Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Cơ sở: Khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam

TR¯ỜNG ẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

È TÀI NGHIÊN CUU KHOA HOC CAP C  SỞ

MA SO: LH-03/2016/HD-QLKH-TCKT

Chủ nhiệm dé tai: TS Nguyễn Mạnh Hùng Th° ký ề tài: ThS Nguyễn Thùy Linh

Hà Nội tháng 9 nam 2017

TT Họ và tên Don vị Chuyên ề tham gia 1 | PGS.TS Bùi Thị ào ại học Luật Hà Nội | Chuyên ề 2

+ _|Báo cáo tổng hợp;

2 | TS Nguyên Mạnh Hùng ại học Luật Hà Nội `

Chuyên ê 1 và 3

3 | Ths Nguyén Thuy Linh Dai học Luật Ha Nội | Chuyên ề 4

4 | ThS Hoang Thị Lan Phuong | ại học Luật Hà Nội | Chuyên ề 2 5 | PGS.TS Nguyễn Vn Quang | ại học Luật Hà Nội | Chuyên ề 5

DANH MỤC CÁC CHUYEN DE TRONG DE TÀI

1 Báo cáo tổng hợp kết quả thực hiện ề tài;

2 Chuyên ề 1: Khái quát chung về khiếu kiện hành chính và xu thế da dạng hóa các ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính;

3 Chuyên ề 2: Thâm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính theo

quy ịnh của pháp luật hiện hành ở Việt Nam;

4 Chuyên ề 3: Tham quyền xét xử hành chính theo quy ịnh của pháp luật

hiện hành ở Việt Nam;

5 _ Chuyên ề 4: Thủ tục giải quyết vụ án hành chính theo quy ịnh của pháp luật

hiện hành ở Việt Nam;

6 Chuyên ề 5: Kinh nghiệm tổ chức giải quyết tranh chấp hành chính ở một số n°ớc trên thé giới./.

PHAN THỨ NHẤT: MO ẦU 2-2 <s°©s©+*£Ek££Es£EeEEseEkseEkerxekserrserkserkseresee 1

PHAN THU HAI: BAO CAO TONG HỢP KET QUA THỰC HIỆN DE TÀI 10

1 Khai quát chung về khiếu kiện hành chính và xu thé a dang hóa ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính 10 1.1 Tranh chấp hành chính - hiện t°ợng khách quan trong tổ chức thực thi quyền hành pháp - - + + SE+E+E2E+E£EEEEEEEEEEEE111151E1151111111111111 11.1111 xe 10 1.2 Khái niệm khiếu kiện hành chính - ¿- +5c++2v2xvezxvsrxrsrverrtrrree 12 1.3 Xu thé a dang hóa ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính 23

2 Thực trang khiếu kiện và gidi quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam 30

2.1 Thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam 30

2.2 Thực trạng khởi kiện và giải quyết vụ án hành chính ở Việt Nam 58

3 Quan iểm va giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam 99 3.1 Quan iểm nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam99 3.2 Giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam 101 4 Kết luận chung 128 PHAN THU BA 5-5 G8 8 996 92 4 E48 958 998 9 8 E8 9958.958 928.9E9E9959958.95958 8.4585.528 2eEese 139 Chuyên ề 1: Khái quát chung về khiếu kiện hành chính và xu thế a dạng hóa các ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính s 5s sssssssssssesesesssessss 139 Chuyên dé 2: Thâm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính theo quy ịnh gủn,piiip In hiệu Irarifr-D: Xit THHTTlusssnassssuresoeinesittrtvtd43 001000 Ei0LSiE01/ 0900H106i0-3098089 160 Chuyên dé 3: Tham quyên xét xử hành chính theo quy ịnh của pháp luật hiện hành CP VIỆT Ness nha nhe nh) cave HH sess sass N6 suas 10086 11086 11086 suse sess cess sone 115631056 105831158 1056 3illã 3iili05580150015001 191 Chuyên ề 4: Thủ tục giải quyết vụ án hành chính theo quy ịnh của pháp luật hiện

MỞ DAU

I TINH CAP THIET CUA DE TÀI

Tranh chấp hành chính là hiện t°ợng khách quan, phat sinh từ những han ché, bat cập trong quản lý hành chính nhà n°ớc ể giải quyết hiệu quả các tranh chấp này, Việt Nam và các quốc gia trên thế giới ã thiết lập, duy trì và từng b°ớc hoàn thiện nhiều ph°¡ng thức nhằm áp ứng ngày một tốt h¡n quyền khiếu kiện hành chính của cá nhân, tổ chức trong quản lý hành chính nhà n°ớc Trong ó, chủ yếu là ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính và ph°¡ng thức xét xử hành chính.

Ngay từ những tháng ầu tiên thành lập n°ớc Việt Nam dân chủ cộng hoà, Chủ tịch Hồ Chí Minh ã ra Sắc lệnh số 64/SL ngày 23-11-1945 thành lập Ban Thanh tra ặc biệt, ặt nền tảng pháp lý ầu tiên cho công tác giải quyết tranh chấp hành chính nói chung và ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính nói riêng trong thời kỳ xây dựng Nhà n°ớc kiểu mới ở Việt Nam Theo iều 2 của Sắc lệnh này, Ban Thanh tra

ặc biệt có toàn quyên: nhận các ¡n khiếu nại của nhân dán; diéu tra, hỏi chứng,

xem xét các tài liệu giấy tờ của các Uỷ ban nhân dân hoặc các c¡ quan của Chính phi cân thiết cho công việc giám sát; ình chức, bắt giam bắt cứ nhân viên nào trong Uỷ ban nhân dân hay của Chính phủ ã phạm lỗi tr°ớc khi mang ra Hội ồng Chính phủ

hay Toa án ặc biệt xét xử; tịch biên hoặc niêm phong những tang vat va dùng mọi

cách iều tra dé lập một hồ s¡ mang một phạm nhân ra Toà án ặc biệt và có quyền dé nghị lên Chính phủ những iều can sửa ổi trong các c¡ quan.

ể áp ứng yêu cầu dân chủ hoá mọi mặt của ời sống xã hội, xây dựng Nha n°ớc pháp quyền, phát triển nền kinh tế thị tr°ờng và hội nhập quốc tế ở Việt Nam, từ ngày 01-7-1996, ph°¡ng thức xét xử hành chính (giải quyết tranh chấp hành chính tại Toà án nhân dân) ã °ợc thiết lập và vận hành song song với ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính nhằm khắc phục tình trạng nên hành chính quốc gia ộc quyền trong giải quyết các tranh chấp hành chính và từng b°ớc bảo ảm quyên lựa chọn ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính của cá nhân, t6 chức có quyên, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp.

Trong những nm vừa qua, cùng với việc từng b°ớc hoàn thiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính, hiệu quả của ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính và ph°¡ng thức xét xử hành chính ở Việt Nam ã °ợc tng c°ờng áng ké Tuy vậy, việc phối hợp, hỗ trợ, bố sung, t°¡ng thích giữa hai ph°¡ng thức này vẫn còn nhiều hạn chế; tình trạng ùn ây, né tránh trách nhiệm

giải quyết tranh chấp hành chính van còn phổ biến trong thực tế; tình trạng mat cân ối về số l°ợng tranh chấp hành chính °ợc giải quyết và chất l°ợng của việc giải quyết chúng giữa hai ph°¡ng thức này ch°a °ợc khắc phục làm hạn chế quyền lựa chọn ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính của cá nhân, tổ chức Từ ó, các quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp không °ợc bảo vệ kịp thời và triệt ể; gây tâm lý bức xúc và làm giảm lòng tin của nhân dân ối với c¡ chế giải quyết tranh chấp hành chính ây là một trong những nguyên nhân làm cho khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính trở thành iểm nóng trong ời sống chính trị - xã hội ở Việt Nam.

Vận hành song song ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính và ph°¡ng thức xét xử hành chính ở Việt Nam không chỉ là chủ tr°¡ng úng ắn của ảng, Nhà

n°ớc mà còn phù hợp với nguyện vọng chính áng của nhân dân và phù hợp với xu

thế a dạng hoá các ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính trên thế giới Tuy vậy, ể phát huy hiệu lực và hiệu quả của c¡ chế có nhiều ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính thì việc nghiên cứu hoàn thiện từng ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính hiện có của mỗi quốc gia phải °ợc tiến hành trong một chỉnh thé thống nhất và phù hợp với xu thé a dang hóa các ph°¡ng thức này trên thé giới.

Tuy giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử hành chính ở Việt Nam ã và ang giành °ợc sự quan tâm áng ké của giới nghiên cứu khoa học pháp lý, song hai ph°¡ng thức này lại chủ yếu °ợc nghiên cứu một cách biệt lập với nhau Do ó, ch°a có công trình nào nghiên cứu tập trung, toàn diện, có hệ thống ồng thời về cả hai ph°¡ng thức này trong chỉnh thể thống nhất của c¡ chế giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam H¡n nữa, kết quả nghiên cứu của các công trình tr°ớc ây có nhiều nội dung ã lạc hậu so với những thay ổi gần ây về quan iểm lập pháp, thực tiễn quy ịnh và tổ chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính; °a ra nhiều quan iểm khác nhau, thậm chí trái ng°ợc nhau về một số nội dung liên quan ến việc tiếp tục hoàn thiện c¡ chế giải quyết tranh chấp hành

chính ở Việt Nam.

Cùng với yêu cầu mở rộng, tng c°ờng bảo hộ quyền con ng°ời, quyền công dân và yêu cầu kiểm soát hữu hiệu quyền hành pháp của Hiến pháp nm 2013; từ những lý do nêu trên mà việc chọn và nghiên cứu ề tài: “Khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam” là cần thiết dé áp ứng yêu cầu về lý luận và thực tiễn °ợc ặt ra ở Việt Nam hiện nay.

II TINH HÌNH NGHIÊN CỨU

Trong những nm gân ây, các công trình nghiên cứu vê khiêu kiện hành chính

và giải quyết tranh chấp hành chính không chỉ nhiều về số l°ợng mà còn rất a dạng

vê phạm vi va cap ộ nghiên cứu Nhìn chung các công trình này chủ yêu là luận ántiên s) luật học, sách chuyên khảo, bài báo khoa học °ợc công bô ở Việt Nam và n°ớcngoài Trong ó có một sô công trình tiêu biêu sau.

1 Luận án tiên s) luật học

Thứ nhất, Luận án tiễn s) của Nguyễn Thế Thuan: Tang c°ờng hiệu quả pháp

luật về giải quyết khiếu nại, tô cáo của công dân ở Việt Nam hiện nay, °ợc bảo vệ vào nm 2001.

Luận án ã nghiên cứu van dé hiệu quả pháp luật về giải quyết khiếu nại, tổ cáo ở ph°¡ng diện lý luận và thực tiễn Trên c¡ sở ó, Luận án ã °a ra những khái niệm, những yếu tố c¡ bản làm cn cứ dé xác ịnh hiệu quả pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo; những iều kiện bảo ảm pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo °ợc thực hiện có hiệu quả; các nguyên tắc và giải pháp c¡ bản cho việc tng c°ờng hiệu quả

pháp luật vê giải quyết khiêu nai, tô cáo.

Thứ hai, Luận án tiễn s) của Nguyễn Thanh Bình: Thdm quyên của Toà án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính, °ợc bảo vệ vào nm 2003.

Luận án ã nghiên cứu những van ề lý luận về thâm quyên giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án nhân dân, thực trạng thầm quyền này ở Việt Nam và kiến nghị một số nội dung nhằm hoàn thiện pháp luật về thâm quyền giải quyết các khiếu

kiện hành chính của Toà án nhân dân.

Thứ ba, Luận án tiên s) của Nguyễn Hạnh: Hodn thiện thủ tục pháp lý về giải

quyêt khiêu nại của công dan, °ợc bảo vệ vào nm 2005.

Luận án ã nghiên cứu vấn ề thủ tục giải quyết khiếu nại của công dân về ph°¡ng diện lý luận và thực tiễn Trên c¡ sở ó, Luận án ã °a ra những khái niệm c¡ bản liên quan ến thủ tục giải quyết khiếu nại, ánh giá thực trạng thực hiện thủ tục giải quyết khiếu nại theo quy ịnh của pháp luật qua các thời kỳ và ề xuất ph°¡ng h°ớng, giải pháp hoàn thiện thủ tục giải quyết khiếu nại của công dân.

Thứ tw, Luan án tiên s) của Trân Vn Son: Tang c°ờng pháp chế xã hội chungh)a trong hoạt ộng giải quyêt khiêu nại, to cáo của các c¡ quan hành chính nhàn°ớc ở Việt Nam hiện nay, °ợc bảo vệ vào nm 2006.

Luận án ã nghiên cứu hoạt ộng giải quyết khiếu nại, tố cáo của các c¡ quan hành chính nhà n°ớc d°ới góc ộ yêu cầu của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ ngh)a về ph°¡ng diện lý luận và thực tiễn ở Việt Nam Trên c¡ sở ó, Luận án kiến nghị những giải pháp nhằm tng c°ờng pháp chế xã hội chủ ngh)a trong hoạt ộng giải

quyết khiêu nại, tô cáo của các c¡ quan hành chính nhà n°ớc ở Việt Nam.

Thứ nm, Luận án tiễn s) của Hoàng Quốc Hồng: ổi mới tổ chức và hoạt ộng của Toà hành chính áp ứng yêu cau xây dựng Nhà n°ớc pháp quyên Việt Nam hiện

nay, °ợc bảo vệ vào nm 2007.

Luận án ã nghiên cứu VỀ C  SỞ lý luận của việc ôi mới tô chức và hoạt ộng của Toà hành chính; quá trình hình thành, phát triển, thực trạng tô chức và hoạt ộng của Toà hành chính ở Việt Nam Trên c¡ sở ó, Luận án ã °a ra những yêu cầu, quan iểm, giải pháp cho việc ổi mới t6 chức và hoạt ộng của Toà hành chính theo yêu cầu xây dựng Nhà n°ớc pháp quyền ở Việt Nam.

Thứ sáu, Luận án tiên s) của Nguyễn Vn Quang: A comparative study of the

systems of review of administrative action by courts and tribunals in Australia andViet Nam: What Vietnam can learn from Australian experience, °ợc trình tai LatrobeUniversity, Melbourne, Australia vao nam 2007.

Luận án ã tập trung nghiên cứu so sánh hệ thống xét xử hành chính bằng Toa án

và c¡ quan tài phán hành chính ở Australia và Việt Nam trên cả hai ph°¡ng diện pháp

luật và thiết chế nhằm mục ích tìm kiếm những kinh nghiệm phù hợp có thể áp dụng trong bối cảnh cụ thể của Việt Nam.

Thứ bẩy, Luận án tiên s) của Ngô Mạnh Toan: Hodn thiện pháp luật khiếu nại, t6 cáo trong iều kiện xây dựng Nhà n°ớc pháp quyên Việt Nam, °ợc bảo vệ vào nm 2008.

Luận án ã nghiên cứu về c¡ sở lý luận và phân tích quá trình hình thành, phát triển của các quy ịnh pháp luật về khiếu nại, tố cáo; ánh giá thực trạng các quy ịnh này và kiến nghị các giải pháp hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo nhm áp ứng yêu cầu xây dựng Nhà n°ớc pháp quyền Việt Nam.

Thứ tám, Luận án tiên s) của Nguyễn Thi Thuỷ: Quyên khiếu nại hành chính của

công dân ở Việt Nam hiện nay, °ợc bảo vệ vào nm 2009.

Luận án ã nghiên cứu những vấn ề lý luận về quyền khiếu nại hành chính; các bảo ảm cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính; ánh giá thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về quyền khiếu nại hành chính; kiến nghị các giải pháp dé nâng cao hiệu quả thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân ở Việt Nam.

Thứ chin, Luận án tiễn s) của Trần Kim Liễu: Toà hành chính trong Nhà n°ớc pháp

quyên xã hội chủ ngh)a Việt Nam của dán, do dan, vì dan, °ợc bảo vệ vào nm 2011.

Luận án ã nghiên cứu VỀ C  SỞ ly luận cho sự ton tại của Toà hành chính; c¡ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt ộng của Toà hành chính; ánh giá về thực trạng tô chức, hoạt ộng và vai trò của Toà hành chính ở Việt Nam theo tiễn trình lịch sử; ề xuất một số quan iểm và giải pháp phát huy vai trò của Toà hành chính trong Nhà n°ớc pháp quyền xã hội chủ ngh)a Việt Nam của dân, do dân, vi dân.

Bên cạnh hệ thống giáo trình của các c¡ sở dao tạo luật hoc (về các môn học: Luật hành chính; Luật tố tụng hành chính; Công tác giải quyết khiếu nại, tổ cáo) cung cấp kiến thức c¡ bản về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính, ã có nhiều sách chuyên khảo của cá nhân hoặc nhóm tác giả ề cập ến một số nội dung

của vân dé này Trong ó, có thê nêu ra một sô sách sau:

Thứ nhất, cuôn “Quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính - ối t°ợng xét xử của Toà án” do TS Phạm Hồng Thái làm chủ biên, xuất bản nm 2001 Cuốn sách ã ề cập ến những quan iểm lý luận về ối t°ợng của xét xử hành chính, thâm quyền xét xử hành chính; ánh giá những quy ịnh của pháp luật hiện hành ở thời iểm nghiên cứu về ối t°ợng của xét xử hành chính, thâm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam; °a ra các kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy ịnh này và nâng cao hiệu quả của

công tác xét xử hành chính.

Thứ hai, cuỗn “Pháp luật về khiếu nại và t6 cáo” do PGS.TS Phạm Hồng Thái làm chủ biên, xuất bản nm 2003 Cuốn sách chủ yêu dé cập ến những van dé lý luận

và thực tiễn về khiếu nại, tổ cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo theo Luật Khiếu nại, tố

cáo số 09/1998/QH10 ngày 02-12-1998; kiến nghị hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam.

Thứ ba, cuỗn “C¡ chế giải quyết khiếu nại - Thực trạng và giải pháp” do TS Hoàng Ngọc Giao làm chủ biên, xuất bản nm 2009 Cuốn sách ã ề cập ến c¡ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở các ph°¡ng diện lý luận và thực tiễn, qua ó ánh

giá những hạn chê và ê xuât các giải pháp hoàn thiện c¡ chê này.

The t°, cuốn “Administrative Division Court in Vietnam: Model, Jurisdiction and Lesson from foreign experiences” của Dr Pham Hong Quang, xuất bản nm 2010 Cuốn sách da phân tích, ánh giá ở các ph°¡ng diện lý luận, thực tiễn về mô hình tổ chức va thâm quyền của Toà hành chính ở Việt Nam kết hợp với những kinh nghiệm t°¡ng ứng của một số n°ớc (iển hình là Cộng hoà Pháp, Trung Quốc và Nhật Bản) nhằm

khang ịnh về sự can thiết va °a ra một số kiến nghị hoàn thiện về mô hình tổ chức;

mở rộng tối a thâm quyền của Toà hành chính trong iều kiện thành lập c¡ quan tài

phán hành chính trực thuộc chính phủ và các Toà hành chính khu vực ở Việt Nam.

Bên cạnh ó, có một số sách, bài báo ề cập ến kinh nghiệm giải quyết tranh chấp hành chính ở n°ớc ngoài ã °a ra nhiều nhận ịnh quan trọng mà Việt Nam có thê tham khảo ể tiếp tục hoàn thiện c¡ chế giải quyết tranh chấp hành chính Trong

ó, có một sô công trình áng chú ý sau:

Thứ nhất, cuỗôn “Administrative Courts in Indonesia: A Socio-legal Study” của Adriaan Bedner, xuất bản nm 2001 Cuốn sách là công trình nghiên cứu toàn diện, hệ thống về quá trình hình thành, thực trạng tô chức và hoạt ộng của Toà án hành chính ở Indonesia Trên c¡ sở phân tích các yếu tố ảnh h°ởng tới hiệu quả xét xử hành chính từ bên trong và bên ngoài hệ thống Toà án hành chính (pháp luật, thâm quyên, thủ tục,

tô chức bộ máy, nhân sự, nguồn tài chính, v.v.), Cuốn sách ã ề xuất một số giải pháp nhm hoàn thiện về tô chức và hoạt ộng của Toà án hành chính ở Indonesia.

Thứ hai, cuỗn “Tribunals in the Common Law World” do Robin Creyke làm chủ biên, xuất bản nm 2008 Cuốn sách phan ánh kết quả nghiên cứu của nhóm tác gia về c¡ quan tài phán ở một số n°ớc thuộc hệ thống thông luật (Common law) Trong ó, có nhiều nội dung liên quan ến vai trò của c¡ quan tài phán trong giải quyết các tranh chấp hành chính ở Australia, Canada, New Zealand và V°¡ng quốc Anh Bằng ph°¡ng pháp luật học so sánh, Cuốn sách ã chỉ ra những iểm t°¡ng ồng và khác biệt về thực trạng tô chức, hoạt ộng và xu h°ớng phát triển của mô hình giải quyết tranh chấp hành chính bang c¡ quan tài pháp ở bốn quốc gia này.

Thứ ba, bài báo “Pháp iển hoá, kiểm soát, châu Âu hoá: Hiện trạng của luật hành chính ức” của GS.TS Franz Reimer, tr°ờng ại học Tổng hợp Giessen Cộng

hoà Liên bang ức, ã mô tả khái quát quá trình hình thành, từng b°ớc hoàn thiện

ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính và ph°¡ng thức xét xử hành chính trong hệ thống giám sát hành vi của c¡ quan công quyền; chỉ ra ý ngh)a và iều kiện c¡ bản ể công dân thực quyên khởi kiện vụ án hành chính ối với các hành vi bat hợp pháp

của c¡ quan công quyên ở Cộng hoà Liên bang ức.

Thứ tw, bài báo “Hệ thống tài phán hành chính của Cộng hoà Liên bang ức”

của GS.TS Roland Fritz, M.A, Chánh án Toà án hành chính Frankfurt am Main Cộng

hoà Liên bang ức, ã mô tả khái quát về các ph°¡ng diện c¡ bản của hệ thống tài phán hành chính ở Cộng hoà Liên bang ức Trong ó có một số nhận ịnh áng chú ý về ý ngh)a của ph°¡ng thức xét xử hành chính cùng với ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính trong việc bảo hộ pháp lý toàn diện, triệt dé cho ng°ời dân tr°ớc

các quyêt ịnh của c¡ quan công quyên.

Thứ nam, bài báo “Reforming Administrative Dispute Resolution in China” của

Ji Hongbo, ã tập trung phân tích những °u iểm và vai trò của ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại trong c¡ chế giải quyết tranh chấp hành chính; chỉ ra những nỗ lực của Chính phủ Trung Quốc trong cải cách nhằm nâng cao hiệu quả của ph°¡ng thức này thông qua việc thí iểm thành lập Uỷ ban giải quyết khiếu nại hành chính thuộc Vn phòng Luật pháp ở một số ịa ph°¡ng; phân tích những tác ộng tích cực và hạn chế của Uy ban này trong giải quyết tranh chấp hành chính ở Trung Quốc.

Nh° vậy, tuy không có trong tâm nghiên cứu là van ề khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính trong một chỉnh thê thống nhất, nh°ng các công trình nêu trên ã ề cập ến một số nội dung có liên quan trực tiếp ến vấn ề này Bên cạnh ó, các công trình này còn °a ra nhiều quan iểm khác nhau, thậm chí trái ng°ợc nhau về một số nội dung liên quan ến khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam, trong ó áng chú ý là:

- Quan niệm khiếu kiện hành chính là tranh chấp hành chính hay chỉ là hành vi pháp lý ¡n ph°¡ng của một bên trong tranh chấp hành chính;

- Quan iểm khác nhau về ối t°ợng của khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam;

- Quan niệm khác nhau vê phân cap thâm quyên giải quyét khiêu nại hành chính

và thâm quyên xét xử hành chính;

- Quan niệm khác nhau về trình tự khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp

hành chính;

- Quan niệm khác nhau về việc thiết lập thêm ph°¡ng thức mới ể giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam trong giai oạn hiện nay.

Từ những phân tích, ánh giá nêu trên cho thấy, việc nghiên cứu dé tài “Khiéu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam” trên c¡ sở ánh giá, kế thừa kết quả của các công trình nghiên cứu tr°ớc ây là nhiệm vụ khoa học cần thiết trong giai oạn hiện nay.

HI MỤC DICH VA NHIEM VỤ NGHIÊN CỨU

Mục ích nghiên cứu của ề tài là xác ịnh c¡ sở lý luận, c¡ sở thực tiễn về ph°¡ng diện xây dựng pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính nhằm bảo ảm tối a quyền lựa chọn ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính của ng°ời khiếu kiện; phát huy tối a những °u iểm, hạn chế tối thiêu những nh°ợc iểm của từng ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính; tng c°ờng mối t°¡ng quan thông nhất giữa các ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính; nâng cao hiệu quả của c¡ chế giải quyết tranh chấp

hành chính ở Việt Nam.

ê ạt °ợc mục ích nêu trên, ê tài có các nhiệm vụ nghiên cứu sau:

Thứ nhat, làm sáng tỏ khái niệm và các hình thức khiêu kiện hành chính.

Thứ hai, làm sáng tỏ khái niệm tranh chấp hành chính và xu thé a dạng hóa các ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính.

Thứ ba, danh giá khách quan, toàn diện, có hệ thống về thực trạng khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính theo quy ịnh của pháp luật hiện hành

ở Việt Nam.

Thứ tw, ề xuất quan iểm, giải pháp về ph°¡ng diện c¡ sở pháp lý và tổ chức thực hiện pháp luật nhằm tiếp tục nâng cao hiệu quả công tác giải quyết tranh chấp hành chính phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà n°ớc pháp quyền xã hội chủ ngh)a và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay.

IV PHẠM VI NGHIÊN CỨU

Dé tài °ợc nghiên cứu trong phạm vi các van ê sau:

Thứ nhất, những quan iểm lập pháp, nội dung và ph°¡ng pháp quy ịnh của pháp luật hiện hành liên quan ến khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành

chính ở Việt Nam, có sự ôi chiêu cân thiệt với một sô quôc gia khác.

Thứ hai, thực tiễn tô chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính trong những nm gần ây ở Việt Nam.

Thứ ba, thực tiễn tổ chức giải quyết tranh chấp hành chính ở một số quốc gia trên thế giới với tính chất là bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.

Thứ tw, tâm lý của nhân dân trong việc lựa chọn ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam.

V PH¯ NG PHÁP NGHIÊN CỨU

ề tài °ợc nghiên cứu trên c¡ sở ph°¡ng pháp luận của Chủ ngh)a Mác - Lê Nin, t° t°ởng Hồ Chí Minh, °ờng lỗi của ảng Cộng sản Việt Nam về xây dung Nhà n°ớc pháp quyên xã hội chủ ngh)a trong iều kiện phát triển nền kinh tế thị tr°ờng và hội nhập quốc tế Trên c¡ sở ó, ề tài làm sáng tỏ về ph°¡ng diện lý luận, chính trị của vấn ề khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam.

Bên cạnh ó, trong quá trình nghiên cứu Dé tài, một số ph°¡ng pháp nghiên cứu cụ thể (hệ thống, tổng hợp, thống kê, phân tích, so sánh và lịch sử cụ thể) °ợc sử dụng dé thu thập, xử lý, ánh giá các thông tin lý luận và thực tiễn liên quan ến từng nội dung và chỉ ra mối liên hệ biện chứng giữa các thông tin nay trong tổng thé van dé khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam.

Ngoài ra, nhóm nghiên cứu ề tài còn sử dụng kết quả iều tra xã hội của một số công trình nghiên cứu tr°ớc ây dé nhận ịnh, ánh giá về ý thức pháp luật, tâm lý của nhân dân, cán bộ, công chức trong l)nh vực khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam.

VI DIA CHI UNG DỤNG VÀ Ý NGH(A CUA DE TÀI

Các luận cứ, ánh giá, kết luận, kiến nghị của Dé tài có ộ tin cậy va có giá trị tham khảo tốt trong công tác nghiên cứu, giảng dậy, hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả tô chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam Do ó, ề tài là tài liệu hữu ích cho các ối t°ợng sau:

- Sinh viên, học viên, nghiên cứu sinh làm khóa luận, luận vn, luận án và giảng

viên chuyên ngành luật hành chính - 6 tụng hành chính;

- ại biểu Quốc hội, cán bộ, công chức và các c¡ quan, tổ chức làm công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính;

- Cán bộ, công chức làm công tác giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử hành

chính; ặc biệt là thẳm phán, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, công chức thanh tra

và công chức làm công tác tiếp dân, phô biến, tuyên truyền pháp luật;

- Các cá nhân, tổ chức có nhu cầu khiếu kiện hành chính cao trong xã hội, ặc biệt là các doanh nghiệp và nhân dân ở những ịa ph°¡ng có tốc ộ ô thị hóa cao.

PHAN THỨ HAI

BAO CAO TONG HOP KET QUÁ THUC HIEN DE TÀI

TS Nguyên Mạnh Hùng

1 KHÁI QUAT CHUNG VE KHIẾU KIỆN HANH CHÍNH VÀ XU THE A DANGHÓA PH¯ NG THỨC GIẢI QUYẾT TRANH CHAP HANH CHÍNH

1.1 Tranh chấp hành chính - hiện t°ợng khách quan trong tô chức thực thi quyền hành pháp

Trong một khoảng thời gian kha dài, do ảnh h°ởng bởi t° duy quản ly tập trung

quan liêu, quan iểm tuyệt ối hóa sự thông nhất về lợi ích giữa Nhà n°ớc xã hội chủ ngh)a và cá nhân, tô chức trong xã hội nên tranh chấp hành chính, khiếu kiện hành chính ã không °ợc nhận diện, thừa nhận một cách ầy ủ, công khai, hợp pháp trong pháp luật và thực tiễn tổ chức thực thi quyền hành pháp ở Việt Nam.

Gần ây, do yêu cầu xây dựng Nhà n°ớc pháp quyền xã hội chủ ngh)a, hội nhập quốc tế cùng với việc thiết lập ph°¡ng thức xét xử hành chính mà tranh chấp hành chính và khiếu kiện hành chính ngày càng °ợc giới khoa học pháp lý ở Việt Nam quan tâm nghiên cứu nh° là những hiện t°ợng tất yếu khách quan và phô biến trong ời sống chính trị - xã hội Theo ó, các cn cứ pháp ly dé khiếu kiện hành chính; nhận diện, giải quyết tranh chấp hành chính cing ngày càng °ợc hoàn thiện Tuy vậy, cho ến nay giới khoa học pháp lý ở Việt Nam vẫn ch°a có quan niệm thống nhất, rõ ràng về tranh chấp hành chính; thậm chí còn có quan niệm ồng nhất tranh chấp hành chính

res sk h ` h ` 21 1 *A z ` r 1

với khiếu nại hành chính và khởi kiện vụ án hành chính?'.

Theo ngh)a thông th°ờng, “tranh chấp” °ợc hiểu là “dau ranh giằng co khi có ý kiến bat ông, th°ờng là trong van dé quyên lợi giữa hai bên” Theo ó, các tranh chấp có thé là tranh chấp về quyền lợi của một hoặc một nhóm cá nhân với lợi ích chung của xã hội hoặc có thé là tranh chấp về quyền lợi giữa những cá nhân, tổ chức cụ thé với nhau Trong xã hội có Nhà n°ớc, các tranh chấp về quyền lợi có thé phát sinh từ hoạt ộng kinh tế - xã hội hoặc từ việc thực thi quyền lực nhà n°ớc.

Trong quản lý hành chính nhà n°ớc, chủ thể quản lý cần thực thi quyền hành pháp ể áp ặt cách thức tổ chức thực hiện pháp luật có tính bắt buộc ối với xã hội

0) Xem: _TS Hoàng Ngọc Giao - Chủ biên, Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển (2009), C¡ chế

giải quyết khiếu nại - Thực trạng và giải pháp, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, Tr 34; Nguyễn Hạnh (2005),Hoàn thiện thủ tục pháp lý về giải quyết khiếu nại của công dân, luận án tiễn s) luật học, Viện Nhà n°ớc và Phápluật, Hà Nội, Tr 20; Ngô Mạnh Toan (2008), Hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tô cáo trong diéu kiện xây dựng

Nhà n°ớc pháp gine Việt Nam, luận án tiễn s) luật học, Dai học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, Tr 125.

', Xem Hoàng Phê (Chủ biên) Trung tâm Từ iển học - Viện Ngôn ngữ hoc: Tir iển tiếng Việt, Nxb à Nẵng,

2002, tr 1024.

nói chung và các cá nhân, tô chức cụ thê nói riêng nhằm xác lập, duy trì, bảo vệ trật tự quản lý hành chính nhà n°ớc Do ó, việc thực thi quyền hành pháp không chỉ ảnh h°ởng tới quyên, lợi ích nhiều mặt của cộng ồng xã hội mà còn ảnh h°ởng trực tiếp tới quyên, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tô chức cụ thé.

Cing nh° các hình thức áp ặt ý chí của ng°ời này ối với ng°ời khác trong xã hội, việc chủ thé quản lý hành chính nhà n°ớc áp ặt ý chí của nhà n°ớc (thực thi quyền hành pháp) luôn chứa ựng khả nng làm xuất hiện sự phản kháng có ý thức của cá nhân, tổ chức phải phục tùng sự áp ặt này (ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc) Sự phản kháng này là tất nhiên khi việc thực thi quyền hành pháp không phù hợp với mong muốn, quyền hay lợi ích của họ Dé bảo vệ các quyên, lợi ích hợp pháp của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc; bảo ảm tính hợp pháp, hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp, pháp luật của hầu hết các quốc gia trên thế giới ều quy ịnh những hình thức phản kháng hợp lý ối với việc thực thi quyền hành pháp, nh° khiếu nại hành chính, khởi kiện vụ án hành chính (gọi chung là khiếu kiện hành chính).

Khiếu kiện hành chính là hành vi pháp lý ¡n ph°¡ng của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc (bên “yếu thế” trong quản ly) thé hiện sự bất ồng, xung ột với chủ thể quản lý hành chính nhà n°ớc về quan iểm ánh giá tính hợp pháp, hợp lý và sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp ối với các quyên, lợi ích hợp pháp của ng°ời khiếu kiện hành chính Nh° vậy, thực thi quyền hành pháp và khiếu kiện hành chính là nguyên nhân khách quan làm phát sinh tranh chấp hành chính; khiếu nại hành chính, khởi kiện vụ án hành chính không phải là tranh chấp hành chính Trong tranh chấp hành chính, lợi ích, quan iểm của chủ thể quản lý chủ yếu °ợc thê hiện thông qua việc thực thi quyền hành pháp và quyền, lợi ích, quan iểm của ối t°ợng quản lý chủ yếu °ợc thể hiện thông qua khiếu kiện hành chính.

Nếu nh°, các tranh chấp về dân sự, lao ộng, th°¡ng mại có thể phát sinh theo yêu cầu hợp pháp, ¡n ph°¡ng của bất kỳ bên nảo trong tranh chấp; thì tranh chấp hành chính chi có thé phát sinh theo yêu cầu khiếu kiện của một bên trong tranh chấp Sở di có iểm khác nhau này là vi các tranh chấp về dân sự, lao ộng, th°¡ng mai phát sinh từ những quan hệ xã hội °ợc iều chỉnh bởi luật t°; các bên trong quan hệ này không chỉ bình ng về ý chí, quyền, lợi ích mà còn bình ắng về khả nng yêu cầu giải quyết tranh chấp khi có xung ột về quyền, lợi ích Ng°ợc lại, tranh chấp hành chính phát sinh từ quan hệ quan lý hành chính nhà n°ớc (quan hệ quyền lực - phục tùng) °ợc iều chỉnh bởi pháp luật hành chính (luật công); các bên trong quan hệ này không bình ng về ý chí, quyền và lợi ích.

Xuất phát từ lợi ích của Nhà n°ớc, chủ thể quản lý hành chính nhà n°ớc có quyền ¡n ph°¡ng áp ặt ý chí của Nhà n°ớc và buộc ối t°ợng quản lý phải phục

tùng sự áp ặt này Mặt khác, cho dù ối t°ợng quản lý có thê có những hành vi trái pháp luật xâm phạm lợi ích của Nhà n°ớc thì với thầm quyền của mình, chủ thé quan lý hành chính nhà n°ớc hoàn toàn có khả nng ngn chặn, xử lý các hành vi ó ồng thời còn có thê ¡n ph°¡ng áp dụng các biện pháp khắc phục các hậu quả của việc xâm phạm này Do ó, trong tranh chấp hành chính, ng°ời khiếu kiện chỉ có thể là ối t°ợng quản lý, ng°ời bị khiếu kiện luôn luôn là chủ thể quản lý hành chính nhà n°ớc Nói khái quát thì tranh chấp hành chính là tranh chấp giữa “Dân và Nhà n°ớc” Trong ó “Dân” luôn là bên yếu thé và vì vậy, chi họ mới có quyền khiếu kiện hành chính dé yêu cầu c¡ quan nhà n°ớc có thầm quyền bảo vệ quyên, lợi ích hợp pháp cho họ thông qua việc giải quyết tranh chấp hành chính.

Tuy tranh chấp hành chính chỉ có thể phát sinh theo yêu cầu khiếu kiện của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc, nh°ng iều ó không có ngh)a là c¡ quan nhà n°ớc buộc phải giải quyết tranh chấp theo yêu cầu khiếu kiện ¡n ph°¡ng này Mỗi c¡ quan nhà n°ớc chỉ có thé giải quyết tranh chấp hành chính nếu yêu cầu khiếu kiện là hợp pháp và thuộc phạm vi thâm quyền của mình theo quy ịnh của pháp luật Do ó, tranh chấp hành chính chỉ thực sự phát sinh trên thực tế khi yêu cầu khiếu kiện hành chính của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc °ợc c¡ quan nhà n°ớc có thâm quyền thụ lý.

Từ những phân tích, nhận ịnh nêu trên, có thé hiểu: Tranh chấp hành chính là sự xung ột về quan iểm ánh giá tính hợp pháp, hợp lý của việc thực thi quyên hành pháp làm ảnh h°ởng ến quyên, lợi ích giữa chủ thể và ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc; °ợc c¡ quan nhà n°ớc có thẩm quyên thụ lý giải quyết theo yêu cau khiếu kiện của bên “yếu thé” trong quản lý hành chính nhà n°ớc.

1.2 Khái niệm khiếu kiện hành chính

Từ những nhận ịnh nêu trên về tranh chấp hành chính và dé bảo ảm sự nhất quán về ph°¡ng diện ngữ ngh)a của các thuật ngữ, “khiếu kiện hành chính” cần °ợc hiểu là thuật ngữ phản ánh những ặc tính chung của “khiếu nại hành chính” và “khởi

kiện vụ án hành chính” Theo ó, khiêu kiện hành chính có những ặc diém sau:

Thứ nhất, khiêu kiện hành chính là quyền tự vệ và tự ịnh oạt của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc khi có sự xâm phạm của việc thực thi quyên hành pháp.

Trong quản lý hành chính nhà n°ớc, nếu nh° quyền hành pháp °ợc xác ịnh là ph°¡ng tiện tất yếu mà chủ thé quản lý °ợc sử dung dé xác lập, duy trì va bảo vệ trật tự quản lý phù hợp với lợi ích của Nhà n°ớc thì khiếu kiện hành chính cần °ợc xác ịnh là quyền tất yêu mà ối t°ợng quan lý °ợc sử dụng dé bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của họ tr°ớc sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp Nói cách

khác, việc quy ịnh và bảo ảm thực hiện quyên khiêu kiện hành chính là yêu câu tâtyêu ê bảo ảm sự cân bng giữa lợi ích của Nhà n°ớc và lợi ích của Nhân dân, giữaquyên lực nhà n°ớc và quyên tự chủ của Nhân dân.

Từ những lý do nêu trên mà khiếu kiện hành chính là quyền trung tâm trong nhóm quyền hành chính - chính trị của ối t°ợng quan lý hành chính nhà n°ớc Do mục ích của khiếu kiện hành chính là bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc, nên thực hiện quyền khiếu kiện hành chính ồng

ngh)a với việc khởi ộng c¡ chế bảo vệ và bảo ảm tính hiện thực các quyên, lợi ích

hợp pháp của ối t°ợng này Nh° vậy, quy ịnh và bảo ảm thực hiện quyền khiếu kiện hành chính là yêu cầu trọng tâm của việc xây dựng, hoàn thiện nên hành chính phục vụ và bảo vệ các quyền, lợi ich hợp pháp của Nhân dân trong quản lý hành chính

nhà n°ớc.

Cing nh° các quyền hành chính - chính trị khác, khiếu kiện hành chính °ợc pháp luật quy ịnh với tính chất là quyền chủ quan Theo ó, việc thực hiện quyền khiếu kiện hành chính tuỳ thuộc vào ý chí, nhận thức chủ quan của cá nhân trực tiếp thực hiện quyền về mức ộ xâm phạm quyên, lợi ích hợp pháp và tính trái pháp luật hay bất hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp Mặt khác, khiếu kiện hành chính còn là quyền tự ịnh oạt của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc; không ai có quyền buộc họ phải khiếu kiện, cụ thé:

Một là, chủ thé của khiếu kiện hành chính có quyền lựa chọn ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính.

Dé bảo ảm thực chất quyền lựa chọn ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc thì nhất thiết phải bảo ảm sự t°¡ng xứng về phạm vi thâm quyền, hiệu lực, hiệu quả của các ph°¡ng thức này và không

°ợc coi trọng hay xem nhẹ ph°¡ng thức nào.

Yêu cầu bảo ảm quyên lựa chọn ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính òi hỏi pháp luật không ặt ra bat kỳ hạn chế nào cản trở ối t°ợng quan lý hành chính nhà n°ớc lựa chọn ph°¡ng thức bảo vệ các quyên và lợi ích hợp pháp của họ, ngoài những iều kiện xuất phát từ yêu cầu bảo vệ hữu hiệu các quyền và lợi ích ó và nguyên tắc bảo vệ quyền, lợi ich cho cá nhân, t6 chức này không ảnh h°ởng trái pháp luật ến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, t6 chức khác Bên cạnh ó, ối với mỗi tranh chấp hành chính, cần bảo ảm cho ối t°ợng quản lý có c¡ hội lựa chọn và thay ổi ph°¡ng thức giải quyết Quyền thay ổi ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính °ợc tôn trọng và bảo ảm thực hiện trong tr°ờng hợp ối t°ợng quản lý có cn cứ cho rang, c¡ quan ang thụ lý, giải quyết tranh chấp thiếu tinh thần trách nhiệm hoặc giải quyết không thoả áng yêu cau của họ.

Hai là, chủ thé của khiếu kiện hành chính có quyền quyết ịnh về ối t°ợng và nội dung của yêu cầu khiếu kiện theo quy ịnh của pháp luật.

Trên c¡ sở những nhận ịnh chủ quan về mức ộ xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp và các biện pháp cần thiết ể ngn chặn việc xâm phạm, khôi phục hoặc bảo vệ các quyên và lợi ích hợp pháp mà ối t°ợng quản lý có quyền quyết ịnh về ối t°ợng và nội dung của yêu cầu khiếu kiện hành chính Tuy vậy, chủ thé của khiếu kiện hành chính không thể lựa chọn các ối t°ợng hay °a ra những yêu cầu ngoài phạm vi thâm quyền giải quyết tranh chấp hành chính mà pháp luật quy ịnh cụ thê ối với mỗi ph°¡ng thức.

Ba là, chủ thé của khiếu kiện hành chính có quyền rút, thay ối, bố sung yêu cầu

của mình theo quy ịnh của pháp luật.

Do những nhận ịnh chủ quan làm c¡ sở dé khiếu kiện hành chính có thé úng hoặc sai, có thé phù hợp với quy ịnh của pháp luật hoặc không, có thé ã day ủ hoặc còn thiếu sót, nên pháp luật quy ịnh cho chủ thé của khiếu kiện hành chính có quyền rút, thay ối, bố sung yêu cầu của minh trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính Tuy vậy, các quyền này cing phải °ợc thực hiện phù hợp với quy ịnh của pháp luật trên c¡ sở bảo ảm iều kiện cần thiết ể c¡ quan nhà n°ớc có thê giải quyết khách quan, nhanh chóng và hiệu quả tranh chấp hành chính mà không xâm phạm tới quyên, lợi ích hợp pháp của các °¡ng sự khác trong tranh chấp.

Thứ hai, ôi t°ợng của khiếu kiện hành chính là việc thực thi quyền hành pháp ấu tranh loại trừ các biểu hiện trái pháp luật, bat hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp và khắc phục hậu quả của chúng không chỉ là trách nhiệm của Nhà n°ớc mà

còn là trách nhiệm của xã hội, của cá nhân và tô chức có quyên, lợi ích bị xâm phạm.

Vì vậy, pháp luật các n°ớc ều quy ịnh quyền khiếu kiện ối với các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp (chủ yếu là quyết ịnh hành chính và hành vi hành chính) Nh° vậy, nghiên cứu làm sáng tỏ bản chất, ặc iểm của quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính không chỉ cần thiết ể xác ịnh ối t°ợng của khiếu kiện

hành chính mà còn hữu ích cho công tác quản lý hành chính nhà n°ớc.

Hiện nay, trong khoa học pháp lý tồn tại nhiều quan niệm khác nhau về quyết ịnh hành chính, nh°: quyết ịnh hành chính là hành ộng ; là sự lựa chọn các ph°¡ng án ; là vn bản ; là kết qua sự thé hiện ý chí nhà n°ớc ; hoặc là hình thức biểu hiện của quản lý hành chính nhà n°ớc; v.v° Các quan niệm này ều phản ánh úng những khía cạnh nhất ịnh về quyết ịnh hành chính Tuy nhiên, muốn hiểu rõ

© Xem TS Trần Minh H°¡ng (Chủ biên): Giáo trinh Luật hành chính Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội,

2012, tr 170; TS Pham Hong Thái (Chủ biên): Quyê ịnh hành chính, hành vi hành chính - ôi t°ợng xét xử hànhchính của Toà án, Nxb Tông hợp ông Nai, 2001, tr 10.

h¡n về quyết ịnh hành chính, cần xuất phát từ quan iểm: ban hành quyết ịnh hành chính là giai oạn trung tâm của quá trình quản lý hành chính nhà n°ớc Ở ây, cần thừa nhận quản lý hành chính nhà n°ớc diễn ra d°ới ạng quá trình bao gồm các giai oạn: xác ịnh công việc cần giải quyết; nghiên cứu, xác minh thực trạng của công việc và ối chiếu với pháp luật hiện hành ể xác ịnh cn cứ giải quyết công việc; ra quyết ịnh hành chính ể giải quyết công việc; tổ chức thực hiện quyết ịnh hành

chính ã ban hành; kiểm tra việc thực hiện quyết ịnh hành chính ã ban hành (thực chat ây là các giai oạn cua thủ tục hành chính).

Nh° vậy, quyết ịnh hành chính °ợc chủ thê quản lý hành chính nhà n°ớc sử dụng dé thể hiện chính thức, công khai ý chi nhà n°ớc nhằm giải quyết các công việc thuộc thâm quyền của mình Nếu thực tế phát sinh một công việc thuộc thâm quyền của chủ thê quản lý hành chính nhà n°ớc nào ó, thì công việc này chỉ thực sự °ợc giải quyết khi chủ thể ó ban hành quyết ịnh hành chính Do vậy, quyết ịnh hành chính là biểu hiện tập trung của việc thực thi quyền hành pháp.

Cing nh° các quyết ịnh pháp luật khác (quyết ịnh lập pháp và quyết ịnh t° pháp), quyết ịnh hành chính có ủ các ặc iểm: tính ý chí, tính quyền lực nhà n°ớc

và tính pháp ly.

Tính ý chí và tính quyền lực nhà n°ớc của quyết ịnh hành chính °ợc thê hiện ở khía cạnh: quyết ịnh hành chính có nội dung là sự ¡n ph°¡ng thé hiện chính thức, công khai ý chí của Nhà n°ớc, với ý ngh)a bắt buộc thực hiện ối với các ối t°ợng có liên quan Việc thể hiện ý chí nh° vậy là c¡ sở cần thiết ể quyết ịnh hành chính °ợc xã hội tôn trọng và °ợc Nhà n°ớc bảo ảm thực hiện Một khi quyết ịnh hành chính ã °ợc ban hành và có hiệu lực pháp luật thì các ối t°ợng liên quan có trách nhiệm

tự giác chấp hành; nếu từ chối trách nhiệm này thì việc bảo ảm thực hiện quyết ịnh

hành chính sẽ thuộc trách nhiệm của Nhà n°ớc.

Tính pháp lý của quyết ịnh hành chính tr°ớc hết °ợc thể hiện ở khía cạnh: quyết ịnh hành chính °ợc pháp luật quy ịnh về kết cấu nội dung và hình thức biểu hiện iều này không chỉ bảo ảm sự thống nhất về hình thức của các quyết ịnh hành chính ma còn là iều kiện cần thiết ể quyết ịnh hành chính có thê biéu ạt chính xác, ầy ủ, lôgíc và hiệu quả ý chí của Nhà n°ớc Việc ban hành quyết ịnh hành chính

không theo quy ịnh của pháp luật về kết cấu nội dung và hình thức biểu hiện không

chỉ ¡n thuần là việc làm trái pháp luật mà còn thể hiện không úng, không ủ, không chính xác ý chí của Nhà n°ớc Từ ó, có thé gây ra những hậu quả trái pháp luật xâm phạm lợi ich của Nhà n°ớc, quyên và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tô chức.

Xem TS Trần Minh Huong (Chủ biên): Sdd, tr 162.

®_ Xem TS Trần Minh H°¡ng (Chủ biên): Sdd, tr 172,173; TS Phạm Hồng Thái (Chủ biên): Sdd, tr 12.

Bên cạnh ó, tính pháp ly của quyết ịnh hành chính còn °ợc thể hiện ở hệ qua

pháp lý của nó) Do quyết ịnh hành chính có tính bắt buộc thực hiện ối với các ối

t°ợng có liên quan, nên hệ quả pháp lý của nó có thê là ặt ra những chủ tr°¡ng, chính sách, nhiệm vụ quản lý; ban hành, sửa ôi hoặc bãi bỏ quy phạm pháp luật; hoặc là tạo c¡ sở cho việc làm phát sinh, thay ổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật cụ thé thông qua việc ¡n ph°¡ng xác ịnh, thay ổi hoặc bãi bỏ các quyền và ngh)a vụ cụ thê của những cá nhân, tô chức nhất ịnh.

Các ặc iểm nêu trên không chỉ phản ánh sự khác biệt của quyết ịnh hành chính với các loại quyết ịnh xã hội không mang tính quyền lực nhà n°ớc mà còn là c¡ sở dé phân biệt quyết ịnh hành chính với các loại vn bản có giá trị pháp lý nh°ng không có tính bắt buộc thực hiện ối với cá nhân, tổ chức có liên quan, nh°: công vn hành chính, biên bản vi phạm hành chính, ng ký khai sinh, v.v Ngoài ra, quyết ịnh

hành chính còn có những ặc iêm riêng sau:

Một là, quyết ịnh hành chính do các chủ thể quản lý hành chính nhà n°ớc có thâm quyên ban hành mà tr°ớc hết và chủ yếu là các c¡ quan hành chính nhà n°ớc và

những ng°ời có thâm quyên trong các c¡ quan này.

Với ý ngh)a là biểu hiện tập trung của việc sử dụng quyền hành pháp, quyết ịnh hành chính chỉ có thể do chủ thể quản lý hành chính nhà n°ớc ban hành Pháp luật hành chính quy ịnh cụ thé, chặt chẽ về các tổ chức, cá nhân có thâm quyền ban hành quyết ịnh hành chính; các loại quyết ịnh hành chính mà mỗi loại chủ thé °ợc phép ban hành; các tr°ờng hợp ban hành và phạm vi công việc °ợc giải quyết bởi từng loại quyết ịnh này Những quy ịnh này có ý ngh)a quan trọng dé hạn chế sự tuỳ tiện và ề cao trách nhiệm của chủ thê quản lý khi ban hành quyết ịnh hành chính.

Phần lớn các quyết ịnh hành chính ều do các c¡ quan hành chính nhà n°ớc hoặc những ng°ời có thâm quyên trong các c¡ quan này ban hành, vì: các c¡ quan này có chức nng quản lý hành chính nhà n°ớc; thâm quyên của chúng chủ yếu bị giới hạn

trong l)nh vực quản lý hành chính nhà n°ớc Mặt khác, các c¡ quan hành chính nhà

n°ớc lại chủ yêu ban hành quyết ịnh hành chính dé tổ chức ời sống xã hội, quyết ịnh những van dé liên quan trực tiếp tới quyên, lợi ích của cá nhân, tổ chức không trực thuộc mình Vì vậy, các quyết ịnh hành chính do c¡ quan hành chính nhà n°ớc ban hành °ợc xã hội quan tâm ặc biệt, ồng thời, nó cing là ối t°ợng chủ yếu của khiếu kiện hành chính.

Ngoài c¡ quan hành chính nhà n°ớc, các c¡ quan khác của Nhà n°ớc cing có

thâm quyén ban hành quyết ịnh hành chính, nh°ng chủ yếu giới hạn trong l)nh vực

) Xem TS Phạm Hồng Thái (Chủ biên): Sad, tr 13.

xây dựng và ôn ịnh chế ộ công tác nội bộ của c¡ quan mình Vì vậy, loại quyết ịnh này ít khi là ối t°ợng của khiếu kiện hành chính Bên cạnh ó, các tổ chức, cá nhân ngoài bộ máy Nhà n°ớc nếu °ợc Nhà n°ớc trao quyền cing có thể ban hành quyết

ịnh hành chính dé giải quyết một số công việc cụ thể có liên quan tới hoạt ộng của

họ Vì vậy, loại quyết ịnh này rất hạn chế về số l°ợng.

Hai là, quyết ịnh hành chính °ợc ban hành nhm giải quyết các công việc

trong l)nh vực quản lý hành chính nhà n°ớc.

Chủ thể quản lý hành chính nhà n°ớc chủ yếu sử dụng quyết ịnh hành chính ể giải quyết các công việc thuộc thâm quyền Tuy vao tính chất công việc °ợc giải quyết mà quyết ịnh hành chính có thé °ợc chia thành ba loại sau:

Quyết ịnh hành chính chủ ạo có nội dung là những chủ tr°¡ng, chính sách, giải pháp lớn về quản lý hành chính nhà n°ớc; °ợc ban hành dé thực hiện những nhiệm vụ chiến l°ợc chung, quan trọng trong cả n°ớc, trong một vùng lãnh thô nhất ịnh; có khả nng ảnh h°ởng tới nhiều ối t°ợng, nhiều l)nh vực nh°ng lại không ảnh h°ởng

trực tiếp tới quyên, lợi ích của tổ chức, cá nhân cụ thê Do ó, loại quyết ịnh này

th°ờng không °ợc quy ịnh là ối t°ợng của khiếu kiện hành chính.

Quyết ịnh hành chính quy phạm có nội dung là các quy phạm pháp luật; °ợc ban hành trên c¡ sở chấp hành các quyết ịnh lập pháp, nhằm thực hiện nhiệm vụ lập quy trong quản lý hành chính nhà n°ớc Với nội dung và ý ngh)a ó, các quyết ịnh hành chính quy phạm ều có tính d°ới luật; chúng không thay thế các quyết ịnh lập pháp mà chỉ cụ thé hoá các quyết ịnh này phù hợp với thực tiễn của ời sống xã hội Nh° vậy, quyết ịnh hành chính quy phạm cing không trực tiếp ảnh h°ởng tới quyên, lợi ích của cá nhân, tô chức cụ thể, nh°ng lại là c¡ sở pháp lý dé chủ thé quản lý hành chính nhà n°ớc áp ứng hay hạn chế các quyền và lợi ích của cá nhân, tô chức ó Vì vậy, thông th°ờng, loại quyết ịnh này cing không °ợc quy ịnh là ối t°ợng trực tiếp của khiếu kiện hành chính.

Quyết ịnh hành chính cá biệt có nội dung là các mệnh lệnh pháp luật cụ thể;

°ợc ban hành nhằm trực tiếp iều chỉnh các quan hệ quản lý hành chính nhà n°ớc cụ thé giữa các tô chức, cá nhân xác ịnh Vi vậy, loại quyết ịnh này °ợc sử dụng phổ biến và th°ờng xuyên, nhằm tổ chức chỉ ạo thực hiện pháp luật trực tiếp ối với những tô chức, cá nhân cụ thé Với nội dung và ý ngh)a này, quyết ịnh hành chính cá

biệt có những ặc thù sau:

- Ouyét dinh hanh chinh ca biét chi ap dung ối với một vụ việc cụ thé

iều này có ngh)a là quyết ịnh hành chính cá biệt chỉ °ợc áp dụng ối với một

vụ việc °ợc xác ịnh bởi những sự kiện có môi liên hệ hữu c¡ với nhau mà theo quy

ịnh của pháp luật là không thê tách biệt hay kết hợp với những sự kiện khác Ví dụ: không thé ban hành một quyết ịnh hành chính với nội dung xử phạt hành chính ối với ng°ời vi phạm và ồng thời khen th°ởng ối với ng°ời có thành tích trong tô giác ng°ời vi phạm ó; hoặc cing không thê ban hành hai quyết ịnh hành chính ể xử lý một vi phạm hành chính, một quyết ịnh thì phạt tiền còn quyết ịnh kia thì t°ớc quyền sử dụng giấy phép ối với ng°ời vi phạm.

- Quyêt ịnh hành chính ca biệt chỉ có hiệu lực ôi với một hoặc một sô ca nhân,to chức cụ thê

Trong một vụ việc cụ thể, tất nhiên sẽ bao gồm những sự kiện xác ịnh chỉ có thê sắn với những ối t°ợng cụ thể Do ó, quyết ịnh hành chính cá biệt không chỉ là sự cá biệt hoá quy phạm pháp luật trong những tr°ờng hợp cụ thể mà còn là sự cá biệt hoá quy phạm pháp luật ối với những tô chức, cá nhân cụ thé với những ặc iểm

riêng biệt về tên gol, n¡i c° trú, v.v Vì vậy, nội dung cua quyết ịnh hành chính cá

biệt phải xác ịnh chính xác, cụ thể về ối t°ợng mà quyết ịnh phát huy hiệu lực; ngoài những ối t°ợng ó, quyết ịnh này không phát huy hiệu lực.

- Quyết ịnh hành chính cá biệt °ợc áp dụng một lan

Quyết ịnh hành chính cá biệt là sự cá biệt hoá quy phạm pháp luật trong một tình huống cụ thể ã phát sinh trong thực tiễn và không thể lặp lại với những hoàn cảnh chứa ựng cả những dấu hiệu chung mà quy phạm pháp luật ã dự liệu và những dấu hiệu riêng biệt, duy nhất về hoàn cảnh, iều kiện mà tr°ớc hết là không gian, thời gian xảy ra vụ việc Vì vậy, loại quyết ịnh này không thể phát huy hiệu lực pháp lý ngoài tr°ờng hợp cụ thể, cá biệt mà theo ó nó ã °ợc ban hành Ở ây, cần có sự phân biệt giữa hiệu lực pháp lý và giá trị pháp lý của loại quyết ịnh này Quyết ịnh hành chính cá biệt một khi ã °ợc thi hành triệt ể, úng pháp luật thì °¡ng nhiên sẽ chấm dứt hiệu lực pháp lý Tuy nhiên ngay cả khi ã chấm dứt hiệu lực pháp lý thì quyết ịnh ó vẫn có thé còn giá trị pháp lý dé tổ chức thực hiện pháp luật trong những

tr°ờng hợp khác.

- Quyết ịnh hành chỉnh cá biệt th°ờng có tính chấp hành ngay

Với nội dung là sự cá biệt hoá quy phạm pháp luật ối với những vụ việc cụ thê trong quản lý hành chính nhà n°ớc, quyết ịnh hành chính cá biệt không chỉ cần °ợc ban hành kịp thời mà còn phải giải quyết nhanh chóng, dứt iểm và úng pháp luật các vụ việc ã phát sinh; tránh tình trạng tồn ọng công việc làm giảm sút hiệu quả quản lý

hành chính nhà n°ớc.

Quyết ịnh hành chính cá biệt có tính chấp hành ngay nh°ng không phải là luôn bắt buộc ối t°ợng có liên quan phải chấp hành ngay sau khi quyết ịnh ó °ợc ban

hành mà theo nguyên tắc tuân thủ pháp luật, loại quyết ịnh này chỉ bắt buộc thực hiện ối với ối t°ợng có liên quan sau khi ã phát sinh hiệu lực pháp ly Tuy vậy, do loại quyết ịnh này th°ờng chỉ liên quan ến một số ít ối t°ợng xác ịnh, có nội dung cụ thé, nên thời gian chuẩn bị thi hành loại quyết ịnh này rất ngắn Vì vậy, loại quyết ịnh này th°ờng phát sinh hiệu lực ngay sau khi ối t°ợng có liên quan nhận °ợc thông tin về nội dung của quyết ịnh.

Thông th°ờng, hậu quả do việc chấp hành quyết ịnh hành chính cá biệt gây ra là không lớn và chỉ liên quan tới một số ít ối t°ợng Vì vậy, nếu các ối t°ợng này không tự giác chấp hành thì có thé bị c°ỡng chế chấp hành, ngay cả khi họ ã khiếu kiện ối với quyết ịnh.

Nh° vậy, quyết ịnh hành chính cá biệt °ợc sử dụng phổ biến với số l°ợng lớn

và có ảnh h°ởng trực tiếp toi quyén, lợi ich của cá nhân, tô chức cu thé Hon nữa, loại

quyết ịnh này thuộc thâm quyền ban hành của nhiều chủ thể khác nhau (chủ yếu là cá nhân), với thời gian ban hành và tô chức thi hành rất ngắn, nên chúng còn có những biểu hiện trái pháp luật và không hợp lý Do ó, các quốc gia ều quy ịnh quyết ịnh hành chính cá biệt là ối t°ợng của khiếu kiện hành chính.

Ba là, quyết ịnh hành chính °ợc ban hành theo thủ tục hành chính và d°ới những hình thức nhất ịnh do pháp luật hành chính quy ịnh.

Do thủ tục hành chính là cách thức tổ chức thực hiện hoạt ộng quản lý hành f và mục ích của quyết ịnh hành chính là ể giải quyết các công

chính nhà n°ớc

việc trong l)nh vực quản lý hành chính nhà n°ớc nên quyết ịnh này phải °ợc ban

hành theo thủ tục hành chính Bên cạnh ó, do quyết ịnh hành chính có nội dung là sự

¡n ph°¡ng thể hiện chính thức, công khai ý chí của Nhà n°ớc, có tính bắt buộc thực hiện ối với các ối t°ợng có liên quan, nên nội dung của quyết ịnh này cần °ợc thể hiện bằng những hình thức rõ ràng, dễ hiểu, dé áp dụng va dễ l°u trữ Trong ó, vn bản là hình thức phổ biến nhất và áp ứng °ợc các yêu cầu nêu trên Tuy vậy, do yêu cầu của thực tiễn quản lý, trong một số tr°ờng hợp ặc biệt, hình thức vn bản tỏ ra không phù hợp, nên pháp luật cho phép ra một số quyết ịnh hành chính d°ới hình thức phi vn bản, nh°: bằng ngôn ngữ nói, bằng cờ hiệu, èn hiệu, còi hiệu, v.v

Từ những nhận ịnh nêu trên mà quyết ịnh hành chính có thé °ợc hiểu là một

dạng cụ thể của quyết ịnh pháp luật, là hình thức sử dụng quyền hành pháp của chủ thé quản lý hành chính nhà n°ớc nhằm giải quyết các công việc phát sinh trong l)nh vực quản lý hành chính nhà n°ớc, có tính bắt buộc thực hiện ối với các ôi t°ợng có

liên quan và °ợc Nhà n°ớc bảo ảm thực hiện.

Xem TS Trần Minh H°¡ng (Chủ biên): Sdd, tr 144.

Ngoài quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính cing là hình thức của việc sử dụng quyền hành pháp có khả nng ảnh h°ởng ến quyền, lợi ích của ối t°ợng quan lý hành chính nhà n°ớc H¡n nữa, ban hành quyết ịnh hành chính cing là một dạng hành vi hành chính và các quyết ịnh hành chính không °ợc thé hiện bang vn ban ều °ợc thể hiện d°ới dạng hành vi hành chính Vì vậy, hành vi hành chính có nhiều ặc iểm t°¡ng ồng với quyết ịnh hành chính, cụ thể: hành vi hành chính có ủ những ặc iểm của hành vi công vụ nói chung là tính ý chí, tính quyền lực nhà n°ớc và tính pháp lý Bên cạnh ó, hành vi hành chính còn có những ặc thù dé phân biệt

với các dạng hành vi công vụ khác (hành vi lập pháp và hành vi t° pháp) Những ặc

thù này là: hành vi hành chính do chủ thé quản lý hành chính nhà n°ớc có thâm quyền thực hiện mà tr°ớc hết và chủ yếu là các c¡ quan hành chính nhà n°ớc và những ng°ời có thâm quyền trong các c¡ quan này; hành vi hành chính nhm giải quyết các công

việc quản lý hành chính nhà n°ớc theo thủ tục hành chính.

Mặc dù có nhiều iểm t°¡ng ồng, song quyết ịnh hành chính và hành vi hành chính không ồng nhất với nhau, vì nếu nh° các quyết ịnh hành chính ều có hiệu lực bắt buộc thực hiện ối với các ối t°ợng có liên quan thì nhiều hành vi hành chính lại chỉ có giá trị bắt buộc các ối t°ợng quản lý phải thừa nhận, tôn trọng tính hợp pháp,

hợp lý của hành vi Do ó, các hành vi hành chính không chứa ựng mệnh lệnh pháp

luật, không có hiệu lực bắt buộc thực hiện ối với các ối t°ợng quản lý thì không phải là quyết ịnh hành chính, ví dụ: hành vi lập biên bản vi phạm hành chính, hành vi lập danh sách cử tri, v.v Bên cạnh ó, về hình thức thể hiện, phần lớn các quyết ịnh hành chính °ợc thể hiện bằng vn bản, còn hành vi hành chính lại °ợc thể hiện bằng hành ộng hoặc không hành ộng Do ó, các quyết ịnh hành chính °ợc thé hiện bng vn bản ều không phải là hành vi hành chính.

Từ những nhận ịnh nêu trên mà hành vi hành chính có thể °ợc hiểu là một dạng cụ thể của hành vi công vụ, là hình thức sử dụng quyền hành pháp của chủ thể quản lý hành chính nhà n°ớc nhằm giải quyết các công việc phát sinh trong l)nh vực quản lý hành chính nhà n°ớc, °ợc thê hiện bằng hành ộng hoặc không hành ộng.

Do quyền lực nhà n°ớc là khả nng áp ặt ý chí của Nhà n°ớc ối với các cá nhân, tô chức trong xã hội, nên các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp (quyết

ịnh hành chính, hành vi hành chính và các vn bản có giá trị pháp lý nh°ng không

phải là quyết ịnh hành chính) ều có khả nng ảnh h°ởng tới quyền, lợi ích của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc Trong ó, quyết ịnh hành chính là hình thức °ợc biểu hiện rõ ràng nhất và có khả nng xâm phạm lớn nhất tới quyên, lợi ích hợp pháp của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc, vì các quyết ịnh này chủ yêu °ợc

thê hiện bng vn bản và êu có hiệu lực bắt buộc thực hiện ôi với các ôi t°ợng có

liên quan; hành vi hành chính là hình thức bao trùm của việc thực thi quyền hành pháp, vì ban hành quyết ịnh hành chính hay ra các vn bản có giá trị pháp lý trong quản lý hành chính nhà n°ớc ều là hành vi hành chính.

Nh° vậy, các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp (ặc biệt là quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính) ều cần °ợc quy ịnh là ối t°ợng của khiếu kiện hành chính Tuy vậy, tuỳ thuộc vào quan niệm của từng quốc gia, thái ộ tích cực chính tri của cá nhân, tổ chức trong xã hội và mức ộ hoàn thiện của c¡ chế giải quyết tranh chấp hành chính trong từng giai oạn mà mỗi Nhà n°ớc sẽ quy ịnh về phạm vi các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp là ối t°ợng của khiếu kiện hành chính không giống nhau.

Thứ ba, khiêu kiện hành chính chỉ °ợc thực hiện khi có ủ iều kiện pháp lý nhất ịnh.

Khiếu kiện hành chính là c¡ sở trực tiếp ể c¡ quan nhà n°ớc quyết ịnh thụ lý, giải quyết tranh chấp hành chính và cing là iều kiện ể c¡ quan này xem xét, phán quyết về tính hợp pháp, hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp Do ó, pháp luật quy ịnh cụ thể và hợp lý về iều kiện khiếu kiện hành chính ể hạn chế khiếu kiện tuỳ tiện, gây trở ngại không cần thiết cho việc thực thi quyền hành pháp Theo ó, các

iêu kiện này cân °ợc quy ịnh ở các ph°¡ng diện chủ yêu sau:

Một là, chủ thể của khiếu kiện hành chính có quyên, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyên hành pháp iều kiện này °ợc quy ịnh dé phù hợp với bản chất của khiếu kiện hành chính là quyền tự vệ của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc tr°ớc sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp Theo GS TS Franz Reimer ng°ời ức, không ai có thé °a don khởi kiện c¡ quan công quyên chỉ vì hành vỉ bất hợp pháp của c¡ quan ó mà phải chỉ ra rằng quyên lợi của mình - cải °ợc gọi là quyên chủ quan theo pháp luật công có thể bị xâm hại do hành vi bat hợp pháp này”) Bên cạnh ó, iều kiện nay còn là dấu hiệu pháp lý quan trọng dé phân biệt khiếu kiện hành chính với các quyền: tố cáo, yêu cầu hoặc kiến nghị của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc Trong tr°ờng hợp ối t°ợng quản lý có cn cứ cho rằng việc thực thi quyền hành pháp là trái pháp luật hoặc không hợp lý tuy không xâm phạm tới quyên, lợi ích hợp pháp của họ, nh°ng lại xâm phạm ến lợi ích của Nhà

n°ớc, của xã hội hoặc quyên, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tô chức khác thì họ không

°ợc quyền khiếu kiện hành chính, nh°ng có thé thực hiện quyền tố cáo, yêu cầu hoặc kiến nghị theo quy ịnh của pháp luật.

®) Xem GS.TS Franz Reimer: Pháp iền hoá, kiểm soát, châu Au hod: Hiện trạng của Luật hành chính ức

(Ng°ời dịch: TS Nguyên Thi Anh Vân), Tap chí Luật học, (09 - ặc san tìm hiéu hệ thông pháp luật Cộng hoaLiên bang ức), 2011, tr 6.

Hai là, việc khiếu kiện hành chính °ợc thực hiện trong tr°ờng hợp và thời hiệu do pháp luật quy ịnh iều kiện này °ợc quy ịnh nhằm bao ảm cho chủ thé của khiếu kiện có ủ thời gian, c¡ hội ể chuẩn bị các iều kiện cần thiết, cân nhắc việc có khiếu kiện hay không và lựa chọn ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính Mặt khác, ể bảo ảm sự thống nhất giữa các ph°¡ng thức, việc quy ịnh các tr°ờng hợp và thời hiệu khiếu kiện cần cn cứ vào ặc thù của từng ph°¡ng thức và mỗi t°¡ng quan giữa chúng Do ó, các tr°ờng hợp khiếu kiện không °ợc quy ịnh trùng lặp ể bảo ảm một tranh chấp không ồng thời °ợc giải quyết bằng nhiều ph°¡ng thức; pháp luật cing không thể quy ịnh thời hiệu khiếu kiện quá dài, vì nh° vậy, sẽ gây khó khn cho việc xác minh, thu thập chứng cứ ể giải quyết tranh chấp và cing khó khn

cho việc bảo vệ các quyên, lợi ích hợp pháp ã bị xâm phạm.

Ba là, tranh chấp °ợc khiếu kiện trong phạm vi thẩm quyên của các ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính hiện có.

Do sự phát triển của kinh tế - xã hội, yêu cầu mở rộng và phát huy dân chủ mọi mặt của ời sống xã hội và xu h°ớng mở rộng phạm vi quản lý hành chính nhà n°ớc mà nhu cầu khiếu kiện hành chính ngày một gia tng về số l°ợng, phức tạp về nội dung và a dạng trên các l)nh vực Trong khi ó, do nhiều nguyên nhân mà các ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính hiện có của mỗi quốc gia th°ờng không có khả nng áp ứng ủ nhu cầu khiếu kiện hành chính trong xã hội Do ó, iều kiện nêu trên là cần thiết ể bảo ảm tính hiện thực của quyền khiếu kiện hành chính.

Thứ tw, khiêu kiện hành chính phải °ợc thực hiện theo những hình thức pháp lý nhất ịnh.

Việc pháp luật quy ịnh về thủ tục và hình thức chứa ựng nội dung khiếu kiện hành chính, không chỉ nhằm bảo ảm sự biểu ạt chính xác, ầy ủ, lôgíc ý chí của cá nhân, tổ chức khiếu kiện mà còn tạo iều kiện thực tiễn - pháp lý cần thiết ể c¡ quan nhà n°ớc thụ lý, giải quyết nhanh chóng, úng pháp luật tranh chấp hành chính Vì những ý ngh)a này, khiếu kiện hành chính cần °ợc thể hiện bằng vn bản và °ợc gửi ến c¡ quan nhà n°ớc có thầm quyên; trong vn bản khiếu kiện cần thé hiện rõ về thời iểm, chủ thé, ối t°ợng và yêu cầu của khiếu kiện; kèm theo vn bản này phải có tài liệu, chứng cứ chứng minh cho việc khiếu kiện có ủ iều kiện do pháp luật quy ịnh.

Thứ nm, khiêu kiện hành chính làm phát sinh tranh chấp hành chính.

Nh° ã nêu, việc thực thi quyền hành pháp cùng với khiếu kiện hành chính là nguyên nhân làm phát sinh tranh chấp hành chính Theo ó, c¡ quan nhà n°ớc có thâm quyên thụ lý giải quyết tranh chấp hành chính theo yêu cầu khiếu kiện.

Nh° vậy, tranh chấp hành chính chịu sự chi phối có tính quyết ịnh của khiếu

kiện hành chính; cụ thể: Chủ thể của khiếu kiện và chủ thể bị khiếu kiện là các bên

trong tranh chấp; ối t°ợng của khiếu kiện là ối t°ợng của tranh chấp; Nội dung của

tranh chấp bao gồm những vấn ề °ợc chủ thê của khiếu kiện yêu cầu c¡ quan nhà n°ớc có thâm quyên giải quyết Theo ó, dé giải quyết tranh chấp hành chính, c¡ quan nhà n°ớc có thâm quyền phải xem xét, quyết ịnh chấp nhận hoặc bác một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khiếu kiện trên c¡ sở xem xét, kết luận về tính hợp pháp, hợp lý và sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp ối với quyên, lợi ich hợp pháp của chủ thể khiếu kiện.

Từ những nhận ịnh nêu trên, có thé hiểu khiếu kiện hành chính là quyền tự vệ và tự ịnh oạt của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc, °ợc thực hiện theo quy ịnh của pháp luật nhm chính thức yêu cầu c¡ quan nhà n°ớc có thâm quyền giải quyết tranh chấp hành chính dé bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trái pháp luật hoặc không hợp lý bởi việc thực thi quyền hành pháp T°¡ng ứng với từng ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính mà khiếu kiện hành chính có những hình thức khác nhau Trong ó, khiếu nại hành chính là hình thức khiếu kiện hành chính t°¡ng ứng với ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính và khởi kiện vụ án hành chính là hình thức khiếu kiện hành chính t°¡ng ứng với ph°¡ng thức xét xử hành chính Nh° vậy, có thé hiểu: khiếu nại hành chính là quyền tự vệ và tự ịnh oạt của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc, °ợc thực hiện theo quy ịnh của pháp luật hành chính nhằm chính thức yêu cầu c¡ quan nhà n°ớc có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục hành chính dé bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trái pháp luật hoặc không hop lý bởi việc thực thi quyền hành pháp; khởi kiện vụ án hành chính là quyền tự vệ và tự ịnh oạt của ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc, °ợc thực hiện theo quy ịnh của pháp luật tố tụng hành chính nhm chính thức yêu cầu Toà án có thẩm quyên giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục tố tụng hành chính ể bảo vệ các quyên, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trái pháp luật bởi việc thực thi quyền hành pháp.

1.3 Xu thế a dạng hóa ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính Tranh chấp hành chính là hiện t°ợng khách quan, phát sinh từ những hạn ché, bat cập trong tổ chức thực thi quyền hành pháp Do ó, giải quyết tranh chấp hành chính là nhiệm vụ tất yếu, khách quan của Nhà n°ớc pháp quyền Dé tng c°ờng hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính; áp ứng triệt ể quyền khiếu kiện hành chính của các cá nhân, tô chức; các quốc gia trên thé giới ã thiết lập, duy trì và từng b°ớc hoàn thiện ồng thời nhiều ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính Thực trạng này cho thấy, a dạng hóa các ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính không chỉ là xu thé tat yêu mà còn là giải pháp quyết ịnh hiệu lực, hiệu quả của c¡ chế giải quyết tranh chấp hành chính.

Xét theo tiến trình lich sử, trên thế giới ã có 04 ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính °ợc thiết lập, duy trì và cùng hoàn thiện trong mối t°¡ng quan hỗ trợ dé tng c°ờng hiệu lực, hiệu quả của c¡ chế giải quyết tranh chấp hành chính; cụ thé

nh° sau.

1.3.1 Các ph°¡ng thức phổ biến ể giải quyết tranh chấp hành chính 1.3.1.1 Giải quyết khiếu nại hành chính

Ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính °ợc xác lập trên c¡ sở quan iểm: Tranh chấp hành chính phát sinh do việc thực thi quyên hành pháp thì các cá nhân, tổ chức °ợc sử dụng quyên hành pháp phải có trách nhiệm giải quyết các tranh chấp này Theo ó, ặc iểm quan trọng của ph°¡ng thức này là ng°ời giải quyết khiếu nại °ợc sử dụng quyền hành pháp, theo thủ tục hành chính dé giải quyết các tranh chấp hành chính phát sinh từ việc thực thi quyền hành pháp của chính mình hoặc của cấp d°ới iều này cing có ngh)a là ng°ời giải quyết khiếu nại hành chính có thé ồng thời là ng°ời bị khiếu nại hoặc là cấp trên của ng°ời bị khiếu nại.

Nh° vậy, giải quyết khiếu nại hành chính là ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính có tính chất thuần tuý hành pháp, theo ph°¡ng châm: ừng quyên hành pháp ể kiểm soát quyên hành pháp Do ó, nh°ợc iểm vốn có của ph°¡ng thức này là không bảo ảm °ợc sự khách quan và bình ng giữa ng°ời khiếu nại và ng°ời bị khiếu nại; không bảo ảm °ợc tính “chuyên trách” trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính (giải quyết khiếu nại hành chính chỉ là nhiệm vụ phái sinh từ những nhiệm vụ quản lý khác của chủ thể quản lý hành chính nhà n°ớc) Ng°ợc lại, ph°¡ng thức này lại có khá nhiều °u iểm cần phát huy, cụ thể:

- Ph°¡ng thức này có khả nng giải quyết một cách nhanh chóng và toàn diện tranh chấp hành chính ở cả ph°¡ng diện hợp pháp và hợp lý Do ng°ời giải quyết khiếu nại ồng thời là ng°ời bi khiếu nại hoặc là cấp trên của ng°ời bi khiếu nại, nên h¡n ai hết, họ là ng°ời nắm bắt nhanh và toàn diện nhất về nội dung và yêu cầu giải quyết tranh chấp của ng°ời khiếu nại Vì vậy, việc tiếp nhận, thụ lý và giải quyết khiếu nại hành chính th°ờng °ợc tiến hành nhanh và thuận tiện h¡n nhiều so với những công việc t°¡ng tự ở các ph°¡ng thức khác của giải quyết tranh chấp hành chính Ng°ời giải quyết khiếu nại hành chính có thể sử dụng toàn bộ thâm quyền và ph°¡ng tiện quản lý sẵn có của minh dé xem xét và giải quyết tranh chấp một cách triệt dé và

toàn diện ở cả ph°¡ng diện hợp pháp và hợp ly.

- Ph°¡ng thức này góp phan củng cố và tng c°ờng mối quan hệ giữa chủ thé và ối t°ợng quản lý hành chính nhà n°ớc.

Việc thực thi quyền hành pháp chủ yếu °ợc biểu hiện thông qua hoạt ộng ¡n ph°¡ng ra các quyết ịnh hành chính và thực hiện các hành vi hành chính của chủ thé

quản ly Các quyết ịnh, hành vi này chủ yếu thé hiện ý chí và lợi ích của Nhà n°ớc Ng°ợc lại, với t° cách là cá nhân, tô chức phải phục tùng quyền hành pháp, ối t°ợng quản lý sẽ có ánh giá về sự cần thiết, tính hợp pháp, hợp lý của các quyết ịnh, hành vi này trên c¡ sở nhận thức, quan iểm, quyền và lợi ích riêng của họ Trong tr°ờng hợp, ối t°ợng quản lý cho rằng quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính xâm phạm quyên, lợi ích chính áng của họ thì việc giải quyết khiếu nại hành chính là c¡ hội tốt nhất dé chủ thé quản lý (ng°ời bị khiếu nại và cấp trên của họ) và ối t°ợng quản ly (ng°ời khiếu nại) có °ợc những thông tin ng°ợc chiều về sự cần thiết, tính hợp pháp, hợp lý của các quyết ịnh, hành vi này ây là iều kiện cần thiết ể nâng cao ý thức pháp luật, phát huy tinh thần tự giác, tích cực tham gia vào quản lý hành chính nhà n°ớc của các cá nhân, tổ chức trong xã hội và xây dựng nền hành chính quốc gia lay lợi ích của nhân dân làm mục tiêu hành ộng Việc ối t°ợng quản lý lựa chọn ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính dé bảo vệ quyên, lợi ích cho minh có ngh)a là họ

vân còn ặt niêm tin vào nên hành chính quôc gia.

- Ph°¡ng thức này góp phần tng c°ờng tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của

nên hành chính quôc gia.

Một mặt, các chủ thé quản lý hành chính nhà n°ớc °ợc quyền chủ ộng ra các quyết ịnh hành chính, thực hiện các hành vi hành chính hợp pháp dé giải quyết kịp thời các công việc phát sinh trong thực tiễn Mặt khác, họ còn có trách nhiệm trong việc h°ớng dẫn, kiểm tra và bảo ảm các iều kiện cần thiết dé các quyết ịnh, hành vi này giải quyết hiệu quả nhất công việc ã phát sinh ể ạt °ợc mục ích cuối cùng này, các chủ thê quản lý hành chính nhà n°ớc cần °ợc quyên tự mình quyết ịnh việc thay ổi, dừng hoặc tiếp tục tổ chức thực hiện các quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính của mình hoặc của cấp d°ới Tr°ờng hợp, các quyết ịnh, hành vi này ã gây ra những hậu quả cần °ợc khắc phục thì họ cing có quyên chủ ộng áp dụng các biện pháp nhằm khắc phục kịp thời, triệt ể các hậu quả ã xảy ra Do ó, giải quyết khiếu nại hành chính là nhiệm vụ tất nhiên của các chủ thê quản lý hành chính nhà n°ớc; nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính là iều kiện cần dé tng c°ờng tinh

tự chủ và tự chịu trách nhiệm của nên hành chính quôc gia.

Tóm lại, giải quyết khiếu nại hành chính là ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính có tính chất thuần tuý hành pháp, có nội dung là việc sứ dung quyên hành pháp ể kiểm soát quyên hành pháp Ph°¡ng thức này có những nh°ợc iểm và °u iểm vốn có Tuy chúng ta không thé làm vô hiệu những nh°ợc iểm này và những °u iểm nay cing không mặc nhiên °ợc phát huy, song a dang hoá các ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính là một trong những giải pháp quan trọng nhằm hạn chế những nh°ợc iểm và phát huy những °u iểm vốn có của ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính.

1.3.1.2 Xét xử hành chính

Giải quyết tranh chấp hành chính tại Tòa án t° pháp (xét xử hành chính) là ph°¡ng thức thuần túy t° pháp, theo ph°¡ng châm dùng quyên t° pháp, theo thủ tục t° pháp dé kiểm soát quyền hành pháp.

Việc thiết lập ph°¡ng thức xét xử hành chính không nhằm thay thé ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính, mà chỉ khắc phục những nh°ợc iểm vốn có của giải quyết khiếu nại hành chính, bảo ảm quyền lựa chọn ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính của ng°ời khiếu kiện hành chính Theo ó, các tranh chấp hành chính phát sinh do việc thực thi quyền hành pháp có thé °ợc giải quyết tại Toa án - c¡ quan ộc lập với quyền hành pháp.

Trong vòng h¡n 50 nm trở lại ây, pháp luật liên quan ến giải quyết tranh chấp hành chính là một trong những l)nh vực phát triển rất nhanh và t°¡ng ối nng ộng ở

V°¡ng quốc Anh” Theo ó, mặc dù ã thiết lập và vận hành song song nhiều ph°¡ng

thức giải quyết tranh chấp hành chính, song Tòa án vẫn luôn ứng ở vị trí trung tâm của hệ thống bảo vệ công lý hành chính ở quốc gia nay ây cing là quan niệm phô biến của các quốc gia trên thế giới.

¯u iểm của ph°¡ng thức xét xử hành chính là có khả nng giải quyết khách quan tranh chấp hành chính; bảo ảm sự bình ẳng giữa ng°ời khởi kiện và ng°ời bị kiện trong tổ tụng hành chính; buộc nền hành chính quốc gia phải thận trong và có thái ộ tích cực h¡n trong việc sử dụng quyền hành pháp ể quản lý hành chính nhà n°ớc và giải quyết các tranh chấp hành chính Tuy vậy, ph°¡ng thức này cing có nh°ợc iểm vốn có; ó là không có khả nng giải quyết nhanh chóng các tranh chấp hành chính; không có khả nng xem xét và phán quyết về tính hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp hoặc về những van ề thuộc phạm vi nội bộ của nền hành chính quốc gia; không có khả nng trực tiếp khôi phục các quyền, lợi ích hợp pháp ã bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp; không bảo ảm °ợc tính “chuyên trách” trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính (ngoài xét xử hành chính, Toà án còn tiễn hành các hoạt ộng xét xử khác).

Tóm lại, xét xử hành chính là ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính có tính chất ối trọng với ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính Do ó, °u iểm của ph°¡ng thức này sẽ là nh°ợc iểm của ph°¡ng thức kia và ng°ợc lại Việc vận hành song song hai ph°¡ng thức này không những bảo ảm °ợc quyền lựa chọn ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính của cá nhân, t6 chức có quyền, lợi ích bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp mà còn thúc ây nhanh quá trình hoàn thiện từng ph°¡ng thức và cả c¡ chế giải quyết tranh chấp hành chính.

® Xem Martin Partington, An introduction to the English legal system, Oxford University Press, 2008, trang 149-150.

1.3.2 Các ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính mới °ợc thiết lập ở một số quốc gia

1.3.2.1 Giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan tài phản hành chính

Giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan tài phán hành chính là ph°¡ng thức nửa hành pháp, nửa t° pháp, °ợc thiết lập trên c¡ sở quan niệm nén hành chính quốc gia là sự thông nhất giữa hai bộ phận: hành chính quản lý và hành chính tài phán.

Tuy có tính chất ối trọng với nhau, song giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử hành chính lại có chung nh°ợc iểm là không bảo ảm °ợc tính “chuyên trách” trong việc giải quyết tranh chấp hành chính Mặt khác, trong một số tr°ờng hợp ng°ời khiếu kiện không có c¡ hội dé lựa chọn ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính, ví dụ: nếu khiếu kiện ối với các quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính hợp pháp nh°ng không hợp lý hoặc khiếu kiện ối với các quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi nội bộ của nền hành chính quốc gia thì họ chỉ có quyền khiếu nại mà không có quyên khởi kiện vụ việc ra Toà án.

Dé khắc phục những hạn chế nêu trên của c¡ chế vận hành song song ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính và ph°¡ng thức xét xử hành chính, một số n°ớc nh°: Cộng hoà Pháp, V°¡ng quốc Anh, Australia và một số n°ớc trong hệ thống thông luật (Common law) ã thiết lập thêm c¡ quan tài phán hành chính (Administrative tribunal) với tinh chat là c¡ quan “nửa hành chính, mửa t° pháp” bên cạnh ph°¡ng thức giải quyết khiếu kiện hành chính theo c¡ chế nội bộ (Internal review) và ph°¡ng thức giải quyết khiếu kiện hành chính bằng xét xử t° pháp (Judicial review).

Ở Hoa Kỳ, tranh chấp hành chính tr°ớc hết °ợc một ng°ời có thầm quyền do c¡ quan hành chính phân công xem xét nhằm giúp các bên tìm ra các biện pháp giải quyết, ké cả biện pháp th°¡ng l°ợng, hòa giải” Nếu việc giải quyết bang con °ờng này không ạt °ợc hiệu quả thì “thâm phán” luật hành chính (administrative law judges) trong c¡ câu của c¡ quan hành chính sẽ chính thức tiến hành giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục °ợc pháp luật quy ịnh“”) Theo ó, việc “thâm phán” luật hành chính giải quyết tranh chấp hành chính có nhiều iểm t°¡ng tự nh° ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan tài phán hành chính.

Tuy hiện tại, ở Trung Quốc ch°a thiết lập c¡ quan tài phán hành chính, song những nỗ lực của Chính phủ trong cải cách nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết tranh

0% Xem: ThS Nguyễn Vn Quang (2001), “Giải quyết tranh chấp hành chính ở Ôtxtrâylia”, Tap chí Luật học,

(3), tr 39.

RỦ_ Xem: A Melone và A.Karnes, The American Legal System — Perspectives, Politics, Processes, and Policies,

Rowman & Littlefield Publishers, 2008, trang 315-316.

2 Ở cấp liên bang, thủ tục này °ợc quy ịnh trong Luật Thủ tục hành chính 1946 (Administrative Procedure

Act of 1946 hay °ợc gọi tat là APA).

chấp hành chính thông qua việc thí iểm thành lập Uỷ ban giải quyết khiếu nại hành

3) cho thấy có thể quốc gia

chính thuộc Vn phòng Luật pháp ở một số ịa ph°¡ng

này ang chuẩn bị h°ớng tới việc thiết lập ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành

chính tại c¡ quan tài phán hành chính.

Có thể nhận ịnh giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan tài phán hành chính là ph°¡ng thức có tính chất nửa hành pháp, nửa t° pháp Do trực thuộc Chính phủ nên c¡ quan tài phán hành chính sử dụng quyền hành pháp dé giải quyết các tranh chấp hành chính Tuy vậy, c¡ quan tài phán hành chính lại °ợc tổ chức và hoạt ộng t°¡ng tự nh° Toà án Các c¡ quan này °ợc tổ chức ộc lập với các c¡ quan quản ly hành chính nhà n°ớc và không °ợc thành lập theo cấp hành chính; thủ tục giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan này có nhiều iểm t°¡ng tự nh° thủ tục tố tụng hành chính Theo ó, giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan tài phán hành chính không những bảo ảm °ợc tính “chuyên trách” trong việc giải quyết tranh chấp hành chính mà còn có khả nng hội ủ các °u iểm của giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử hành chính Bên cạnh ó, việc t6 chức ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan tài phán hành chính cing gặp phải một số khó khn sau:

- Ph°¡ng thức này có khả nng can thiệp quá lớn tới quản lý hành chính nhà

n°ớc C¡ quan tài phán hành chính có quyền xem xét và phán quyết cả về tính hợp pháp và hợp lý của quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính; có quyền huỷ bỏ, sửa ối, thay thé quyết ịnh hành chính và áp dụng biện pháp nhằm trực tiếp khôi phục các quyên, lợi ích chính áng ã bị xâm phạm bởi quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện Các quyền nng này có nguy c¡ làm giảm tính ộc lập, tự chủ của

quản lý hành chính nhà n°ớc.

- ào tạo và xây dựng ội ngi tài phán viên hành chính là công việc khó khn,

phức tạp và cing là nhân tố quyết ịnh hiệu quả của ph°¡ng thức này ội ngi tài phán viên hành chính không chỉ phải ủ về số l°ợng dé giải quyết kịp thời các tranh chấp hành chính gia tng ngày càng nhiều trong xã hội mà mỗi tài phán viên còn phải hội ủ các phẩm chất, nng lực, kinh nghiệm, uy tín cần có của cả thẩm phán và ng°ời giải quyết khiếu nại hành chính.

Nh° vậy, giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan tài phán hành chính là ph°¡ng thức có tính chất nửa hành pháp, nửa t° pháp, °ợc thiết lập trên c¡ sở quan niệm nén hành chính quốc gia là sự thong nhất giữa hai bộ phận: hành chính quan by và hành chính tài phán Tuy ở Việt Nam ch°a thiết lập ph°¡ng thức này, song một số kinh nghiệm của n°ớc ngoài về tổ chức và vận hành ph°¡ng thức này ã °ợc áp dụng vào việc tô chức và hoạt ộng của Hội ồng cạnh tranh.

03, Xem: Ji Hongbo (2013), “Reforming Administrative Dispute Resolution in China”, The Asia Foundation,

(http://asiafoundation.org/in-asia/20 13/09/18/reforming-administrative-dispute-resolution-in-china/).

1.3.2.2 Giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan trung gian hòa giải hành chính Giải quyết khiếu nại hành chính, xét xử hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan tài phán hành chính ều có iểm chung là sử dụng quyền lực nhà n°ớc (quyền hành pháp hoặc t° pháp) theo quy ịnh của pháp luật ể kiểm soát quyền hành pháp Do ó, nhìn rộng ra thì việc giải quyết tranh chấp hành chính bng các ph°¡ng thức này vẫn chỉ là công việc nội bộ của bộ máy nhà n°ớc Vì vậy, c¡ chế giải quyết tranh chấp hành chính ch°a thực sự khách quan, ch°a thực sự bảo ảm °ợc công bằng giữa ng°ời khiếu kiện và ng°ời bị khiếu kiện.

ề khắc phục hạn chế nêu trên, c¡ quan trung gian hoà giải hành chính Cộng hoà Pháp ã °ợc thành lập theo Luật số 73-6 ngày 03-01-1973 và ở h¡n 130 n°ớc trên thé giới với tên gọi và phạm vi thẩm quyên khác nhau nh° Thanh tra quốc hội (Thuy iển), Ng°ời bảo vệ công dân (Bỏ ào Nha), Phái viên quốc hội (Tây Ban Nha) ặc tr°ng hoạt ộng giải quyết khiếu kiện hành chính của c¡ quan này là không ra bắt cứ một quyết ịnh hay phán quyết nào nh° c¡ quan hành chính hoặc toà án hành chính mà chỉ ra những khuyến nghị, kiến nghị dựa trên sự công bang và lẽ phải (không chỉ dựa trên các quy ịnh của pháp luật) Biện pháp can thiệp mén dẻo

của c¡ quan này to ra hiệu quả nhờ uy tín hoạt ộng cing nh° biện pháp công khai

các khuyến nghị, kiến nghị của no“.

Có thé nhận thấy, việc c¡ quan thanh tra (ombudsman) giải quyết tranh chấp hành chính ở V°¡ng quốc Anh và Australia cing là một biến dạng của ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan trung gian hoà giải hành chính Theo ó, khi giải quyết các tranh chấp hành chính, c¡ quan thanh tra °a ra các báo cáo và kiến nghị ề xuất ối với c¡ quan hành chính ã ban hành quyết ịnh bị khiếu kiện Mặc dù, không có hiệu lực bắt buộc phải thực hiện, nh°ng những kiến nghị này th°ờng

°ợc c¡ quan hành chính tôn trọng và tự giác thực hiện.

Nh° vậy, c¡ quan trung gian hoà giải hành chính cing là một loại c¡ quan nhà

n°ớc, nh°ng khi giải quyết tranh chấp hành chính, c¡ quan này không chỉ dựa vào quyền lực nhà n°ớc và pháp luật mà chủ yếu dựa vào quyên lực xã hội, sự công bằng và lẽ phải Vì vậy, có thê nói giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan trung gian hoà giải hành chính là ph°¡ng thức có tính chất nửa quyên lực nhà n°ớc, nửa quyền lực xã hội Ph°¡ng thức này có khả nng khắc phục °ợc những nh°ợc iểm chung của giải quyết khiếu nại hành chính, xét xử hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan tài phán hành chính Tuy vậy, khó khn lớn nhất khi thiết lập và vận hành ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan trung gian hoà giải

Ú* Xem Lê Thi Thuý (2006), “Bảo ảm sự công bằng trong giải quyết khiếu kiện hành chính ở Cộng hoa

Pháp”, Tap chí Luật học, (1), tr 72, 73, 75.

hành chính ó là phải ào tạo, xây dựng °ợc ội ngi trọng tài viên hành chính có ủ

pham chat, nng lực, kinh nghiệm và uy tin dé có thé ra các khuyến nghị, kiến nghị thuyết phục °ợc cả ng°ời khiếu kiện, ng°ời bị khiếu kiện, ng°ời giải quyết khiếu nại

hành chính, Toà án và c¡ quan tài phán hành chính.

Tuy ở Việt Nam ch°a thiết lập ph°¡ng thức giải quyết tranh chấp hành chính tại c¡ quan trung gian hoà giải hành chính, song trong thực tiễn, mỗi khi ph°¡ng thức giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử hành chính tỏ ra không có hiệu quả, thì việc sử dụng các thiết chế của quyền lực xã hội (c¡ quan báo chí, các tổ chức chính trị - xã hội, v.v.) ể giải quyết tranh chấp hành chính là ph°¡ng pháp ã và ang °ợc sử

dụng có hiệu quả ở Việt Nam.

2 THUC TRẠNG KHIEU KIỆN VÀ GIẢI QUYÉT TRANH CHAP HANH CHÍNH Ở

VIỆT NAM

2.1 Thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam

Ở Việt Nam hiện nay, khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính chủ yếu °ợc

quy ịnh tại Ludt khiếu nại nm 2011 (Luật số 02/2011/QH13) và Nghị ịnh số 735/2012/N-CP ngày 03-10-2012 Quy ịnh chỉ tiết một số iều của Luật khiếu nai

(sau ây viết tắt là Nghị ịnh 75/2012)“ Bên cạnh ó, khiếu nại và giải quyết khiếu

nại trong một số l)nh vực chuyên biệt của quản lý hành chính nhà n°ớc còn °ợc quy ịnh tại một số vn bản quy phạm pháp luật khác.

2.1.1 Khiếu nại hành chính theo quy ịnh của pháp luật hiện hành

Khoản 1 iều 2 Luật khiếu nai nm 2011 quy ịnh: “Khiéu nai là việc công dân, c¡ quan, tô chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy ịnh dé nghị c¡ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyên xem xét lại quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính của c¡ quan hành chính nhà n°ớc, của ng°ời có thẩm quyên trong c¡ quan hành chính nhà n°ớc hoặc quyết ịnh kỷ luật cán bộ, công chức khi có cn cứ cho rằng quyết ịnh hoặc hành vi ó là trái pháp luật, xâm phạm quyên, lợi ích hợp pháp của mình” Doi chiéu quy ịnh này với các quy ịnh hiện hành khác có liên quan có thê rút ra những nhận xét sau:

Thứ nhất, chủ thé khiếu nại hành chính theo quy ịnh nêu trên và tại khoản 1

iêu 3 Luật Khiêu nại nm 2011 gôm c¡ quan, tô chức, cá nhân, cán bộ, công chức.

d3), Luat này ã °ợc Quốc hội n°ớc Cộng hòa xã hội chủ ngh)a Việt Nam khóa XIII, ky họp thứ 2 thông qua

ngày 11-11-2011, có hiệu lực thi hành ké từ ngày 01-7-2012; Những quy ịnh về tiếp công dân tại Ch°¡ng V

của Luật này hết hiệu lực thi hành từ ngày 01-7-2014 theo quy ịnh của Luật tiếp cong dan nam 2013.

(9) Nghị ịnh này có hiệu lực thi hành kế từ ngày 20-11-2012; Những quy ịnh về tiếp công dân tại Ch°¡ng V

của Nghị ịnh này het hiệu lực thi hành kê từ ngày 15-8-2014 theo quy ịnh của Nghị ịnh sô 64/2014/N-CPngày 26-6-2014.

Việc liệt kê nhiều loại chủ thé khiếu nại hành chính là không cần thiết, gây trùng lặp, thậm chí là không day ủ Sở di nh° vậy là vì xét về lý luận, c¡ quan là một hình thức của tô chức; cán bộ, công chức cing là cá nhân; khi thực hiện quyền khiếu nại, c¡ quan, cán bộ, công chức không °ợc sử dụng quyền lực nhà n°ớc H¡n nữa, trong một số l)nh vực chuyên biệt của quản lý hành chính nhà n°ớc, pháp luật còn quy ịnh về quyền khiếu nại hành chính của một số chủ thé ặc biệt khác, nh° hộ gia ình, dòng họ, v.v Nh° vậy, khiếu nại hành chính không phải là ặc quyền của c¡ quan, cán bộ,

công chức mà là quyền tự vệ và tự ịnh oạt của mọi chủ thể có quyên, lợi ích hợp

pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp.

Mặt khác, quy ịnh tại khoản 1 iều 2 Luật khiếu nại nm 2011 còn có iểm hạn chế nữa là không phân ịnh rõ chủ thể khiếu nại hành chính với chủ thể có quyền khiếu nại hành chính và chủ thê thực hiện quyền khiếu nại hành chính.

Thứ hai, ôi t°ợng của khiếu nại hành chính không bao gồm tất cả các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp, mà chỉ gồm các quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính và quyết ịnh kỷ luật theo ngh)a °ợc quy ịnh cụ thể nh° sau:

Một là, theo quy ịnh tại khoản 8 iều 2 Luật khiếu nai nm 2011, quyết ịnh hành chính là ối t°ợng của khiếu nại hành chính khi thoả mãn các iều kiện: /v vn ban do c¡ quan hành chính nhà n°ớc hoặc ng°ời có thẩm quyên trong c¡ quan hành chính nhà n°ớc ban hành dé quyết ịnh về một van dé cụ thé trong hoạt ộng quản lý

hành chính nhà n°ớc °ợc áp dung một lân doi với một hoặc một số doi t°ợng cụ thé.

Việc Luật khiếu nại nm 2011 không quy ịnh các quyết ịnh hành chính °ợc thể hiện bng hình thức phi vn bản là ối t°ợng của khiếu nại hành chính °ợc xác lập trên cn cứ cho rang: nếu các quyết ịnh này xâm phạm tới quyên, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tô chức thì họ có quyền khiếu nại ối với hành vi ra các quyết ịnh này

(hành vi hành chính).

Việc Luật khiếu nại nm 2011 không quy ịnh các quyết ịnh hành chính không do c¡ quan hành chính nhà n°ớc hoặc ng°ời có thâm quyên trong c¡ quan này ban hành là ối t°ợng của khiếu nại hành chính °ợc xác lập trên cn cứ cho rằng các quyết ịnh này có số l°ợng không nhiều và th°ờng không ảnh h°ởng trực tiếp tới quyên hay lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức Do ó, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại ối với các quyết ịnh này có thể °ợc quy ịnh tại các vn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt Tuy vậy, trong thực tế, các vn bản này th°ờng không quy ịnh hoặc quy ịnh không day ủ về quyền khiếu nai và giải quyết khiếu nại ối với các

quyết ịnh này Ví dụ: Ludt kiểm toán nhà n°ớc nm 2015 (Luật sô 81/2015/QH13)”

không quy ịnh về khiếu nại và giải quyết khiếu nại ối với các quyết ịnh hành chính

0”, Luật này ã °ợc Quốc hội n°ớc Cộng hòa xã hội chủ ngh)a Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua

ngày 24-6-2015, có hiệu lực thi hành kê từ ngày 01-01-2016.

(trừ báo cáo kiểm toán) của Kiểm toán Nhà n°ớc và những ng°ời có thâm quyên trong c¡ quan này; tuy khoản 1 iều 15 Luật xử lý vi phạm hành chính nm 2012 (Luật số

15/2012/QH13)” quy ịnh: “Cá nhân, tổ chức bị xử lý vi phạm hành chính có quyên

khiếu nại, khởi kiện ối với quyết ịnh xử lý vi phạm hành chính theo quy ịnh của pháp luật”, song việc khiếu nại ôi với các quyết ịnh xử lý vi phạm hành chính của Giám ốc Cảng vụ hàng hải, Giám ốc Cảng vụ hàng không; quyết ịnh áp dụng biện

pháp ngn chặn và bảo ảm xử lý vi phạm hành chính của ng°ời chỉ huy tàu bay,

thuyền tr°ởng, tr°ởng tàu thì lại ch°a °ợc quy ịnh ở bat kỳ vn bản quy phạm pháp luật nào; tuy Ch°¡ng 2 của Nghị ịnh số 75/2012/N-CP có quy ịnh về khiếu nại và giải quyết khiếu nại ối với quyết ịnh hành chính trong ¡n vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà n°ớc, nh°ng lại có nhiều nội dung dẫn chiếu tới việc áp dụng các quy ịnh Luật khiếu nại nm 2011 Do ó, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại ối với quyết ịnh hành chính trong ¡n vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà n°ớc chắc chắn sẽ gặp phải những khó khn của việc áp ựng t°¡ng tự quy phạm pháp

luật”, vì phạm vi các quyết ịnh hành chính °ợc quy ịnh tại Luật khiếu nại nm

2011 và phạm vi các quyết ịnh hành chính °ợc quy ịnh tại Nghị ịnh số 75/2012/N-CP là không ồng nhất.

Về ph°¡ng diện lý luận, guyét ịnh về một van dé cụ thé trong hoạt ộng quản ly hành chính nhà n°ớc °ợc áp dụng một lan ối với một hoặc một số ối tuong cụ thể °ợc xác ịnh là quyết ịnh hành chính cá biệt Do ó, Luật khiếu nại nm 2011 ã không thừa nhận quyết ịnh hành chính chủ ạo và quyết ịnh hành chính quy phạm là ối t°ợng của khiếu nại hành chính Quan iểm lập pháp này °ợc xác lập trên c¡ sở phù hợp với các ặc iểm chung của quyết ịnh hành chính chủ ạo và quyết ịnh hành chính quy phạm; nhu cầu khiếu nại và khả nng giải quyết hiệu quả các tranh chấp về các loại quyết ịnh này ở Việt Nam.

Hai là, theo quy ịnh tại khoản 9 iều 2 Luật khiếu nại nm 2011, hành vi hành chính là ối t°ợng của khiếu nại hành chính khi thỏa mãn các iều kiện: Ja hành vi của c¡ quan hành chính nhà n°ớc, của ng°ời có thẩm quyên trong c¡ quan hành chính nha

n°ớc thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy ịnh của pháp luật.

Cing nh° ối với quyết ịnh hành chính, Luật khiếu nại nm 2011 ã có sự bó hẹp về chủ thê tiễn hành hành vi hành chính là ối t°ợng của khiếu nại hành chính Do ó, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại ối với các hành vi hành chính không do c¡ quan hành chính nhà n°ớc hoặc ng°ời có thâm quyền trong c¡ quan này tiến hành cing có những hạn chế t°¡ng tự.

(8) Luat này ã °ợc Quốc hội n°ớc Cộng hoà xã hội chủ ngh)a Việt Nam khoá XIII, kỳ họp thứ 3 thông qua

ngày 20-6-2012, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01-7-2013; ã °ợc sửa ổi, bổ sung một số iều theo Luật số54/2014/QH13 ngày 23-6-2014, có hiệu lực sửa ổi từ ngày 01-01-2015.

0®, Xem GS TS Lê Minh Tâm và PGS TS Nguyễn Minh Doan (Chủ biên): Giáo trinh Lý luận nhà n°ớc và

pháp luật, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2011, tr 199-201.

Mặt khác, quy ịnh nêu trên ã thé hiện sự nhằm lẫn giữa hành vi hành chính với

hành vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vu, công vụ theo quy ịnh của pháp luật

của c¡ quan hành chính nhà n°ớc hoặc của ng°ời có thâm quyền trong c¡ quan này.

Vi dụ: những hành vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy ịnh

pháp luật t6 tụng hình sự của co quan hải quan, c¡ quan kiểm lâm và những ng°ời có thâm quyên trong các c¡ quan nay trong quá trình iều tra hình sự phải °ợc xác ịnh là hành vi tố tụng (hành vi t° pháp) Các hành vi này chỉ có thể °ợc quy ịnh là ối t°ợng của khiếu nại t° pháp.

Ba là, theo quy ịnh tại khoản 10 iều 2 Luật khiếu nại nm 2011, quyết ịnh kỷ luật là ối t°ợng của khiếu nại hành chính khi thoả mãn các iều kiện: Ja guyết ịnh bằng vn bản của ng°ời ứng dau c¡ quan, tổ chức dé áp dụng một trong các hình thức kỷ luật ối với cán bộ, công chức thuộc quyên quản lý của mình theo quy ịnh

của pháp luật vê can bộ, công chức.

Về ph°¡ng diện lý luận, quyết ịnh kỷ luật cán bộ, công chức cing là một dạng của quyết ịnh hành chính cá biệt Do ó, việc ịnh ngh)a riêng về quyết ịnh hành chính và quyết ịnh kỷ luật nh° ã nêu là có sự trùng lặp, dé dẫn ến nhầm lẫn giữa hai thuật ngữ này Mặt khác, quy ịnh nêu trên cing ch°a thực sự thống nhất với các quy ịnh liên quan của pháp luật hiện hành về cán bộ, công chức và làm hạn chế quyền

khiêu nại của cán bộ, công chức, cụ thê:

- Có nhiều vn bản quy phạm pháp luật sử dụng các thuật ngữ: cán bộ, công

chức, viên chức với những nội dung khác nhau.

- Trong một số tr°ờng hợp việc kỷ luật cán bộ không °ợc thực hiện bằng quyết ịnh của ng°ời ứng dau c¡ quan, tổ chức mà còn °ợc thực hiện bng nghị quyết của c¡ quan, tô chức; Ví dụ: Theo các quy ịnh tại iểm a khoản 2 iều 19, iểm d khoản 1 iều 26 và khoản 3 iều 33 Luật tổ chức chính quyền ịa ph°¡ng nm 2015 (Luật số 77/2015/QH13)” thì Hội ồng nhân dân ban hành nghị quyết dé áp dụng hình thức kỷ luật bãi nhiệm ối với Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Tr°ởng ban, Phó Tr°ởng ban của Hội ồng nhân dân cùng cấp; Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên Ủy ban nhân dân

cùng câp.

- Ngoài quyết ịnh kỷ luật, quyên và lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức còn có thê bị xâm phạm bởi nhiều loại quyết ịnh, hành vi khác của c¡ quan, tổ chức có thâm quyền quản lý họ, nh°: quyết ịnh iều ộng, ¡n ph°¡ng cho thôi việc hay hành vi không xét lên bậc l°¡ng úng thời hạn, v.v Tuy vậy, những quyết ịnh, hành vi này cing không phải là ối t°ợng của khiếu nại hành chính.

29T nật này ã °ợc Quốc hội n°ớc Cộng hòa xã hội chủ ngh)a Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua

ngày 19-6-2015, có hiệu lực thi hành kê từ ngày 01-01-2016.

- Ky luật cán bộ, công chức làm việc trong các tô chức chính trị, tô chức chính tri- xã hội là công việc nội bộ của các tô chức này Do ó, quy ịnh những cán bộ, công

chức nay cing có quyên khiêu nại hành chính giông nh° những cán bộ, công chức làm

việc trong các c¡ quan, tô chức của Nhà n°ớc là không hợp lý.

Bên cạnh ó, theo các quy ịnh tại iều 33, iều 87 Luật bau cử ại biếu Quốc

hội và ại biểu Hội ồng nhân dân nm 2015 (Luật số 85/2015/QH13)” và iều 28 Luật tr°ng cầu ý dân nm 2015 (Luật số 96/2015/QH13)”, danh sách cử tri và két

qua bau cử (°ợc thé hiện trong biên bản tổng kết cuộc bầu cử của Hội ồng bau cử quốc gia và Ủy ban bầu cử) cing là ối t°ợng của khiếu nại hành chính Về ph°¡ng diện lý luận, tuy danh sách cử tri và biên bản tổng kết cuộc bầu cử không phải là quyết

ịnh hành chính hay hành vi hành chính, nh°ng việc lập danh sách cử tri hay lập biên

bản tổng kết cuộc bầu cử lại là hành vi hành chính Mặt khác, theo quy ịnh tại iều 61 Luật bau cử ại biéu Quốc hội và ại biểu Hội ồng nhân dân nm 2015 thì việc lập danh sách những ng°ời ứng cử (hành vi hành chính) là ối t°ợng của khiếu nại hành

chính Do ó, việc quy ịnh danh sách cử tri hay hành vi lập danh sách cử tri, biên bản

tong kết cuộc bầu cử hay hành vi lập biên ban tong kết cuộc bầu cử là ối t°ợng của khiếu nại hành chính không có sự khác biệt áng ké cả về ph°¡ng diện lý luận và thực tiễn pháp lý.

Ngoài ra, theo tinh thần chung của pháp luật hiện hành về thủ tục giải quyết

khiếu nại hành chính ở Việt Nam, sau khi cá nhân, tô chức khiếu nại lần ầu nh°ng

không ồng ý với quyết ịnh giải quyết khiếu nại lần ầu hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần ầu mà khiếu nại không °ợc giải quyết thì họ có quyền khiếu nại lần hai Nh° vậy, ối chiếu với các quy ịnh tại khoản 8 và khoản 9 iều 2 Luật khiếu nại nm 2011, cho thấy quyết ịnh giải quyết khiếu nại cing là quyết ịnh hành chính, hành vi không giải quyết khiếu nại trong thời hạn °ợc pháp luật quy ịnh cing là hành vi hành chính Vậy vẫn ề ặt ra là có nên coi quyết ịnh giải quyết khiếu nại và hành vi không giải quyết khiếu nại trong thời hạn °ợc pháp luật quy ịnh là doi t°ợng của khiếu nại hành chính hay không ?

Về van dé nêu trên, tại khoản 1 iều 18 Luật khiếu nại nm 2011 có quy ịnh: Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyên giải quyết khiếu nại lan ầu ối với quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính của mình Do ó, nêu coi quyết ịnh giải quyết khiếu nại lần ầu hoặc hành vi không giải quyết khiếu nại lần ầu trong thời hạn °ợc pháp luật quy ịnh của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện /è ối t°ợng

#1, Luật này ã °ợc Quốc hội n°ớc Cộng hòa xã hội chủ ngh)a Việt Nam khóa XII, kỳ hop thứ 9 thông qua

ngày 25-6-2015, có hiệu lực thi hành kê từ ngày 01-9-2015.

22T nật này ã °ợc Quốc hội n°ớc Cộng hòa xã hội chủ ngh)a Việt Nam khóa XIII, kỳ hop thứ 10 thông qua

ngày 25-11-2015, có hiệu lực thi hành kê từ ngày 01-7-2016.

của khiếu nại hành chính lần ầu thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện cing là ng°ời có thâm quyền giải quyết khiếu nại lần ầu ối với quyết ịnh giải quyết khiếu nại lần ầu hoặc hành vi không giải quyết khiếu nại lần ầu của chính mình Nói cách khác, quan niệm nh° vậy thì việc giải quyết khiếu nại hành chính chng khác gì việc “giãm chân tại chỗ”, tranh chấp hành chính chỉ có thé dừng lại ở cấp giải quyết khiếu nại lần ầu T°¡ng tự nh° vậy, nếu coi quyết ịnh giải quyết khiếu nại lần hai hoặc hành vi không giải quyết khiếu nại lần hai trong thời hạn pháp luật quy ịnh của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện /a ối t°ợng của khiếu nại hành chính lan dau thì tranh chấp hành chính ã qua hai cấp giải quyết khiếu nại lại quay trở lại cấp giải

quyêt khiêu nại lân âu.

H¡n nữa, tại khoản 2 iều 18 Luật khiếu nại nm 2011 có quy ịnh: Chi tich Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyên giải quyết khiếu nại lan hai ối với quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, Thủ tr°ởng c¡ quan thuộc Uy ban nhân dân cấp huyện ã giải quyết lan dau nh°ng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lan dau ã hết thời hạn nh°ng ch°a °ợc giải quyết.

Nh° vậy, theo quy ịnh tại khoản 1, khoản 2 iều 18 Luật khiếu nại nm 2011 và nhiều quy ịnh t°¡ng tự khác của pháp luật hiện hành ở Việt Nam về phân cấp thâm quyên giải quyết khiếu nại hành chính thì có thể hiểu: trong một tranh chấp hành chính cụ thể, ối t°ợng của khiếu nại lần hai cing ông thời là ối t°ợng của khiếu nại lan âu; các quyết ịnh giải quyết khiếu nại và hành vi không giải quyết khiếu nại trong thời hạn °ợc pháp luật quy ịnh không phải là ối t°ợng của khiếu nại hành chính; sự khác biệt giữa các lan giải quyết khiếu nại chỉ ¡n giản là lý do khiếu nại, ng°ời có thẩm quyên giải quyết khiếu nại và thủ tục giải quyết khiếu nại °ợc pháp luật quy ịnh không giống nhau Tuy vậy, các nội dung này lại không °ợc phản ánh rõ ràng, cụ thé trong các quy ịnh khác của pháp luật hiện hành ở Việt Nam về ối t°ợng của khiếu nại hành chính; thậm chí, theo quy ịnh tại iều 142 Luật thi hành án dan sự nm 2008 sửa ổi, bồ sung nm 2014 (Luật số 26/2008/QH12)”, ôi t°ợng của khiếu nại hành chính lần hai là quyết ịnh giải quyết khiếu nại hành chính lần ầu.

Thứ ba, pháp luật hiện hành không quy ịnh tập trung, day ủ, thông nhất và hợp lý về iều kiện khiếu nại hành chính; cụ thê:

- Luật khiếu nại nm 2011 không quy ịnh cho cá nhân, tổ chức °ợc quyền khiếu nại hành chính khi có cn cứ cho rằng quyết ịnh, hành vi bị khiếu nại là bất hợp

ly iêu này ã làm hạn chê °u diém von có của ph°¡ng thức giải quyêt khiêu nại, Luật này ã °ợc Quốc hội n°ớc Cộng hoà xã hội chủ ngh)a Việt Nam Khoá XII, kỳ họp thứ 4 thông qua

ngày 14-11-2008, có hiệu lực thi hành kê từ ngày 01-7-2009; ã °ợc sửa ôi, bô sung một sô iêu theo Luật sô64/2014/QH13 ngày 25-11-2014, có hiệu lực sửa ôi, bô sung kê từ ngày 01-7-2015.

hành chính ây cing là nhận ịnh chung của nhiều công trình nghiên cứu về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính mà iển hình là nhận ịnh: “7rong thuc tiễn khi giải quyết khiếu nại hành chính, c¡ quan hành chính nhà n°ớc ã xem xét, ánh giá cả tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết ịnh hành chính và hành vi hành chính ể có biện pháp giải quyết phù hợp (iển hình là khi giải quyết khiếu nại về giải tod, ền bù

thiệt hại khi nhà n°ớc thu hồi dat) Do ó, việc Luật Khiếu nại, tô cáo không quy ịnh

tính hợp lý là một cn cứ dé khiếu nại ối với quyết ịnh hành chính, hành vi hành

chính là ch°a ây ủ, ch°a phù hop với thực tiễn").

- Theo các quy ịnh tại iều 9, khoản 1 iều 33 và iều 48 của Luật khiếu nại nm 2011, thời hiệu khiếu nại lần ầu ối với quyết ịnh kỷ luật là 15 ngày còn thời hiệu khiếu nại lần ầu ối với quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính là 90 ngày; thời hiệu khiếu nại lần hai ối với quyết ịnh kỷ luật là 10 ngày (ối với quyết ịnh kỷ luật buộc thôi việc, thời hiệu này là 30 ngày) còn thời hạn khiếu nại lần hai ối với quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính là 30 ngày (ối với vùng sâu, vùng xa i lại khó khn thì thời hạn này có thể kéo dài h¡n nh°ng không quá 45 ngày); thời hiệu khiếu nại ối với quyết ịnh kỷ luật ều tính từ ngày ng°ời khiếu nại nhận °ợc quyết ịnh ky luật hoặc quyết ịnh giải quyết khiếu nại lần ầu, còn thời hiệu khiếu nại lần ầu ối với quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính °ợc tính từ ngày ng°ời khiếu nại nhận °ợc quyết ịnh hành chính hoặc biết °ợc quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính, thời hạn khiếu nại lần hai ối với quyết ịnh hành chính, hành vi hành chính °ợc tính từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần ầu mà khiếu nại không °ợc giải quyết hoặc kế từ ngày ng°ời khiếu nại nhận °ợc quyết ịnh giải quyết khiếu nại lần ầu ây là những hạn chế của Luật Khiếu nại nm 2011 cần °ợc khắc phục, vì tr°ờng hợp cán bộ, công chức không nhận °ợc quyết ịnh kỷ luật ối với mình nh°ng ã biết °ợc quyết ịnh này thì họ lại không °ợc thực hiện ngay quyền khiếu nại ối với quyết ịnh này; tr°ờng hợp ng°ời giải quyết khiếu nại lần ầu ối với quyết ịnh kỷ luật không ra quyết ịnh giải quyết khiếu nại trong thời hạn pháp luật quy ịnh hoặc có ra quyết ịnh này nh°ng ng°ời khiếu nại không nhận °ợc quyết ịnh này thì họ cing không thể thực hiện °ợc quyền khiếu nại lần hai iều này làm cho việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại ối với quyết ịnh kỷ luật không °ợc tiến hành nhanh chóng, kịp thời Mặt khác, với thời gian t°¡ng ối ngắn, không phải bất kỳ cán bộ, công chức nào cing có ủ thông tin và “ding cảm” dé thực hiện quyền khiếu nại của mình ối với quyết ịnh kỷ luật iều này ã gây trở ngại không nhỏ cho việc thực hiện quyền khiếu nại ối với loại quyết ịnh này.

2, Xem Tran Vn S¡n (2006), Tang c°ờng pháp chế xã hội chủ ngh)a trong hoạt ộng giải quyết khiếu nại, 16

cáo của các c¡ quan hành chính nhà n°ớc ở Việt Nam hiện nay, luận án tiên s) luật học, Học viện Chính trị Quôcgia Hô Chí Minh, Hà Nội, tr 112.

- Thời hiệu khiếu nại về danh sách cử tri là 30 ngày (theo quy ịnh tại iều 33 Luật bầu cử ại biểu Quốc hội và ại biểu Hội ồng nhân dân nm 2015) là 10 ngày (theo quy ịnh tại iều 28 Luật tr°ng cầu ý dan nm 2015) kể từ ngày niêm yết danh sách; thời hiệu khiếu nại về kết quả bầu cử ại biểu Quốc hội va ại biểu Hội ồng nhân dân là 05 ngày kế từ ngày công bố kết quả bau cử (theo quy ịnh tại khoản 1 iều 87 Luật bau cử ại biểu Quốc hội và ại biểu Hội ồng nhân dân nm 2015) Các thời hiệu này °ợc quy ịnh t°¡ng ối ngắn là dé kịp thời tiến hành bầu cử, tr°ng cầu ý dân hoặc dé sớm 6n ịnh về tô chức của Quốc hội và Hội ồng nhân dân sau khi

công bô kêt quả bâu cử.

- Theo các quy ịnh tại khoản 2 iều 140 Luật thi hành án dân sự nm 2008 sửa ôi, bố sung nm 2014, thời hiệu khiếu nại về thi hành án dân sự °ợc quy ịnh riêng ối với từng loại quyết ịnh, hành vi bị khiếu nại Nhìn chung các thời hiệu này là t°¡ng ối ngắn (từ 3 ngày làm việc ến 30 ngày) dé hạn chế sự gián oạn trong công tác thi hành án dân sự do phải giải quyết khiếu nại.

- Luật cạnh tranh nm 2004 (Luật số 27/2004/QH11)” gián tiếp quy ịnh về

thời hiệu khiếu nại ối với quyết ịnh xử lý vụ việc cạnh tranh tại iều 106: “Quyết

ịnh xử lý vụ việc cạnh tranh có hiệu lực pháp luật sau ba m°¡i ngày, ké từ ngày kỷ nếu trong thời hạn ó không bị khiếu nại theo quy ịnh tại iều 107 của Luật nay” Quy ịnh này t°¡ng tự nh° quy ịnh của pháp luật tô tụng về thoi hạn kháng cáo bản án, quyết ịnh s¡ thâm ch°a có hiệu lực pháp luật của Toà án.

- Theo các quy ịnh tại iểm a và iểm b khoản 2 iều 69 Luật kiểm toán nhà n°ớc nm 2015, thời hiệu khiếu nại về hành vi của Tr°ởng oàn kiểm toán, Tổ tr°ởng Tổ kiểm toán và các thành viên của oàn kiểm toán bị giới hạn trong quá trình thực hiện kiểm toán; thời hiệu khiếu nại về ánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị kiểm toán trong báo cáo kiểm toán là 30 ngày kế từ ngày ¡n vi °ợc kiểm toán nhận °ợc báo cáo kiểm toán Các thời hiệu này °ợc quy ịnh ể hạn chế sự gián oạn trong công tác kiểm toán nhà n°ớc do phải giải quyết khiếu nại.

Thứ tw, pháp luật hiện hành không quy ịnh tập trung, ầy ủ, thống nhất và hop lý về hình thức khiếu nại hành chính; cụ thé:

- Theo quy ịnh tại iểm a khoản 1 iều 12 Luật khiếu nại nm 2011 thì ng°ời khiếu nại có quyền tự mình hoặc ủy quyền cho ng°ời khác có nng lực hành vi dân sự ầy ủ ể thực hiện việc khiếu nại; Tr°ờng hợp ng°ời khiếu nại là ng°ời ch°a thành

niên, ng°ời mất nng lực hành vi dân sự thì ng°ời ại diện theo pháp luật của họ thực

hiện việc khiêu nại Tuy vậy, Luật này lại không phân ịnh rõ chủ thê của khiêu nại>) Luat này ã °ợc Quốc hội n°ớc Cộng hoà xã hội chủ ngh)a Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ 6 thông qua

ngày 03-12-2004, có hiệu lực thi hành kê từ ngày 01-7-2005.