12-2004, có hiệu lực thi hành kê từ ngày 01-7-2005.