Trách Nhiệm Giải Trình Của Chính Phủ Theo Pháp Luật Việt Nam.docx

VIỆNHÀNLÂM KHOAHỌCXÃHỘIVIỆTNAM HỌCVIỆNKHOAHỌC XÃHỘI TRẦNQUYẾTTHẮNG TRÁCHNHIỆMGIẢITRÌNH CỦACHÍNHPHỦTHEOPHÁPLUẬTVIỆTNAM LUẬNÁN TIẾN SĨLUẬTHỌC HÀNỘI 2020 VIỆNHÀNLÂM KHOAHỌCXÃHỘIVIỆTNAM HỌCVIỆN KHOA HỌCXÃ[.]

Tìnhhìnhnghiêncứuởnước ngoài

Như đã đề cập ở lời dẫn, TNGT là vấn đề nghiên cứu phổ biến trên thế giới.Những nghiên cứu về TNGT bắt đầu được khởi xướng bởi xu hướng nghiên cứu vềsự kiểm soát quyền lực nhà nước vốn được đề cập từ thời kỳ cổ đại và thực sự pháttriển mạnh mẽ từ những năm đầu của thế kỷ XVIII với sự ra đời của xu hướng xâydựng nền hành chính công mới ở các quốc gia như Vương quốc Anh, Hoa Kỳ, ThuỵĐiển… Các công trình được tiến hành với nhiều mục đích và quan điểm khác nhaunhư: xem xétTNGTtrong thếgiới quanchính trịhọc;đạođứch ọ c ; c h í n h s á c h công; hành chính họcv à p h á p l ý C á c n g h i ê n c ứ u b a o g ồ m n h ữ n g l u ậ n g i ả i v ề s ự cần thiết, các vấn đề lý thuyết và khảo sát thực tiễn TNGT tại một số môi trườngđiểnhình.

1.1.1 Tình hình nghiên cứu những vấn đề lý luận về trách nhiệm giải trìnhcủaChínhphủ

Nghiên cứu lý luận về TNGT của Chính phủ (CP) là nội dung trọng tâm trongcác nghiên cứu ở nước ngoài Các nghiên cứu chủ yếu tiếp cận các khía cạnh lýthuyết của vấn đề như: khái niệm, đặc điểm, vai trò và phân loại Có thể mô tả nộidungvàxuhướngnghiêncứucủatừngnhómnhư sau:

- Nghiên cứu khái niệm TNGT Đây là nội dung trọng tâm trong nghiên cứu lýthuyết vềTNGT Tuỳ theo góc độ và mục đích tiếp cận mà khái niệm này được xâydựngkhácnhaugiữacácnghiêncứu.Cácgócđộtiếpcậndễdàngcóthểtìmthấy bao gồm: chính trị học; tài chính công; phòng, chống tham nhũng; quản trị nhà nướcvàcáctổchứcxãhội.Dướigócđộchínhtrịhọc,TNGTđượcxemlàcôngcụduytrì sự kiểm soát quyềnlực trong nhà nước dân chủ và là nghĩa vụgắn liền với kẻcầm quyền; Dưới góc độ tài chính công, TNGT là phương tiện của công khai, minhbạch; Dưới góc độ phòng, chống tham nhũng, TNGT là biện pháp mang tính răn đevà các hậu quả bất lợi áp đặt lên người sai phạm; Dưới góc độ quản trị nhà nước,TNGT được xác định là một trong bốn trụ cốt duy trì trạng thái quản trị tốt; Dướigócđộcáctổchứcxãhội,TNGTlàthànhtốgiámsáthoạtđộngcủacácTổchứcp hi chính phủ (NGo) hay các Tổ chức xã hội dân sự (CSOs) của giới cầm quyền vàxã hội Tuy đa dạng trong cách khái niệm như vậy, song TNGT với nguyên nghĩaAccountability lại trở thành điểm nhận diện đồng quy của các nghiên cứu Cụ thể,hầu hết nghiên cứu khi phân tách khái niệm TNGT đều đồng ý rằng, TNGT là mộtnghĩavụ,làbổnphậntrongmốiràngbuộccủa mộtbênlàngườigiámsátvàbêncònlạilàngườibịgiámsát.TrongđóTNGThàmchứakhảnăngcu ngcấpthôngtinđểlàmrõtráchnhiệmvềthựchiệnthẩmquyềncủabênbịgiámsáttrướcbêngiámsát.Ng hĩalà TNGT được thực thi bởi hai bước: bước thứ nhất là khả năng cung cấp thông tin,thậmchílàbiệnhộ(Justify)vềnhữnghànhvivàquyếtđịnhcủamình;bướcthứhailàviệcxemxétvàápđặ tcáchệquảbấtlợilênchủthểthựchiệnTNGT.

+ Tiểu luận “Accountability: the core concept and its subtypes” (Trách nhiệmgiảitrình: Kháiniệmvàcácvấnđềliênquan)củagiáo sưStaffan I.Lindber[154]; + Báo cáo:To Serve and to Preserve: Improving Public Administration in aCompetitive World”(Phục vụ và duy trì: Cải thiện nền hành chính công trong mộtthếgiớipháttriển),củaS.Chiavo-Campo,P.S.A.Sundaram[153];

+Báocáo“Accountability,t r a n s p a r e n c y , p a r t i c i p a t i o n , a n d i n c l u s i o n a newd e v e l o p m e n t c o n s e n s u s ? ” ( T r á c hn h i ệ m g i ả i t r ì n h , m i n h b ạ c h , s ự t h a m g i a và đưa ra một sự nhất trí về phát triển mới) của Thomas Carothers and SaskiaBrechenmacher[156];

+Sách“PoliticalOrderandPoliticalDecay:FromtheIndustrialRevolutiontotheGloba lizationofDemocracy"(Trậttựchínhtrịvàsựsuyđồichínhtrị:Từcuộccáchmạngcôngnghiệpđến toàncầuhóadânchủ)củaFrancisFukuyama[117].

- Nghiên cứu vai trò TNGT Cũng từ những cách tiếp cận khác nhau của kháiniệm đã đem đến sự đa dạng trọng phản ánh vai trò của TNGT Tựu chung lại, vaitrò của TNGT có thể kể đến bao gồm: kiểm soát quyền lực; thành phần của quản trịnhànước; đảmbảođạo đức công vụ;đảmbảochosựtự chủ.

+ Kiểm soát quyền lực là vai trò có tính cơ bản và được thống nhất cao giữacác nghiên cứu Theo đó, quyền lực luôn có xu hướng tha hoá vì những người nắmquyền luôn ưu tiên lợi ích của mình trên lợií c h c h u n g c ủ a x ã h ộ i C á n c â n q u y ề n lực nếu không có sự kiểm soát sẽ bị mất cân bằng và tiến tới sự chuyên quyền, độcđoán.V ì v ậ y , n h ữ n g n g ư ờ i đ ư ợ c t r a o q u y ề n p h ả i c ó T N G T v ề c á c h o ạ t đ ộ n g s ử dụng quyền lực được uỷ trị của mình như một cam kết về sự tuân thủ các quy tắcđược khế ước trước đó Tiêu biểu cho nội dung này có thể kể đến: Tiểu luận “PublicAdministration: Balancing powerand accountability”(Quản lý hành chính công:

Cânbằngquyềnlựcvàtráchnhiệmgiảitrình),củaMcKinneyB.JvàHowardC.L[144];bìnhluận khoa học“Democratic Process and Accountability in Public

Administration”(Quytrìnhdânchủvàtráchnhiệmgiảitrìnhtrongquảnlýhànhchính),củaMoh ammad H Zarel [145] đã làm rõ vấn đề lý luận về mối quan hệ giữa tiến trìnhdânchủvàtráchnhiệmgiảitrìnhtronghànhchínhcông.

+ TNGT đóng vai trò là trụ cột trong quản trị nhà nước tốt Cụ thể, TNGT làmột trong

“tứ trụ” của hoạt động quản trị nhà nước, với gồm: tính dự đoán được; sựthamgia;côngkhaiminhbạchvàTNGT.TrongđóTNGTlàtrụcộtchính,cóvaitròđảmbảochosự tồntạicủabayếutốcònlại.Nghiêncứuthànhcôngvaitrònàycóthểkể đến: tiểu luận“Accountability, transparency, participation, and inclusion a newdevelopment consensus?”(Trách nhiệm giải trình, minh bạch, sự tham gia và đưa ramột sựnhấttrívềpháttriểnmới)củaThomasCarothersandSaskiaBrechenmacher

[156] và báo cáo “To Serve and to Preserve: Improving Public Administration in aCompetitiveWorld”(Phụcvụvàduytrì:Cảithiệnnềnhànhchínhcôngtrongmộtthếgiớipháttriển)

+ TNGT đảm bảo đạo đức công vụ Tiêu biểu với báo cáo “Public

SectorGovernanceand Accountability Series: Performance accountability and combatingcorruption”(Quảntrịnhànướcvà tráchnhiệm giảitrình:Tráchnhiệmgiảitrìnhcủakhu vực công và Chống tham nhũng) do Anwar Shah biên tập [97]; tiểuluận“Accountabilitya n d c o r r u p t i o n , p o l i t i c a l i n s t i t u t i o n s m a t t e r ” ( T r á c hn h i ệ m g i ả i trìnhvàthamnhũng,vấnđềcácthểchếchínhtrị)củaDanielLedermanvàcộngsự

[112] và bài viết “Electoral Accountabilityand Corruption: Evidence fromtheaudits of local governments” (Trách nhiệm giải trình và tham nhũng trong bầu cử:Bằng chứng từ kiểm toán của chính quyền địa phương), của Claudio Ferraz [111].Các nghiên cứu trên đều chỉ ra rằng, đạo đức công vụ có vai trò quan trọng trongphòng, chống tham nhũng. Bởi đó là sự tác động mang tính nội tại, quyết định đếnsự tiết chế hành vi của nhân viên công quyền tốt hơn các tác động từ bên ngoài Đếnlượt mình, đạo đức công vụ được đảm bảo bởi TNGT vì những nguy cơ, hệ quả bấtlợi phải gánh chịu thông qua TNGT khiến người thi hành công vụ giữ được các giátrịđạođức củabảnthân.

+ TNGT là cơ chế đảm bảo cho sự tự chủ Đây là vai trò được tiếp cận nhiều ởnội dung giáo dục đại học hoặc các tổ chức xã hội Tính tự chủ là một tất yếu trongtổ chức và hoạt động của những đơn vị sự cung cấp dịch vụ công cộng Tuy nhiên,sự tự chủ không đồng nghĩa với khả năng độc lập và tự do hoạt động hoàn toàn.Ngượcl ạ i , t ự c h ủ t r o n g s ự r à n g b u ộ c , k i ể m s o á t c ủ a n h à n ư ớ c v à x ã h ộ i T N

G T đóng vai trò duy trì trạng thái đó Tiêu biểu có các nghiên cứu như: Bài viết“Decentralizationandaccountabilityinpubliceducation”(Phâncấpvàtráchnhiệmgiảitrình trong giáo dục công) của Paul T Hill [149] và bài viết “Balancing freedom,autonomyandaccountabilityineducation”(Cânbằngtựdo,tựchủvàtráchnhiệmgiảit rìnhtronggiáodục)củaDanielH.Jarvis[113].

- NghiêncứuphânloạiTNGT.Bêncạnhkháiniệmvàvaitrò,nghiêncứuvềlý luận của TNGT đã có nhiều công trình khác đề cập đến cách phân loại TNGT.Nộidungnàycũngđãcósựđồngnhấtkhihầuhếtđềuthừanhậnrằng,TNGT cóhaicáchphânloạicơbảngồm:

+ Căn cứ vào đối tượng hướng tới, có: TNGT bên trong (TNGT chéo) vàTNGT bên ngoài (TNGT ngang) Cụ thể, mỗi tổ chức đều có TNGT trước các chủthể quản lý, cấp trên của nó Đây là TNGT bên trong, vì hướng tới làm rõ các tráchnhiệm trong nội bộ hệ thống tổ chức; Đồng thời mỗi tổ chức cũngp h ả i c ó

T N G T với khách hàng của mình về nghĩa vụ cung cấp, phục vụ Tiêu biểu cho cách phânloại này có thể kể tới bài tham luận “Accountability: the core concept and itssubtypes” (Trách nhiệm giải trình: Khái niệm và các vấn đề liên quan) của giáo sưStaffanI.Lindber [154].

+ Căn cứ vào tính chất, có: TNGT thường xuyên và TNGT đột xuất Nghĩa là,tronghoạtđộngcủamình,tổchứcphảithựchiệnTNGTđịnhkỳtheonhữngcamkếttrướcđó,đồngt hờicũngphảicóTNGTvềnhữngvấnđềđộtxuấtnằmngoàitínhđịnhkỳđó.Haicáchthứcnàycótínhbổkh uyếtchonhau.Trongđó,cơbảnTNGTthườngxuyênđóngvaitròlàcơsởthôngtincủaTNGTđộtxuất. Bên cạnh đó, TNGT cũng được phân căn cứ vào nội dung của hoạt độngTNGT.T i ê u b i ể u c ó n g h i ê n c ứ u“ P u b l i c s e r v i c e A c c o u n t a b i l i t y : A c o m p a r t i v e prespective”(Trách nhiệm giải trình dịch vụ công: Một góc độ tiếp cận) của Jabbravà Dwivedi [129] Theo nghiên cứu trên, TNGT được chia làm 8 loại bao gồm:TNGT về đạo đức; TNGT chính trị; TNGT hành chính; TNGT quản lý; TNGT thịtrường;TNGT tưpháp;TNGTtrước cử trivàTNGTnghềnghiệp.

1.1.2 Tình hình nghiên cứu những vấn đề thực tiễn về trách nhiệm giảitrìnhcủaChínhphủ

Nghiên cứu thực trạng TNGT là một nội dung quan trọng của nhiều công trìnhkhoa học quốc tế Ở nhiều chiều cạnh và phạm vi không gian khác nhau, các côngtrình đã tập trung mô tả, phân tích thực trạng của trách nhiệm giải trình gắn liền vớiđặc trưng ngành nghề của các tổ chức, đặc trưng văn hóa, lịch sử, chính trị của cácquốcgia,vùnglãnhthổvàkhuvựcnghiêncứu.Cụthểcóthểđượcmôtảnhưsau:

- Nghiên cứu thực trạng TNGT dưới góc độ thực thi quyền của các cơ quanchức năng Có khá nhiều công trình nghiên cứu trách nhiệm giải trình của các cơquan cụ thể trong thực hiện thẩm quyền của mình Có thể kể đến một số nghiên cứutiêubiểunhư:Báocáonghiêncứu“Agencygrowthbetweenautonomyandaccountabil ity: the European Police Office as a “living institution”(Giới thiệu sựphát triểngiữa quyền tự chủ và trách nhiệm giải trình: VănphòngCảnh sátC h â u Âu như là một

Tìnhhìnhnghiêncứutrongnước

Thuật ngữ TNGT ở Việt Nam được đề cập tới tương đối muộn hơn so với thếgiới,mặcdùtrênthựctiễnhoạtđộngnàyđãdiễnravớinhiềutêngọivàbiểuhiệnkhácnhau.Thuật ngữnàyđượcsửdụngchínhthứcởmộtsốvănbảnpháplývàogiữathậpniên đầu thế kỷ XXI và trở thành vấn đề khoa học cũng trong khoảng thời gian đó.Chínhsựtiếpcậnmuộnnênsovớithếgiới,cáccôngtrìnhnghiêncứutạiViệtNamvềvấnđềnàytươngđ ốiítvềsốlượngvàkémđadạngvềgócđộtiếpcận.Đểdễdàngtạorasựđốisánhvớiphạmvinướcngoài,tình hìnhnghiêncứutrongnướccũngđượctácgiảchiathànhcácnộidunggồm:Cáccôngtrìnhnghiêncứulýlu ậnTNGTcủaChínhphủ;cáccôngtrìnhnghiêncứuthựctrạngTNGTcủaChínhphủ;cáccôngtrìn hnghiêncứugiảiphápnângcaonhiệmgiảitrìnhcủaChínhphủ.

1.2.1 Tình hình nghiên cứu những vấn đề lý luận về trách nhiệm giải trìnhcủaChínhphủ

Các công trình nghiên cứu về TNGT của CP hiện nay chủ yếu chú trọng tiếpcận góc độ lý luận Điều này xuất phát từ thực tế trong khoa học chính trị, pháp lýViệt Nam hiện nay, khung lý thuyết về TNGT chưa được xác lập một cách đầy đủ.Những vấn đề nghiên cứu chính được làm rõ về mặt lý luận của TNGT bao gồm:kháiniệm,cáchphânloạivàđặc điểm.

- Nghiên cứu khái niệm Khái niệm TNGT là nội dung quan trọng nhất đượccác nghiên cứu tập trung phân tích và xây dựng Ở mỗi khía cạnh, góc độ tiếp cậnkhác nhau, khái niệm TNGT cũng đã được nhận diện theo nhiều cách khác nhau.Tiêubiểucóthể kểtới:

+ Ở khía cạnh chung nhất, TNGT được định nghĩa là khả năng cung cấp thôngtin nhằm minh bạch hoá hoạt động quản lý vàs ẵ n s à n g g á n h c h ị u t r á c h n h i ệ m k h i để xảy ra hệ quả trong thực thi công vụ Đây cũng là quan niệm phổ biến và có tínhchất chi phối hoạt động nghiêncứuTNGT ởcác khíac ạ n h k h á c n h a u

T i ê u b i ể u cho cách tiếp cận chung nhất này có thể kể tới một số nghiên cứu sau:

“Chươngtrình sáng kiến phòng, chống tham nhũng Việt Nam” (VACI) [86]; Quỹ dân số Liênhợp quốc (UNFPA) trong cuốn “Những thuật ngữ trong theo dõi, đánh giá và quảnlý theo kết quả” [75]; Dự án nghiên cứu “Chỉ số hiệu quả quản trị và Hành chínhcông cấp tỉnh”(PAPI) [59]; báo cáo “Phục vụ và duy trì:Cải thiện hành chính côngtrong một thế giới cạnh tranh” của Chiavo-Compo và Sundaram [8];

Báo cáo pháttriển Việt Nam 2010, “Các thể chế hiện đại” của Ngân hàng thế giới [51]; sáchTừnhà nước điều hành sang Nhà nước kiến tạo phát triển,của Đinh Tuấn Minh vàPhạm Thế Anh [50… Các nghiên cứu kể trên đều thừa nhận rằng TNGT xuất hiệntrong mối quan hệ giữa ít nhất hai bên Trong đó một bên có khả năng yêu cầu vàgiám sát TNGT và bên còn lại có nghĩa vụ phải tuân thủ yêu cầu đó Bản chất củaTNGT vì thế là công cụ để kiểm soát hoạt động của bên chịu TNGT và được nhậndiện là một nghĩa vụ phải cung cấp, giải thích, làm rõ thông tin về hoạt động củamình và phải chịu trách nhiệm trước bên giám sát trong trường hợp để xảy ra nhữngsai phạm Theo cách định nghĩa chung nhất này, TNGT có thể hiểu gồm hai giaiđoạn: giai đoạn giải trình,với mục đích công khai, minh bạch thông tin và giai đoạnhailàsựgánhchịutráchnhiệmkhiđểxảyrahậuquả.Haigiaiđoạnnàycótínhbổ khuyết cho nhau, giải trình là giai đoạn cơ sở cho sự chịu trách nhiệm, ngược lại,chịu trách nhiệm là sự phản ánh mức độ hài lòng của các chủ thể lắng nghe trướchoạt động giải trình của chủ thể có nghĩa vụ Trên cơ sở cách tiếp cận chung này,nhiều công trình nghiên cứu TNGT dưới những góc độ khác nhau cũng đã xây dựngkháiniệm TNGT choriêngmình.

+ Ở góc độ xem xét về hiệu quả hoạt động công vụ, các nghiên cứu: “Vấn đềtrách nhiệm giải trình trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam” củaĐào Trí Úc [90]; “Quan niệm về trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ” củaPhạm Duy Nghĩa [55] và Quỹ dân số Liên hợp quốc (UNFPA) trong cuốn

“Nhữngthuật ngữ trong theo dõi, đánh giá và quản lý theo kết quả” [75] cũng đã định nghĩaTNGT nhưng thiên về khía cạnh đầu ra của hoạt động công vụ Cụ thể, TNGT theoquan điểm của nghiên cứu là việc cung cấp thông tin về kết quả thực hiện công vụcủa các chủ thể. Với cách quan niệm này, TNGT không thực hiện việc cung cấpthông tin chủ động, như một bước trong quy trình thực hiện công vụ Vấn đề cốt lõicủa TNGT chính là làm rõ kết quả đạt được của quá trình đó để có sự thưởng, phạttươngxứng.

+ Ở khía cạnh tiếp cận TNGT của CP trong hoạch định và thực thi chính sáchcông, tác giả Bùi Thị Cần với một số nghiên cứu, gồm: bài viết “Trách nhiệm giảitrình của Chính phủ” [6]; “Trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong hoạch địnhvà thực thi chính sách công – sự cần thiết khách quan”[5] và luận án “Trách nhiệmgiải trình của Chính phủ trong hoạch định và thực thi chính sách công” [7] đã xâydựng khái niệm TNGT của CP trong hoạch định và thực thi chính sách công. Theođó, tác giả xác định TNGT của CP trong hoạch định và thực thi chính sách công làmột phương thức giám sát, kiểm soát quyền lực nhằm đáp ứngy ê u c ầ u c ủ a q u ố c hội,nhândânvàxãhộiđốivớichínhphủvềnghĩavụphảibáocáo,giảithích, trảlời trực tiếp hoặc gián tiếp một cách công khai, minh bạch, gắn liền sự chịu tráchnhiệm đối với quá trình và kết quả hoạchđịnh, thực thi chính sáchc ô n g g ó p p h ầ n dự báo hành vi, hệ quả, đảm bảo quyền lực được thực thi đúng và có thể quy kếttráchnhiệmkhicầnthiết. + Ở khía cạnh nghiên cứu TNGT trong phòng, chống tham nhũng với cácnghiên cứu tiêu biểu như: “Chương trình sáng kiến phòng, chống tham nhũng

ViệtNam”(VACI)[86]-đâylàmột cuộcthiđưaracácsángkiến vềphòng, chốngtham nhũng mà TNGT là một vấn đề quan trọng, đã đưa ra được khái niệm chung nhất vềTNGT nhằm làm tiền đề cho cuộc thi sáng kiến phòng, chống tham nhũng tại ViệtNam Cùng góc độ tiếp cận, đề tài cấp Bộ “Thực hiện trách nhiệm giải trình trongthực thi công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam hiện nay”do NguyễnQuốc Hiệp chủ nhiệm [36]; đề tài cấp cơ sở

“Những điều kiện đảm bảo thực hiệntrách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ nhằm góp phần phòng, chống thamnhũng” do Nguyễn Sỹ Giao chủ nhiệm [30] và bài viết

“Chống tham nhũng = Cạnhtranh + Minh bạch + Trách nhiệm giải trình”, của các tác giả Gia Hiền [34], TNGTđược nhận diện là phương tiện để phòng, chống tham nhũng hiệu quả Cách thứcnhận diện này xuất phát từ khả năng công khai, minh bạch thông tin của TNGT vìtrước hết TNGT được hiểu là nghĩa vụ phải thông báo, công khai các thông tin baogồm cả thông tin hoạt động thường xuyên lẫn các thông tin khi có yêu cầu Quanniệm này cho thấy, TNGT được hiểu với nghĩa rộng, bao gồm cả việc thông báo,công khai khi không có yêu cầu và cả báo cáo, trả lời chất vấn, khiếu nại… khi cóyêu cầu Với ý nghĩa như vậy, TNGT sẽ đảm bảo mọi thông tin quản lý không bị lợidụngđểtrụclợi.Tiếpđến,tínhtráchnhiệmkhiphảigánhchịucáchệquảbấtlợinếu để xảy ra sai phạm sẽ đem đến “khả quy trách nhiệm” đối với các hoạt độngtham nhũng và mang tính răn đe đối với những người thi hành công vụ Có thể thấy,với các nghiên cứu kể trên, mặc dù TNGT được nghiên cứu dưới lăng kính phòng,chống tham nhũng, song trong khái niệm xuất hiện nội hàm TNGT lớn hơn các cáchquanniệmcònlại.

- Nghiên cứu phân loại TNGT Kế thừa những nghiên cứu của thế giới, cáccông trình nghiên cứu trong nước cũng có những cách phân loại TNGT theo cáchhiểuchung.Cụthể:

+ Phân loại theo nội dung TNGT Việc phân loại này cho thấy, ứng vớim ỗ i nội dung khác nhau có mỗi hoạt động TNGT khác nhau Điều này cũng tương đồngvới nghiên cứu của Jabbra và Dwivedi [129] trong nghiên cứu đã dẫn ở phần nướcngoài Cụ thể cho nghiên cứu này trong nước có tác giả Phạm Duy Nghĩa với bàiviết “Trách nhiệm giải trình – Vươn tới chuẩn mực của một nền hành chính côngphục vụ và phát triển” [53] Trong đó, tác giả xác định, TNGT gồm có các loại sau:TNGTvềchínhtrị;TNGT vềnghềnghiệp; TNGTtrướcxãhội.

+ Phân loại theo tính chất Theo căn cứ này, TNGT được xem xét với hai loạigồm: TNGT thường xuyên và TNGT đột xuất Trong đó TNGT thường xuyên đóngvai trò cung cấp, công khai, minh bạch thông tin trên cơ sở chủ động của nhà nước.TNGT đột xuất là hoạt động giải trình khi có yêu cầu từ bên kiểm soát, do đó chủthể giải trình mang tính bị động Mục đích của TNGT đột xuất nhằm “khả quy tráchnhiệm” Cách chia này xuất phát từ cách tiếp cận nghiên cứu nội hàm TNGT theonghĩa rộngcủa các nghiên cứu đã dẫndướigóc độ “phòng, chốngt h a m n h ũ n g ” Tiêu biểu có thể kể đến một số công trình, bài viết sau: đề tài cấp Bộ “Thực hiệntrách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở ViệtNam hiện nay” do

Nguyễn Quốc Hiệp chủ nhiệm [36]; đề tài cấp cơ sở “Những điềukiệnđ ả m b ả o t h ự c h i ệ n t r á c h n h i ệ m g i ả i t r ì n h t r o n g t h ự c t h i c ô n g v ụ n h ằ m g ó p phần phòng, chống tham nhũng” do Nguyễn Sỹ Giao chủ nhiệm [30] Trong đó, tácgiả

Nguyễn Sỹ Giao cho rằng: để đảm bảo được quyền tiếp cận thông tin của ngườidân và xã hội, TNGT gắn liền với yêu cầu phải công khai thông tin của chủ thể cónghĩa vụ bằng hai hình thức: giải trình chủ động và giải trình bị động Giải trình chủđộnglàcơquan,tổchức,cánhân tựchủđộngcôngkhaithôngtinvềtổchứcv àhoạt động của mình Giải trình bị động là ngược lại, các chủ thể chỉ thực hiện khi cóyêu cầu Đây cũng là cách phân loại được ghi nhận trong môi trường pháp lý ViệtNamhiệnnay.

Nhậnxéttình hìnhnghiêncứuvềđềtàiluậnán

1.3.1 Những vấn đề liên quan đến chủ đề luận án đã được nghiên cứu sángtỏ,cókếtluậnthốngnhấtvàđượcluậnánkếthừa,phát triển

Trên cơ sở khảo cứu tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luậnán, tác giả nhận thấy, các công trình nghiên cứu đã có những cách tiếp cận đa dạngvới sự đầu tư công phu nhằm nghiên cứu, làm rõ vấn đề TNGT ở cả ba khía cạnh: lýluận, thực trạng và các giải pháp Cơ bản có thể tóm lược các vấn đề liên quan đếnchủ đề luận án đã được nghiên cứu sáng tỏ, có kết luận thống nhất và được luận ánkếthừa, phát triểntrongnghiêncứuđềtài nhưsau:

Thứn h ấ t,c á c c ô n g t r ì n h đ ã l à m r õ đ ư ợ c n h i ề u k h í a c ạ n h v ề l ý l u ậ n c ủ a TNGT: khái niệm TNGT nói chung đã được tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau,gồm: chính sách công; quản lý hành chính nhà nước; chính trị học và phòng chốngtham nhũng Hầu hết các khái niệm đều đã xác định được nội hàm vấn đề với haithành tố: nghĩa vụ phải giải thích, cung cấp thông tin và khả năng gánh chịu các hệquả bất lợi trong trường hợp để xảy ra sai phạm Bên cạnh đó, các nghiên cứu cũngđã làm rõ được vai trò của TNGT trong hoạt động công vụ của bộ máy nhà nước nóichung như: đảm bảo công khai,minh bạch thông tin; phương tiệng i á m s á t q u y ề n lực nhà nước; cơ chế đảm bảo phòng, chống tham nhũng… Việc phân loại TNGTcũng đã được các công trình nghiên cứu làm rõ và có sự thống nhất cao trong cáccáchphân loại.

Thứ hai, chủ thểy ê u c ầ u T N G T c ủ a C P c ũ n g đ ã đ ư ợ c m ộ t s ố c ô n g t r ì n h l i ệ t kê, bao gồm: Quốc hội và các cơ quanchuyênmôn,người dânvàc á c t ổ c h ứ c x ã hội Trong điềukiệnViệt Namcòn cósựhiệndiện củaMặttrận TổquốcViệtNam.

Các nghiên cứu đã chỉ ra được vai trò và cách thức yêu cầu, giám sát hoạt động giảitrìnhcủaCPcủacácchủthểkểtrên.

Thứ ba, nội dung TNGT của CP cũng đã được một số công trình đề cập.

Trongđóđặcbiệtgiảitrìnhvềchínhsáchphápluậtvàchínhsáchcôngđãđượcphântíchchitiếttheohướnglà mrõđộngcơvàyêucầugiảitrìnhcủahainộidungkểtrên.Đặcbiệtvới một số công trình nghiên cứu trong nước đã có sự đối sánh chi tiết nội dung nàygiữahoạtđộnggiảitrìnhcủaCPViệtNamvàCPmộtsốnướctrênthếgiới.

Thứ tư, một số phương thức giải trình của CP cũng đã được đề cập như: trả lờichất vấn, giải quyết các khiếu tố dân nguyện hay giải trình thông qua phương tiệntruyền thông đa phương tiện cũng đã được một số công trình đề cập Đặc biệt hoạtđộnggiảitrìnhcủaCPtrướcQuốchộithôngquatrảlờichấtvấnvàtrướccácUỷbanchuyên môn của Quốc hội thông qua phiên giải trình hoặc phiên điều trần đã đượcnhiềucôngtrìnhphântíchcụthểvàcósựđốisánhgiữacácchínhthểkhácnhau.

Thứ năm, các hệ quả phải gánh chịu hậu TNGT cũng đã được một số côngtrình nhắc tới với trọng tâm là việc thay thế nhân sự CP Một số nghiên cứu ngoàinước đã đề cập đến khả năng bị phế truất và xét xử của thành viên CP trong trườnghợp CP giải trình thất bại Trong khi đó, một số nghiên cứu trong nước trên cơ sởnghiên cứu những đặc trưng chính trị Việt Nam đã chỉ ra một số hệ quả khác nhưkhiểntráchvềmặtđảng,đánhgiá“tínnhiệmthấp”.

Thứ sáu, thực tiễn pháp luật về TNGT củaViệt Nam cũng đã đượcmột sốcông trình nghiên cứu đề cập Trong đó chủ yếu thực tiễn này được phản ánh bằngtính hệ thống pháp luật với các tiêu chí liệt kê như: thời gian; hiệu lực pháp lý vàtính trực tiếp của các văn bản Thông qua những nghiên cứu này phần nào phản ánhđượcsự dunhậpcủakháiniệmTNGT trongtư duylậpphápởViệtNam.

Thứb ả y,t h ự c t i ễ n t h ự c h i ệ n T N G T c ủ a b ộ m á y n h à n ư ớ c n ó i c h u n g t r o n g thực thi công vụ và của CP nói riêng trong hoạch định và thực thi chính sách côngcũng đã được một số công trình nghiên cứu và chỉ ra được kết quả cũng như các bấtcập Đặc biệt đối với thực trạng TNGT của chính quyền địa phương đã được PAPIđầu tư nghiên cứu kỹ lưỡng và thường niên, đảm bảo phản ánh và cập nhật kịp thờihoạtđộngnàytrênthực tiễn.

Thứ tám, một số giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả

TNGTcủanhànướcnóichungvà C Ptronglĩnhvực chính sáchcôngn ói riêngcũn gđã được đề cập Trong đó, chủ yếu làm rõy ê u c ầ u t ậ p h ợ p h o á v à p h á p đ i ể n h o á c á c căn cứ pháp lý về TNGT của các chủ thể có nghĩa vụ và tạo lập hành lang pháp lýcho hoạt động yêu cầu và giám sát TNGT của các chủ thể có quyền. Bên cạnh đó,các giải pháp như tăng cường không gian dân sự hay nới lỏng tự do truyền thôngcũngđã đượcđề cậpvớinhiềugócđộtiếpcậnkhácnhau.

1.3.2 Những vấn đề liên quan đến chủ đề luận án nhưng chưa được giảiquyết thấu đáo, còn nhiều tranh luận, còn nhiều vướng mắc hoặc chưa được đặtranghiêncứu

Bên cạnh những giá trị mà các nghiên cứu mang lại, vẫn còn nhiều vấn đề liênquan đến chủ đề luận án nhưng chưa được giải quyết thấu đáo, còn nhiều tranh luậnhoặc chưa được đặt ra nghiên cứu, còn nhiều vướng mắc Tác giả xác định các vấnđềđóbaogồm:

Thứ nhất, tuy khái niệm TNGT đã được nhiều công trình xây dựng, song kháiniệm TNGT của CP vẫn chưa được xác lập bởi bất kỳ công trình nào Những kháiniệm được tiếp cận chủy ế u t h e o h a i n ộ i h à m : thứ nhất, TNGT của cơ quan nhànước nói chung; thứ hai, TNGT của cơ quan nhà nước trong các lĩnh vực như: y tế,giáo dục, dịch vụ hành chính công Mặc dù xác định TNGT bao gồm nghĩa vụ giảithích và khả năng gánh chịu trách nhiệm, song quá trình nghiên cứu, các công trìnhcòn vướng mắc trong việc phân định giải trình và chịu trách nhiệm với TNGT Cụthể, TNGT ở nhiều khái niệm chủ yếu chú trọng khả năng cung cấp và làm rõ cácthông tin bao gồm cả chủ động thường xuyên lẫn bị động khi có yêu cầu Trong đógiải trình chủ động thực chất chỉ là hoạt động công khai thông tin trong công vụ,không kèm theo những hệ quả bất lợi và không gắn với ý nghĩa kiểm soát quyền lựcnhà nước Trong khi đó, ở một số công trình nghiên cứu khác lại cho rằng TNGTbản chất là việc “khả quy trách nhiệm” Nghĩa là khả năng áp đặt trách nhiệm lênchủ thể thực thi thẩm quyền Thực chất đó chỉ là một phần của vấn đề TNGT Bởinếu chủ thể của TNGT thành công trong việc thuyết phục người nghe về sự kháchquan của hệ quả, sự bất khả kháng, sự vô can của chủ thể quản lý hoặc sự đánh đổicủa chi phícơ hộithìkhôngthểápđặttráchnhiệm. Ở phạm vi thế giới, trong giới hạn những tập hợp và phân tích tài liệu của tácgiả, có thể nhận định rằng khái niệm TNGT của CP đã được tiếp cận ở một số côngtrình.Songth uậ tn gữ A c c o u n t a b i l t y ofG o ve r n m e n t k h ô n g m a n g đến ý ng hĩ avớ i nội hàm làcơ quan hành chính trung ươngđể phân biệtvới cơ quan hành chínhở địa phương (Local Government) Thuật ngữ CP (Government) ở các công trình nàyđượcsử dụngchungchochínhquyềnhànhphápcủamột quốcgia.

Thứhai,vaitròTNGTdướigócđộlàmộtnghĩavụcủaCP–cơquanhànhchínhnhà nước cao nhất chưa được đánh giá một cách toàn diện và trọng tâm vào chủ thểnày Các nghiên cứu chủ yếu chỉ tiến hành nghiên cứu vài trò này của cơ quan hànhchính nhà nước nói chung hoặc của CP nhưng gắn liền với những lĩnh vực nhất địnhnhư:kiểmsoátquyềnlựcnhànước;phòng,chốngthamnhũng;chínhsáchcông… nóimộtcáchkhác,vaitròTNGTchỉđượcnghiêncứuởnhữnglátcắtnhấtđịnh.

Thứba,cáccấutrúccủaTNGTcủaCPnhư:chủthể,nộidung,phươngthứcvà hệ quả chưa được nghiên cứu một cách đầy đủ, do đối tượng nghiên cứu là hoạtđộng giải trình của cơ quan nhà nước nói chung hoặc của CP trong khía cạnh nhấtđịnh Đặc biệt việc phân tích các chủ thể trong TNGT của CP để cho thấy mối quanhệ giữa thiết chế này với các thiết chế trong bộ máy nhà nước trung ương cũng nhưcáct h i ế t c h ế d â n s ự c h ư a đ ư ợ c n h i ề u c ô n g t r ì n h n g h i ê n c ứ u đ ầ y đ ủ V ấ n đ ề n ộ i dung TNGT gắn liền với thẩm quyền của CP cũng chưa được chứng minh khi nộidung này không được xem xét trên cơ sở quy định về các thẩm quyền của CP đượcghi nhận trong Hiến pháp Đây là hai vấn đề bỏ ngõ quan trọng trong nghiên cứuTNGTcủaCPcảởvấn đềlýluậnlẫnthựctiễn.

Thứ tư, thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về TNGT củaC P c ũ n g chưa được các công trình nghiên cứu Các công trình chủ yếu nghiên cứu theo haikhía cạnh: ở phần rộng nhất, nghiên cứu TNGT trong thực thi công vụ của bộ máynhà nước nói chung (hoặc bộm á y h à n h c h í n h n h à n ư ớ c ) - n ơ i C P c h ỉ l à m ộ t b ộ phận cấu thành; và ở phần hẹp hơn, nghiên cứu TNGT của CP dưới khía cạnh mộtchứcnăngnhưphòng,chốngthamnhũng,hoạchđịnhvàthựcthichínhsáchcông.Ở cả hai góc độ tiếp cận này đều phân tích thực trạng TNGT của CP trước các chủthể là cơ quan nhà nước có thẩm quyền, người dân và cả Đảng Cộng sản Việc phântích này không cho thấy được sâu sắc thực tiễn pháp lý và thực hiện các cơ sở pháplývềTNGTcủaCP.Đồngthời,cũngkhônglãmrõđượccáccấuthànhcủaTNGTtrênthựctiễ nvậnhànhtheocơchếnàovàphảnánhtưduypháplýrasao.Bêncạnhđóvìcáccôngtrìnhđượcnghiê ncứukhálâu,trongkhivớisựthayđổiliêntụccủahệthốngphápluật,khiếntínhcậpnhậtkhôngcòn,nh ữngvướngmắctrongcáccôngtrìnhphầnnàođãđượcgiảiquyếttrongcácvănbảnvàthựctiễnthựchiệnsau đó.

Thứ năm,mặc dù có nhiều giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao

TNGTcủaCPđượcđềxuất,tuynhiênvớihaigócđộtiếpcậnkểtrêncủathựctiễn,cá cgiải pháp cũng không trọng tâm vào TNGT của CP Đặc biệt giải pháp hoàn thiệnpháp luật về TNGT của CP chưa được các công trình phân tích đầy đủ và cụ thể.Tương tự, giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng phương thức và áp dụng các hệ quảhậuTNGTcủaCPcũngchưađượcnghiêncứu,làmrõ.

Trên cơ sở xem xét và đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu trong và ngoàinước với những kết quả đạt được và những vấn đề còn chưa được nghiên cứu, làmrõ,tácgiảxácđịnh nhữngvấnđềđặtracần được luậnánnghiêncứu baogồm:

Thứ nhất, cần tiếp tục nghiên cứu để làm rõ khái niệm TNGT của CP Kháiniệm cần xác định chi tiết nội hàm của TNGT theo hướng phân biệt giữa TNGT vớicác khái niệm có tính tương đồng và thống nhất cách hiểu về CP Đây là nhiệm vụnghiên cứu lý luận quan trọng nhằm nhận diện chính xác TNGT, từ đó tạo tiền đềchoviệclàmrõcácnộidungkháccủa hoạtđộngnày.

Kháiniệmtrách nhiệmgiảitrình củaChính phủ

“Trách nhiệm giải trình”là thuật ngữ đạo đức, chính trị và pháp lý, được sửdụng rộng rãi trong các hoạt động mang tính quyền lực công Đặc biệt, trong xuhướng phát triển của thế giới đương đại, khi mà đòi hỏi về dân chủ và tiến bộ xã hộingày càng trở nên cấp thiết, TNGT được nhắc đến như một cứu cánh quan trọng đốivớinguycơthahoáquyềnlực nhà nước.

Cho đến nay, khái niệm TNGT chưa có tính đồng nhất Sự đa dạng trong tưduy học giới về vấn đề này tuỳ vào cách thức và mục đích tiếp cận của từng nghiêncứu Trên cơ sở khảo cứu tài liệu thứ cấp, có thể kể đến các nhóm quan điểm vềTNGTnhư sau:

- Cáchhiểuthứnhất,thuậtngữthườngđượcdùngđểchỉTNGTlàAccountabilitycó sự gần gũi về mặt chiết tự vớiAccomptare Accomptate có nguồngốc Latin với nguyên nghĩa là“giải thích” Với sự gần gũi này nên TNGT ban đầuđược hiểu là khảnănggiải thích Trong các hoạt động công vụ,n g ư ờ i c ó t h ẩ m quyềnp h ả i c ó n g h ĩ a v ụ g i ả i t h í c h n h ữ n g t h ô n g t i n l i ê n q u a n đ ế n h o ạ t đ ộ n g c ủ a mình Cách hiểu này đề cao khả năng thông tin của TNGT, bởi mục tiêu hướng tớicủa nó là sự công khai và minh bạch về thông tin Với cách hiểu này, TNGT đồngnhấtv ớ i g i ả i t r ì n h T r o n g m ô i t r ư ờ n g p h á p l ý V i ệ t N a m , T N G T c ũ n g đ ư ợ c h i ể u theocáchnày.Cụ thể:

+ Tại Khoản 8, Điều 2, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồngnhân dân năm 2015 giải thích: “Giải trình là việc cơ quan, cá nhân hữu quan giảithích, làm rõ trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đượcgiaotheoyêucầucủa chủthểgiámsátquyđịnhtạiLuậtnày”.

+ Tại Khoản 5, Điều 3, Luật Phòng, chống tham nhũng 2018 giải thích:

“Giảitrình là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền làm rõ thông tin, giảithích kịp thời, đầy đủ về quyết định, hành vi của mình trong khi thực hiện nhiệm vụ,côngvụđượcgiao”.

+ Tại Khoản 1, Điều 3, Nghị định 90/2013/NĐ-CP của CP Về việc quy địnhTNGT của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao,giải thích: “Giải trình là việc cơ quan nhà nước cung cấp, giải thích, làm rõ cácthông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mìnhtrongviệcthực hiệnnhiệmvụ,quyềnhạnđó”.

- Cách hiểu thứ haiAccountabilityđược hiểu với nghĩa là tính trách nhiệm.Theođ ó , t r á c h n h i ệ m l à “phầnv i ệ c đ ư ợ c g i a o c h o h o ặ c c o i n h ư đ ư ợ c g i a o c h o , phải bảo đảm làm tròn, nếu kết quả không tốt thì phải gánh chịu phần hệ quả” vàđôi khi nó được sử dụng đồng nghĩa với từ Bổn phận và mang nghĩa là sự ràng buộcđối với lời nói, hành vi của mình, bảo đảm đúng đắn, nếu sai trái thì phải gánh chịuphần hậu quả Như vậy, cơ bản ở cách hiểunày,T N G T l à v i ệ c g á n h c h ị u h ậ u q u ả bất lợi khi không hoàn thành các nghĩa vụ được giao hoặc gây ra hậu quả trong quátrìnhthực hiệnnghĩavụ.

- Cách hiểu thứ ba là sự kết hợp của hai cách hiểu trên Cụ thể, TNGT đượcxem là nghĩa vụ (hoặc khả năng) phải cung cấp thông tin và gánh chịu trách nhiệmkhi để xảy ra hậu quả Đây là cách hiểu phổ biến nhất, được sử dụng rộng rãi ngàynay Cóthểkểtới mộtsốkháiniệmcụthểnhư:

+Trongtácphẩm“Phụcvụvàduytrì:Cảithiệnhànhchínhcôngtrongmộtthếgiớicạnhtra nh”củahaitácgiảChiavo-CompovàSundaramđãđịnhnghĩaTNGT:

Khả năng giải đáp (ý nghĩa gốc của chữ “trách nhiệm”) là việc yêu cầucác công chức phải có khả năng giải đáp theo định kỳ những vấn đề liênquan đến việc họ đã sử dụng thẩm quyền của mình như thế nào, nhữngnguồn lực được sử dụng vào đâu, và với các nguồn lực đó đã đạt đượckết quả gì (Bản thân cuộc đối thoại này có ý nghĩa hơn mọi sự tính toánlặtvặthaykểlểdàidòngvềthànhtíchđầura). và việc chịu trách nhiệm hậu quả xảy ra“đó là nhu cầu về việc phải có dự đoánđược những hệ quả (không nhất thiết mang tính trừng phạt, không nhất thiết phảimangtínhbằngtiềnvàkhôngnhằmvàomộtcánhâncụthể)”[8;tr.13].Cáchtiếpcậnnàychútrọn gkhảnănggiảiđápthôngtinmộtcáchthườngxuyênvềcáchthứcvàkếtquảsửdụngquyềnlựccủac ácchủthểđượctraoquyềnvàquađódựbáođượctráchnhiệm.Tráchnhiệmcóthểbaogồmxửp hạtvàkhenthưởngchocánhânhoặctậpthể.

+ PAPI trong Mục 3, Đánh giá hiệu quả trách nhiệm TNGT của chính quyềnđịaphươngđãgiảithíchrằng:

Nhiều tài liệu nghiên cứu đã ghi nhận hai khía cạnh khác nhau của tráchnhiệm giải trình: khả năng chịu trách nhiệm và thực thi Khả năng chịutrách nhiệm hàm ý có nghĩa vụ phải trả lời câu hỏi trước ai đó Mặt khácbuộc ai đó chịu trách nhiệm giải trình hàm ý là có khả năng đặt câu hỏi.Như vậy, khả năng chịu trách nhiệm như một phần của trách nhiệm giảitrình đồng nghĩa với nghĩa vụ cung cấp thông tin của các cơ quan chínhphủ và cán bộ nhà nước về những hành động và quyết định của mình.Công chúng và các tổ chức duy trì trách nhiệm giải trình có thể yêu cầuchính phủ chứng minh những kết quả công tác thực tế đáng tin cậy, hoặcnhững trách nhiệm giải trình xác đáng để khẳng định những chính sáchcủachính phủđưa r a l à cầnt h i ế t K h í a cạn hthứh a i củatráchn h i ệ m giảit r ì n h đ ó l à t h ự c t h i C ó n g h ĩ a l à c á c c h ủ t h ể c ó t r á c h n h i ệ m g i ả i trình có thể được khen thưởng cho những hành vi tốt, bị trừng phạt chonhững hành vi sai phạm và bị áp dụng các biện pháp chế tài Điều nàycho thấy các cơ quan chính phủ và cán bộ nhà nước phải chịu tráchnhiệm về mọi hệ quả do hành vi của mình gây ra Thực thi là yếu tố quantrọng vì những cơ chế trách nhiệm giải trình nào chỉ phát hiện đượcnhững hành vi sai trái mà không đưa đến hệ quả trực tiếp không phải làcơ chế hiệu quả Các tổ chức, thể chế khác nhau có thể chịu trách nhiệmvềmộttronghaikhíacạnh,hoặc cảhai[59;tr.32].

Với cách tiếp cận này, TNGT bao gồm khả năng giải thích và gánh chịu tráchnhiệm. Trong đó, giải thích đảm bảo công khai, minh bạch thông tin quản lý Trongtrường hợp để xảy ra sai phạm phải gánh chịu các hậu quả bất lợi Cũng như cáchtiếpcậntrên,tráchnhiệmởđâybaogồmcảthưởngvàphạtxứngđáng.

- Cách hiểu thứ tư, xem TNGT là một nghĩa vụ có mối liên hệ nhân quả: việccung cấp thông tin là cơ sở để đánh giá cách thức và hiệu quả hoạt động của chủ thểsửdụngquyềnlựcnhànước.Cụthể, tiêubiểuchocáchtiếpcậnnàybaogồm:

+ Báo cáo Phát triển Việt Nam 2010: Các thể chế hiện đại cho rằng:“Thuậtngữ “trách nhiệm giải trình” hàm ý các thông tin chính xác và dễ tiếp cận là cơ sởđểđánhgiáxemmộtcôngviệccóđượcthựchiệntốthaykhông”[51;tr.4].

+ Chương trình sáng kiến phòng, chống tham nhũng Việt Nam cũng địnhnghĩa:“Trách nhiệm giải trình được hiểu là trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức,đơn vị khu vực công phải cung cấp thông tin và làm rõ trách nhiệm về quyết định vàhành vi của mình để người dân và các cơ quan giám sát có thể hiểu và đánhgiá”[86;tr.3].

Giá trị lớn nhất của cách tiếp cận này là cho thấy được trọng tâm của TNGT,giúp phân biệt TNGT với giải trình, công khai - minh bạch thông tin Theo đó, mụctiêu quan trọng nhất của TNGT không phải hướng tới công khai, minh bạch thôngtin.Nếu ch ỉ cóm ụ c ti êu nà y , T N G T c h í n h l à g iả it r ì n h Đ â y làv ấ n đề n h ầ m lẫnđáng tiếc, xuất hiện cả trong các văn bản pháp lý hiện hành lẫn tư duy học thuật.Mục tiêu của TNGT là làm rõ trách nhiệm về những vấn đề mà các chủ thể giám sátquyền lực quan tâm trên cơ sở yêu cầu và lắng nghe những thông tin được cung cấp.Dễ hiểu hơn, TNGT hướng tới nghĩa vụ cung cấp thông tin một cách trung thực vàkhông hạn chế nhằm làm cơ sở đánh giá trách nhiệm của chủ thể sử dụng quyền lực.Theo mục tiêu này, TNGT cần được hiểu là hoạt động giải trình về trách nhiệm.Trongphạmvinghiên cứucủaluậnán,tácgiảsửdụngcáchtiếpcận này.

Mụcđích,yêu cầu của tráchnhiệmgiải trìnhcủaChínhphủ

Thứ nhất,trách nhiệm giải trình là công cụ kiểm soát quyền lực Chính phủ.Kiểm soát quyền lực là một đòi hỏi tất yếu của hầu hết các nhà nước dân chủ đươngđại Sự tất yếu đến từ hai nguyên do:thứ nhất, chu trình quyền lực thể hiện mọiquyền lực thuộc về nhân dân, nhà nước chỉ đóng vai trò là ngườiđ ư ợ c u ỷ q u y ề n nắm giữ và thực hiện tạm thời quyền lực đó Chính vì thế, cần có cơ chế kiểm soátđể đảm bảo sự trao quyền đó là đúng đắn;thứ hai, quyền lực luôn có xu hướng thahoá do những vị kỹ cá nhân của người nắm giữ quyền lực tạm thời Sự kiểm soát sẽgiúpchongườidânantoànhơntrước chính ngườihọuỷquyền.

Kiểm soát quyền lực CP được thực hiện cả ở bên trong (bởi các cơ quan nhànước)vàởbênngoài(bởingườidânvàxãhội).TNGTcóýnghĩavớicảhai:

- VaitròcủaTNGTđốivớivấnđềgiámsátquyềnlựcCPđượcthể hiệnlà một phương tiện của các cơ quan nhà nước trong hoạt động kiểm soát từ bên trongbộ máy nhà nước Nghị viện, Toà án cùng các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửdụng khả năng yêu cầu và giám sát TNGT của CP để tiếp cận các thông tin nhằmlàm rõ trách nhiệm của CP trong các chính sách, pháp luật và kết quả hoạt độngtrong thẩm quyền của CP, từ đó lựa chọn hình thức và mức độ các hệ quả chính trịvàpháplýápđặtlên CP.

- TNGTđốivớikiểmsoát quyềnlực CPcònthểhiệnvớivaitròlàphương tiện then chốt trong hoạt động kiểm soát từ bên ngoài Người dân với tư cách cánhân đơn lẻ hay được tổ chức dưới dạng các Tổ chức xã hội dân sự (CSOs) sử dụngTNGT để yêu cầu CP cung cấp, làm rõ các thông tin về việc ban hành và thực hiệnchính sách của CP nhằm đánh giá năng lực và trách nhiệm của CP trong hoạt độngnày Kết quả đánh giá đó là cơ sở để người dân quyết định duy trì hay phế truất CPđểthaythếbằngmộtCPtốthơnthông quaphổthôngđầuphiếu.

Thứ hai, trách nhiệm giải trình của Chính phủ là một cấu thành quan trọngcủa quản trị nhà nước tốt Quản trị nhà nước tốt được xem xét ở nhiều khía cạnh,tuỳ thuộc vào mục đích của nó Nhưng trên tinh thần của một nền hành chính công“phục vụ”, hầu hết đều nhất trí rằng, quản trị nhà nước tốt phải dựa vào bốn trụ cộtchính, bao gồm:“Trách nhiệm giải trình, tính minh bạch, khả năng dự đoán trướcvàsự thamgiacủangườidân”[8;tr.12].

Trong đó, minh bạch được xem là việc“cho phép truy cập các thông tin liênquan với chi phí thấp”; khả năng dự đoán được là“chủ yếu bắt nguồn từ việc luậtpháp và các quy định phải rõ ràng, có thể biết trước và được bảo đảm thi hành mộtcáchthốngnhấtvàcóhiệuquả”;sựthamgiacủangườidânlà“sựcầnthiếttrongviệccungc ấpcácthôngtinđángtincậyvàthiếtlậpsựkiểmsoátxácthựcđốivớicáchoạtđộngcủaChínhphủ”v àTNGT- vấnđềđượcbànđếnởđâylà“khảnăngyêucầucácviênchứcnhànướcchịutráchnhiệmvềhànhđộ ngcủamình”[8;tr.12].

Mộttrongbốntrụcộtnàykhôngthểtồntạiđộclập.Sựkhôngthểnàyđượcxácđịnhlà“hiểnnhiên”,đ ổilại,mỗiyếutốchínhlàthànhtốtạonênbayếutốcònlại,“vàcả bốn yếu tố đều là công cụ để đạt được một cách quản lý hành chính công đúngđắn” Trong đó, TNGT đóng vai trò trung tâm và là nền tảng cho hầu hết các yếu tốcònlại,màtheonhưS.Chiavo-Campo–

P.S.ASundaram[8;tr.12],nócósứcmạnhnhưcầuthầnchú“mantra- like”(đốivớitiếngViệtchưacótừdịchchínhxác),nhưngcóthểhiểuđólàmộtcâulệnhcótínhchấtcơbảnc homọihoạtđộngkhác.

Thứ ba, trách nhiệm giải trình của Chính phủ là cơ sở để xây dựng và duy trìChính phủ liêm chính.Tùy thuộc vào thể chế chính trị và các yếu tố thuộc về lịch sửmà mỗi nhà nước lựa chọn cho mình một mô hình phát triển chính trị và hành chínhkhác nhau Tuy nhiên, ngày càng mở rộng dân chủ và xây dựng một nhà nước phụcvụ là mục tiêu chung của các quốc gia đương đại Điều này kéo theo một loạt cácyêu cầu mới trong sự tồn tại và hoạt động của CP như chuyên nghiệp, có tráchnhiệm, phụng sự, minh bạch… và liêm chính Trong đó liêm chính đóng vai trò tiênquyếtchosự tồntạibềnvữngcủaCPnóiriêngvànềnhànhchínhnóichung.

Một trong những tiêu chí và cũng là mục tiêu quan trọng nhất của CP liêmchính là sự trong sạch của CP - không tham nhũng Tuy nhiên, trên thực tế đây làvấnnạncủanhiềuCPtrênthếgiới.Môitrườngthuậnlợinhấtđểthamnhũngdiễnra là sự thiếu minh bạch thông tin và các chế tài yếu Việc được bảo hộ bởi các bứctường vô minh khi không phải giải thích về tài sản và các quan hệ lợi ích trong quátrình đảm nhiệm chức vụ luôn khuyến khích nhân viên nhà nước tư lợi dù thoạt đầucóthểđókhôngphảilàchủđíchkhi ứngcửcủa họ.

Chínhvìvậy,muốnxâydựngCPliêmchính,trướchếtcầnphảicómột“CPmở”.CP trong trạng thái đó yêu cầu thông tin về hoạt động và hiệu quả hoạt động của CPphảiđượccôngkhai.QuađólàmcơsởchocácchủthểđịnhđoạttráchnhiệmcủaCPkhi để xảy ra hậu quả. Yêu cầu này được thực hiện thông qua cơ chế TNGT của CP.TNGTngoàicungcấpcácthôngtinđểlàmrõvấnđềthamnhũng,cònlàcơsởđểxáclập các chế tài đối với hành vi tham nhũng Trong đó, vai trò thứ nhất giúp đảm bảophòngngừathamnhũngthôngquacơchếminhbạchthôngtin;vaitròthứhaigiúplàmrõ các đối tượng để không bỏ sót, không xác lập “vùng cấm” và định lượng đầy đủmứcđộthamnhũngđểápđặtcáchệquảbấtlợitươngxứng.CPcóTNGTcàngnhiềucàngđạtđượcsự minhbạch,ítthamnhũngtừđócàngthểhiệnsựliêmchính.

Thứ tư, trách nhiệm giải trình là phương tiện để Chính phủ ban hành và thựcthichínhsáchcônghiệuquả.BanhànhvàthựcthichínhsáchlàtrọngtâmtronghoạtđộngcủaCP.

CPcóhiệuquảhaykhông,cóthayđổitíchcựcđượcđờisốngdânsinhhaykhônghầuhếtthôngquach ínhsáchcông.Tuyvậy,chínhsáchcônglạiẩnchứanhữngrủi ro, bên cạnh khả năng mang đến sự thay đổi tích cực, chính sách công đôi khi lànguồncơnmangđếnbấthạnhchonhiềungườidân.Nguycơnàykhôngphảixuấtpháttừbảnthân chínhsáchcôngmàdongườibanhànhvàthựcthiquyếtđịnh.Chínhsáchcôngcósứcmạnhthayđổiđờis ốngxãhội,dođónóđồngthờicũnglàcôngcụmongmuốncủacácnhómlợiích.Thôngquachínhsáchcông ,cáclợiíchnhómsẽđượchợppháphoá,chínhsáchhoá.TNGTcủaCPtrướchếtsẽđảmbảotínhminh bạchthôngtin,hạnchếđượcnguycơthamnhũngchínhsáchdocáccuộcvậnđộngchínhsáchkhôngchínht hứcgâyra.Sauđó,vớikhảnăngtươngtáccủaTNGT,CPsẽnắmbắtđượccácthôngtin,nguyệnvọngtừp híangườidân,nhữngngườichịuảnhhưởngtrựctiếpcủachínhsáchđểxâydựngchínhsáchphùhợp hơnvớithựctiễn.

Bên cạnh đó, trong quá trình thực thi chính sách công, với TNGT, CP sẽ cungcấpthôngtinchocácbênliênquan,đặcbiệtlàcácđốitượngcủachínhsách.Trêncơsở những thông tin có được này, các chủ thể sẽ giám sát chặt chẽ hoạt động thực thichínhsách,yêucầuCPcónhữngđiềuchỉnhphùhợpkhixảyracácvấnđềcóthểlàmchệchhướngmụct iêuchínhsách.CPvìthếsẽphảichịunhiềuáplựcvềtráchnhiệmthực thi Không những thế, TNGT của CP còn giúp làm rõ kết quả thực hiện chínhsách, xác định, đánh giá và áp đặt trách nhiệm của CP đối với những mục tiêu chínhsáchchưađạtđượchoặccáchệquảtiêucựcdoquátrìnhthựcthichínhsáchgâyra.

ChủthểvànộidungtráchnhiệmgiảitrìnhcủaChínhphủ

Thứ nhất, Chính phủ có trách nhiệm giải trình với tư cách là một tập thể.LịchsửhìnhthànhCPchothấybanđầuCPlàmộthộiđồngcácthượngthưgiú pviệccho nhà Vua Sau đó, với sự sa sút quyền lực của triều đình phong kiến, hội đồngnày nắm quyền và hoạt động với tư cách là một tập thể đứng đầu nhánh quyền hànhpháp Ngày nay, hầu hết Hiến pháp các quốc gia theo chính thể Cộng hoà Đại nghịhoặc Hỗn hợp trên thế giới đều thừa nhận CP trước hết là một tập thể Tính tập thểcủa CP thể hiện qua hoạt động thảo luận và quyết định các vấn đề hành pháp bằnghìnhthứcbỏphiếuchọnđasố.Dođó,đầutiênCPphảichịuTNGTvềnhữngvấn đề thuộc thẩm quyền tập thể CP được xác định là cơ quan đứng đầu hành pháp vớihai chức năng cơ bản: lập quy và quản lý hành chính nhà nước Với chức năng lậpquy, CP hướng dẫn hệ thống hành chính hoạt động bằng thẩm quyền ban hành cácvăn bản dưới luật; với chức năng quản lý hành chính nhà nước, CP chỉ huy vĩ mô sựvận hành của bộ máy hành chính nhà nước TNGT với tư cách một tập thể của CPxoayquanhhaithẩmquyềnnày.

Với tư cách là một tập thể, CP thực hiện TNGT chủ yếu trước Nghị viện vàNhândân.Điềunàyxuấtpháttừhairàng buộcchính:thứ nhất, với Nghịviện:CPvàNghị viện trong chính thể Cộng hoà Đại nghị có mối liên hệ với nhau về tính chấtđảngphái.Cụthể,đảngcóđasốphiếutrongNghịviệnlậpraCP,dođóTNGTcủaCPtrướcNghịviệnman gtínhlệthuộc.TrườnghợpAnhQuốclàmộtvídụđiểnhình;thứhai,vớinhândân:CPphảicóTNGTvìt hẩmquyềntậpthểcủaCPảnhhưởngtrựctiếpđếnđờisốngsinhkếcủangườidân,sựhưngthịnhhay suytàncủaxãhộiđềucónguồngốc từ những chính sách của CP, vì thế CP tất yếu phải chịu TNGT trước người dânvớitưcáchmộttậpthể.

Người đứng đầu CP là Thủ tướng, Tổng thống hoặc một chức danh tươngđương.Người đứng đầu CP thực hiện TNGT với tư cách cá nhân có sự khác nhautuỳthuộcvàocáchthức tổchứcquyền lựcnhànướctrungương.Cụthể:

- Trong chính thể Cộng hoà Tổng thống, tính tập thể của CP không được đềcao, hoạt động hành pháp được thực hiện theo cơ chế “hành pháp một đầu”. Nghĩalà quyền hành pháp đơn nhất được uỷ thác cho một Tổng thống Do đó, thẩm quyềncủa CP thực chất là thẩm quyền của Tổng thống Trường hợp của Hoa Kỳ là mộtđiển hình Hiến pháp quốc gia này xác định: “uyền hành pháp được trao cho

Tổngthống Hợp chúng quốc Hoa Kỳ” [87; tr.23] Các thành viên còn lại của CP đượcTổng thống tuỳ ý lựa chọn hoặc sa thải và hoạt động với tư cách là người giúp việccho Tổng thống Trong trường hợp Tổng thống bị phế truất, CP đó cũng bị xoá bỏ.TNGT chủ yếu của Tổng thống trong chính thể này được thực hiện chủ yếu trước xãhội về hiệu quả hoạt động của CP và Toà án về các vấn đề có nghi ngờ vi hiến Dotính chất Nghị viện không có thẩm quyền lập ra CP, do đó Tổng thống ít có ràngbuộc phải thực hiện TNGT trước Nghị viện Trường hợp phải có TNGT trước Nghịviện chủ yếu đến từ vấn đề chi tiêu ngân sách của CP Kiểm soát chi tiêu của CP làđặcquyềncủaNghịviện.

- Trong chính thể Cộng hoà Đại nghịvà Hỗn hợp với nguyên tắcCP làm ộ t tập thể và hoạt động theo nguyên tắc tập thể, người đứng đầu CP là thành viên thứnhất của CP Thủ tướng trong chính thể này đóng vai trò của một “Bộ trưởng thứnhất”.

Do đó, Thủ tướng sẽ có TNGT trên phương diện cá nhân với hai nội dung:TNGTvới vaitròlàngườiđứngđầuCPvàTNGT với vaitròlàthànhviênCP:

+ Với vai trò là người đứng đầu CP, Thủ tướng trước hết phải có TNGT vềhành vi lựa chọn nhân sự CP để giới thiệu cho Nghị viện phê chuẩn Trên thực tế,Nghị viện và CP trong chính thể đại nghị có mối liên hệ với nhau về mặt đảng phái,do đó nhân sự CP do Thủ tướng giới thiệu thực chất là bộ máy lãnh đạo của đảngcầm quyền, nơi đồngthời Thủ tướng là Chủ tịch đảng Chínhm ố i q u a n h ệ n à y khiến cho Nghị viện dễ dàng chấp nhận các thành viên CP do Thủ tướng giới thiệu.Điều này càng cho thấy TNGT của Thủ tướng trong vấn đề này trở nên hết sức quantrọng Trong quá trình hoạt động của CP, Thủ tướng phải có TNGT về thẩm quyềnlãnh đạo, điều hành CP của mình Kết quả hoạt động của CP mặc dù thuộc về tráchnhiệm thực hiện thẩm quyền của tập thể CP, song với vai trò là “Bộ trưởng thứnhất”, có chức năng điều hành và tổ chức các hoạt động của

CP, Thủ tướng phải cóTNGT về hiệu quả thực hiện thẩm quyền đó của mình Trường hợp CP bị phê phán,đồngnghĩavớiviệccácthànhviênCPbịphêphánvàThủtướngsẽgánhchịuphần trội hơn của các chế tài nếu CP phải gánh chịu Bên cạnh đó, với tư cách là “Bộtrưởng thứ nhất”, Thủ tướng cũng có TNGT về quyết định pháp lý do mình banhành Quyết định pháp lý của Thủ tướng có tính dưới luật nhằm đưa luật của Nghịviện vào đời sống hành chính và cũng là công cụ biểu hiện sức mạnh thẩm quyềncủa Thủ tướng Trường hợp Thủ tướng bị cách chức vì những yếu kém trong hoạtđộng của mình hoặc vi phạm pháp luật, CP sẽ không bị giải thể Thủ tướng mới sẽlênthaythếđểtiếptụcđiềuhànhCP.

+ Với vai trò là thành viên CP, Thủ tướng có TNGT vấn đề về lá phiếu củamình trong các quyết định của CP được thông qua bằng hình thức bỏ phiếu chọn đasố Lá phiếu này thể hiện quan điểm của Thủ tướng về vấn đề cần lựa chọn và trởthành chính sách, văn bản pháp lý áp dụng trong quản lý hành chính Do đó, cũngnhưcác thành viên khác của CP, Thủ tướngphải gánh chịu tráchn h i ệ m n ế u l ự a chọn đó gây ra những hệ quả tiêu cực cho xã hội Bên cạnh TNGT trên, Thủ tướngcònphảiTNGTcácvấnđềliênquanđếncánhânnhưkêkhaihọcvấn;tàichí nh;cácquanhệnhânthân…Nộidungnàygiống vớicácthànhviêncònlạitrongCP.

Trong tổ chức của nhiều CP, không hình thành vị trí cấp phó hoặc cấp phó chỉđơnthuầnlàngườigiúpviệcvàdựbịchongườiđứngđầu.Dođó,TNGTcủavịtrínàykhông có hoặc không quan trọng Cơ sở cho lựa chọn này là nhằm gia tăng tính chịutráchnhiệmlênngườiđứngđầuCP,vìquacàngnhiềucấp,TNGTcànggiảm.Đốivớicác quốc gia còn lại, vị trí Phó Thủ tướng hay Phó Tổng thống được hình thành nhưmộtcấptrunggiangiữangườiđứngđầuCPvớicácBộtrưởng.MôhìnhởđâylàThủtướngphụtrách chung,PhóThủtướnghỗtrợThủtướngvàcuốicùngmỗiBộtrưởngphụ trách một bộ Nhiều quốc gia có số lượng

Phó Thủ tướng lớn hơn một, mỗi

PhóThủtướngsẽphụtráchmộtlĩnhvực,mộtnhómbộ.NgaytrongCPhìnhthànhnênbacấp quyền lực và PhóThủ tướng có quyền lực xếp thứ hai Thậm chí, ở một số quốcgia, ngay trong đội ngũ Phó Thủ tướng còn xếp hạng thứ bậc, ví dụ Phó Thủ tướngthườngtrựcsẽgầnvớiquyềnlựccủaThủtướnghơncácPhóThủtướngthôngthường.Nộidun gTNGTcủacácvịtrínàydođócũngsẽkhôngcósựđồngnhất,tuynhiên,ởđâychúngtachỉbànđếnnhữ ngnộidungmangtínhchungnhất.

Phó Thủ tướng cũng có hai tư cách TNGT, bao gồm: TNGT với tư cách “Bộtrưởngthứ hai” và TNGTvớitư cáchthành viên CP.

- Vớitưcáchlà“Bộtrưởngthứhai”,PhóThủtướngcóTNGTvềhoạtđộngvàkế tquảcủahoạtđộngthẩmquyềnđượcphâncông.Thẩmquyềnnàybaogồmcác phần việc được chia sẻ từ thẩm quyền của Thủ tướng Trong trường hợp CP tổchức theo ba cấp quyền lực như phân tích ở trên, Phó Thủ tướng còn có TNGT tổnghợpcủacácBộtrưởngmàmìnhphụtrách.Nóicáchkhác,TNGTcủaPhóThủtướnglàTNGT mangtínhtrunggianvàphụthuộcvàomứcđộphânquyềntừThủtướng.SựphâncôngnàydoThủtướ ngthựchiện,dođóPhóThủtướngchủyếuthựchiệnTNGTtrướcThủtướng.Ngoàira,vớicáchth ứcphêchuẩncácthànhviênCPcủaNghịviệntrongmôhìnhĐạinghị,PhóThủtướngcòncóTNGTtr ướcnghịviện.

- Với tư cách là thành viên CP, Phó Thủ tướng cũng có TNGT về lựa chọn củamình trong các cuộc biểu quyết của CP và các vấn đề liên quan đến cá nhân như:bằngcấp,tài sản,cácmốiquanhệnhânthân…nhưnhữngthànhviênkháccủaCP.

Các thành viên còn lại của CP có thể gồm các Bộ trưởng hoặc bao gồm cácThư ký, Chủ nhiệm như trong quy định thành viên Quốc vụ viện theo Điều 86, Hiếnpháp Trung Quốc năm 1982 Thậm chí, với quy định đặc trưng như ở Pháp, Bộtrưởng cũng được chia làm hai nhóm: Bộ trưởng phụ trách và Bộ trưởng cao cấp.Tuynhiên,tronggiớihạnphântíchnày,chuyênđềđềcậpđếnthànhviêncủa CPvớivaitròphổbiếnnhấtvàgầngũinhấtvớicáchhiểuphổthông:Bộtrưởng.

Bộ trưởng là người đóng hai vai trò trong CP, vừa là công chức hành pháp(thành viên Chính phủ - chính khách) vừa là công chức hành chính (Bộ trưởng) Dođó,nộidung TNGT củaBộtrưởngcũngxoayquanhhaivaitrònày:

PhươngthứcvàhệquảthựchiệntráchnhiệmgiảitrìnhcủaChínhphủ

Có nhiều phương thức thực hiện TNGT của CP khác nhau Tuỳ thuộc vào từngđối tượng,mức độ của nội dung TNGT và tính chất của hoạt động TNGT mà cácphươngthứcnàyđượcsửdụngkhácnhau.Cóthểkểđếnmộtsốphươngthứcsau:

Thứ nhất,Chính phủ báo cáo hoạt động thường xuyên trước Nghị viện vàngười dân.Đây là hoạt động được yêu cầu bởi Hiến pháp và pháp luật, mang tínhđịnh kỳ, thường xuyên của CP tại các quốc gia theo Đại nghị chế hoặc Hỗn hợp.Phương thức TNGT này được thực hiện thường xuyên với các yêu cầu mang tínhtổng quát của pháp luật Hầu hết trong Hiến pháp của các quốc gia đều ghi nhận vềnghĩa vụ này với các mốc thời gian cụ thể Mục đích của phương thức báo cáo hoạtđộng thường xuyên nhằm giúp các chủ thể lắng nghe và xem xét định kỳ tráchnhiệm thực hiện thẩm quyền của CP Đối với Anh quốc, hoạt động này được gọibằng “giờ đặt câu hỏi” Thực chất cũng là một hình thức báo cáo nhưng thay vì dàntrải các vấn đề, “giờ đặt câu hỏi” cho phép các Bộ trưởng cũng như Thủ tướng báocáotrọngtâmhơn,thôngqua câuhỏidocácnghịsĩđặtra.Phươngthứcbáoc áonày thường được bắt đầu cho phiên họp của Hạ viện, với tần xuất mỗi tháng một lầnđối với Bộ trưởng và hai tuần một lần với Thủ tướng [89; tr.192-193] Báo cáothường xuyên được trình bày bởi đại diện CP trực tiếp trước Nghị viện hoặc giántiếp thông qua phương tiện truyền thông trước người dân Hoặc trong nhiều trườnghợp, các báo cáo giấy gửi đến Nghị viện định kỳ Phương thức này, trong nhiềutrường hợp, là nguyên cớ để dẫn tớim ộ t p h i ê n c h ấ t v ấ n t o à n t h ể h o ặ c đ i ề u t r ầ n trướccácủybanchuyênmôn.

Với các quốc gia theo Tổng thống chế, CP không có nghĩa vụ báo cáo hoạtđộng trước Nghị viện, do đó phương thức này không được thực hiện Nhiều ý kiếncho rằng, thông điệp Tổng thống đọc trước Nghị viện hằng năm là hoạt động TNGTbằng phương thức báo cáo Tuy nhiên, thứ nhất, đây là hoạt động mang tính tựnguyện củaCP,nhằm phát đinhững gợi ý lập pháp, thôngbáomột số cácc h í n h sách trong tương lai hoặc chỉ đơn giản thể hiện sự tôn trọng của Tổng thống trướcNghị viện… không xuất phát từ yêu cầu của pháp luật cũng như Nghị viện; thứ hai,thông điệp không được sử dụng như một công cụ để xem xét và đánh giá tráchnhiệm của CP Nội dung thông điệp không trở thành cơ sở để người dân tín nhiệmhay bất tín nhiệm vào Tổng thống Từ hai vấn đề trên có thể kết luận đọc thông điệptrước Nghị viện không phải là TNGT theo phương thức báo cáo của CP trước NghịviệnvàngườidântrongchínhtrịCộnghoàTổngthống.

Thứ hai, trả lời chất vấn trước Nghị viện.Trả lời chất vấn là phương thức thựchiệnTNGTphổbiếnnhấtcủaCPtrướcNghịviệntrongĐạinghịchếvàHỗnhợp. Đại diện hoặc thành viên CP sẽ phải tham gia trả lời chất vấn của các nghị sĩ Chấtvấn khác với hoạt động báo cáo thường xuyên ở chỗ đã có vấn đề xảy ra trong hoạtđộng của CP, do đó đối tượng chất vấn thường được xác định trước các phiên chấtvấnbằngmộtnghịtrình.Nghịtrìnhcóthểdonghịsĩđềxuấtbằngcáchthỏamãnc ác tiêu chí để đưa một vấn đề vào nghị trình hoặc chính các ủy ban của Nghị việnđề nghị xuất phát từ các đòi hỏi bức thiết của cuộc sống Nhiều vấn đề đưa vào nghịtrình chất vấn được phát hiện từ buổi báo cáo thường xuyên của CP Phương thứcchủ yếu của hoạt động trả lời chất vấn là các thành viên tham gia trả lời trực tiếp cáccâu hỏi được nghị sĩ nêu ra Một số trường hợp khác như câu hỏi phức tạp, câu hỏiđược gửi đến bằng văn bản hoặc câu hỏi thêm ngoài thời gian chất vấn sẽ được CPthựchiệnbằngvănbản.Bêncạnhđó,điểmkháccủathamgiatrảlờichấtvấnvớibáocáothườngxuyê nlàtrongquátrìnhtrảlờichấtvấnbaohàmcảviệctranhluận.NghĩalàngườibịchấtvấnngoàiTNGTthông tinmàcácnghịsĩcầncòncóquyềntranhluậnvớinghịsĩvềnhữngvấnđềmàCPchorằngnghịsĩđãquykếts ai.

Trong các thể chế đơn đảng, TNGT của CP thông qua trả lời chất vấn trướcNghị viện thực chất là hoạt động chịu trách nhiệm chính trị của CP trước Nghị việnvàcũngchínhlàtrướcđảngcầmquyền.Bởilẽtrongthiếtchếấy,đảng,Nghịviệ nvà CP có thể xem là một Song trong các thiết chế đa đảng, có ít nhất hai đảng hiệndiện trong Nghị viện, thì hoạt động trả lời chất vấn của CP ngoài hướng đến việcchịu trách nhiệm trước phần đa Nghị viện và cũng chính là chịu trách nhiệm trướcđảng cầm quyền và quan trọng hơn hướng đến TNGT thành côngt r ư ớ c đ ả n g đ ố i lập Các đảng có số ghế thấp hơn trong Nghị viện thực hiện thường xuyên việc giámsát CP Tiêu biểu như ở Anh quốc, đảng thất thế lập ra Nội các bóng tối gồm cácchức danh tương tự nội các của đảng chiếm đa số để thực hiện giám sát CP đươngnhiệm Trong các phiên chất vấn toàn thể, Nội các bóng tối với các thành viên môphỏng sẽ là đối trọng chất vấn quan trọng nhất đối với CP Hệ quả là, nếu khôngthực hiện được TNGT trước những chất vấn của Nội các bóng tối, CP đương nhiệmsẽ bị mất uy tín trước quốc dân Uy tín ấy cũng đồng thời là uy tín của đảng cầmquyền Đồng thời, Nghị viện cũng sẽ phát ra những cảnh cáo đối với CP về nhữngvấnđềthấtbạiđó.

Thứba,thamgiađiềutrầntrướccácUỷbancủaNghịviện.Điềutrần(Hearing)làhoạtđộ ngdễgâynhầmlẫnvớichấtvấn.Điềunàycàngtrởnênkhó phân định khi trên thực tế có những phiên điều trần trước toàn thể Nghị viện. Khôngphải chỉ có ủy ban mới thực hiện hoạt động này Nếu chất vấn trước phiên toàn thểxét đến các yếu tố nội dung thì điều trần xét đến tính kỹ thuật Hơn nữa, điều trầnhướng tới việc làm rõ một hoặc một nhóm vấn đề cụ thể mà trên thực tế có căn cứcho rằng đã có sai phạm; chất vấn thường chỉ là sự nghi ngờ, thắc mắc; cuối cùng,điều trần là việc nghe nhiều phía, bao gồm cả CP với sự tham gia của nhiều chuyêngia;chấtvấnthườngchỉnghemỗiCP.

Sở dĩ các quốc gia lựa chọn phương thức điều trần trước các ủy ban thay vìtrước toàn thể là do:thứ nhất, phiên toàn thể thường có lưu lượng thời gian ít, hoạtđộng điều trần sẽ không mang lại nhiều hiệu quả;thứ hai, phiên họp toàn thể nặngtính thủ tục do đó không thể chất vấn chuyên sâu theo thủ tục điều trần;thứ ba, CPlà một chính thể được cơ cấu có tính chuyên môn cao, để thực hiện việc điều trầncần phải tiến hành tại các ủy ban có chuyên môn tương ứng TNGT thông qua điềutrầnđượctiếnhànhchủyếuthôngquacácủyban,ThanhtraNghịviện(Ombudsman)h o ặ c K i ể m t o á n N g h ị v i ệ n h o ặ c t ấ t c ả c á c t h i ế t c h ế k ể t r ê n H o ạ t động điều trần trước ủy ban được thực hiện thường xuyên ở các quốc gia như: HoaKỳ, Canada,Úc,Braxin,ThụyĐiển,NaUyvà Philippine [42]. ĐiềutrầntrướccácủybancủaNghịviệnđượcchialàmcácloạisau:điềutrầnlậppháp,điềutrầngiáms át,điềutrầnđiềutravàđiềutrầnthôngbáo.Trongđó,điềutrầnlậppháplàphổbiếnhơncả,tiếpđóđếnđiềut rầnđiềutra[42].Mỗimộtloạiđiềutrầncótínhchấtkhácnhau,dođóTNGTcủaCPcũngcóđôichútkhácbi ệt.

Trong phiên điều trần, CP hoặc các thành viên CP phải biện minh được cáchànhvihaychínhsáchcủaCPhoặccủamìnhlàhợpphápvà hợplý Phiênđiềut rần dù là lập pháp hay giám sát, điều tra đều không mang đến các hệ quả trực tiếpcho CP Song nó lại là cơ sở để gián tiếp quyết định các hành động sau đó của ủyban.Bởi xét đến cùng, hoạtđộngđiềutrầntrướcủy banlàhoạtđ ộ n g c u n g c ấ p thông tin của CP Do đó, nếu lượng thông tin đủ và có cơ sở để các ủy ban cho rằngchính sách hay các hành vi của CP là sai trái và phải gánh chịu hệ quả bởi các phánquyết của Nghị viện, khi đóủ y b a n s ẽ đ ệ t r ì n h b á o c á o v à đ ề x u ấ t c á c p h ư ơ n g á n chế tài ra Nghị viện Các phương án đó có thể bao gồm: CP phải tham gia chất vấntrước toàn thể Nghị viện hoặc ở mức nghiêm trọng hơn CP phải chịu thủ tục ĐànhạchsauđóhoặctrựctiếpđốimặtvớiquátrìnhtốtụngcủaToàán.Trongtrường hợpTNGTtrongcuộcđànhạchthấtbại,ngoàibịtướcbỏchứcdanhhànhchính–hệ quả chính trị, các quan chức CP còn có nguy cơ chịu các phán quyết tư pháp – hệquảpháplý.

Thủtụcđànhạchkhông phổbiếntrênthếgiới,songsựtồntạicủanótrongmối quan hệ với TNGT của CP hay rộng ra là thẩm quyền của Nghị viện đối với CPcó một ý nghĩa rất quan trọng Thủ tục đàn hạch áp dụng tiêu biểu ở Hoa Kỳ Tổngthống hay các Bộ trưởng phải đối mặt với thủ tục đàn hạch khi Nghị viện có căn cứcho rằng việc Tổng thống hoặc Bộ trưởng đã có những hành vi vi phạm pháp luật.Thực chất của hoạt động này là thẩm quyền xét xử của Nghị viện Mặc dù có nhiềulo ngại cho rằng hoạt động này sẽ tiếm quyền của Toà và không phù hợp với vai tròcủa Nghị viện, song những người ủng hộ thủ tục này vẫn tin vào lý lẻ CP được bầuhoặc phê chuẩn bởi Nghị viện thì phải do chính Nghị viện phế truất; hoặc nếu nhưtrongchínhthểcộnghòaTổngthống,ngaycảkhichứcdanhhànhphápcaonhấtnàyđượcngười dântrựctiếplựachọnthìquyềnphếtruấtcũngvềtayNghịviện.Vìdùgìđinữa,Nghịviệnlàđạidiệncủ anhândânvẫnluônlàchânlýkhôngthểchốicãi.

Thứ tư, trả lời các câu hỏi của nghị sĩ trong quá trình giám sát.Phương thứcnày xuất phát từ thẩm quyền giám sát của các nghị sĩ Nghị viện là thiết chế hoạtđộng theo chế độ hội nghị và không thường xuyên Do đó, vai trò giám sát của nghịsĩ trong các khoảng thời gian nghỉ giữa hai kỳ họp là rất quan trọng Trong thẩmquyền của mình, các nghị sĩ có quyền gửi câu hỏi chất vấn, thậm chí là thư phê phánCP về các chính sách hoặc hành vi của CP nói chung và các thành viênC P n ó i riêng Trong trường hợp này, CP thực hiện TNGT bằng cách trả lời trực tiếp các câuhỏi của nghị sĩ theo cách riêng tư, hoặc tổ chức họp báo, trả lời công khai bằngphương tiện truyền thông công cộng nếu đó là những thắc mắc của nhóm nghị sĩhoặcvấnđềmàxãhộicũngquantâm.

Như vậy, có thể thấy TNGT trước Nghị viện là hoạt động tất yếu trong thựchiện TNGT của CP Có thể ở mỗi quốc gia số lượng và cách thức thực hiện TNGTsẽ khác nhau tùy thuộc vào sự ràng buộc quyền lực giữa Nghị viện và CP Bởi vậycó nhiều nhầm tưởng cho rằng CP càng ít TNGT trước Nghị viện càng chứng tỏ đólàC P h iệ uq u ả Đ i ề u n à y tráin g ư ợ c v ớ i th ực ti ễn, k h i C P cà n g n ă n g độ ng, c à n gthực hiện nhiều hoạt động điều hành càng dễ dẫn đến nguy cơ mắc lỗi và càng phảicóTNGT Dođó,đôi khiTNGTnhiều mớilàcơsởđểchorằngCPđótíchcực.Trừ trường hợp Nhật Bản, khi lòng tin của người dân vào bộ máy nhà nước xuất phát từtinh thần trách nhiệm phụng sự của CP đã khiến cho cơ chế TNGT trở nên khôngcần thiết [49; tr.73] Thêm vào đó, với xu hướng phát triển của quyền lực nhà nướcvà những đòi hỏi của quản trị quốc gia, tất yếu sẽ đưa đến mô hình Nghị viện để CPtùy nghi nhiều hơn, khi đó TNGT là sợi dây néo quan trọng nhất để Nghị viện xácđịnh tính hợp lý và hợp pháp của các hoạt động tùy nghi từ CP Nghĩa là CP đượctùy nghi hành động miễn phải có TNGT để biện minh và thuyết phục được Nghịviệnkhicóyêucầu.

Thứ năm, báo cáo, tham gia điều trần trong hoạt động tố tụng của Toà án.TNGT của CP trước Toà án là hoạt động trả lời trong điều tra/xem xét của tư pháp(Judicialreview).ĐiềukhácbiệtgiữaviệcthựchiệnTNGT củaCPtrước

Toàánvới trước Nghị viện ở chỗ, nếu hoạt động TNGT trước Nghị viện là trách nhiệmchính trị, bởi thiết chế Nghị viện là thiết chế đại diện quyền lực nhân dân, thì TNGTtrước Toà án thuộc về trách nhiệm pháp lý, bởi Toà án là đại diện của pháp luậtnhằm bảo vệ công lý Bên cạnh đó, TNGT của CP trước Toà án không diễn rathường xuyên và đa dạng các phương thức như trước Nghị viện.

Về cơ bản, cácthành viên CP sẽ tham gia điều trần trong quá trình điều tra, xem xét hoặc tham giatrả lời trong quá trình xét xử Việc CP phải có TNGT trước Toà án không xuất pháttừ tính hiệu quả của các chính sách hay các hạn chế trong thực hiện nghị quyết củaNghịviện.CPcơbảnchỉcóTNGTtrước Toàántronghaitrườnghợp:thứnh ất,ban hành các quyết định hoặc thực hiện các hành vi vi hiến;thứ hai, bị truy tố saukhiđãthamgiathủtụcđànhạch.Trườnghợpthứnhấtlàphổbiếnhơncả.

TNGT của CP trong quá trình điều tra/xem xét của Toà án có nguyên nhân từnhững cảnh báo vi hiến Nhiều quốc gia trên thế giới hiện nay có thiết chế bảo vệhiến pháp. Các thiết chế này có thể tổ chức dưới dạng Hội đồng bảo hiến, nhưng đasố trao về cho Toà án, hoặc là một Toà án Bảo hiến hoặc có thể trở thành một thẩmquyềncủ aT oà á n t h ư ờ n g Đ â y làc ô n g cụ c ơ bả nv à qua nt r ọ n g nhấ t để t ư p h á p kiểm soát hành pháp và buộc CP phải có TNGT Hoạt động điều tra/xem xét có thểlà hoạt động tựt h â n t r o n g t h ự c h i ệ n n h i ệ m v ụ c ủ a T o à á n h o ặ c c ũ n g c ó t h ể x u ấ t pháttừcácvụkhởikiệncủacôngdânđốivớinhững quyếtđịnhhayhànhvic ủaCP Trong trường hợp này, Toà án sẽ ra lệnh tạm đình chỉ quyết định hay hành vi bịcholàvihiếnvàtiếnhànhđiềutrầnCPhoặccácthànhviêncủaCP.LúcnàyCP phảiđốimặtvớimộtbuổiđiềutrầntừđiềutraviênvớinhữngcâuhỏivềđộngcơvà nhận thức của người ban hành quyết định Hoạt động TNGT thông qua buổi điềutrần này có ý nghĩa rất lớn đối với số phận quyết định Bởi nếu TNGT thất bại, đồngnghĩa quyếtđịnh vihiến và đương nhiên sẽbị Toà án tuyên bỏ.Nếu khôngc ó những thiệt hại ở mức phải đền bù hoặc truy tố hình sự, CP sẽ không phải chịu tráchnhiệm pháp lý về quyết định vi hiến đó Song hệ quả sụt giảm tín nhiệm là khôngtránh khỏi Chẳng người dân nào tin vào một CP không nắm chắc nội dung và tinhthầnbảnkhếước của họ. Ở mức độ cao hơn, các thành viên CP bị truy tố và lúc này hoạt động TNGTđược thực hiện trong phiên xét xử Việc xét xử của Toà án đối với CP có thể là mộtkhâu tiếp nối của thủ tục đàn hạch; cũng có thể là kết quả của một cuộc điều tra độclậpcủaToàán đốivớicácthànhviênCP:

ThựctrạngphápluậtvềtráchnhiệmgiảitrìnhcủaChínhphủViệtNam

Thứ nhất, Chính phủ chịu trách nhiệm giải trình với tư cách tập thể.Cũng nhưcácquốcgiakhác,chủthểTNGTđầutiênvàquantrọngnhấtcủaCPchínhlàvớit ưcáchmộttậpthể.Hiếnphápnăm2013quyđịnh:“Chínhphủlàmviệctheochếđộ tập thể, quyếtđịnhtheo đasố”(Điểm 3,Khoản 1,Điều 95).C ụ t h ể h o á đ i ề unày,LuậtTổchứcChínhphủnăm2015cũngquyđịnhchếđộlàmviệccủaC Plàtập thể, trong việc đưa ra quyết định của CP phải được quá nửa tổng số thành viênCP biểu quyết tán thành. Trường hợp số phiếu ngang bằng nhau thì mới xét đến ýkiến của Thủ tướng (Khoản 2, Điều 43 và Khoản 3, Điều 46) Với nguyên tắc giớihạn của TNGT chính là giới hạn của thẩm quyền, CP phải có TNGT tất cả các nộidungthuộcthẩmquyền vớitư cáchlàmộttậpthểcủamình.

Hiến pháp năm 2013, xác định thẩm quyền của CP như sau: “Chính phủ là cơquan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam,thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội” (Điều 94) Với sựghi nhận này, cơ bảnt h ẩ m q u y ề n C P g ồ m : l à c ơ q u a n đ ứ n g đ ầ u n ề n h à n h c h í n h quốc gia; là cơ quan chấp hành của Quốc hội; và là cơ quan hành pháp. TNGT củaCPxoayquanhbathẩmquyềntrên.

- Với “cơ quan hành chính cao nhất”, Quản lý hành chính nhà nước là trựctiếp sử dụng các phương thức, công cụ… tác động lên đa dạng các quan hệ thuộcnhiều lĩnh vực trong đời sống xã hội để đạt được hai mục tiêu cơ bản: hiệu quả vàcông bằng Quản lý hành chính có tính hệ thống, thứ bậc từ trên xuống dưới,trongđó CP là tổ chức đứng đầu CP không trực tiếp thực hiện quản lý hành chính nhànước mà đóng vai trò là tổ chức chỉ đạo việc thực thi hoạt động quản lý hành chínhnhà nước Hay nói cách khác, CP lãnh đạo, hướng dẫn hoạt động của hệ thống trựctiếp thực thi các chủ trương, chính sách và pháp luật – tức là hệ thống hành chínhnhà nước.Chính vì là“cơquan hành chính cao nhất”, nênCPphảicóTNGTkhông chỉ về vai trò chỉ đạo, hướng dẫn vĩ mô mà còn chịu TNGT về cách thức vận hànhvàkếtquảhoạtđộngcủa cảnềnhànhchínhquốc gia.

- Với “cơ quan chấp hành của Quốc hội”,CP đóng vai trò như một cơ quanmang tính “phái sinh” của Quốc hội Với ghi nhận này, CP có thẩm quyền đưa ý chícủaQuốchộivàođờisốngxãhội,nhằmchitiếthoácácquanđiểm,hiệnthựchoácácmụctiêumàQ uốchộiđềra.Nóimộtcáchdễhiểu,vớivaitrònày,CPlàcơquanthựcthicủaQuốchội.Ghinhậnnàyấ nđịnhTNGTcủaCPđốivớiQuốchộinhưmộtvấnđềthenchốttrongmốiquanhệgiữahaithiếtch ếnàycủaViệtNamhiệnnay.

- Với “thực hiện quyền hành pháp”, đây là điểm mới trong Hiến pháp năm2013 nhằm xác lập sự “phân công” theo tư tưởng “Nhà nước Việt Nam thống nhấtba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, với sự phân công rành mạch ba quyềnđó” [24; tr.328] CP thực hiện quyền hành pháp, tuy không trọn vẹn, bởi quyền nàycó sự chia sẻ với Chủ tịch nước Song với tính chất là một chính thể đại diện, Chủtịch nước nắm ít quyền hành pháp hơn và chỉ mang tính tượng trưng, thực tế đa sốquyền hành pháp được thực thi bởi CP Thẩm quyền hành pháp hiện nay chưa có sựxác định cụ thể trong hệ thống pháp lý, do đó nội hàm của quyền này cũng khôngđược nhận diện một cách rõ nét Tuy nhiên, có thể sử dụng cách xác lập nội hàmdướiđâyđểhiểuvềthẩmquyềnhànhpháp:

Quyền hành pháp bao gồm các hoạt động chủ yếu sau: 1 Hoạch định và điềuhành chính sách quốc gia; 2 Dự thảo và trình Quốc hội các dự án luật; 3 Ban hànhkế hoạch, chính sách cụ thể, những văn bản dưới luật để thực thi các chủ trương,chínhsách,luậtđãđượcQuốchộithôngqua;4.Chỉđạo,hướngdẫn,điềuhànhgiámsátviệct hựchiệncáckếhoạch,chủtrươngchínhsách;5.Thiếtlậptrậttựhànhchínhtrên cơ sở của luật; 6 Phát hiện, xác minh, xử lý các vi phạm theo thẩm quyền hoặcchuyểnchoToàánnhândânxétxửtheotrìnhtự,thủtụctưpháp[81;tr.413].

Như vậy, cơ quan quyền hành pháp của CP có nội hàm trùng với thẩm quyền“cơ quan hành chính cao nhất” và “cơ quan chấp hành của Quốc hội”, nếu khôngmuốn nói có tính bao hàm Chính vì thế, TNGT tập thể của CP xoay quanh thẩmquyềncơquanđứngđầuhànhpháp.

Việc thực hiện TNGT với tư cách là một tập thể của CP được thực hiện bởimộtcánhân.CóthểdoThủtướnghoặcmộtthànhviênđượcuỷquyềnthựchiện

TNGT với tư cách tập thể CP Theo Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, Văn phòngCPchịutráchnhiệmcungcấpthôngtincáchoạtđộngdoCPgâyra.

Thứhai,cácthànhviênChínhphủchịutráchnhiệmgiảitrìnhvớitưcáchcánhân.Đểthựch iệnthẩmquyềncủamình,LuậtTổc h ứ c C h í n h p h ủ n ă m 2 0 1 5 q u y định: “Chế độ làm việc của Chính phủ và từng thành viên Chính phủ được thực hiệnkếthợpgiữaquyềnhạn,tráchnhiệmcủatậpthểChínhphủvớiquyềnhạn,tr áchnhiệmcánhâncủaThủtướngChínhphủvàcánhântừngthànhviênChínhph ủ”(Khoản1,Điều43).Dođó,khôngchỉphảicóTNGTvớitưcáchtậpthể,cácthànhviênC P c ò n p h ả i t hự c h i ệ n T N G T v ớ i tư c á c h cá n hâ n Q u y địnhh i ệ n hà n h c ủ a Hiếnph ápnăm2013vàLuậtHoạtđộnggiámsátcủaQuốchộivàHộiđồngnhândânnăm20 14thậmchícònnghiêngvề phíachitiếthoá việcchấtvấnCPkhôngphải là chất vấn một tập thể mà là chất vấn các cá nhân Như vậy, các thành viên CPchịuTNGTvớitưcáchcánhânlàtrọngtâmTNGTcủaCP.Hiếnphápnăm2013xá cđ ị n h C P c ó c ơ c ấ u t h à n h v i ê n g ồ m T h ủ t ư ớ n g , c á c P h ó T h ủ t ư ớ n g , c á c

B ộ trưởngvàThủtrưởngcơquanngangBộ(Điều95).Ứngvớimỗithànhviênlàmộtthẩm quyềnkhácnhau,dođótuỳvàochứcvụnắmgiữtrongCP,cácthànhviênCP sẽcóhoạtđộngTNGTkhácnhau.

Thủ tướng là người đứng đầu CP, được Quốc hội bầu ra trong số các thànhviên của Quốc hội Sau đó, Thủ tướng sẽ đề xuất danh sách các thành viên còn lạicủa CP đểQuốc hộiphê chuẩnvà Chủtịch nước bổ nhiệm Dođó,T h ủ t ư ớ n g không chỉ là người đứng đầu CP mà còn là người có vai trò lựa chọn các thành viêncủa CP Tuy nhiên, với đặc điểm của chế độ làm việc tập thể, Thủ tướng Việt Nammang tính chất của “Bộ trưởng thứ nhất” Đây là điểm tương đồng giữa cách thức tổchức CP Việt Nam và các quốc gia theo Đại nghị chế Thủ tướng đứng ra quản lýCP, đồng thời khi việc bỏ phiếu cân bằng, bên có lá phiếu của Thủ tướng sẽ đượclựa chọn Đặcđiểm này khiến cho việc TNGT của Thủ tướng đượct h ự c h i ệ n v ớ i hai tư cách: thành viên CP và người đứng đầu CP Cụ thể, Hiến pháp năm 2013 ghinhận TNGT của Thủ tướng như sau: “Thực hiện chế độ báo cáo trước Nhân dânthông qua các phương tiện thông tin đại chúng về những vấn đề quan trọng thuộcthẩm quyền giải quyết của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ” (Khoản 6, Điều

Chính phủ” chính là việc chịu TNGT với tư cách là một thành viên CP; còn chịuTNGTv ề c á c “vấnđ ề q u a n t r ọ n g t h u ộ c t h ẩ m q u y ề n g i ả i q u y ế t c ủ a

T h ủ t ư ớ n g Chínhphủ”làTNGT vớitư cáchthẩmquyềncủangườiđứngđầu CP.

Với tư cách là người đứng đầu CP, Thủ tướng có nhiều thẩm quyền để xác lậpvị trí

“Bộ trưởng thứ nhất” của mình Thẩm quyền của Thủ tướng ngày càng đượcgia tăng và tất yếu kéo theo phạm vi TNGT của chức danh này cũng được mở rộng.Trước hết, Thủ tướng phải chịu TNGT về các hoạt động của tập thể CP với tư cáchlà cơ quan hành chính nhà nước cao nhất TNGT này gắn liền với vai trò: “lãnh đạocông tác của

Chính phủ; lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hànhpháp luật” được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 (Khoản 1, Điều 98) Như vậy,xét đến cùng hiệu quả trong hoạt động của CP phụ thuộc một phần rất lớn vào sựdẫn dắt của Thủ tướng Ý chí của Thủ tướng tác động rất lớn đến chính sách và vănbảnphápquydoCPhaycácthànhviêncủaCPbanhành.

Tiếp theo, Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về: “hoạt động của Chính phủ vàhệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương; về các quyết định vàkết quả thực hiện các quyết định của mình trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn đượcgiao”, được ghi nhận trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (Khoản 1, Điều

29).Như vậy, với tư cách là người đứng đầu CP, Thủ tướng phải chịu TNGT ở phạm virất lớn Ngoài TNGT về tính hiệu quả của CP, người đứng đầu CP còn phải chịuTNGT về hiệu quả hoạt động của cả hệ thống hành chính nhà nước Điều này phùhợp với nguyên tắc hoạt động theo cơ chế tập thể nhưng gắn liền với trách nhiệmcủa cá nhân.Thủ tướng nắm quyềnđiều hành hoạtđộng của CP.CP làc ơ q u a n hànhchínhnhànướccaonhất,nắmquyềnchỉđạohoạtđộngcủacảhệthốngqu ảnlý hành chính nhà nước Do đó, tất yếu Thủ tướng có thẩm quyền và ảnh hưởng rấtlớn đến hoạt động của nền hành chính quốc gia Những chính sách và chỉ đạo củaCP mang tính chỉ dẫn cho hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới(Bộ; Uỷ ban nhân dân và cơ quan chuyên môn các cấp) Sự hiện đại hay lạc hậu;phục vụ hay cai trị của nền hành chính phụ thuộc vào các định hướng đó của CP màThủ tướng là người đứng đầu Bên cạnh hai nội dung quan trọng trên, với tư cách làngười có quyền đề cử danh sách các thành viên CP để Quốc hội phê chuẩn, Thủtướng còn có TNGT về việc lựa chọn nhân sự của CP và hiệu quả hoạt động của cácthànhviênsauđó.

Phó Thủ tướng cũng là thành viên CP và là cấp phó của Thủ tướng Như vậy,thành phần CP Việt Nam xác lập ba cấp bậc Nếu Thủ tướngm a n g t í n h c h ấ t c ủ a một“Bộtrưởngthứnhất”thìPhóThủtướngcótínhchấtcủamột“Bộtrưởngthứhai”.PhóTh ủtướngđượcxáclậpvớivaitròhỗtrợThủtướng.KhácvớiquyđịnhvềthiếtchếPhóTổngthốngtron gchínhthểCộnghoàTổngthống,sẽthaythếTổngthốngkhiTổng thống từ trần hoặc bị phế truất, Phó Thủ tướng trong

CP Việt Nam là người hỗtrợThủtướngvàkhôngcócamkếtvềsựthaythếThủtướngtrongcáctrườnghợpkểtrên.Hơnnữa,v ớiquyđịnhmộtPhóThủtướngsẽđượcuỷquyềnkhiThủtướngvắngmặtchothấy,phápluậtthừanhậ ntrongCPcónhiềuPhóThủtướng. Điểm đặc biệt của chức danh Phó Thủ tướng trong CP Việt Nam ở chỗ, dù làngười có quyền lực cấp thứ 2 trong CP (dưới Thủ tướng và trên Bộ trưởng), songPhóT h ủ t ư ớ n g l ạ i k h ô n g c ó t h ẩ m q u yề n b a n h à n h v ă n b ả n q u y phạ m p h áp l u ậ t Điều này để phù hợp với vai trò là “người giúp việc cho Thủ tướng” Bản thân PhóThủ tướng không hoạt động độc lập Trong thực hiện thẩm quyền, Phó Thủ tướngnhân danh Thủ tướng Thêm vào đó, công việc của các Phó Thủ tướng thực chất làcông việc của Thủ tướng được chia thành nhiều nhóm, mỗi Phó Thủ tướng sẽ phụtrách một nhóm việc theo sự phân công của Thủ tướng Nếu Phó Thủ tướng cóquyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì sẽ bị trùng lặp với Thủ tướng.Trong khi đó, các Thông tư của Bộ trưởng được ban hành không phải với tư cáchcủa thành viên

ThựctrạngthựchiệnphápluậtvềtráchnhiệmgiảitrìnhcủaChínhph ủViệtNam

Giai đoạn này được đánh dấu bởi thời điểm thành lập chính thể cộng hoà vớisựr a đ ờ i c ủ a n h à n ư ớ c V i ệ t N a m D â n c h ủ C ộ n g h o à 1 9 4 6 , đ ế n n ă m 2 0 0 1 - t h ờ i điểm Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung Đây là giai đoạn ghi nhận nhiềubiến cố, thay đổi của đất nước với ba thời kỳ: giai đoạn thứ nhất - chiến tranh giảiphóng dân tộc; giai đoạn thứ hai - xây dựng kinh tế theo mô hình tập trung; và giaiđoạn thứ ba - đổi mới đất nước. TNGT của CP được thực hiện với những kết quảgắnliềnvớiđặctrưngxãhộitừnggiaiđoạnkhácnhau:

-Trênthựctế, TNGTcủaCPtrướcQuốc hộiđãđượcdiễnralầnđầutạikỳhọpthứ 2 của Nghị viện (từ Hiến pháp năm 1959 đổi thành Quốc hội) khoá I nước ViệtNam Dân chủ Cộng hoà ngày 28 tháng 10 năm 1946

– trước cả thời điểm Hiến phápnăm1946cóhiệulựcbằngphươngthứctrảlờichấtvấn.TNGTlầnthứnhấtnàyđượcthựchiệnbởiC hủtịchnước- ngườiđứngđầuCPvàcácBộtrưởngvớinộidungchủyếulàhiệuquảcôngtácCP.KếtquảCPđãtrảl ờiđược88câuhỏiliênquanđếnhainhómvấnđề:nộichínhvàngoạigiao[89;tr.366-

Giai đoạn tiếp theo sau đó đến trước năm 1959, TNGT của CP vẫn chủ yếuđược thực hiện trước Nghị viện và sau kỳ họp thứ 6, bao gồm cả Ban thường vụNghị viện Nội dung TNGT xoay quanh những vấn đề của thời chiến như hoạt độngquân sự; ký kết hiệp ước Phôngtennơblô, Tạm ước 14-9 [89; tr.368]… và việc lậpquy của CP bằng phương thức chất vấn và báo cáo hoạt động TNGT giai đoạn nàychủ yếu mang tính cung cấp thông tin, việc quy trách nhiệm chưa được đặt lên hàngđầudotìnhhìnhchínhtrịvàxãhội thờikỳchiếntranh.

- Với điều kiện xã hội tương đồng, Hiến pháp năm 1959 cũng không có nhiềuquy định liên quan đến TNGT của Hội đồng Chính phủ Do đó, về cơ bản CP cũngthựchiệnTNGTtrướcQuốchộitheovớinhữngnộidungvàphươngthứccũ.Đâ ylà giai đoạn đất nước bước vào cao trào của cuộc chiến tranh giải phóng dân tộc, vớichínhsáchxâydựngkinhtếthờichiến,dođócáchoạtđộngđốinộibịthuhẹpđểtập trung vào các vấn đề quân sự và ngoại giao TNGT của CP thời kỳ này bị bó hẹpcả về phạm vi đối tượng hướng tới và nội dung TNGT, đồng thời chưa xác lập cácchế tài trong thực tiễn Nói cách khác, vấn đề TNGT trong thời kỳ này không trởthànhyêu cầu cấp thiết của xã hội, vì vậy cảtrong thể chế pháp lýl ẫ n t h ự c t i ễ n , hoạtđộngnàyítđượcghinhận.

- Giai đoạn kế tiếp, với sự ra đời của Hiến pháp năm 1980 trong điều kiện đấtnước thống nhất, CP được tổ chức dưới tên gọi Hội đồng Bộ trưởng TNGT của CPvẫn thực hiện chủ yếu bằng phương thức trả lời chất vấn trước Quốc hội và Hộiđồng Nhà nước Trong đó, mặc dù vai trò của Đại biểu Quốc hội trong việc yêu cầuCP chịu TNGT có những cơ chế mới, cởi mở hơn, song do điều kiện phương tiện kỹthuật mà các hoạt động TNGT vẫn chưa được công khai trước cử tri Vì vậy, cũnggiống như trước đó, TNGT của CP đã không chú trọng thực hiện theo hướng ra bênngoài Người dân vì thế không biết đến và cũng không quan tâm đến hoạt động này.Với sự ghi nhận tổ chức CP dưới dạng Hội đồng Bộ trưởng, Hiến pháp năm

- Thủ tướng Sự ghi nhận này khiến cho hoạt động của CP nặng tính tập thể. Thẩmquyền của các cá nhân ít được xác lập, vì thế TNGT của CP thời kỳ này cũng khôngđầy đủ các chủ thể Bên cạnh đó, với đặc tính chính trị, xã hội của giai đoạn đầu xâydựng một nhà nước thống nhất, cùng mô hình phát triển theo giai đoạn năm năm tậptrungbaocấp,hoạtđộngcủaCPnóiriêngvànhànướcnóichungmangtínhchất của một “nhà nước hiền năng” hay “nhà nước phụ mẫu” Tính chấtn à y đ ư a v ị t r í của nhà nước trở thành “người bảo trợ” cho đời sống quốc dân Quan hệ xã hội, kểcảsảnxuấtvàkinhdoanhđềuđượcthựchiệnbởicácmệnhlệnhhànhchínhcủan hà nước Vấn đề dân chủ ít được đề cập tới Vì thế tất yếu kéo theo là nhận thức vàthực tiễn thực hiện TNGT của nhà nước nói chung và của CP nói riêng không đượcđảmbảo.

- Từ năm 1986, sự đổi mới tư duy toàn diện về kinh tế, chính trị đã đưa đếnnhững thay đổi tích cực hơn cho TNGT của CP Đặc biệt, với những đổi mới về tưduy tổ chức bộ máy nhà nước cũng như vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước, Hiếnpháp năm 1992 đã tạo ra được những thay đổi có tính bước ngoặt trong thực hiệnTNGTcủaCP.

Hiến pháp năm 1992 quay trở lại ghi nhận tên gọi Chính phủ thay vì Hội đồngChínhphủhayHộiđồngBộtrưởng.Mặcdùsựghinhậnnàykhônglàmchotí nhtập thể của CP mất đi, nhưng so với Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980,vai trò của các cá nhân trong

CP đã cho thấy những biểu hiện rõ nét Bên cạnh đó,mối quan hệ giữa CP, Quốc hội và Chủ tịch nước cũng được phân định tương đốiđộc lập Đặc biệt mối quan hệ giữa CP và Quốc hội cũng từng bước được xác lậpbằng các văn bản pháp lý dựa trên tinh thần “phân công, phối hợp” của Hiến pháp.Chínhvìthế,TNGTcủaCPtrướcQuốchộitrởnênphổbiếnvàhiệu quảhơn.

Vấn đề TNGT của CP với người dân cũng trở thành một yêu cầu quan trọngkhi Hiến pháp năm 1992 mở rộng hơn các giá trị dân chủ Tuy không xác lập cụ thểcác nội dung và phương thức để CP thực hiện TNGT trực tiếp trước nhân dân, songtrên thực tế các hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn của CP trước Quốc hội đãđược chuyển tải công khai, tạo điều kiện để người dân tiếp cận dễ dàng và rộng rãihơn Cụ thể, năm

1994, hoạt động TNGT của CP trước Quốc hội đã được truyềnthanh trực tiếp trong phạm vi cả nước Năm 1995, hoạt động này được phát sóngtruyền hình, giúp người dân trực tiếp theo dõi TNGT của CP trước cơ quan lập pháp[89;tr.372].

Giai đoạn sau năm 2002 đến nay, với những chính sách mở cửa hội nhập, bêncạnh những tiến bộ về kinh tế, những vấn đề chính trị, pháp lý cũng được đổi mớitheohướngdunhậpnhiềugiátrịtiếnbộcủathếgiới.Năm2002cũnglànămđầu tiên Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001 đi vào đời sống xã hội.TNGTcủaCPcũngđượcchú trọngvàkhông ngừnghoànthiệnchođếnngàynay:

- Nhiệm kỳ 2006-2010, CP đã tăng cường TNGT nhiều nội dung mới vớinhiều phương thức và hướng tới các đối tượng khác nhau Tại nhiệm kỳ này, các lờihứa của thành viên CP khi thực hiện TNGT được đại biểu và cử tri chú ý và ghi nhớlàm căn cứ yêu cầu TNGT ở các kỳ chất vấn tiếp theo Đây là nền tảng của việc quykết trách nhiệm hậu TNGT – thứ thường bị bỏ qua ở những nhiệm kỳ trước đó.TNGT của CP cũng được truyền hình trực tiếp trên sóng truyền hình, truyền thanhvà đặc biệt được công bố trên internet và lưu trữ trực tuyến (lưu trữ “đám mây”)giúp đông đảo người dân theo dõi, truy cập và lưu trữ Trong nhiệm kỳ này đã ghinhận trường hợp đầu tiên một thành viên CP từ chức: Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp vàPhát triển Nông thôn Lê Huy Ngọ, từ chức vào năm 2004 do tự nhận trách nhiệm vềvụán Lã ThịKimOanh.

Năm 2006, nhằm thuận tiện cho hoạt động TNGT trước Nhân dân, CP thànhlập Trang tin điện tử Chính phủ (Website) và sau đó nâng cấp thành Cổng thông tinđiện tử Chính phủ vào năm 2009 (Chinhphu.vn) Đây là kênh thông tin và tương tácchính của CP với xã hội nói chung và Nhân dân nói riêng Hoạt động của Cổngthông tin không chỉ công khai các thông tin về chính sách, các văn bản pháp quy vàhoạt động của CP mà còn là kênh ghi nhận các phản ánh và thắc mắc của người dânvà doanh nghiệp Mặc dù hoạt động này khá hạn chế, song cơ bản cũng đã xác lậpbướcđầusựtươngtácđiệntửtrongthựchiệnTNGTứngdụngcôngnghệcao.

- Trong nhiệm kỳ 2011-2015, theo báo cáo tổng kết của CP và các thành viênCP đã trả lời trên 1.000 câu hỏi chất vấn trực tiếp và trên 1.500 phiếu chất vấn củaĐại biểu Quốc hội Ngoài ra, trong nhiệm kỳ, Thủ tướng đã thực hiện thường xuyênchế độ báo cáo trước nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền củaCP, Thủ tướng và chủ động cung cấp thông tin về triển khai thực hiện các chủtrương đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước, tình hình kinh tế - xãhội,hoạtđộnglãnhđạo, quảnlý,chỉđạođiềuhànhcủaCP,Thủtướngvàkết quả giải quyết những vấn đề bức xúc của nhân dân thông qua báo cáo tại các kỳ họpQuốc hội, các cơ quan của Quốc hội, các cuộc họp báo và qua Cổng Thông tin Điệntử Chính phủ, các phương tiện thông tin đại chúng Các báo cáo và tờ trình Chủ tịchnướccũngđượcCPthựchiệntheoquyđịnhcủaphápluật.Tínhđếnhếtnhiệmkỳ,

CP đã gửi trên 9.200 văn bản báo cáo, tờ trình về các vấn đề kinh tế xã hội, quốcphòng, an ninh, đối ngoại, quốc tịch, đặc xá, thi đua khen thưởng, ký kết các điềuướcquốc tế,phonghàm, cấp,danhhiệu theoquyđịnhcủaphápluật[10]. Đặc biệt, Hiến pháp năm 2013 ra đời, thay thế Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi,bổ sung năm 2001) với nhiều ghi nhận về sự phân định thẩm quyền của bộ máy nhànước trung ương và xác định rõ ràng vị trí pháp lý của CP, cùng các quan điểm tiếnbộ về kiểm soát quyền lực nhà nước, TNGT của CP càng được xác lập rộng rãi hơn.Cũng trong nhiệm kỳ này, lần đầu tiên hệ quả CP bị bỏ phiếu tín nhiệm được ápdụng, dù pháp luật đã ghi nhận từ năm 2001 Cụ thể, trong nhiệm kỳ đã có hai lầnQuốc hội bỏ phiếu tínnhiệm các nhânsự do Quốc hội bầuhoặcp h ê c h u ẩ n n ă m 2013 và 2014 Trong đó, các thành viênC P c h i ế m s ố l ư ợ n g l ớ n v à t r ọ n g t â m V ớ i cả hai lần lấy phiếu tín nhiệm, các thành viên CP có số phiếu tín nhiệm thấp nhiềuhơnc á c t h à n h v i ê n c ủ a Q u ố c h ộ i Đ i ề u n à y đ ư ợ c l ý g i ả i b ở i n h i ề u n g u y ê n n h â n khác nhau, trong đó chủ yếu do những hạn chế trong điều hành các lĩnh vực có sựtiếp xúc trực tiếp với nhân dân và kết quả được thể hiện rõ trong đời sống xã hội.Các Bộ trưởng: Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Y tế, Bộ Văn hoá - Thể thao và Du lịchlà những thành viên CP có nhiều phiếu tín nhiệm thấp Số phiếu tín nhiệm thấp lớnlà kết quả của quá trình điều hành vĩ mô ngành, lĩnh vực của Bộ trưởng, đồng thờicũng là những đánh giá của Đại biểu Quốc hội với hoạt động TNGT của Bộ trưởngtrước nghị trường Vì đây là những lần lấy phiếu tín nhiệm đầu tiên, kết quả của nóđã có những tác động nhất định đến tâm lý của các Bộ trưởng nói riêng và các thànhviênkháccủaCP nóichung.

ĐánhgiáthựctrạngtráchnhiệmgiảitrìnhcủaChính phủViệtNam

3.3.1.1 Đánhg i á t h ự c t r ạ n g c h ủ t h ể c h ị u tr á c h n hi ệm g i ả i tr ìn h c ủ a Ch ín hphủViệtNam

Thông qua thực trạng của quy định pháp luật hiện hành và thực hiện TNGTtrên thực tiễn, có thể thấy chủ thể chịu TNGT của CP Việt Nam có nhiều sự tươngđồng với thế giới khi xác lập hai thẩm quyền: TNGT với tư cách tập thể và TNGTvới tư cách các cá nhân của CP TNGT của CP đã vận động từ chủ động sang bịđộngvới nhữngmở rộngđángkểvềmặtcon ngườivànội dung Cụthể:

- CP ngày càng có TNGT hơn trước Quốc hội và Nhân dân, đặc biệt trong lĩnhvực chính sách công Điều này thể hiện đúng xu hướng chuyển dịch từ CP sản xuất,bảo trợ sang CP kiến tạo phát triển được biểu hiện rõ nét ở Việt Nam từ những nămđầuthếkỷXXI;

- TNGT của các cá nhân trong CP cũng được xác lập và từng bước đề cao hơnTNGT tập thể Đặc biệt TNGT của Thủ tướng với tư cách người chịu trách nhiệmchính về hiệu quả hoạt động của CP và hệ thống hành chính đã được thể hiện rõ quacác phiên trả lời chất vấn trực tiếp của Thủ tướng trước Quốc hội Đồng thời, TNGTcủacácBộtrưởngcũngđượcthểhiệnrõnéthơntrongviệcgánhchịucáchệqu ảbất lợi nếu những chính sách phát triển ngành, lĩnh vực không mang đến hiệu quả.Xuhướngnàythểhiệnrõtính“khảquytráchnhiệm”trongtổchứcvàhoạtđộ ngcủabộmáynhànướcđươngđạinóichungvàCPnóiriêng;

- Các chủ thể có TNGT trong CP đã thay đổi tích cực nhận thức vềTNGT.Hoạt động này được gắn liền với phạm vi thẩm quyền và được thực hiện như mộtnghĩa vụ pháp lý thay vì một lựa chọn của các chủ thể Bên cạnh đó,TNGT của cácthành viên CP được thực hiện chuyên nghiệp và thẳng thắn hơn, việc thừa nhận saiphạm và xác nhận trách nhiệm đã không còn hiếm thấy trong các phiên trả lời chấtvấn Xu hướng này được biểu hiện rất rõ trong những năm gần đây cùng với kết quảcảicáchtronghoạtđộnggiámsátcủa Quốc hội.

Ba xu hướng trên sẽ đảm bảo cho CP thực hiện TNGT mang tính chuyênnghiệphơntrong tươnglai.Tuynhiên,thựctiễnvẫncònmộtsốhạn chếsau:

Thứ nhất,Chính phủ hoạt động theo nguyên tắc tập thể, theo nguyên tắc nàyThủ tướng sẽ có tính chất của một “Bộ trưởng thứ nhất” Nhưng trên thực tế, quyềnlực cá nhân Thủ tướng liên tục được pháp luật ghi nhận theo hướng gia tăng Điềunày mặc dù phù hợp với nhu cầu thực tiễn để gia tăng trách nhiệm cá nhân của Thủtướng lên hoạt động của CP, nhưng lại khiến cho sự phân định thẩm quyền giữa tậpthể CP và cá nhân Thủ tướng thiếu rõ ràng, thậm chí nhiều nội dung không xác địnhđược trách nhiệm thuộc về tập thể CP hay cá nhân Thủ tướng TNGT vì thế sẽ có sựchồng chéo Trên thựctế thựchiệnTNGT,Thủ tướngtham giatrả lờichấtv ấ n trước Quốc hội không phân định nội dung trả lời thuộc thẩm quyền của cá nhân Thủtướng hay của tập thể CP Xu hướng TNGT vẫn nghiêng về thẩm quyền tập thể, dođó khả năng quy trách nhiệm cho cá nhân Thủ tướng đã không được xác lập Đồngthời với sự hiện diện của các Phó Thủ tướng, trách nhiệm của Thủ tướng cũng đượcchia nhỏ như chính thẩm quyền Vấn đề xác định trách nhiệm trực tiếp của ThủtướnghậuTNGT chưađược thựchiệnrõnét.

Thứ hai, vị trí Phó Thủ tướng được đảm nhiệm bởi nhiều thành viên.Địa vịpháp lýcủaPhóThủtướngmặcdùđược ghi nhậnlà người giúpv i ệ c c h o

T h ủ tướng, song với cơ chế phân công, chia nhỏ các phần việc, mỗi Phó Thủ tướng phụtrách một nhóm Bộ, một lĩnh vực đã khiến cho thiết chế này có tính chất của một“Bộ trưởng thứ hai” Trong kết cấu CP hình thành ba cấp quyềnl ự c :

T h ủ t ư ớ n g ; Phó Thủ tướng và Bộ trưởng Trong đó TNGT của Phó Thủ tướng chính là TNGTcủa các Bộ trưởng trong nhóm bộ, ngành mà Phó Thủ tướng phụ trách Nói cáchkhác, tương ứng với ba cấp quyền lực là ba cấp TNGT Ví dụ, một hoạt động côngvụgâyrahệquảkhôngchỉlàTNGTcủaBộtrưởngđó,màcòncócảTNGTcủ aPhó Thủ tướng phụ trách bộ đó và cuối cùngl à T N G T c ủ a T h ủ t ư ớ n g S ự đ a c ấ p bậc này không làm tăng TNGT, mà ngược lại trở thành lực cản để xác định chủ thểtrọng tâm phải gánh chịu trách nhiệm và vì thế, các hệ quả hậuT N G T c ũ n g s ẽ không áp đặt được cho đúng người phải gánh chịu Trên thực tế, thực hiện TNGTthông qua phương thức trả lời chất vấn, Phó Thủ tướng đồng thời vừa trả lời với tưcách cá nhân phụ trách lĩnh vực, vừa trả lời nhằm hỗ trợ Bộ trưởng. Đây là thực tếđặcbiệtcủathiếtchếnàytrongtổchứcCPViệtNamvàcósựkhácbiệtvớihầuhết các quốc gia trên thế giới Ví dụ trong phiên trả lời chất vấn tại Kỳ họp thứ 6, Quốchội khoá XIV, Bộ trưởng Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội Đào Ngọc Dung có90 phút để trả lời các câu hỏi, song 1/3 thời gian kể trên được Phó Thủ tướng VũĐức Đam hỗ trợ, trả lời thay [55] Thực tế này khiến cho trách nhiệm của chủ thểchínhbịsuygiảm.

Thứ ba, Bộ trưởng mặc dù được quy định với hai vai trò, nhưng trên thực tế,quy chế pháp lý chú trọng vai trò là người đứng đầu bộ, ngành hơn là vai trò thànhviên Chính phủ.Nghĩa là vai trò công chức hành chính vượt trội hơn vai trò chínhkhách Vì thế TNGT của Bộ trưởng cũng được xác định tập trung chủ yếu quanh vaitrò này Với vai trò là thành viên CP và chịu TNGT tập thể về hoạt động của CP.Nhưng quy chế pháp lý hiện hành không quy định để làm rõ sự khác nhau giữaphạmviTNGTnàycủaBộtrưởngvớiphạmviTNGTvớitưcáchlàngườiđứ ngđầubộ.

Trong hoạt động với tư cách là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ, Bộtrưởng thiết lập nên các chức vụ Thứ trưởng Thiết chế Thứ trưởng thường có sốlượng lớn và cũng được giao việc như cách Thủ tướng giao việc cho các Phó Thủtướng Hầu hết các phần việc trong chức năng công chức hành chính của Bộ trưởngđược chia đều cho các Thứ trưởng Điều này lại một lần nữa tạo ra những thứ bậc.Khim ộ t h oạt đ ộ n g cô ng v ụ gâ y rah ệ q u ả , T N G T s ẽ d o n g ư ờ i t rự ct iế p t h i h ành gánh chịu, tiếp đó là của Cục trưởng hoặc các Vụ trưởng, đến Thứ trưởng phụ tráchlĩnh vực đó và cuối cùng mới đến Bộ trưởng Và sau đó, TNGT này sẽ đi qua cácthứ bậc trong tổ chức CP như đã phân tích ở trên Mỗi lần đi qua một vị trí, TNGTcónguycơ càngnhỏlạivàtriệttiêukhiđếnngườichịutráchnhiệmcaonhất.

Bên cạnh đó, hoạt động của bộ hiện nay ngoài chức năng quản lý ngành, lĩnhvực còn trực tiếp tham gia vào sản xuất, kinh doanh Chính sự tồn tại của các tậpđoàn, doanh nghiệp nhà nước với cơ chế bảo trợ đã làm cho vấn đề TNGT của Bộtrưởng trở nên phức tạp Thay vì chuyên tâm thực hiện và chịu TNGT về các chínhsách phát triển ngành, lĩnh vực, các Bộ trưởng phải phân tán hoạt động này cho tínhhiệu quả, sự minh bạch… của các đơn vị sự nghiệp này Đây cũng là đặc thù mangtínhtiêucực củaViệtNamsovớithếgiới.

3.3.1.2 Đánh giá thực trạng chủ thể yêu cầu trách nhiệm giải trình củaChínhphủViệtNam

CácchủthểyêucầuCPchịuTNGTcũngđãđượctrựctiếphoặcgiántiếpghinhậntrongHiếnphápvà phápluật.Trênthựctiễnthựchiệnquyềnnày,cácchủthểđãtíchcựcyêucầuvàgiámsáthoạtđộngT NGTcủaCPcũngnhưápđặtcáchệquảbấtlợikhicầnthiết.Cóthểthấycácxuhướnghoạtđộngcủan hómchủthểnàynhưsau:

- Quốc hội trở thành thiết chếyêu cầu và giám sát TNGT của CP chủy ế u v à có hiệu quả nhất Vớinhững cải cách hiệnc ó , t r o n g t ư ơ n g l a i ,

Q u ố c h ộ i s ẽ h o ạ t độngchuyênnghiệphơnvàkháchquanhơn.Vìthế,sẽđảmbảothựchiệnđầyđủthẩmqu yền yêu cầu và giám sát TNGT của CP Cá nhân các đại biểu Quốc hội cũng cónhữngcốgắngnhấtđịnhvềtrìnhđộvàsựquantâmđếnvấnđềTNGTcủaCP.

- Các Uỷ ban của Quốc hội cũng đã có sự chuyên môn hoá sâu nhằm tăng khảnăng lắng nghe TNGT của CP và giám sát hoạt động gánh chịu trách nhiệm hậuTNGT Số lượng phiên giải trình của CP trước các Uỷ ban chuyên môn của Quốchộităngđángkể vềmặtsốlượnglẫnchấtlượng;

- Người dân và các tổ chức xã hội dân sự chủ động hơn trong hoạt động yêucầu CP chịu TNGT Trong đó không gian dân sự ngày càng được mở rộng đãkhuyếnk h í c h c á c t ổ c h ứ c x ã h ộ i đ ộ c l ậ p t h ự c h i ệ n q u y ề n y ê u c ầ u v à g i á m s á t TNGT của CP ngày một rộng rãi hơn Đây là chủ thể quan trọng và có xu hướngpháttriểnmạnhtrongthờigiantới.

Tuy nhiên, hiện nay hoạt động yêu cầu và giám sát TNGT của CP vẫn còn mộtsốhạnchếsau:

Thứ nhất,các quy định vềq u y ề n y ê u c ầ u C h í n h p h ủ c h ị u t r á c h n h i ệ m g i ả i trìnhvàáp đ ặ t các hệ q u ả chính tr ị củaQu ốc hộivàcác cơq u a n của Qu ố c h ộ i chưa trực tiếp và rõ ràng, dẫn đến thiếu căn cứ pháp lý để các chủ thể này yêu cầuvà giám sát Cụ thể, với vai trò là cơ quan dân cử, Quốc hội được Hiến định ba chứcnăng: lập hiến, lập pháp; giám sát tối cao và quyết định các vấn đề quan trọng Mặcdù thiết chế nhà nước tổ chức theo mô hình Quốc hội bầu ra Thủ tướng, song ngoàiquy định về quyền yêu cầu CP chịu TNGT của các Uỷ ban chuyên môn để làm rõcácvấnđềchínhsáchcônghoặcchínhsáchphápluật,cònlạicácquy địnhph ápluật hiện hành không trực tiếp ghi nhận quyền yêu cầu TNGT của Quốc hội đối vớiCPv à c á c U ỷ b a n c ủ a Q u ố c h ộ i H o ạ t đ ộ n g n à y đ ư ợ c g i á n t i ế p g h i n h ậ n t r o n g quyềnchấtvấn,quyềnbỏphiếutínnhiệm.ĐồngthờicácchếtàicũngchưacụthểđểQuốc hộidễdàngápdụngtrongtrườnghợpcầnthiết.

Thứ hai,Quốc hội và các thiết chế khác của Quốc hội chưa đảm bảo yêu cầu,lắngnghevàgiám sáttráchnhiệmgiảitrình củaChính phủmộtcáchhiệuquả.

+ Quốc hội làm việc theo chế độ hội nghị Chế độ này có đặc tính khôngthường xuyên với hai lần nhóm họp trong năm Mỗi kỳ họp kéo dài một tháng Nhưvậy, trên thực tế Quốc hội chỉ làm việc tập trung hai tháng trong một năm, tỷ lệ nàylà 16.6% Chính vì thế, việc yêu cầu TNGT của CP thường xuyên phải nhờ đến cáccơquancủaQuốchộivàđạibiểuQuốc hội.

+ Quốc hội Việt Nam được hình thành theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu.Song trên thực tế, tư tưởng đại diện chi phối việc hình thành này Quốc hội phải làmột xã hội Việt Nam thu nhỏ với đầy đủ các thành phần: giới tính, học thức, vănhoá, dân tộc và vùngmiền Nghĩa là đại biểu được cơ cấu theop h ư ơ n g t h ứ c đ ạ i diện Điều này dẫn đến trình độ đại biểu không đồng đều, cử tri không thực sự lựachọn những người giỏi nhất và có đạo đức nhất làm người đại diện cho mình Tínhcơ cấu đã phá vỡ yêu cầu về chuyên môn đó Việc lắng nghe TNGT của

QuanđiểmxâydựnggiảiphápnângcaotráchnhiệmgiảitrìnhcủaChín hphủViệtNam

Trong bối cảnh dân chủ hoá cũng như những đòi hỏi cải cách của nên hànhchính quốc gia theo hướng tinh gọn, hiện đại, minh bạch và kiến tạo phát triển, nângcao hiệu quả thực hiện TNGT của CP là một tất yếu khách quan Tuy nhiên, việc cảicách này cũng cần phải tuân thủ các nguyên tắc của nó, bởi sự thay đổi vội vàngcũng phải gánh chịu những hệ quả như việc gắn bó chặt chẽ vào những thứ cũ kỹ.Quá trình cải cách phải đảm bảo một lộ trình khoa học, với sự cải cách đồng bộ từthể chế đến thực tiễn thực hiện và đảm bảo không tạo ra những xáo trộn tiêu cựctrong hoạt động của nền hành chính quốc gia Trên cơ sở đó, cần phải nghiên cứuthốngnhấtcácquanđiểmsau:

Thứ nhất, các giải pháp nâng cao trách nhiệm giải trình của Chính phủ phảiđảm bảo phù hợp với thể chế chính trị Việt Nam hiện nay.Thể chế chính trị ViệtNam duy trì một Đảng lãnh đạo Thực trạng này đem đến những thuận lợi choTNGT của CP, khi thực hiện TNGT của CP trước Đảng có nhiều ưu thế hơn so vớigiảit r ì n h t h e o p h á p l u ậ t t r o n g v i ệ c k i ể m s o á t q u y ề n l ự c c ủ a t h i ế t c h ế n à y T u y nhiên, chính cách thức vận hành theo cơ chế đơn đảng sẽ thiếu hụt tiếng nói đốitrọng từ các đảng khác bên cạnh sự thiếu khách quan khi Đảng yêu cầu TNGTcủaCP Đó là thực tế khách quan, cũng như việc ở chế độ nào, với cách thức tổ chứcquyền lực chính trị ra sao cũng phải đối mặt với trạng thái bất toàn hay những đánhđổi như vậy Các giải pháp nâng cao TNGT của CP không hướng tới việc thay đổicách thức tổ chức quyền lực chính trị hiện có, nghĩa là phải trong khuôn khổ của nó,nhưng đảm bảo trở thành cứu cánh quan trọng cho những thiếu hụt mà cơ chế đơnđảng mangđến.

Bên cạnh đó, chính thể nhà nước với tính chất quyền lực tập trung, có sự phâncông,phối hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư phápcũng là một đặc trưng của Việt Nam Giá trị này phản ánh nguyên tắc tập quyền xãhộichủnghĩa,làcốtlõicủachếđộchínhtrị.Dođó,cácgiảiphápnângcaoTNGT không hướng tới thay đổi cấu trúc này theo hướng tam quyền phân lập hoặc mộthình thái chính thể nào khác Ngược lại, các giải pháp phải đề xuất được những cảicách cụ thể nhằm nâng cao TNGT của CP trong mối tương quan “phân công, phốihợpvàkiểmsoátlẫnnhau”vớiQuốc hội vàToàán.

Thứ hai, các giải pháp nâng cao trách nhiệm giải trình của Chính phủ phảiđảm bảo hợp pháp và hợp lý.TNGT của CP là một nghĩa vụ pháp lý do đó phải dựatrên cơ sở pháp lý Cơ sở pháp lý hiện hành phản ánh tư duy chính trị quốc gia Dùcòn nhiềuy ế u t ố t r ở t h à n h c ả n l ự c đ ố i v ớ i T N G T c ủ a C P , t u y n h i ê n , k h ô n g v ì t h ế mà các giải pháp nâng cao TNGT của CP hướng tới sự thay thế hệ thống pháp luậthoặc đưa ra những giải pháp trái với quan điểm pháp lý hiện hành, đặc biệt là Hiếnpháp Ngược lại, các giải pháp phải đề xuất được những kiến nghị bổ sung các cơ sởpháp lý còn thiếu, hoàn thiện các quy định hiện hành chưa thống nhất, chưa đầy đủvềTNGTcủaCP.

Bên cạnh tính hợp pháp, các giải pháp nâng cao TNGT của CP Việt Nam cònđảm bảo tính hợp lý Tính hợp lý được thể hiện qua các yếu tố như: phù hợp với vănhoá, xã hội quốc gia; phù hợp với các giá trị đạo đức và có tính khả thi Trong đó,quan trọng nhất, các giải pháp nâng cao TNGT của CP phải có tính khả thi Việc đềxuất giải pháp mang tính cách mạng luôn dễ dàng hơn việc thực hiện chúng trênthực tiễn Tuy nhiên, giải pháp dù cách mạng đến đâu cũng trở nên vô giá trị nếukhôngth ể t h ự c h i ệ n đ ượ c t r ê n t hự c t i ễ n vì n h ữ n g c ả n lự c l ớ n T r o n g t r ư ờ n g h ợ p này, cácgiảiphápsẽvi phạmnguyêntắcphihợplý.

Thứ ba, các giải pháp nâng cao trách nhiệm giải trình của Chính phủ phải cósự tham khảo, chọn lọc từ kinh nghiệm quốc tế, đặc biệt của các quốc gia có nềnhành chính phát triển nhằm đảm bảo cập nhật kịp thời xu hướng cải cách của thếgiới.TNGT đã có lịch sử hình thành và phát triển lâu đời trên thế giới Đặc biệt ởcác quốc gia có nền hành chính công phát triển, TNGT đã trở thành tiêu chuẩn,thước đo để đo lường sự hiện đại của nền hành chính công đó Chính vì thế, các giảipháp nâng cao TNGT của CP Việt Nam đòi hỏi phải có sự tham khảo kinh nghiệmcủa các quốc gia này.

Sự tham khảo mang đến hai lợi ích:thứ nhất, sẽ tránh đượccác nguy cơ gánh chịu các hệ quả tiêu cực khi tiến hành các cải cách Có thể kháiquát hoá bằng ngạn ngữ đầy hình tượng “tránh đi lên vết xe đổ” của lịch sử;thứ hai,vớinhữnghọchỏivềthựctrạngTNGTcủacácquốcgiatiêntiếnhiệnnay,những giátrị,biểuhiệnhaytiêuchuẩncủaTNGTtrongnềnhànhchínhhiệnđạisẽgiúpcácg iảiphápnắmbắtkịpthờicácxuhướngcảicáchcủathếgiới.

Tuy nhiên, yêu cầu này còn phải đảm bảo sự chắt lọc, lựa chọn những kinhnghiệm tích cực phù hợp với đặc điểmm ô i t r ư ờ n g c h í n h t r ị , l ị c h s ử , v ă n h o á v à pháp lý củaViệt Nam.Cho đến nay, không tồn tạimộtm ô h ì n h h à n h c h í n h c ô n g nào được cho là lý tưởng, vì thế TNGT của CP cũng trở thành vấn đề có tính đặctrưng của mỗi quốc gia Việc áp đặt máy móc một mô hình từ bên ngoài cũng sẽphảitrảgiá như việckhônghọc hỏikinh nghiệmTNGTcủathếgiới.

Thứt ư , c á c g i ả i p h á p n â n g c a o t r á c h n h i ệ m g i ả i t r ì n h c ủ a C h í n h p h ủ p h ả i đảm bảo tính dân chủ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước.Xu hướng dân chủ thế giới xác lập lại vai trò của nhà nước trong mối quan hệ vớingười dân là tổ chức được uỷ quyền tạm thời, còn người dân vẫn là chủ thể nắm giữquyềnlựcvĩnhcửu.LýthuyếtKhếướcxãhộitừthếkỷXVIIđượcphụchưngvàtrở thành tư tưởng chi phối sự vận hành của quyền lực xã hội phương Tây nhữngnăm đầu thế kỷ XXI Dòng chảy dân chủ được đẩy lên cao cùng với sự phát triểncủa dân trí, kinh tế và khoa học công nghệ, trở thành một đòi hỏi tất yếu của xã hộihiện đại Dĩ nhiên, Việt Nam với những đặc trưng chính trị và lịch sử nhất định cóquyền xây dựng một mô hình tổ chức xã hội không giống với bất kỳ mô hình nàotrên thế giới Song không thể đặt mình ra khỏi dòng chảy của xu hướng dân chủnhânlo ại, c ũn g n h ư đ i n g ư ợ c lạ ivớ i t ư d u y về m ộ t n h à n ướ c đ ư ợ c k h ế ư ớ c t ạ m thời Chính sự bắt nhịp này sẽ mang đến cho quá trình lập pháp về TNGT của CPnhững tư duy mới về nghĩa vụ có TNGT trong hoạt động của CP trước các chủ thểnắmgiữ vàkiểmsoátquyềnlực nhà nước.

Thứ năm, các giải pháp nâng cao trách nhiệm giải trình của Chính phủ phảiđảm bảo không ảnh hưởng đến tính độc lập và hoạt động thường xuyên của Chínhphủ.HoạtđộngcủaCPkhácvớiQuốchộivàToàánởtínhthườngxuyênvàtí nhtuỳ nghi Hai đặc tính này đến từ đối tượng quản lý rộng lớn, phức tạp của CP vàbản chất định khung của pháp luật Nếu tính thường xuyên là cơ sở để CP duy trì sựliên tục của mọi quan hệ xã hội, thì khả năng tuỳ nghi giúp CP tự do lựa chọnphương án quản lý tối ưu trong giới hạn pháp luật để thực hiện chức năng quản lýđảm bảo vừa mang tính khoa học vừa mang tính nghệ thuật Các giải pháp nâng caoTNGThướngtớiviệcxáclậpcơsởpháplývàhiệuquảthựchiệntrên thựctiễ n, khônghướngtớiviệcmở rộngcơhọcphạmvinộidungTNGTđểhướng tớithuhẹp thẩm quyền của CP hay gia tăng tính liên tục trong đòi hỏi CPc ó T N G T c ủ a cácchủthểcóquyềngâyranhữngcảntrởtronghoạtđộngquảnlývĩmôcủaCP. Đồng thời, các giải pháp nâng cao TNGT của CP phải đảm bảo nguyên tắctrách nhiệm phải gánh chịu của những hệ quả xảy ra trong quá trình thực thi phảithấphơnhệquảgá nh chịukhithấtbạicủacả quátrình thực thi.Nguyên tắcnà yđảm bảo các chủ thể không vì lo ngại phải gánh chịu những trách nhiệm trong quátrình thực thi mà lựa chọn những giải pháp an toàn, không có tính đột phá Từ đóảnhhưởngđếnkếtquảcủacảquátrìnhthựcthi.Đâylàquanđiểmmangtínhkỹthuậttheotưduykhông phảităngmứcđộxửphạtluônđemđếnsựhiệuquảtrongviệctuânthủ pháp luật Cũng như những trách nhiệm khác, nâng cao TNGT không nhằm mụcđíchhướngtớinângmứcđộhệquả,màchỉgiatăngáplựclêncácchủthểđểquátrìnhthựcthicôngvụluôn đặttrongcácnguyêntắcvàđòihỏicủaTNGT.

Giảiphápnângcaotráchnhiệmgiảitrình củaChính phủViệtNam

Giải pháp đối với các chủ thể chịu TNGT là những giải pháp nhằm nâng cao ýthức và khả năng thực hiện TNGT của CP với tư cách một tập thể và của các thànhviênCPvớitư cáchcánhân.Cácgiảipháp nàybaogồm:

Thứ nhất,hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm giải trình của Chính phủ và cácthành viên Chính phủ theo hướng tập hợp hoá một văn bản cụ thể và trực tiếp điềuchỉnhvềtráchnhiệmgiảitrìnhcủaChínhphủ.Trongđó,trọngtâmquyđịnhTNGTlàmột nghĩa vụ gắn liền với thẩm quyền của các chủ thể trong hoạt động công vụ. QuyđịnhnàylàquychếràngbuộckhiếnCPkhôngthểtừchốikhicóyêucầu.

Thứhai,xácđịnhlạicáchthứctổchứcvàvậnhànhcủa Chính phủ, cụthể:

- Phân định rõ thẩm quyền của cá nhân Thủ tướng và tập thể CP Theo đó,cầnthiết gia tăng quyền lực của Thủ tướng theo hướng vừa là người đứng đầu vừa làngườithànhlậpraCP.ThủtướngcóquyềnbổnhiệmnhânsựCP,đồngthờicũngcó quyềnmiễnnhiệm,bãinhiệmnhữngnhânsựnày.Hơnthếnữa,Thủtướngphảilà người chịu trách nhiệm hoàn toàn về hiệu quả hoạt động của CP thay vì chia sẻtrách nhiệm này cho các thành viên khác Các thành viên khác đổi lại sẽ chịu tráchnhiệmcánhântrướcThủtướng.Phânđịnhtheohướngtrênsẽchuyểnchếđộho ạt động của CP sang chế độ cá nhân Từ đó, TNGT cũng sẽ được xác định là TNGTcủa cá nhân Thủ tướng Xác định theo hướng này phù hợp với xu hướng gia tăngquyền lực của Thủ tướng trong pháp luật Việt Nam hiện hành, đồng thời cũng phùhợp với xu hướng gắn liền với khả năng truy xuất trách nhiệm cá nhân trong hoạtđộnghànhphápcủathếgiới.

Tuy nhiên, với những thay đổi mang tính bước ngoặt này, cần phải đảm bảocácyêucầunhư:

+ Thủ tướngvẫn phảido Quốc hội bầu Đây là cơ sởđ ể Q u ố c h ộ i k i ể m s o á t CPvàyêucầuTNGT củaThủtướng;

+ Thủ tướng phải trực tiếp thực hiện TNGT tại các phiên trả lời chất vấn trướcQuốc hội về các hoạt động của CP cũng như hệ thống hành chính nhà nước màkhông được uỷ quyền cho bất kỳ ai, kể cả Phó Thủ tướng Quy định này nhằm ấnđịnh TNGT của cá nhân Thủ tướng về tính hiệu quả của CP và hệ thống hành chínhtrướcQuốchội,làmộttráchnhiệmkhôngđược uỷquyền.

+ Thủ tướng phải gánh chịu các hệ quả nếu TNGT thất bại ở cả vấn đề do trựctiếp cá nhân gây ra lẫn những vấn đề do cấp dưới gây ra thuộc phạm vi thẩm quyềnquản lý vĩ mô của CP Nghĩa là với quy định này, Thủ tướng không chỉ gánh chịuhậu về những việc làm sai trái của cá nhân, mà còn gánh trách nhiệm vĩ mô vớinhữngthànhbạicủa cảhệthốngquảnlý hànhchínhnhànước.

-Xác định lại vị trí pháp lý của các Phó Thủ tướng theo hướng giảm số lượngPhó Thủ tướng xuống còn một người và đóng vai trò là người hỗ trợ Thủ tướngtrong suốt nhiệm kỳ Phó Thủ tướng không hoạt động theo hình thức phân côngquảnlýmộtnhómbộ,ngành.Quyđịnhnàysẽgỡbỏtrạngtháibanấcthẩmquyền và cũng là ba nấc TNGT trong CP Việt Nam hiện nay Phó Thủ tướng lúc này chỉchịu TNGT trước cá nhân Thủ tướng và không có TNGT thay cho các Bộ trưởng.TNGT những việc làm của cấp dưới không phải qua Phó Thủ tướng mà sẽ trực tiếptớiThủtướng.

-Thay đổi địa vị của Bộ trưởng sao cho thấy rõ được TNGT của thiết chế nàyvới tư cách là thành viên của CP (vai trò chính khách) và với tư cách là người đứngđầubộ,ngành(vaitrò nhàquảnlýcaocấp).Sựhiệndiệncủahaiyếutốnàyc hothấy được TNGT của Bộ trưởng trước Thủ tướng và trước Quốc hội Với tư cách làthànhviênCP, Bộ trưởng chỉchịuTNGTt rư ớc Thủtướng Vớitưcáchlàngư ời đứng đầu bộ, ngành, Bộ trưởng phải chịu TNGT trước Quốc hội và Nhân dân Haivai trò này cần phải được quy định rõ ràng Cơ sở của tư cách thứ nhất gắn liền vớithẩm quyền trực tiếp bổ nhiệm Bộ trưởng của Thủ tướng Tư cách thứ hai liên quanđến thẩm quyền quyết định sự phát triển hay luỵ bại của một ngành, lĩnh vực trongđời sống quốc gia của

Bộ trưởng Hoạt động của bộ, ngành tiêu dùng đồng thuế củaNhân dân và kết quả của hoạt động đó tác động trực tiếp đến sinh kế của người dân,dođóBộtrưởngvớitưcáchngườiđứngđầuphảichịuTNGTtrướcNhândânvàđạ idiệncủaNhândân–Quốc hội.

Với vai trò thứ nhất, Bộ trưởng phải chịu TNGT các chính sách do mình banhànhhoặcthamgiabanhành.Vớivaitrò thứhai,Bộtrưởngphải chịuTNGTvềq uá trình thực thi chính sách của bộ, ngành Cả hai tư cách trên đều phải được đảmbảo thực hiện để khiến cho Bộ trưởng trở thành chủ thể quan trọng thứ 2 trongTNGTcủaCPsauThủtướngthayvìsauPhóThủtướng.

Thứ ba, xác định lại nội dung thẩm quyền của các bộ theo hướng không thamgia vào sản xuất, kinhdoanh nhằm tinh gọn thẩm quyền từđ ó x á c l ậ p t í n h c h i t i ế t và khách quan cho TNGT của các Bộ trưởng Cụ thể, các bộ cần được đẩy mạnhtriệt để việc tổ chức theo hướng chỉ đảm nhận chức năng quản lý hành chính ngành,lĩnh vực, không trực tiếp thành lập và quản lý các đơn vị kinh tế nhà nước, nghĩa làthu hẹp thẩm quyền của bộ để tăng tính chuyên môn Việc xoá bỏ phạm vi thẩmquyền này sẽ giúp nhận diện rõ ràng hơn thẩm quyền quản lý hành chính nhà nướcvề ngành, lĩnh vực của bộ, từ đó xác lập rõ vấn đề TNGT của Bộ trưởng Bên cạnhđó, TNGT của Bộ trưởng chủ yếu xoay quanh chính sách phát triển ngành, lĩnh vực.Nếu duy trì phạm vi quản lý như hiện nay, các doanh nghiệp kinh tế nhà nước sẽ trởthànhnhững“concưng”củabộ.Cácchínhsáchbộbanhànhsẽítnhiềucónhữngưu tiên điều kiện sản xuất, kinh doanh cho các đơn vị này Điều đó đi ngược lạinguyên tắc thị trường Khi chỉ là cơ quan quản lý đơn thuần, không chịu sự tác độngcủa các lợi ích thuộc nhóm doanh nghiệp do bộ quản lý, các chính sách được banhànhsẽcótínhkháchquanhơn, TNGT cũngvìthếtrởnênkháchquanhơn.

Mở rộng hơn giải pháp này chính là yêu cầu xây dựng một “Chính phủ gầy”.CP lúc này chuyển đổi từ vai trò “người chèo thuyền” sang “người lái thuyền”.Thẩm quyền của CP sẽ thu hẹp lại xoay quanh chức năng quản lý hành chính côngthayvìcanthiệptrựctiếphoặcthamgiavàosảnxuất,kinhdoanhvàcungcấpdịch vụ Đặc biệt vai trò của CP trong xác định dịch vụ và hàng hoá công cộng cũng đảmbảor ằ n g c h ỉ n h ữ n g n ộ i d u n g x ã h ộ i d â n s ự k h ô n g đ ư ợ c l à m , k h ô n g t h ể l à m v à không muốn làm mới được CP đảm bảo cung cấp Kể cả các khuyết tật của thịtrường nhưng được đảm bảo bởi các quan hệ dân sự trong điều kiện xã hội mới, CPcũng không nhất thiết can thiệp Xác định lại thẩm quyền này sẽ đảm bảo một bộmáy CP tinh gọn với những thẩm quyền được phân định rạch ròi TNGT của CP vàcácthành viênvì thếcũngđượcxác lậpcụthể,dễdàngthựchiệnvàgiámsát.

Thứ tư,bên cạnh những thay đổi về xác định thẩm quyền nhằm phân định chitiết trách nhiệm giải trình của từng chủ thể, cũng cần phải nâng cao năng lực nhậnthức và hành vi của các chủ thể Đối với tư duy, các Bộ trưởng không được xemTNGT là một lựa chọn hay một công cụ để thanh minh, cần thiết phải tạo lập đượctư duy TNGT là một bổn phận công vụ, không tách rời với thẩm quyền và là cơ sởđể giám sát quyền lực Đối với hành vi thực hiện TNGT, cần xác lập khả năngchuyên nghiệp và trung thực của các chủ thể bằng khả năng sử dụng nhiều phươngthức khác nhau, đặc biệt là thông qua côngnghệ truyền thông vàk h ả n ă n g g á n h chịutráchnhiệmthẳngthắn,cầuthịvàcótự trọng. b Giải pháp đối với các chủ thể có quyền yêu cầu trách nhiệm giải trình củaChínhphủ

Giải pháp với các chủ thể có quyền yêu cầu TNGT của CP là các giải phápnhằm nâng cao trách nhiệm và năng lực yêu cầu và giám sát TNGT của CP củaQuốc hội và các cơ quan chuyênmôn của Quốc hội; Đại biểuQ u ố c h ộ i ; T o à á n ; Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; các tổ chức xã hội và người dân, với những giải phápcụthểnhư sau:

Thứ nhất,hoàn thiện pháp luật liên quan đến các chủ thể có quyền yêu cầu vàgiámsáttráchnhiệmgiảitrìnhcủaChínhphủtheohướng:

- Phân định chi tiết thẩm quyền của Quốc hội, CP và Toà án hướng tới rạch ròithẩm quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp của ba cơ quan kể trên và hình thành cơchế kiểm soát qua lại giữa các cơ quan đó Đây cũng là giải pháp mang tính bản lề,tạotiềnđềchocácgiảiphápkhácđược thựchiệnmộtcáchthôngsuốt.

- Trực tiếp thể chế hoá nghĩa vụ yêu cầu TNGT của CP của các chủ thể ứngvới thẩm quyền ở cả định kỳ và đột xuất Đảm bảo ở mỗi phương diện khác nhautronghoạtđộngcủaCPsẽcóítnhấtmộtchủthểyêucầuvàgiámsátTNGT.Quy định này cũng hướng tới việc xác lập trách nhiệm của những chủ thể có quyền yêucầu bằng cách xem hoạt động này là một công việc chuyên môn trong thẩm quyềncông vụ của các chủ thể đó Việc bỏ qua nghĩa vụ yêu cầu TNGT của CP cũng sẽphải gánh chịu hệ quảnhư việc không hoànt h à n h c á c n h i ệ m v ụ k h á c t r ư ớ c p h á p luậtvàtrướccácthànhviênnếuđólàcácchủthểdânsự.

- QuyđịnhcụthểnhữngcơchếđảmbảochokhảnăngyêucầuvàgiámsátT NGTcủaCPcủacácchủthểcóquyền.ĐặcbiệtlàToàánvàcácchủthểngoàinhànư ớc.Cáckhảnăngđảmbảonàycóthểbaogồmsựgiatăngthẩmquyền,cấutrúc lại bộ máy theo hướng chuyên nghiệp hoặc gia tăng các phương tiện giám sát…

Thứhai,kiệntoànvànângcaohoạtđộngcủaQuốchộitheohướng chuyên nghiệp,chấtlượnghơn.Cụthể:

Điềukiệnthực hiệncácgiảipháp

Những giải pháp nâng cao TNGT của CP là những thay đổi quan trọng, mangtính bước ngoặt Đặc biệt các thay đổi thể chế pháp lý và tư duy TNGT là một trongnhững thay đổi kiến trúc thượng tầng quan trọng của xã hội Nó không chỉ đòi hỏiphải có sự chuyển dịch song song của tư duy mà còn cần đến những điều kiện đảmbảo của hạ tầng cơ sở. Trường hợp đối với những giải pháp nhằm nâng cao TNGTcủa CP Việt Nam cũng không ngoại lệ Sự thay đổi này yêu cầu cần phải đảm bảotính độtphá,songcũng khôngđược xa rờithực tiễn, bởi lịch sửđã chứngm i n h rằng, vội vã chạy theo cái mới cũng phải trả giá như ràng buộc bền chặt vào nhữngthứ cũ kỹ Chính vì thế, để hiện thực hoá các giải pháp này trong hoạt động thựctiễn,nhấtthiếtcầnđến cáccơchếđảmbảo.Cáccơchếnàybaogồm: Đảm bảo thứ nhất, xây dựng và duy trì trạng thái pháp quyền TNGT là mộtđòi hỏi tất yếu của nhà nước pháp quyền, song ở chiều hướng ngược lại, nhà nướcpháp quyền trở thành cơ chế đảm bảo cho các giải pháp nâng cao TNGT củaCPđượcthựchiệnhiệuquả.Nhànướcphápquyềncónhiềunộidungnhậndiệnkhá c nhau, nhưng về cơ bản đó là một trạng thái xã hội thừa nhận vị trí tối tượng của luậtphápvàmọichủthểcôngquyềnđềuđặtmìnhdướivàtuânphụcluậtpháp.Chínhvì thế, tính pháp quyền sẽ đảm bảo cho các giải pháp về hoàn thiện thể chế pháp lýđược thực thi trên thực tế bởi các chủ thể và TNGT trở thành vấn đề then chốt trongđời sống chính trị quốc gia Vấn đề thực hiện các giải pháp nâng cao TNGT của CPphụ thuộc rất nhiều vào chính ý thức tuân thủ nghĩa vụ này của các chủ thể, nếuthiếu tinh thần pháp quyền, trách nhiệm này có thể bị bỏ qua hoặc trở thành một sựlựa chọn, điều này trái ngược với mong muốn của xã hội Xây dựng và duy trì nhànước pháp quyền còn là cơ sở để đảm bảo các hệ quả TNGT được áp dụng côngbằng cho các chủ thể khi giá trị bình đẳng trước pháp luật của nhà nước pháp quyềnđược hiện diện Nếu thiếu tinh thần đó, khó có thể áp dụng hệ quả đối với các thànhviên CP, đặc biệt là hệ quả pháp lý, vì khác với TNGT của phần còn lại trong nềnhành chính, TNGT của CP là TNGT của chủ thể cao nhất thực hiện chức năng hànhpháp Như vậy, cơ sở đảm bảo trước hết cho các giải pháp nâng cao TNGT của CPlànhànướcphápquyềnvàtinhthầnthượngtônluậtpháp. Đảm bảo thứ hai, lựa chọn và thống nhất hình thức chính thể nhà nước phùhợp Hình thức chính thể nhà nước là cách thức tổ chức quyền lực nhà nước ở trungương,t h ể h i ệ n m ố i q u a n h ệ c ủ a b a n h á n h q u y ề n l ự c : l ậ p p h á p ; h à n h p h á p v à t ư pháp Cho đến nay, trong hệ thống văn bản pháp lý, không có căn cứ cho thấy ViệtNam đang tổ chức nhà nước theomột hìnht h ứ c c h í n h t h ể n à o V i ệ c k h ô n g t h e o đuổi một mô hình cụ thể sẽ không xác lập cố định được mối quan hệ của các nhánhquyền lực, tư duy lập pháp về các vấn đề liên quan cũng trở nên thiếu logic và từ đókhó xác định được các yếu tố cấu thành trong TNGT của CP Do đó, điều kiện quantrọng để thực hiện các giải pháp nâng cao TNGT của CP là phải xác lập được mộtmô hình tổ chức bộ máy nhà nước trung ương cụ thể. Với những giá trị hiện có vànhững ưu việt của mô hình, chính thể Cộng hoà Hỗn hợp là lựa chọn hợp lý đối vớiđiều kiện chính trị Việt Nam hiện nay Với mô hình này, sự hiện diện của mộtnguyên thủ quốc gia có thực quyền đóng vai trò quan trọng trong việc gia tăngTNGTcủaCPdựatrênsựrõràngcủathẩmquyền. Đảm bảo thứ ba, các văn bản pháp lý quy định về TNGT của CP phải do

Quốchộihoặcbênthứbasoạnthảo.PhápluậtvềTNGTcủaCPvàcácvănbảnliênquan về cơ bản là các quy phạm chứa đựng các nguyên tắc kiểm soát quyền lực CP. Vìkhôngaim o n g m u ố n t ự t ạ o ra ch iếc cù mchấ tl ượ ng tốtđể x i ề n g x í c h ch ín h đ ô i chân của mình, do vậy không thể giao CP soạn thảo các văn bản pháp lý liên quanđến TNGT của chính thiết chế này. Với tư duy như thế, luật về TNGT của CP phảiđượcsoạnthảokháchquanhơn. Để giải quyết vấn đề này, Quốc hội có thể chủ động soạn thảo luật bằng việckhuyếnkhíchcácđạibiểuhaycácđoànđạibiểutrìnhdựthảoluật,hoặcgiaoc hoUỷ ban chuyên môn khởi thảo Trong trường hợp phương án này bất thành, Quốchội có thể nhờ đến bên thứ ba theo hình thức thuê khoán Đơn vị có khả năng đượcthuê khoán là những tổ chức hoạt động chuyên môn về pháp luật như: viện nghiêncứu; trường đại học; tổ chức nghề nghiệp hoặc thậm chí có thể là công ty luật đápứng được một số các tiêu chuẩn cơ bản Phương án tuyển chọn dự thảo thông quacuộcthi,đấuthầu… cũngcóthểđượclựachọn Ápdụngcáchìnhthứctrênvừa đảm bảo tiết kiệm, nhanh chóng, có nhiều phương án để Quốc hội lựa chọn và quantrọngnhấtlàđảmbảotínhkháchquan. Đảm bảo thứ tư, phải có sự tham gia của người dân vào quá trình lập pháp liênquan đến

TNGT của CP Mục đích cao nhất của việc pháp định hoá TNGT của CPnhằm đảm bảo CP không gây ra những tổn thất về vật chất và tính mạng của ngườidân Không riêng gì CP, mà còn Quốc hội hay Toà án và những thiết chế quyền lựckhác, nếu đánh mất sự đồng thuận của nhân dân, tấty ế u s ẽ b ị t h a y t h ế D o đ ó , TNGT của CP chung quy lại quan trọng nhất vẫn là hướng đến quảng đại quầnchúng.Hoạtđộnggiảitrình củaCPcóhiệuquảhaykhôngphụthuộcrấtlớn và ochủ thể lắng nghe Sự hài lòng của người dân nói chung sẽ là thước đo quan trọngnhất cho sự đánh giá này Đến lượt mình, việc người dân có quan tâm, yêu cầu, lắngnghevàthấuhiểunhữnggìCPgiảitrìnhphụthuộcrấtnhiềuvàonhữngquychếpháplýhướngdẫnv iệcyêucầucũngnhưquyđịnhcáchthứcgiảitrìnhmàngườidâncóthểtiếpcậnđượcmộtcáchdễdàn g.Vìthế,đểtạodựngđượchànhlangpháplýchohoạtTNGTcủaCP,cầnđảmbảorằngngườidânđư ợcthamgiavàochutrìnhlậpphápngaytừđầu. Đảm bảo thứ năm, xác lập được tư duy đầy đủ và thống nhất về TNGT.

TNGTphảiđượchiểuđúngnộihàmcủanótrongcảtưduylậppháplẫntưduyquảnl ý. Đảm bảo không nhầm lẫn giữa TNGT với giải trình, với trách nhiệm, với công khaiminh bạch hay với thông báo Việc nhận diện đúng TNGT trong tư duy sẽ đảm bảocho giá trị của TNGT được xem xét chính xác vai trò và vị trí của nó trong môitrường chính trị quốc gia Điều này quyết định đến sự thành công hay thất bại củacác giải pháp Thông thường, vấn đề này sẽ được xây dựng như một giải pháp: thayđổi tư duy, nhận thức về TNGT của CP Tuy nhiên, theo tác giả, cải biến tư duy củamột người hay một nhóm người không phải là đối tượng đề xuất của giải pháp. Vìtrên hết đó là vấn đề tự thân của các chủ thể Do đó, nên xem đây là điều kiện đểthựchiệngiảipháphơnlàmộtgiảipháp.

Qua nghiên cứu có thể thấy, nâng cao TNGT của CP là một yêu cầu cấp thiếtđối với điều kiện Việt Nam hiện nay TNGT sẽ là cơ sở để xây dựng CP kiến tạophát triển - mô hình vận hành CP mà Việt Nam đang theo đuổi Tuy nhiên, việc cảicách không đồng nghĩa với sự thay đổi cơ học những thứ đang có bằng một mô hìnhcócơchếvậnhànhhoàntoànmới.Cácgiảiphápphảiđảmbảokếthừanhữnggiát rị hiện tại, đảm bảo không gây ra những xáo trộn trong nền chính trị cũng như hệthống pháp luật quốcgia, vừa chọn lọc cáck i n h n g h i ệ m q u ố c t ế đ ể đ ả m b ả o c ậ p nhậtcácdòngchảychínhtrị,hànhchínhthếgiới.

Các nhóm giải pháp được đề xuất hướng tới nâng cao TNGT ở cả bốn vấn đềđược pháp luật điều chỉnh về nội dung này: chủ thể, nội dung, phương thức và hệquảTNGT.Cácnhómgiảiphápđềucósựsắpxếptheomứcđộưutiên,ngắnhạnvà dài hạn khác nhau và có mối quan hệ biện chứng, nhóm giải pháp này là tiền đềcủan h ó m g i ả i p h á p k h á c v à n g ư ợ c l ạ i C á c g i ả i p h á p n â n g c a o t r á c h n h i ệ m g i ả i trình của CP Việt Nam để được áp dụng thành công trên thực tiễn cần thiết phải cónhững cơ chế đảm bảo nhất định Trong đó quan trọng nhất chính là sự đồng lòng,quyết tâm, hi sinh lợi ích nhóm để hướng tới xây dựng bộ máy nhà nước chuyênnghiệp của cả hệ thống chính trị và sự quan tâm và giám sát hiệu quả của người dânvàxãhội.

Qua nghiên cứu có thể thấy, trách nhiệm giải trình của Chính phủ là một nộidung mới, chưa có sự thống nhất trong vấn đề lý luận Cơ bản, tư duy phổ biến hiệnnayxemtráchnhiệmgiảitrìnhlànghĩavụcungcấpthôngtinđểđảmbảosựcôngkhai,minhbạch tronghoạtđộngcủaChínhphủ.Tuynhiên,nghiêncứusâusắchơnvấnđềlạicungcấprằng,tráchnhiệm giảitrìnhlàmộthoạtđộngcótínhhệquả.Cụthể,đólàmộtnghĩavụ,bổnphậnphảicungcấpcácthôngtin đểnhữngchủthểcóthẩmquyềnxem xét, đánh giá hoạt động thực hiện của thẩm quyền của Chính phủ Hệ quả ở đâychínhlànhữnghệquảbấtlợivềchínhsáchvànhânsựmàChínhphủphảigánhchịu,trongtrườnghợp cácthôngtincungcấpchothấyChínhphủđãphạmsailầm.

Trách nhiệm giải trìnhđược cấu thànhb ở i b ố n t h à n h t ố c ơ b ả n g ồ m : c h ủ t h ể , nội dung, phương thức và hệ quả Bốn yếu tố có sự biểu hiện khác nhau trong quyđịnh pháp lý của các quốc gia Sự khác nhau này được chi phối, quy định bởi đặctính mô hình thể chế mà quốc gia đó theo đuổi; cách thức tổ chức và vận hành củaChính phủ; hoặc trình độ phát triển của nền hành chính quốc gia Tuy có sự khácnhau đó, nhưng tự chung lại: chủ thể của trách nhiệm giải trình đều chia làm chủ thểcó trách nhiệm giải trình và chủ thể yêu cầu trách nhiệm giải trình Trong đó, Chínhphủ với tư cách tập thể và các thành viên với tư cách cá nhân là chủ thể có tráchnhiệm giải trình Các thiết chế giám sát quyền lực nhà nước như Nghị viện, Toà án,các Tổ chức xã hội dân sự và người dân trở thành chủ thể có quyền yêu cầu tráchnhiệm giải trình củaChính phủ;nội dung tráchnhiệm giải trìnhc ủ a C h í n h p h ủ trọng tâm là vấn đề hoạch định và thực thi chính sách công; phương thức thực hiệntrách nhiệm giải trình của Chính phủ chủ yếu gồm: trả lời chất vấn trước Nghị viện,tham gia điều trần trước các cơ quan chuyên môn của Nghị viện và giải quyết cáckhiếu tố dân nguyện;h ệ q u ả t r á c h n h i ệ m g i ả i t r ì n h m à C h í n h p h ủ p h ả i g á n h c h ị u baog ồm s ự t h a y đổiv ề n h â n s ự C h í n h p hủ ( b a o g ồ m cả n g u y cơ g i ả i t á n C h í n h phủ)vàsựthayđổichínhsách(baogồmcảxoábỏchính sáchvàđềnbùthiệt hại).

Trên cơ sở lý luận và thực tiễn thế giới đó, đối sánh với thực trạng pháp lý vàthực tiễn thực hiện ở Việt Nam hiện nay có thể thấy cơ bản các cấu trúc về tráchnhiệmgiảitrìnhcủaChínhphủcũngđượcphápluậtViệtNamghinhậndướinhiều khía cạnh khác nhau Tuy nhiên, sự khác biệt đến từ những vấn đề: trách nhiệm giảitrình của Chính phủ chưa được pháp luật ghi nhận bằng một văn bản chuyên biệt,trực tiếp và đầy đủ Thực tế này xuất phát từ tư duy về bản chất và vai trò của tráchnhiệm giải trình trong đời sống chính trị Việt Nam chưa hoàn thiện, sự phản ánhquan điểm trong tư duy lập pháp về trách nhiệm giải trình chưa đồng nhất và thiếuchỉ dẫn trong Hiến pháp về cấu trúc trách nhiệm giải trình của Chính phủ; thực tiễnthựchiệntráchnhiệmgiảitrìnhcủaChính phủcũngchưađápứng đượckỳvọn gcủa xã hội và thiếu tính bất toàn khi so sánh với hoạt động này của các Chính phủtiên tiến trên thế giới Nguyên nhân của thực trạng đó một phần xuất phát từ thiếuhànhl a n g p h á p l ý , p h ầ n c ò n l ạ i t ừ s ự t h i ế u r õ r à n g t r o n g p h â n đ ị n h t h ẩ m q u y ề n trung ương Nếu hành lang pháp lý đảm bảo cho trách nhiệm giải trình được Chínhphủ thực thi như một nghĩa vụ, thì sự phân quyền theo chiều ngang là cơ sở của yêucầu, giám sát và thực hiện trách nhiệm giải trình của các chủ thể Việt Nam thiếu cảhai,dođó thựctrạngđược phảnánhlàđiềukháchquanvàcóthểđượcdự báo.

Như vậy, xuất phát từ những hạn chế của thực tiễn pháp lý và việc thực hiệntráchnhiệmgiảitrìnhcủaChínhphủ,đòihỏihoànthiệnphápluậtvànângcaohiệuquảthựchiệ nhoạtđộngnàycótínhcấpbáchhiệnnay.Trêntinhthầnđó,cácgiảipháphướngtới hoànthiệncáccấutrúccủatráchnhiệmgiảitrìnhbaogồm:chủthể,nộidung,phươngthứcvàhệquả.T rongđóchútrọngxáclậpquyđịnhphápluậtvềtráchnhiệmgiảitrìnhnhưmộtnghĩavụ,bổnphậncủaC hínhphủtronghoạtđộngthựcthithẩmquyền;phânđịnhlạimốiquanhệgiữaChínhphủvớiQuốchộivà đặcbiệtvớiToàán,đảmbảophảnánhđượctínhkiểmsoátqualạigiữacácchủthểmộtcáchrạchròi;xá clậpvàthựcthitrênthựctếcáchệquảchínhtrịvàpháplýđốivớicácthànhviênChínhphủkhiđểxảyra cácsaiphạmvàkiểmsoáttráchnhiệmthựcthicáccamkếthậutráchnhiệmgiảitrình;tăngcườngtựd otruyềnthôngvàtạolậpmôitrườngdânsựcởimở,đảmbảochocáchộiđượchoạtđộngđúng tinh thầncủaHiếnpháp,gópphầngia tăngsựquantâmvàkhảnăngyêucầuChínhphủcótráchnhiệmgiảitrìnhtừcácchủthểbênngoàinhànướ c.

Các giải pháp được thực thi trên thực tiễn sẽ góp phần giúp trách nhiệm giảitrình trở nên hoàn chỉnh, hiệu quả và chuyên nghiệp Từ đó, xây dựng mộtChínhphủminhbạch,cótráchnhiệmvàkiếntạopháttriển.Tuynhiên,mọicuộccảicách đều có cản lực của riêng nó và trách nhiệm giải trình cũng vậy Các cơ chế đảm bảosẽ là cơ sở quyết định tính thành bại của việc cải cách, trong đó tư duy của các chủthể,đặc biệt của Chính phủ về trách nhiệm giải trình trở thành giá trị cốt lõi Đókhông phải là sự thay thế từ nền tảng nhận thức này bằng một nền tảng nhận thứckhác, mà là một sự chuyển biến có lộ trình theo đòi hỏi và tác động của thời cuộc.Bên cạnh đó, cải cách nào cũng cần có sự đánh đổi Trong trường hợp này, vấn đềxoá bỏ lợi ích nhóm,hạn chế quyền lực, thu hẹp sự tự tuỳ nghi… để đặt mình vàokhuôn mẫu của trách nhiệm giải trình là thứ mà các thành viên Chính phủ phải đánhđổi.Tuynhiên,thayđổiđượctưduyvàvượtlênđượcnhữngđánhđổiđósẽđảmbảochotráchnhi ệmgiảitrìnhcóđượcmộtchỗđứnghợplýtrongnềncôngvụquốcgia.

2 Trần Quyết Thắng và Hoàng Thị Thuý Vân 2016 “Xây dựng nhà nướcpháp quyền dưới ánh sáng tư tưởng Hồ Chí Minh”, Tạp chíNghiên cứu Khoa họcNộivụ,số12,tr.47-53.

3 Trần Quyết Thắng 2017 “Khởi kiện Quy tam – một số gợi mở cho phòngchống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chíSinh hoạt lý luận, số 1(142), tr.48-52.

4 Trần Quyết Thắng và Trần Thu Hà 2017 “Thực tiễn vận động chính sáchcôngở m ộ t s ố q u ố c g i a t r ê n t h ế g i ớ i v à k i n h n g h i ệ m c h o V i ệ t N a m

5 Trần Quyết Thắng 2017.Nhận diện Nhà nước pháp quyền, Nxb Đà Nẵng,ĐàNẵng.

6 Trần Quyết Thắng 2017.Ảnh hưởng của năng lực cán bộ, công chức cấpxã đếnhoạt độngquản trị địa phương -nghiên cứutừ thực tiễnq u ậ n N g ũ

H à n h Sơn,thànhphốĐàNẵng.ĐềtàicấpTrường,TrườngĐạihọc NộivụHàNội.

7 Trần Quyết Thắng 2018 “Trách nhiệm giải trình trong hoạt động củaChínhphủliêmchính”,TạpchíNghiêncứuKhoahọcNộivụ,số26,tr.26-33.

8 Trần Quyết Thắng 2018 “Những vấn đề lý luận cơ bản về quản trị địaphương”, Hội thảo khoa họcQuản trị địa phương – Những vấn đề lý luận và thựctiễn,Đạihọc NộivụHàNội.

9 Trần Quyết Thắng 2019 “Cơ sở khoa học về cơ chế đảm bảo của tráchnhiệm giải trình đối với tổ chức và hoạt động của Chính phủ kiến tạo phát triển”,Hội thảokhoa họcquốc tế thườngniênPhát triểnbềnvững vùng trung bộV i ệ t Nam,Viện khoahọcxãhộivùng TrungBộvàHọc việnKhoahọcxãhội.

10 Trần Quyết Thắng và Tạ Quang Duy 2019 “Giải trình trong hoạt độngthanhtratheophápluậtViệtNam”,Hộithảokhoahọcquốctếthườngniên

Phát triển bền vững vùng trung bộ Việt Nam, Viện khoa học xã hội vùng Trung Bộ vàHọcviệnKhoahọcxãhội.

11 Trần Quyết Thắng 2019 “Chủ thể trách nhiệm giải trình của Chính phủtheophápluậtViệt Nam”,TạpchíNghiên cứuKhoahọcNộivụ,số 29,tr.24-32.

12 Trần Quyết Thắng 2019 “Trách nhiệm giải trình trong Chính phủ kiếntạo phát triển”, Hội thảoCông khai, minh bạch trong tổ chức và hoạt động của cáccơ quan hành chính Nhà nước ở Việt Nam: những vấn đề lý luận và thực tiễn,KhoaLuật,Đạihọc QuốcgiaHàNội.

13 Trần Quyết Thắng 2020 “Quyền tuỳ nghi trong quản lý hành chính nhànước”,TạpchíNghiêncứuKhoahọc Nội vụ,số35,tr.11-20.

1 NguyễnHoàngAnh.2019.“Tráchnhiệmgiảitrìnhtronghoạtđộngn h à nước”,Kỷyếu ToạđàmkhoahọcTráchnhiệmgiảitrìnhtưpháptrongbốicảnhtăngcườngcảicáchtưphápvàhội nhậpquốctếởViệtNam,ĐạihọcDuyTân,ĐàNẵng.

2 Lê Thanh Bình 2013 “Hoạt động giám sát của quốc hội các nước Anh, Mỹ”,

,(11/10/2017).

3 Dương Thị Bình và Đỗ Thị Huệ 2015 “Trách nhiệm giải trình của cơ quanhànhchínhnhànước”, ,(11/10/2017).

4 Ban biên tập dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 2013.Một số vấn đề cơ bản củaHiếnpháp cácnướctrênthếgiới,NxbChính trịQuốcgia–Sựthật,HàNội.

5 Bùi Thị Cần 2017 “Trách nhiệm giải trìnhc ủ a C h í n h p h ủ t r o n g h o ạ c h đ ị n h và thực thi chính sách công - sự cần thiết khách quan”, Tạp chíNhân lực khoa họcxãhội,số04(47), tr.31-39.

6 Bùi Thị Cần 2017 “Trách nhiệm giải trình của Chính phủ”, Tạp chíLý luậnchínhtrị,số 04,tr.111-116.

7 BùiThịCần.2018.“TráchnhiệmgiảitrìnhcủaChínhphủtronghoạchđịn hvà thực thi chính sách công”, Luận án tiến sĩ, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ ChíMinh.

8 Chiavo-Compo và Sundaram 2003.Phục vụ và duy trì:Cải thiện hành chínhcôngtrong mộtthếgiớicạnhtranh,NxbChínhtrịQuốcgia,HàNội.

C P uy đ ị n h T r á c h n h i ệ m g i ả i t r ì n h của cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao,banhànhngày08/8/2013,HàNội.

11 Chính phủ 2017.Báo cáo số 471/BC-CP Công tác giải quyết khiếu nại, tố cáonăm2017,banhànhngày19/10/2017,HàNội.

12 NgôHuyCương.2011.“ĐiềutrầnủybancủaQuốchộivàsựcầnthiếttiếp nhậnchếđịnhnàyởViệtNam”, TạpchíNghiêncứulậppháp,số6(191),tr.5-10.

13 NguyễnĐăngDung 1997.L u ậ t H iến p h á p n ư ớ c ngoài,N x b Đ ạ i h ọ c Qu ốc giaHàNội,HàNội

14 NguyễnĐăngDung.2007.Ý tưởng về một nhà nướcchịut r á c h n h i ệ m, NxbĐàNẵng,ĐàNẵng.

15 NguyễnĐăngDung.2008.Chínhphủtrongnhànướcphápquyền,NxbĐạ ihọcQuốcgiaHàNội,HàNội.

17 NguyễnSĩDũng.2017.BànvềQuốchộivànhữngtháchthứccủakháiniệm,NxbC hínhtrịQuốcgiasự thật,HàNội.

,

, (20/10/2017).

20 Nguyễn Sĩ Dũng 2017 “Đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt: Mô hình chínhquyềnnào”, ,(20/10/2017).

21 Nguyễn Sĩ Dũng 2017 “Pháp quyền hay pháp trị?”, , (20/10/2017).

,

23 Nguyễn Sĩ Dũng 2016 “Tầm nhìn, hành động và trách nhiệm”,

, (20/10/2017).

(ĐHVI,VII,VIII,IX),NxbChínhtrịQuốcGia,HàNội.

25 ĐặngViếtĐạt.2015.“Kiểmsoátquyềnhànhpháptrongphòng,chốngtham nhũngở V i ệ t N a m ” , < http://noichinh.vn/nghien-cuu-trao-doi/201504/kiem-soat- quyen-hanh-phap-trong-phong-chong-tham-nhung-o-viet-nam-297547/ > ,(10/10/2017).

26 MinhĐức.2018.“ĐảngủyCônganTƯkiếnnghịQuốchộixemxétýkiếnđại biểu Nhưỡng”, ,(11/02/2019).

27 Trần Ngọc Đường 2007.Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩaViệtNamtrongthờikỳđổimới,NxbChính trịquốcgia,HàNội.

28 Trần Ngọc Đường 2011.Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soátquyền lực trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam,

29 Trần Ngọc Đường 2012.Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việcsửađổihiếnphápnăm 1992,NxbChínhtrịquốcgia,HàNội.

30 Nguyễn Sỹ Giao 2015.Những điều kiện đảm bảo thực hiện trách nhiệm giảitrình trong thực thi công vụ nhằm góp phần phòng, chống tham nhũng,Đề tài khoahọccấpcơsở,ViệnKhoahọcThanhtra.

31 http://tratu.soha.vn/dict/vn_vn/Trách_nhiệm