Quyết định hành chính của chính phủ việt nam

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾNĐỀTÀIVÀNHỮNGVẤNĐỀLUẬNÁNTIẾPTỤCNGHIÊNCỨU

Tổngquantình hìnhnghiêncứuliênquanđếnđềtài

Trong nhiều năm qua, những vấn đề liên quan đến quyết định hành chính(QĐHC) nói chung cũng như quyết định hành chính của Chính phủ nói riêng đãthu hút được sự quan tâm của các nhà nghiên cứu, các nhà khoa học cũng nhưnhững người làm công tác thực tiễn ở Việt Nam và trên thế giới, do đó đã cónhiềucôngtrình nghiênc ứ u k h o a h ọ c v à b à i v i ế t v ề l ĩ n h v ự c n à y C ă n c ứ v à o nội dung các công trình khoa học, bài viết có liên quan đến vấn đề QĐHC vàquyết định hành chính của Chính phủ (QĐHC của CP) được công bố, có thể sắpxếp các công trình nghiên cứu liên quan theo các nhómv ấ n đ ề n h ư s a u :

1 ) Những công trình nghiên cứu về lý luận QĐHC của CP; 2) Những công trìnhnghiên cứu về thực tiễn ban hành QĐHC của CP; 3) Những công trình nghiêncứu,bàiviếtvềquanđiểm,giảipháphoàn thiện QĐHCcủaCP.

1.1.1 Tình hình nghiên cứu những vấn đề lý luận về quyết định hànhchínhcủaChính phủ

CuốnLuật Hành chính Việt Namcủa GS TS Phạm Hồng Thái và PGS.TS ĐinhVăn Mậu [108] đã đưa ra khái niệm về quyết định quản lý của cơ quanhành chính nhà nước và đưa ra căn cứ để phân loại quyết định quản lý, phân chiaquyết định quảnlýthành quyết định quảnlý của Chính phủ, củaThủt ư ớ n g Chính phủ, của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và của cơ quan hànhchính nhà nước ở địa phương Theo tính chất pháp lý thì chia thành: Quyết địnhquản lý chung, quyết định quy phạm,Q Đ H C N h ư n g c á c t á c g i ả c ũ n g c h ư a c h ỉ rõ được điểm cơ bản của quyết định mang tính chính sách với quyết định mangtính quy phạm và hành chính chưa được quy định cụ thể để tránh việc do sức épvề thời gian và đòi hỏi cần có ngay quyết định (QĐ), nên đã không thực hiện sựrõ ràng trong mức độ xây dựng và ban hành các quyết định cho phù hợp với đốitượngvàphạmviđiềuchỉnhcủacácquyếtđịnh.Đâycũnglàcuốnsáchcógiátrịh ọcthuậtcao chocácnhànghiên cứu.

Cuốn sách “Tính minh bạch của quyết định hành chính” do Viện Nghiêncứu chính sách, pháp luật và phát triển thuộc Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹthuật Việt Nam [139] tuy không đề cập trực tiếp đến vấn đề lý luận QĐHC củacác cơ quan hành chính nhà nước, nhưng đã đề cập, phân tích yêu cầu tính minhbạch của QĐHC nói chung, trong đó có QĐHC quy phạm của cơ quan hànhchính nhà nước. Đây là yêu cầu rất quan trọng của quá trình xây dựng nhà nướcpháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam Khi mô hình tổ chức nhà nước ta ngàycàng được định hình và khẳng định rõthì việc quyềnl ự c n h à n ư ớ c đ ư ợ c t ậ p trung thống nhất, nhưng có sự phân công phối hợp trong thực hiện quyền lậppháp, hành pháp, tư pháp thì tính minh bạch của QĐHC là đòi hỏi khách quancủasựpháttriểnđếnnhànướcphápquyền.

Tác phẩmMột số vấn đề về Văn bản quản lý nhà nước, lưu trữ - lịch sử vàquản lý nhà nướccủa GS TSKH Nguyễn Văn Thâm [124] đã tổng hợp lại rấtnhiều bài viết về các lĩnh vực văn bản, về công tác lưu trữ và các giá trị lịch sửcủa văn bản và quản lý hành chính Trong số đó có bài viết :Một số vấn đề lýluận và thực tiễn của việc ban hành và tổ chức thực hiện các Quyết định hànhchínhđã đề cập đến quan niệm, quy trình ban hành và tổ chức thực hiện QĐHCđảmbảohiệulực,hiệuquảvàtínhkhảthicao.

Trong cuốn Kỷ yếu Hội thảo:Cải cách hành chính nhà nước ở Việt Namtừ góc nhìn của các nhà khoa họccủa Học viện Hành chính [61] có bài viết: Đổimới các thiết chế Chủ tịch nước và Chính phủ (CP) trong điều kiện xây dựngkinh tế thị trường, hội nhập quốc tế và toàn cầu hóa ở Việt Nam của PGS. TS.NguyễnThịHồiđãđềcậpđếnyêucầumộtCPgọnnhẹ,năngđộng,tậptrungvà o hoạch định chính sách, quản lý nhà nước và cùng với đó là việc xây dựng vàban hành các văn bản quy phạm pháp luật tạo cơ sở vững chắc cho việc cải cáchthể chế Đồng thời tác giả cũng nhấn mạnh để đảm bảo cho luật đi vào cuộc sốngthì đòi hỏi việc soạn thảo và ban hành các Nghị định phải đảm bảo đúng thời hạnđãđượcquyđịnhtrong Luật ban hànhVănbản quyphạmpháp luật(VBQPPL).

Bài viết:Tiếp tục điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ -

Khâuthen chốt của cải cách bộ máy hành chính nhà nước ở nước ta hiện naycủa TS.DươngQ u a n g T u n g đ ã đ ề c ậ p đ ế n n h ữ n g đ ổ i m ớ i v à h ạ n c h ế b ấ t h ợp l ý c ủ a chức năng, nhiệm vụ củaCP.Tác giả bài viết cũng nhấnm ạ n h đ ế n v i ệ c x â y dựngvàbanhànhthểchế,chínhsách,tạolậpmôitrường,hànhlangpháplýthuậnlợi cho phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, trong đó có vai trò xây dựng, banhànhvănbảnphápquythuộcthẩmquyềncủaCP,ThủtướngChínhphủ.

Cuốn sáchNâng cao quyền lực - năng lực - hiệu lực quản lý nhà nước,nâng cao hiệu lực pháp luật, của Học viện Hành chính quốc gia ấn bản [57] lànội dung tổng quan của các vấn đề quyền lực và năng lực quản lý nhà nước vànâng cao hiệu lực pháp luật nói chung, đây là nguồn tài liệu có tính tổng quan vềhoạtđ ộ n g q u ả n l ý n h à n ư ớ c n ó i c h u n g v à h o ạ t đ ộ n g q u ả n l ý h à n h c h í n h n h à nước nói riêng Tuy nhiên, hiệu lực của QĐHC của CP là yếu tố quan trọng cótính quyết định đến hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước, nâng cao hiệu lựcpháp luật được áp dụng trong thực tế thì chưa được các tác giả làm rõ Đồng thờicũng chưa gắn việc yêu cầu của hiệu lực, hiệu quả với quá trình thực hiện quyềnđiềuhànhcủaCP thôngquahình thứclàcácQĐHC.

Sách chuyên khảoKỹ thuật lập quycủa tác giả Lưu Kiếm Thanh [114] đãkhái quát tương đối đầy đủ và chuyên sâu về hoạt động lập quy nói chung Tácgiả đã xác định những nội dung cần nghiên cứu cho hoạt động lập quy của chínhquyền địa phương cấp tỉnh Đây là tài liệu tham khảo để luận án nghiên cứu hoạtđộng lập quy nói chung và cụ thể cách thức ban hànhQ Đ H C n h à n ư ớ c , đ ị n h hìnhnênquytrìnhcácbướcđểxâydựngvàbanhànhQĐHC.

Dự ánLuật ban hành quyết định hành chính năm 2015của Viện NghiêncứulậpphápthuộcUỷbanThườngvụQuốchội(UBTVQH)chủtrìxâ ydựng

[145] đã qua các bước lấy ý kiến của các cơ quan chuyên môn và các cơ quan cóliên quan và đã trình ra Quốc hội(QH) để biểu quyết Dự thảo Luật này đãđ ề cập đến các quy định nguyên tắc, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC; quyền, nghĩavụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc ban hành QĐHC Dự thảo cũng đưara khái niệm về QĐHC là văn bản áp dụng pháp luật và đưa ra phân loại QĐHCthành các loại như có lợi hoặc bất lợi cho người thi hành, quyết định có liên quanđến lợi ích cộng đồng và quyết định trong trường hợp khẩn cấp, cấp thiết Luậtban hành QĐHC cũng quy định về ủy quyền ban hành QĐHC; hiệu lực củaQĐHC;quyềnv ề đínhc h í n h , s ửa đổi,bổs un g, gia hạnQ Đ H C D ựt h ả o L u ậ t này là bước tiến lớn trong việc thống nhất quy định về QĐHC, tăng cường thêmtính minh bạch, tính chịu trách nhiệm, góp phần cải thiện chất lượng hoạt độngban hành QĐHC, tạo khuôn khổ pháp lý chung cho việc ban hànhQ Đ H C c ủ a cácc ơ q u a n v à n g ư ờ i c ó t h ẩ m q u y ề n T u y n h i ê n , d ự t h ả o L u ậ t n à y c ũ n g v ẫ n chưađềcậpđếnchủ thểcóvai trò quan trọngbậc nhất tronghệt h ố n g h à n h chính là Chính phủ, mà đối tượng điều chỉnh mới chỉ đề cập đến cấp bộ, Ủy bannhân dân (UBND) các cấp Mặt khác, cũng còn nhiều ý kiến chưa thống nhất vềphạm vi điều chỉnh, chủ thể ban hành, về ủy quyền ban hành, về phân loại, trìnhtự,thủtụcbanhành. Đề tài khoa học:Tính minh bạch của quyết định hành chính(ViệnNghiêncứu chính sách, pháp luật và phát triển (PLD)) [140] dựa trên cơ sở pháp luậtthực định về QĐHC, đã đưa ra được một hệ thống tiêu chí đánh giá tính minhbạch của QĐHC - quyết định cá biệt cụ thể; theo các tác giả để bảo đảm tínhminh bạch của QĐHC cần phải có sự tham gia của người dân, tổ chức vào quátrình xây dựng, ban hànhQ Đ H C , t h ự c h i ệ n n g h i ê m n g ặ t c á c q u y đ ị n h t h ủ t ụ c xây dựngvàbanhành,đồngthờiphảicó sựgiảitrình(hay điềutrần).

Tác giả GS TS Phạm Hồng Thái, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nộiqua các bài viết như:Quyết định hành chính của Chính phủ - một số khía cạnh lýluận và pháp lý[111] Bài viết đã đưa ra quan niệm về QĐHC, từng loại

QĐHCcủa CP như: quyết định quy phạm, quyết định chính sách, quyết định cá biệtthông qua việc phân tích các loại nghị định, nghị quyết của CP; những bất cập,hạn chế của pháp luật quy định QĐHC của CP Những quan điểm và phân tíchsâu sắc này rất quan trọng đóng góp cho nghiên cứu của luận án về cơ sở lý luậnlàm rõ khái niệm QĐHC, các hình thức QĐHCc ủ a C P , n h ữ n g h ạ n c h ế t r o n g việc sử dụng các hình thức của QĐHC của CP có liên quan đến các văn bản luậtkhác như Luật banhànhVBQPPL năm 2008;Bài viếtQuyết định hànhc h í n h quy phạm của cơ quan hành chính nhà nước - một số khía cạnh lí luận và thựctiễn[110] đã phân tích các quan điểm khoa học về QĐHC, đưa ra quan điểmkhoa học về QĐHC quy phạm, đặc điểm QĐHC quy phạm của cơ quan hànhchính nhà nước và phân loại các QĐHC quy phạm của cơ quan hành chính nhànước;B à i v i ế tQ u y ế t đ ị n h h à n h c h í n h - m ộ t s ố k h í a c ạ n h l ý l u ậ n v à p h á p l ý

[109], tác giả phân tích đánh giá những quan điểm khoa học trong và ngoài nướcvề QĐHC và đưa ra quan điểm mới về QĐHC nhà nước, đặc điểm và hiệu quảcủa QĐHC nhà nước; đồng thời cần phải hoàn thiện các quy định của Luật banhành VBQPPL năm 2008 theo hướng thừa nhận nghị quyết của CP chứa đựngquy phạm pháp luật là VBQPPL và cần có cơ chế để kiểm tra tính hợp hiến, hợppháp của các quyết định này; Bài viếtVăn bản quy phạm pháp luật và pháp luậtvề văn bản quy phạm pháp luật[112] phân tích chỉ ra những đặc điểm củaVBQPPL, đánh giá những ưu điểm, hạn chế của pháp luật quy định về việc banhànhVBQPPL.

Tác giả Tiến sỹ Nguyễn Bá Chiến có bài viếtBàn về khái niệm Quyết địnhhành chính nhà nướcđưa ra các khái niệm, định nghĩa về QĐHC Sau khi phântích các quan niệm, định nghĩa khác nhau về QĐHC nhà nước tác giả đã đưa rađịnhnghĩatheoquanđiểmriêng:“Quyếtđịnhhànhchínhnhànướclàvănbản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩmquyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, hoặc chứa đựng các quy phạmpháp luật là các quy tắc xử sự chung cho các cá nhân, cơ quan, tổ chức hoặcquyết định về một vấn đề cụ thể được áp dụng một lần đối với một hoặc một sốđối tượng cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước”[14] Bài viếtcũngđề c ậ p đ ến h o ạ t độ ng qu ản lý h à n h c h í n h n h à n ư ớc c h ủ yế u d o c ơ q uanhành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hànhc h í n h n h à nước thực hiện. Nhưng bài viết cũng chưa đi sâu làm rõ khái niệm QĐHC của cơquan thực hiện quyền hành pháp là CP Đồng thời cũng chưa chỉ rõ được nhữngđặc điểm của QĐHC của các cơ quan hành chính các cấp và vai trò có tính chínhsáchcủaQĐHCcủa CP.

Trong tạp chí thông tin Khoa học pháp lý - Viện nghiên cứu khoa học pháplý,

Bộ Tư Pháp số 3 năm 1999 và những năm gần đây các tác giả: Hoàng ThếLiên;Uông Chu Lưu; Lê Hồng Sơn; Lê Hồng Hạnh…và một số bài viết trongthời gian gần đây đăng trên các Tạp chí chuyên ngành đã cung cấp nhiều thôngtinliênquantrực tiếpđến hoạt độngban hànhvăn bản quản lýnhà nước(VBQLNN) Các tác giả đều nhấn mạnh tầm quan trọng của văn bản trong hoạtđộngquảnlýnhànước,đồngthờiđưaranhữngkiếnnghịkhoahọcvềvănbản nói chung và về VBQLNN trong đó có văn bản quản lý hành chính nhà nước.Nhiều nội dung về lý thuyết khoa học mang tính tổng quan đối với hoạt động lậpphápvà lậpquycủa trungươngđược khẳngđịnh, đồngthời cũngchot h ấ y những vấn đề hiệu lực của quyết định quản lý hành chính nhà nước có tính cấpthiếttronghoạtđộngquản lý hànhchínhnhànướchiệnnay Đốivớitiêuchí đánhgiátínhhợpphápvàtínhhợplýcủavănbảnpháp luật nói chung và VBQPPL nói riêng đã được PGS.TS Vũ Thư bàn luận trongbài viếtTính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lýkhiếm khuyết của nó[133] Tác giả đã phân tích các biểu hiện tính hợp pháp vàtính hợp lý của văn bản pháp luật nhằm chỉ ra mối liên hệ giữa chúng, tác độngcủatính hợp pháp và tính hợplý đối với văn bản phápluật,đồngt h ờ i b à i v i ế t còn bình luận về từngbiệnphápxửlýđốivớivănbảnpháp luậtkhiếmkhuyết.

Đánhgiáchungvànhữngvấnđềđ ặ t r a l u ậ n á n c ầ n t i ế p t ụ c nghi êncứu

Qua nghiên cứu các sách chuyên khảo, công trình khoa học, đề tài nghiêncứu của các đề án, luận án, bài báo khoa học có liên quan đến đề tài nghiên cứu,có thểđưara mộtsốnhậnđịnhsau:

(i) Những nội dung nghiêncứumangtínhlýluậnnềntảngn h ư : k h á i niệm,vai trò, vị trí, đặc điểm, cácyếutố đảm bảotính hợp lý, hợp phápc ủ a quyết định nói chung và QĐHC nói riêng, quan điểm của Đảng và Nhà nước vềhoạt động ban hành VBQPPL, QĐHC nói chung và của CP nói riêng Mặc dù,mỗicôngtrìnhnghiêncứu,bàibáokhoahọccóthểtiếpcậndướigócđộkhá c nhau nhưng so sánh đối chiếu sẽ giúp luận án làm sáng tỏ cơ sở lý luận phù hợpvớinộidungđềtàinghiên cứu.

(ii) Những nghiên cứu mang tính hệ thống và phân chia QĐHC thành cácquyết định của cơ quan hành chính địa phương và của cơ quan hành chính trungương cũng như trình tự, thủ tục các bước xây dựng VBQPPL nói chung vàQĐHCcủacáccơquan nhànướctrongcácnămgầnđây.

(iii) Những đánh giá, tổng kết về thực trạng tổ chức xây dựng, ban hành,thực hiện, đánh giá về QĐHC giai đoạn trước khi Luật ban hành VBQPPL năm2008 được thông qua và ban hành Đây là nền tảng để có sự so sánh, đối chiếucũngnhưnhìnnhận sựpháttriển củaphápluậtvềQĐHCcủaCPhiệnnay.

(iv) Những quan điểm, định hướng, nhóm giải pháp hoàn thiện tổ chức,xây dựng, ban hành, triển khai thực hiện và đánh giá về QĐHC và QĐHCc ủ a CPnằmrảiráctrong cáccôngtrìnhnghiên cứu.

Thứ hai, những vấn đề mà các công trình khoa học chưa giải quyếthoặcphảitiếp tụcnghiên cứu hoànthiện Đa phần các công trình nghiên cứu trong nước về quyết định nói chung vàQĐHC đều trên cơ sở chủ yếu là Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và các vănbản hướng dẫn đến nay tính thời sự không còn Hiện nay, văn bản pháp luật quantrọngnhấtlàHiếnphápnăm2013vàLuậtbanhànhVBQPPLnăm2015đãcósự thay đổi về tên gọi và hình thức thể hiện ban hành QĐHC của CP là văn bảnphápluật.Chínhvìthếviệcnghiêncứu,đánhgiávềquyếtđịnhvàQĐHC,nhấtlàvềQ ĐHCcủaCP tronggiaiđoạn mớinàylàhoàntoàn cần thiết.

Ngoài ra, phần lớn những công trình nghiên cứu trong nước và ngoài nướcchủ yếu nghiên cứu ở phạm vi rộng là pháp luật hành chính nói chung hoặc ởphạm vi hẹp là các QĐHC của các cơ quan hành chính và chủ yếu tập trungnghiên cứu về QĐHC của các cơ quan hành chính ở địa phương hoặc cơ quanhành chính ở trung ương nói chung mà chưa đi sâu nghiên cứu về QĐHC của CPvớitư cách là hìnhthức thể hiện chức năng hành phápcủa Chính phủ.C á c nghiên cứu cũng chưa đưa ra được khái niệm chung nhất cũng như đặc điểm, vaitrò,vịtrí,phân loạivàyếu tốđảmbảo tínhhợppháp,hợp lýcủaQĐHCcủaCP.

Như vậy, chưa có công trình chuyên biệt nào nghiên cứu một cách toàndiện,chuyênsâu,đầyđủvềQĐHCcủaCPViệtNam.Đểhoànthiệnhìnhthức văn bản pháp luật này của CP cần có nghiên cứu sâu sắc, đẩy đủ trên cơ sở kếthừa kết quả nghiên cứu của các tác giả trong, ngoài nước nói chung, nhưng pháttriển theo hướng nghiên cứu mới chuyên sâu hơn về QĐHC của CP sẽ được làmrõởnộidung trongcácchươngnghiêncứucủaluận án tiến sỹ dướiđây.

Kháiniệm,đặcđiểmquyếtđịnhhành chính củaChính phủ

Quyết định hành chính là một loại quyết định pháp luật Để tìm hiểu kháiniệm QĐHC trước hết cần tìm hiểu nghĩa của từ quyết định Quyết định là thuậtngữ được hiểu theo nhiều cách khác nhau Có quan niệm cho rằng quyết định làhành vi, hành động có chủ đích Quyết định, trong ngôn ngữ Châu Âu xuất pháttừ tiếng latin là “actus”, có nghĩa là hành động, hành vi Với cách hiểu này thìquyết định là một thuật ngữ chỉ những biểu hiện rất cụ thể của chủ thể nào đó.Trong tiếng Anh,

“quyết định” (decision) là kết quả của quá trình thể hiện ý chí.Với cách hiểu này, Quyết định là một hoạt động hay dãy hoạt động có ý chí đượclựa chọn một số khả năng có thể lựa chọn Ra quyết định có thể hiểu như là sựthực hiện lựa chọn một quan điểm hay một hoạt động trong số những cái có thểlựa chọn Theo Từ điển Từ và Ngữ Việt Nam thì “quyết định” là “định ra mộtcách chắc chắn và phải thực hiện” [71, tr.1515], với cách hiểu này điều kiện củamột quyết định là tính bắt buộc và tính quyền lực Nó thể hiện hoạt động có chủđích và mang tính cưỡng bách, kể cả khi đang là ý tưởng chưa trở thành hành vicụ thể củacánhân. Trong khoa học luật và khoa học quản lý “quyết định” được hiểu theonhiều nghĩa khác nhau: quyết định là hành động, hành vi; là sự lựa chọn phươngán, là mệnh lệnh, chỉ thị, là văn bản, là sự thể hiện ý chí quyền lực, là kết quả, làhình thức biểu hiện của hoạt động quản lý Hình thức của quyết định cũng baogồm nhiều hình thức như văn bản, lời nói, dấu hiệu, ký hiệu Theo tiếng Phápquyếtđịnhlà“décision”làhànhvimangtínhchấtpháplýcủamộtngười,một cơ quan, một tổ chức có thẩm quyền quyết định một việc, một vấn đề bằng cáchra một văn bản pháp quy hay văn bản cá biệt [134, tr.90] Bản thân quyết địnhmangtínhđơnphươngdùquyếtđịnhđódomộtcánhânhaycủacácchủthểban hành,nhưng đ i ề u đ ó v ẫ n k h ô n g p h ả n á n h qu yế tđ ịn h l à k ế t qu ả của q u á t rì n h đ àmphán, thươnglượng.

Có nhiều quan điểm về khái niệm “quyết định pháp luật”: một số quanđiểmchorằngđâylàmệnhlệnh,làhànhđộngthểhiệnýchíquyềnlực,làkếtq uả và hình thức thể hiện của hoạt động nhà nước Nhưng hợp lý nhất là quanđiểm cho rằng quyết định pháp luật là kết quả sự thể hiện ý chí của cơ quan nhànước có thẩm quyền Điều đó cũng có nghĩa rằng, chỉ có cơ quan nhà nước cóthẩm quyền, các cá nhân, tổ chức được nhà nước trao quyền mới được ban hànhquyếtđịnhphápluật.Nóicáchkhác,quyếtđịnhphápluậtlàkếtquảsựthểhiệný chí của các cơ quan nhà nước hay người có thẩm quyền, được ban hành theothủ tục luật định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của những chủ thể này đượcphápluậtquyđịnh.

Theo Điều 8, Hiến pháp 2013 quy định: “Nhà nước được tổ chức và hoạtđộngtheoHiếnphápvàphápluật,quảnlýxãhộibằngHiếnphápvàphápluật,thựchiệnng uyêntắctậptrungdânchủ”.Trongcơcấuquyềnlựcnhànướcgồmquyềnlậppháp,quyềnhànhphá p,quyềntưpháp,xuấtpháttừchứcnăngcủacáccơquannhànước,cóthểchiaquyếtđịnhphápluậtth ànhcácloạitươngứngnhư:quyếtđịnhlậppháp,quyếtđịnhtưphápvàquyếtđịnhhànhchính[107,tr 17].Quyếtđịnhcủacơquan lập pháp (Quốc hội hay Uỷ ban Thường vụ Quốc hội) gọi là quyết định lậpphápthựchiệnquyềnlậpphápđượcthểhiệndướihìnhthứcvănbản:luật,nghịquyếtcủaQuốc hội,pháplệnh,nghịquyếtcủaỦybanThườngvụQuốchội,quyếtđịnhcủacơquanhànhpháp(C hínhphủ)thựchiệnquyềnhànhphápgọilàQĐHC,quyếtđịnhcủacơquantưphápgọilàquyếtđị nhtưphápnhằmthựchiệnquyềntưphápvàđượcthểhiệndướihìnhthứccácvănbảnnhư:nghịq uyếtcủaHộiđồngthẩmphánTòaánnhândântốicao,thôngtưcủaChánhánTòaánnhândântốica o,bảnánvàquyếtđịnhcủacáctòadânsự,hìnhsự,hànhchính.

Quyết định hành chính do các cơ quan nhà nước thực hiện quyền hànhpháp, các cá nhân, tổ chức được nhà nước trao quyền ban hành nhằm thực hiệnchức năng quản lý nhà nước Tuy nhiên, về khái niệm này, trong khoa học pháplý ở nước ta hiện nay được định nghĩa không thống nhất, trước hết là về tên gọiquyếtđịnh,chủthểbanhành.

Tác giả Nguyễn Cửu Việt trongGiáo trình luật hành chính Việt Namđưara địnhnghĩa:“QĐHC là kết quả sự thể hiện ýchí quyềnlựcđơn phươngc ủ a cáccơquannhànướcvànhữngngườicóthẩmquyền,củacáccơquancủ acáctổ chức xã hội khi được Nhà nước trao quyền, được thực hiện trên cơ sở và để thihành luật, theo trình tự và hình thức do luật định, nhằm đặt ra chủ trương, đườnglối, nhiệm vụlớncó tínhchất định hướng; hoặc đặt ra, đìnhc h ỉ , s ử a đ ổ i , á p dụng, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hay làm thay đổi phạm vi hiệulực củachúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quanhệ phápl u ậ t hành chính cụ thể, để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng hành chính nhànước.”[153,tr.416] Định nghĩa này đưa ra quan niệm rất rộng về chủ thể ban hành QĐHC baogồmcáccơquannhànướcvàngườicóthẩmquyềntrongcơquannhànướcvàcơ quan của các tổ chức xã hội được trao quyền Tuy nhiên, với mục đích “đểthực hiện các nhiệm vụ và chức năng hành chính nhà nước”, thì không phải cơquancủatổchứcxãhộinàocũngđượcbanhànhQĐHC.

Giáo trình Luật hành chính Việt Nam của Học viện Hành chính quốc gia(năm

2006) định nghĩa: “Quyết định quản lý hành chính nhà nước là kết quả củasự thể hiện ý chí đơn phương của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩmquyền,trêncơsởvàđểthihànhluật,đượcbanhànhtheotrìnhtựvàhìnhthứcdo pháp luật quy định, làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ phápluật hành chính cụ thể; đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ quy phạm pháp luật hành chínhhoặc làm thay đổi hiệu lực pháp lý của chúng; đặt ra chủ trương, chính sách,nhiệmvụcủahoạtđộngquảnlýhành chínhnhànước”.[59,tr.130,135] Định nghĩa này nhấn mạnh về tính chất hành chính trong quản lý nhànước Tuy nhiên, nếu nhấn mạnh “quản lý hành chính nhà nước” thì lại làm hẹplại phạm vi của “quản lý nhà nước” Mặt khác, hành chính hiểu theo nghĩa hẹp làhoạt động tổ chức, quản lý, điều hành của các cơ quan, tổ chức Do vậy, nếu sửdụng quản lý hành chính nhà nước sẽ dẫn đến sự trùng lặp về thuật ngữ Nghịđịnh 123/2016/NĐ-CP ngày 01/9/2016 của CP quy định chức năng, nhiệm vụ,quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ tại Điều 2 quy định:

“BộlàcơquancủaChínhphủ,thựchiệnchứcnăngquảnlýnhànướcvềmộthoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toànquốc” Theo quy định trên của Nghị định sử dụng thuật ngữ “quản lý nhà nước”chứ không phải là “quản lý hành chính nhà nước” Sử dụng “quản lý nhà nước”phản ánh tính nhà nước trong quản lý sẽ đầy đủ và rộng hơn với “quản lý hànhchínhn h à n ư ớ c ” n h ấ n m ạ n h t í n h h à n h c h í n h t r o n g q u ả n l ý T h ố n g n h ấ t t h e o Nghị định 123/2016/NĐ-CP, các nghị định quy định về chức năng, nhiệm vụ,quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng bộ, cơ quan ngang bộ cũng đều sử dụngthuậtngữ “quảnlýnhànước”. [93]

Giáo trình Luật hành chính Việt Nam của các tác giả GS TS Phạm HồngThái và

GS TS Đinh Văn Mậu (năm 2009) lại định nghĩa: “Quyết định quản lýcủa cơ quan hành chính nhà nước là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực nhànước của các cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơquan hành chính nhà nước đó Quyết định quản lý của cơ quan hành chính nhànước được ban hành theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định làm phátsinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể; đặt ra, sửađổi,bãibỏquyphạmphápluậthànhchínhhoặclàmthayđổihiệulựcpháplýcủ achúng;đặtra nhữngchủtrương, chínhsách, nhiệm vụcủa hoạtđộngquảnlý

Thông qua định nghĩa này, có thể thấy, khái niệm “quyết định quản lý củacơ quan hành chính nhà nước” và khái niệm “quyết định quản lý hành chính nhànước” đồng nghĩa với nhau Như vậy, cả hai khái niệm nêu trên đều có nội hàmpháp lý tương tự như khái niệm “quyết định quản lý nhà nước” Sở dĩ gọi

“quyếtđịnhquảnlýcủacơquanhànhchínhnhànước”làđểnhấnmạnhvàoviệcbanhànhquyết định của các cơ quan hành chính nhà nước nhằm thực hiện chức năng quảnlý Quyết định quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước là để thực hiện chứcnăngquảnlývàquảnlýởđâyvớitínhchấthaytưcáchnhànước,vìvậygọi“quyếtđịnhquảnlýcủa cơquanhànhchínhnhànước”làchưachínhxác.

Giáo trình luật hành chính Việt Nam của Trường Đại học Luật Hà Nội(2012) sử dụng thuật ngữ “QĐHC”.Theo đó, “QĐHC” là một dạng của quyếtđịnh pháp luật, nó là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực của nhà nước thông quanhữnghànhvicủacácchủthểđượcthựchiệnquyềnhànhpháptronghệthống các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành theo một trình tự dưới những hìnhthức nhất định theo quy định của pháp luật, nhằm đưa ra những chủ trương, biệnpháp, đặt ra các quy tắc xử sự hoặc áp dụng những quy tắc đó giải quyết mộtcông việc cụ thể trong đời sống xã hội nhằm thực hiện chức năng quản lý hànhchínhnhànước. [65,tr.172]

Kháiniệm“QĐHC” trongGiáotrìnhluậthànhchínhViệtNamcủaTrường đại học Luật

Hà Nội (2012) là cách định nghĩa khác về “quyết định quảnlýnhànước”[35,tr.21]v ì

“ h à n h c h í n h n h à n ư ớ c ” c h í n h l à “ q u ả n l ý n h à n ư ớ c của các cơ quan thực hiện quyền hành pháp”, do vậy quyết định của các cơ quanhành chính và các cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan hành chính ban hành cóthểgọilà“QĐHC”.

Tuy nhiên, trong một số luật như Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố tụnghành chính năm 2015 thì“ Q Đ H C ” l ạ i đ ư ợ c q u a n n i ệ m l à q u y ế t đ ị n h c á b i ệ t Theo Khoản 8, Điều 2, Luật Khiếu nại năm 2011 đưa ra khái niệm:“Quyết địnhhành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩmquyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đềcụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đốivớimột hoặc một số đối tượngcụthể” Khoản 1, Điều3, Luật

Tốtụngh à n h chính 2015 quy định:“Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chínhnhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nướcban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyếtđịnh về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lầnđối với một hoặc một số đối tượng cụ thể” Khoản 6, Điều 3, Luật Tố tụng hànhchính 2015 có thêm một quy định cụ thể:“Quyết định hành chính, hành vi hànhchính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức là những quyết định, hành vi chỉđạo, điều hành việc triển khai thực hiện nhiệm vụ, kế hoạch công tác; quản lý, tổchức cán bộ, kinh phí, tài sản được giao; kiểmt r a , t h a n h t r a v i ệ c t h ự c h i ệ n nhiệm vụ, công vụ, chính sách, pháp luật đối với cán bộ, công chức, viên chức,người lao động và các đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức”.Với quan niệm trên QĐHC mang tính cụ thể, cá biệt áp dụng một lần cho mộthoặc một số đối tượng cụ thể và không bao gồm các quyết định hành chính mangtínhquyphạmhaychínhsách.

PhânloạiquyếtđịnhhànhchínhcủaChínhphủ

Có nhiều cách phân loại khác nhau dựa trên những góc độ tiếp cận khácnhau.Khi xem xét dưới góc đột í n h c h ấ t t h ẩ m q u y ề n p h á p l ý t h ì Q Đ H C c ủ a CPđ ư ợ c p h â n c h i a t h à n h Q Đ H C c h í n h s á c h , Q Đ H C q u y p h ạ m , Q Đ H C c á biệt.M ỗ i l o ạ i Q Đ H C c ủ a C P c ó v a i t r ò v à v ị t r í t r o n g h o ạ t đ ộ n g c ủ a C P K h i xem xét tính chất pháp lý theo tên gọi có thể chia QĐHC của CP thành nghịquyếtvànghịđịnh.

Quyết định hành chính chính sách là các quyết định có tính chiến lượctrong thực hiện quyền của CP được Hiến pháp trao cho Quyết định hành chínhchính sách ban hành những chủ trương, đường lối, chính sách, nhiệm vụ chung,lớn có tính định hướng chiến lược Đảng ta cũng ban hành các nghị quyết chứađựng các tư tưởng, chính sách có tính chủ đạo, tuy nhiên, đó không phải là quyếtđịnhp h á p l u ậ t T ừ n h ữ n g c h ủ t r ư ơ n g , đ ư ờ n g l ố i , c h í n h s á c h d o Đ ả n g đ ư a r a được thể chế hóa thành quy định pháp luật mang tính pháp lý Do đó QĐHCchínhsáchcủaCPđảmnhậnchứcnăngnàylàphùhợp.Chínhphủlàcơquanthựchiện quyền hành pháp nên QĐHC chính sách càng phải thể chế hóa chủ trương,đường lối, chính sách, của Đảng và sự thể chế hóa này cần phải trực tiếp, sát sao,kịpthờiphảnánhđượctinhthầncơbảncácnghịquyếtcủaĐảng.

Quyết định hành chính chính sách tuy không trực tiếp làm thay đổi hệthống quy phạm hoặc hệ thống quan hệ pháp luật, nhưng lại đặt cơ sở chos ự thay đổi đó Mối quan hệ giữa QĐHC chính sách của CP với QĐHC quy phạmcủa CP cũng gần giống như mối quan hệ giữa quy phạm chung và quy phạmriêng.[48, tr.13] Có ý kiến cho rằng, xét về tên loại quyết định hay thủ tục banhành quyết định trong các quy định của pháp luật cũng như yêu cầu thực tế chưacó sự phân biệt nào và cũng không thực sự có nhu cầu phân biệt giữa quyết địnhquy phạm và quyết định chính sách[35, tr.18, 19] Tuy nhiên, khi đi vào thựctiễnvà dựa trêncơ sởpháplýthì quanđiểm nàycầnx e m x é t l ạ i Q u y ế t đ ị n h hànhc h í n h c h í n h s á c h c ó v a i t r ò đ ặ c b i ệ t q u a n t r ọ n g b ở i l o ạ i q u y ế t đ ị n h n à y chứađựngchủtrương,chínhsách,địnhhướngchohoạtđộngquảnlýnhànước.

Chúng có hiệu lực ràng buộc đối với mọi chủ thể, được nhà nước bảo đảm thựchiệnbằngcácbiệnpháp khácnhau.

Thông thường, trong QĐHC chính sách của CP sử dụng các thuật ngữ cótính mệnh lệnh như: “cần thực hiện”, “tiếp tục”, “đẩy mạnh”, “cần tiến hành”,“cần phải”, “cần quán triệt”, “cần tuân thủ”, “tăng cường”, “bảo đảm” chứ khôngquy định rõ quy tắc hành vi hoặc quy định cụ thể công việc cần giải quyết, tráchnhiệm của từng chủ thể VD: Nghị quyết số 02/NQ-CP ngày 07/01/2013 của CPvề một số giải pháp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh, hỗ trợ thị trường,giải quyết nợ xấu có nêu: “Bộ

Xây dựng chủ trì, phối hợp với các Bộ, cơ quanliênq u a n k i ể m t r a , g i á m s á t t ì n h h ì n h t r i ể n k h a i t h ự c h i ệ n c á c n ộ i d u n g l i ê n quan tới tháo gỡ khó khăn cho thị trường bất động sản” Nhiệm vụ này chỉ mangtính định hướng mà không quy định cụ thể, rõ ràng công việc cần giải quyết nhưthếnào,tráchnhiệmcủatừngchủthểrasao. Quyết định hành chính chính sách của CP là cơ sở để ban hành các Quyếtđịnh hành chính mang tính quy phạm và cá biệt Ví dụ, theo tinh thần Nghị quyếtsố 02/NQ-CP ngày 07/01/2013 của CP về một số giải pháp tháo gỡ khó khăn chosản xuất kinh doanh, hỗ trợ thị trường, giải quyết nợ xấu, Ngân hàng nhà nướcban hành Thông tư số 11/2013/TT-NHNN ngày 15/5/2013 quy định về việc cungcấp gói tín dụng trị giá 30 ngàn tỷ đồng nhằm hỗ trợ thị trường bất động sản.Ngoài ra, QĐHC chính sách của CPcũng là cơs ở đ ể c á c c ơ q u a n h à n h c h í n h cấp dướibanhànhcácQĐHCchínhsáchởcấp thấphơn.

Vấn đề ở đây cần phân biệt giữa nghị quyết với vị trí là QĐHC chính sáchcủa CP với nghị quyết có tính chất là nghị quyết phiên họp của CP Chính phủhoạt động theo hình thức phiên họp thường kỳ hoặc bất thường Kết thúc phiênhọp CP có nghị quyết phiên họp được thông qua Thực chất, những nghị quyếtnày chỉ là văn bản hành chính thông thường để điều hành, chỉ đạo về hành chính,“tóm tắt biên bản phiên họp của Chính phủ”[152, tr.482] Với tính chất văn bảnhành chính thông thường “không nên gọi biên bản phiên họp thường kỳ là nghịquyết của Chính phủ”, vì nó không hợp lý, không phản ánh đúng bản chất củavăn bản hành chính thông thường, tính chất pháp lý không rõ ràng[111,tr.11].NghịquyếtcủaCP với tư cáchlàmộtQĐHCcủaCP,cónghị quyết làQĐHC cá biệt, có nghị quyết là QĐHC chính sách để đề ra chủ trương, nhiệm vụ trongquảnl ý n h à n ư ớ c V D : N g h ị q u y ế t s ố 0 1 / N Q / C P n g à y 0 7 / 0 1 / 2 0 1 3 c ủ a C h í n h phủ “Về những giải pháp chủ yếu chỉ đạo, điều hành thực hiện kế hoạch pháttriển kinh tế – xã hội và dự toán ngân sách năm 2013” Với nội dung chứa đựngnhững giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành được thực hiện trong năm 2013 vàdùng để chỉ đạo các bộ, cơ quan ngang bộ, UBND thì không thể gọi là QĐHC cábiệt hay văn bản hành chính thông thường Có Nghị quyết của CP mang tính hỗnhợp, chứa đựng cả quy phạm pháp luật, cả chính sách, trong đó chỉ rõ căn cứpháplý,căncứthựctiễnđểbanhành.Nghịquyếtsố30c/NQ/CPngày08/11/2011của CP ban hành Chương trình Tổng thể cải cách hành chính nhànước giai đoạn 2010 –

2020 hay Nghị quyết số 76/NQ/CP ngày 13/6/2013 củaCPsửađổi,bổsungmộtsốđiềucủaNghịquyếtsố30c/NQ/CPngày08/11/2011của CP ban hành Chương trình Tổng thể cải cách hành chính nhànước giai đoạn 2010 –

2020 Theo quy định của Hiến pháp 2013 nghị quyết củaCP bao gồm quy định các vấn đề: Chương trình hoạt động hàng năm của CP,chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và cả nhiệm kỳ, các dự án luậtvà pháp lệnh và các dự án khác trình QH và UBTVQH, các nghị quyết, dự ánchiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội dài hạn, năm năm,hàng năm, các công trình quan trọng, nghị quyết trình QH quyết định việc thànhlập, sáp nhập, giải thể cơ quan thuộc CP, trình QH quyết định thành lập, bãi bỏBộ, cơ quan ngang Bộ, thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hànhchính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt;trìnhU B T V Q H q u y ế t đ ịn ht h à n h l ậ p , g i ả i th ể, n h ậ p , c h i a , đ i ề u c h ỉ n h đ ị a g i ớ i đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; các báo cáo củaCP trước QH, UBTVQH, Chủ tịch nước Theo quy định Luật ban hành VBQPPLnăm 2015 thì CP ban hành nghị định và nghị quyết liên tịch với Trung ương Mặttrận Tổ quốc Việt Nam với vị trí pháp lý là VBQPPL Đối với nghị quyết của CPchứa đựng cả chủ trương, quy phạm và cả những quy định cụ thểđược áp dụngtrong thời gian lâu dài đối với đối tượng nhất định là cơ sở pháp lý để các cơquan nhà nước ban hành các quyết định quy phạm hay cá biệt, không được coi làquyếtđịnhquyphạmchưahẳnđãlàhợp lý,phùhợpvớithựctiễn.[111,tr.12]

Trên thực tế, cần phân biệt QĐHC chính sách của CP với các QĐHC quyphạm và QĐHC cá biệt của CP Các quyết định quy phạm của CP có tính giớihạn chính xác, nêu lên những hành động trong khuôn khổ, điều kiện, hoàn cảnhcụ thể, còn quyết định chính sách của CP chỉ nêu lên những chủ trương, chínhsách, nhiệm vụ chung mang tính chiến lược Ngoài ra, quyết định chính sách củaCPcũng khác với quyết định cá biệtc ủ a C P Q u y ế t đ ị n h c á b i ệ t c ủ a C P đ ư ợ c ban hành để giải quyết các việc cụ thể cá biệt, có hiệu lực đối với các đối tượngcụ thể và chỉ áp dụng một lần Trong khi đó, quyết định chính sách của CP xácđịnh phạm vi các đối tượng thi hành rộng, không cụ thể Quyết định chính sáchcủa CP có thể chỉ được thực hiện một lần nhưng sự thực hiện đó rất lâu dài chứkhông kếtthúckhiđãđượcápdụngnhưquyếtđịnhcábiệt.

Theo tiếng Latin, “quy phạm” là quy tắc, khuôn mẫu, là chuẩn mực vềhành vi cần thiết trong những điều kiện xác định Theo nghĩa Hán - Việt phổthông thì “quy phạm” được hiểu là quy tắc xử sự, là khuôn mẫu hành vi, điềuđược làm và điều không được làm và làm như thế nào Quy phạm pháp luật làquy tắc xử sự chung được nhà nước đặt ra và bắt buộc các cá nhân, tổ chức cóliên quan phải tuân theo. Theo cách hiểu đó QĐHC quy phạm của CP là loạiquyết địnhđ ặ t c ơ s ở , đ ị n h h ì n h k h u ô n m ẫ u p h á p l ý c h o h o ạ t đ ộ n g q u ả n l ý c ủ a các cơ quan nhà nước Quyết định hành chính quy phạm là loại quyết định trựctiếplàmthay đổihệ thốngquyphạmpháp luật.

Theo Luật ban hành VBQPPL năm 2015, CP sử dụng hình thức pháp lýduy nhất là nghị định để thể hiện nội dung QĐHC quy phạm của CP, thông quaviệc phân tích nội dung quy định của quyết định quy phạm có thể thấy bao gồmbaloạiQĐHCquyphạmcủaCP có têngọilànghịđịnh:

(i) Quyết định hành chính quy phạm để cụ thể hóa, chi tiết hóa luật, nghịquyết của QH, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủtịchnước Thựctiễncho thấytrong điềukiện nướctanhiềuluật vàpháp lệnhmới chỉ dừng ở quy định chung mang tính chất khung pháp lý không thể thựchiệnngayđượcmàđòihỏiphảiđượcchitiết,cụthể hóabởicácvănbảncấ pthấph ơ n M ặ t k h á c , c h ú n g t a t h ấ y l u ậ t , n g h ị q u y ế t c ủ a Q H , p h á p l ệ n h , n g h ị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước thường điều chỉnhnhững quan hệ xã hội cơ bản, quan trọng sau Hiến pháp đối với những lĩnh vựcquanhệ x ãh ội nhất địnhh a y q u y ế t định nh ữn g v ấ n đ ề có tí nh chi ến l ư ợc , đ ể quảnlýđòihỏiphảiđượccụthểhóa,chitiếthóabằngnhữngvănbảncóhiệulựcphá plýở cấpthấphơn.

(ii) Quyết địnhhành chínhquy phạm để điềuchỉnhq u a n h ệ x ã h ộ i , k h i chưa đủ điều kiện để ban hành luật hay pháp lệnh gọi là QĐHC tiên phát hay còngọilàQĐHC“khôngđầu”theo cáchgọicủamộtsố nhàluậthọc.

(iii) Quyết định hành chính quy phạm thuộc thẩm quyền pháp lý được quyđịnh của CP để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của CP trong quản lý và để quyđịnh nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các cơ quan của CP và các cơquankhácthuộcthẩmquyềncủaCP.

(iv) Quyết định hành chính quy phạm của CP rất phong phú về nội dung,ngoài các quy phạm thôngthườngcòncó quy phạm nguyênt ắ c , q u y p h ạ m nhiệmvụ, quyphạm địnhnghĩa… Quyphạmnguyêntắc nêulênn h ữ n g t ư tưởngchỉđạolàmnềntảngchotổchứcvàhoạtđộngquảnlýnhànư ớc.

Về mặt lý luận, quyết định quy phạm không chỉ là những quyết định cóchứa hoặc đề ra quy phạm pháp luật, mà bao gồm cả những quyết định có chứcnăng pháp lý là làm thay đổi hệ thống quy phạm pháp luật hiện hành hoặc thayđổi phạm vi hiệu lực của chúng [149] Phạm vi QĐHC quy phạm bao gồm quyếtđịnh có chứa quy phạm pháp luật, quyết định đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ, hoặc làmthay đổi phạm vi hiệu lực của quy phạm pháp luật về thời gian, không gian, đốitượng thi hành Kế thừa quy định tại Điều 9, Luật ban hành VBQPPL năm 2008,Luậtb a n h à n h V B Q P P L n ă m 2 0 1 5 q u y đ ị n h t ạ i Đ i ề u 1 2 : V ă n b ả n q u y p h ạ m pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng VBQPPL củachínhcơquannhànướcđãbanhànhvănbảnđó.QuyđịnhnàykhẳngđịnhchỉcóVBQPPL mới có thể sửa đổi, bãi bỏ, thay thế VBQPPL Tuy nhiên, điều đángtiếc là quy định này không được nghiêm chỉnh thi hành trong thực tế Trong thựctiễn, không hiếm trường hợp các chủ thể sử dụng văn bản cá biệt để sửa đổi,bãibỏ,thaythếVBQPPL.Đặcbiệt,trongmộtsốtrườnghợp,cácchủthểquảnlýn óichungvàCPnóiriêngcòn sửdụng“công văn”đểsửađổiVBQPPL.

Quyết định hành chính quy phạm của CP đóng một vai trò hết sức quantrọngtrong việc điều chỉnh trực tiếpc á c q u a n h ệ x ã h ộ i p h á t s i n h t r o n g h o ạ t động quản lý nhà nước Quyết định hành chính quy phạm của CP là cơ sở choviệc ban hành các quyết định mang tính cá biệt của CP và quyết định của các cơquan hành chính cấp dưới Quyết định hành chính quy phạm của CP đóng vai trònền tảng trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quảnlý Đặc biệt các quyết định quy phạm tiên phát còn góp phần điều chỉnh kịp thờicác quan hệ xã hội mới phát sinh mà chưa có luật, pháp lệnh điều chỉnh VD:ngày 19/8/2005, CP đã ban hành Nghị định số 108/2005/NĐ-CP về đăng ký,quản lý hộ khẩu Nghị định số 108/2005/NĐ-CP được xem là nghị định khôngđầu chứa quy phạm tiên phát vì đây là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất điềuchỉnh về vấn đề đăng ký, quản lý hộ khẩu Sau đó, ngày 29/11/2006, QH khóaXI, tại kỳ họp thứ 10 mới thông qua Luật Cư trú năm 2006 hoặc nghị định số64/2008/NĐ-CP ngày 14/5/2008 về vận động, tiếp nhận, phân phối và sử dụngcác nguồn đóng góp tự nguyện hỗ trợ nhân dân khắc phục khó khăn do thiên tai,hỏa hoạn, sự cố nghiêm trọng, các bệnh nhân mắc bệnh hiểm nghèo cũng đượcxem là nghị định không đầu khi chưa có luật quy định về hoạt động thiện nguyệncủa các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước Quản lý nhà nước diễn ra trên tấtcả các lĩnh vực khác nhau của đời sống Do đó, QĐHC quy phạm của CP khôngchỉ chứa quy phạm pháp luật hành chính mà còn có thể chứa các quy phạm củangành luậtlaođộng,dân sự,tàichính,đấtđai.

Yêucầutínhh ợ p p h á p v à h ợ p l ý đ ố i v ớ i q u y ế t đ ị n h h à n h c h í n h củaChính phủ

Quyết định hành chính của Chính phủ là một loại văn bản pháp luật, nênkhi xây dựng và ban hành phải tuân thủ yêu cầu hợp pháp Tính hợp pháp bảođảm giá trị pháp lý cho các QĐHC Một QĐHC của CP không đảm bảo yêu cầuhợp pháp thì không có hiệu lực pháp lý để thi hành Yêu cầu hợp pháp củaQĐHCcủaCPđòihỏi:

(i) Quyết định hành chính của CP ban hành phải phù hợp với nội dung vàmụcđíchcủa phápluật,khôngtrái với Hiến pháp, luật, pháp lệnh vàc á c q u y định của cơ quan nhà nước cấp trên Bởi vì, nếu QĐHC của CP được ban hànhkhông phù hợp với nội dung và mục đích của pháp luật; trái với Hiến pháp,luật,pháplệnh,quyđịnhcủacơquannhànướccấptrênthìsẽkhôngcógiátrịpháp lý.[63, tr.87] Yêu cầu này đặt ra đối với QĐHC của CP khi ban hành để thi hànhHiến pháp, luật và văn bản mang tính chất luật phải phù hợp với nội dung cụ thểvàmụcđíchcủanhữngvănbảnnày.ĐápứngyêucầunàyđốivớiQĐHCcủaCP nhằmbảo đảmtính thốngnhấtcủahệthốngpháp luậtdướigócđộpháp lý.

(ii) Quyết định hành chính của CP được ban hành đúng thẩm quyền đượcpháp luật quy định Chính phủ không được ban hành QĐHC không đúng thẩmquyền hoặc vượt quá thẩm quyền được quy định trong Hiến pháp, Luật Tổ chứcchính phủ và Luật ban hành VBQPPL hoặc không ban hành quyết định hànhchínhtheothẩmquyền khicần phảibanhành.[63,tr.88]

Thực hiện yêu cầu này cần có sự phân định rõ ràng giữa thẩm quyền củaQH, UBTVQH và CP trong việc ban hành quyết định pháp luật Về nguyên tắc,căn cứ để phân định thẩm quyền ban hành luật, văn bản mang tính chất luật vớiQĐHC của

CP là tầm quan trọng và tính chất những vấn đề thuộc chức năng,nhiệmvụ,quyềnhạn củacáccơquannày.

(iii) Quyết định hành chính của CP phải được ban hành theo đúng trình tự,thủ tục, hình thức được pháp luật quy định Quyết định hành chính của CP viphạm quy định về trình tự, thủ tục, hình thức ban hành làm cho QĐHC của CPkhôngcógiátrịpháp lý vànhưvậykhông bảođảmtính hợppháp.[63,tr.88]

Hình thức của QĐHC của CP là sự thể hiện ra bên ngoài những nội dungcủa quyết định Hình thức bên ngoài của một QĐHC của CP bao gồm hình thứcpháplývàhìnhthứcthểhiện.HìnhthứcpháplýcủaQĐHC củaCPphảiphù hợp với quy định của pháp luật bao gồm tên quyết định, thể thức: tiêu đề, số, kýhiệu, ngày tháng ban hành và có hiệu lực, chữ ký, con dấu và hình thức thể hiện,đó là bằng văn bản, không phải làQĐHC được ban hành theo các dấu hiệu, kýhiệu Theo thẩm quyền CP được ban hành QĐHC dưới hình thức văn bản là nghịquyết, nghị định Nhưng tiêu chí để phân biệt giữa nghị quyết và nghị định cũngchưa được quy định rõ ràng Nên vẫn xảy ra trường hợp CP ban hành nghị quyếtđể bãi bỏ nghị định, VD, CP ban hành Nghị quyết số 16/NQ-CP ngày31/3/2010bãi bỏ Nghị định số 136/2005/NĐ-CP ngày 08/11/2005 quy định chức năng,nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng UBND tỉnh, thành phốtrựcthuộcTrungương.TheoLuậtbanhànhVBQPPLnăm2015thìnghịquyết không phải là VBQPPL, còn nghị định là VBQPPL Như vậy, trong trường hợptrên,

CP muốn bãi bỏ Nghị định số 136/2005/NĐ-CP ngày 08/11/2005 thì phảiban hành một nghị định mang tính quy phạm để bãi bỏ chứ không thể dùng nghịquyết mà theo quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 2015 không mang tínhquyphạm.

Tínhh ợ p l ý c ủ a Q Đ H C c ủ a C P g ắ n l i ề n v ớ i h o ạ t đ ộ n g q u ả n l ý c ủ a c ơ quannhàn ước.ĐểbảođảmtínhkhảthivàtínhhiệuquảQĐHCc ủ a CPphảiđáp ứngyêu cầutínhhợp lývớinhữngđòihỏicụ thểsau:

(i) Quyết định hành chính của CP phải phù hợp với thực tiễn khách quancủa các quan hệ trong xã hội, đòi hỏi khi ban hành QĐHC của CP cần phải tínhđến để bảo đảm tính khả thi, tính hiệu quả Quyết định hành chính của CP cầnxác định cụ thể các đối tượng, nhiệm vụ, thời hạn, chủ thể, phương tiện để thựchiện Thực hiện được các điều trên có nghĩa là chủ thể có thẩm quyền ban hànhQĐHC của CP đã giải quyết những vấn đề xã hội một cách khách quan, khoahọc,tránhtùytiện.

(ii) Quyết định hành chính của CP được ban hành phải xuất phát từ lợi íchchính đáng cơ bản của người dân, của đất nước, đồng thời cần bảo đảm hài hòagiữa lợi ích nhà nước, tập thể và người dân Hoạt động quản lý nhà nước trênphạm vi toàn quốc diễn ra tương đối phức tạp, đa dạng và phong phú, do đó đểthực hiện tốt vai trò, nhiệm vụ của mình thì CP cần phải có những chủ trương,biện pháp đúng đắn, đáp ứng được các nhu cầu cơ bản của cuộc sống Bảo đảmhài hòa giữa các lợi ích QĐHC của

CP phải đáp ứng được yêu cầu về tính tổngthể tức là phải xem xét hiệu quả không chỉ về kinh tế mà cả về chính trị, văn hóa,xãh ội ; k h ô n g c h ỉ m ụ c t i ê u t r ư ớ c m ắ t m à c ò n q u a n t â m đến m ụ c t i ê u l â u dà i; giữa hậu quả trực tiếp và gián tiếp; phải gắn mục tiêu, nhiệm vụ cần đạt với điềukiệntàichính,nhânlực,thểchế.

(iii) Quyết định hành chính của CP cần phải giải đáp được những đòi hỏiđặt ra như: nguyên nhân nảy sinh vấn đề? Nếu vấn đề không được quan tâm giảiquyết kịp thời sẽ gây ra những hậu quả gì? Tập thể hay cá nhân nào sẽ phải chịunhữngt á c đ ộ n g c ủ a h ậ u q u ả đ ó ?

T á c đ ộ n g c ủ a h ậ u q u ả c ó đ ồ n g đ ề u v ớ i c á c nhóm đối tượng không?N h ữ n g n h ó m g i ả i p h á p t ậ p t r u n g n à o g i ả i q u y ế t đ ư ợ c cácvấnđềđặtra?Nguồnlựcgiảiquyếtvấnđề đólấy từđâu?

(iv) Quyết định hành chính QĐHC của CP phải bảo đảm kỹ thuật xâydựng và ban hành, ngôn ngữ, văn phong, cách trình bày phải rõ ràng, ngắn gọn,dễ hiểu, chính xác, không đa nghĩa, theo ngôn ngữ thống nhất chung của quốcgia Sự thiếu chính xác về văn phong, ngôn ngữ cũng là một căn cứ dẫn đến sựthiếuh ợ p l ý c ủ a Q Đ H C c ủ a C P T r o n g n ộ i d u n g Q Đ H C c ủ a C P k h ô n g đ ư ợ c dùng những từ có thể dẫn đến những suy luận, tùy tiện như “vân vân”, dấu “…”.Bên cạnh đó, việc sử dụng nhiều thuật ngữ khác nhau để biểu thị một nội hàm làvi phạm tính khuôn mẫu, tính chính xác của QĐHC của CP Thậm chí, trong mộtsố QĐHC của CP nhiều thuật ngữ không được giải thích rõ ràng dẫn đến nhiềucáchhiểukhácnhau. Để đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của QĐHC của CP, đáp ứng các lợi íchchính đáng, trong ban hành QĐHC củaC P c ầ n t u â n t h ủ t h ủ t h ự c h i ệ n c á c y ê u cầu trên.

Vai trò,mốit ư ơ n g q u a n g i ữ a q u y ế t đ ị n h h à n h c h í n h c ủ a C h í n h phủvớicácquyếtđịnh phápluật

Quyết định hành chính của Chính phủ có vị trí trung tâm trong hoạt độngquản lý nhà nước Theo khái niệm QĐHC của CP ở trên có thể thấy vai trò quantrọng nhất của QĐHC của CP là nhằm đưa ra các chủ trương, biện pháp, đặt racác quy tắc xử sự hoặc áp dụng các nguyên tắc, quy định giải quyết công việc cụthể đặt ra trong quản lý nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước Vai tròchung nhất của QĐHC là nhằm thực hiện quyền hành pháp Cụ thể chúng ta thấyQĐHCcủaCP cónhữngvaitròchínhyếusau:

2.4.1.1 Quyết định hành chính của Chính phủ đưa ra chủ trương,chínhsách lớntronglĩnh vựcquản lýnhànước

Quyết địnhhànhchínhcủaCP nhằm đưa ra nhữngchủt r ư ơ n g , c h í n h sách, giải pháp lớn về quản lý nhà nước đối với phạm vi cả nước, một vùng, khuvực gồm nhiều tỉnh, thành phố hay đối với một đơn vị hành chính nhất định.QuyếtđịnhhànhchínhcủaCPcógiátrịcụthểhóa,chitiếthóacácchủtrương, chính sách lớn của quyết định lập pháp Trong thực tiễn lập pháp, nhiều khi cónhững quy định lập pháp chỉ điều chỉnh khuôn khổ mức độ chung, trong khi đóhành pháp cần cụ thể linh hoạt để đáp ứng nhu cầu đa dạng của thực tiễn cuộcsống.Bêncạnh hoạtđộnglậpphápbaogiờcũngtồntạihoạtđộnglậpquyđ ểbảo đảm các nhu cầu ổn định, mềm dẻo, linh hoạt, phù hợp với nhóm đối tượngcụ thể trong các quan hệ xã hội. Quyết định hành chính của CP có vai trò to lớntrong hoạt động quản lý nhà nước, thông quaQ Đ H C , c á c c ơ q u a n h à n h c h í n h nhà nước đề ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ, biện pháp lớn để quản lý nhànước,n h i ề u q u y ế t đ ị n h h à n h c h í n h q u a n t r ọ n g c ủ a C P đ ã đ ư ợ c đ ư a v à o c u ộ c sống và có tác động tích cực Có những quyết định có giá trị cụ thể hóa, chi tiếthóa các quyết định lập pháp, bởi các quyết định lập pháp ít nhiều mang tính chấtkhung tứclàthườngđiềuchỉnhnhữngquanhệxãhộicơbảnvàquan trọng.

2.4.1.2 Quyết định hành chính của Chính phủ hướng dẫn, đảm bảo sựchấp hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyếtcủa Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, cụ thểhóa,chitiếthóacácvănbảnđó

Là bộ phận của quyết định pháp luật nói chung,Q Đ H C c ủ a C P c h i ế m v ị trí trung tâm trong hoạt động quản lý của nhà nước, đó là phương tiện không thểthiếucủa cơ quan hành chính nhà nước nhằm thực hiệnchức năng quảnl ý Quyết định hành chính được CP ban hành để thực hiện nhiệm vụ thực thi phápluật, chuyển tải luật vào cuộc sống, góp phần tạo nên giá trị của luật trên thực tế.Quyết định hành chính của CP có vai trò to lớn trong việc chuyển tải chủ trương,chính sách lãnhđạo củaĐảng,Nhànướcvào quảnlýhành chínhnhànước.

Quyết định hành chính của CP có tính dưới luật và các văn bản pháp luậtcủa cơ quan lập pháp, xuất phát từ vị trí là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước, nên QĐHC của CP ban hành là những văn bản dưới luật nhằm thihành luật, vì thế nên QĐHC của CP phải phù hợp với luật về nội dung cũng nhưmục đích, QĐHC của CP không được trái với văn bản luật của QH cũng như vănbản pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên Đối với nghị địnhquy định chitiết điều,khoản, điểmđược giaotrongluật, nghị quyết của QHvà phápl ệ n h , nghịquyếtUBTVQHthì“sángkiếnbanhành”chủyếunằmtrongchươn gtrình xây dựng nghị định hằng năm của CP Theo đó, Thủ tướng CP sẽ chỉ đạo lậpdanh mục nghị định quy định chi tiết luật, nghị quyết của QH, pháp lệnh, nghịquyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước mà CP được giao banhành Đề nghị xây dựng nghị địnhcủa CP được xây dựng dựa trênc á c c ă n c ứ như quy địnhchi tiết thi hành các văn bản phápl u ậ t c ủ a Q H , U B T V Q H ,

C h ủ tịch nước Đây là một quy định mới của Luật ban hành VBQPPL năm 2015 sovới Luật ban hành VBQPPL năm 2008 Theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điềucủa Luật ban hành VBQPPL số 80/2015/QH13 năm 2020 thì CP phối hợp vớiĐoàn Chủ tịch Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ban hành nghịquyết liên tịch để quy định chi tiết những vấn đề được luật giao hoặc hướng dẫnmột sốvấnđề cầnthiết trongcôngtác bầucử đại biểu QH, đại biểuH Đ N D Theo khoản 6, Điều 7, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 thì CP phải chịu tráchnhiệm về việc chậm ban hànhn g h ị đ ị n h q u y đ ị n h c h i t i ế t t h i h à n h l u ậ t , n g h ị quyết của QH, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủtịch nước.

Quyết định hành chính của CP đưa ra các quy định còn các văn bản hànhchính cá biệt thì biến QĐHC của CP thành hiện thực và cũng tạo cơ sở cho phápluật được thi hành trong thực tế Các QĐHC này nhằm mục đích tạo ra một hànhlangp h á p l ý đ ể c á c c h ủ t h ể p h á p l u ậ t h à n h c h í n h t h ự c h i ệ n đ ư ợ c c á c q u y ề n , nghĩa vụ của mình trên các lĩnh vực của đời sống xã hội Nó làm phát sinh, thayđổihoặcchấmdứtquan hệphápluậthànhchính cụthể.

Các QĐHC của CP mang tính pháp quy đưa ra các quy định còn các vănbản hành chính cá biệt thì biến QĐ thành hiện thực và cũng tạo cơ sở pháp luậtđược thi hành trong thực tế, các văn bản này nhằm mục đích hướng đến việc chocác chủ thể pháp luật hành chính thực hiện được các quyền cũng như nghĩa vụcủa mình trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, nó làm phát sinh, thay đổi hoặcchấm dứt quan hệ pháp luật hành chính cụ thể Thông qua việc ban hành QĐHCChính phủ thực hiện vai trò điều chỉnh, dẫn dắt các quy định chuyên môn sát vớiyêucầucủathựctiễnđặtra,tạođiềukiệnchocácquyđịnhtrongcácluậtbámsátv ớihơithở của cuộcsống.

2.4.1.4 Quyết định hành chính của CP góp phần ổn định trật tự xã hội,tạo cơ hộiquảnlýtốtvàpháttriển xãhội

Quyết định hành chính của CP mang tính bắt buộc đối với mọi cá nhân, tổchứcchonêntrong những hoàncảnh nhất định họp h ả i l à m t h e o n h ằ m đ ư a r a các chuẩn mực ứng xử và điều chỉnh các hành vi xử sự theo mong muốn thiết lậptrật tự xã hội ổn định Mặt khác, các biện pháp chế tài của QĐHC không chỉmang tính chất trừng trị người vi phạm mà quan trọng hơn nó có tác dụng giáodục, răn đe người vi phạm không lặp lại vi phạm đó đồng thời ngăn chặn nhữnghành vi vi phạm có khả năng xảy ra Chính nhờ đó mà trật tự an ninh, an toàn xãhộiđượcđảmbảo.QuyếtđịnhhànhchínhcủaCPtạocơhộichosựpháttriểncủ a xã hội theo định hướng chung mang tính XHCN trong nền kinh tế thị trường.Cũng như quy phạm pháp luật, tính cưỡng chế nhà nước là một trong những đặcđiểm của QĐHC của CP, chính vì nó được đảm bảo bằng các biện pháp cưỡngchế nhà nước cho nên so với các quy phạm khác,nó có một sức mạnh lớn, sứcảnh hưởng rộng khắp không chỉ với một chủ thể, một địa bàn nhỏ mà còn trongnhiều trường hợp với nhiều chủ thể khác nhau trong một khu vực hành chính haytrong cả nước, nhờ đó việc quản lý xã hội được hiệu quả hơn Trong thực tế,những QĐ này mang tính bắt buộc đối với mọi cá nhân, tổ chức cho nên trongnhững hoàn cảnh nhất định họ phải làm theo nhằm đưa ra các chuẩn mực ứng xửvàđiều chỉnh cáchànhvixửsựtheomong muốn thiếtlậptrậttựxãhộiổnđịnh.

2.4.2 Mối tương quan giữa quyết định hành chính của Chính phủ vớicácquyết định phápluậtkhác

Vị trí QĐHC của CP khi xem xét cần đặt trong mối tương quan với cácquyết định pháp luật khác Liên quan đến quyết định pháp luật cần xem xét thêmmột số khái niệm như: Văn bản pháp luật; Văn bản quy phạm pháp luật; Văn bảnáp dụngphápluật; Văn bảnluật; Văn bảndướiluật, nhằm làm rõmốit ư ơ n g quanvớiQĐHCcủaCP.

Văn bản pháp luật (VBPL), thực tế hiện nay có rất nhiều quan điểm vềkhái niệmVBPL, nhưng có thể hiểu theo cách thức chung nhất đó là: VBPL donhữngchủthểcóthẩmquyềntheoquyđịnhcủaphápluậtbanhànhtheo đúng trìnhtự,thủtụcvàhìnhthứcđượcphápluậtquyđịnh.NộidungVBPLthểhiệný chí của cơ quan nhà nước, mang tính bắt buộc chung và được đảm bảo thựchiệnbằngquyềnlựcnhànước.Vănbảnphápluậtcóthểbaohàmcảbanhómvă n bản đó là VBQPPL, văn bản hành chính và văn bản áp dụng pháp luật Vănbản pháp luật có đặc điểm như: được thể hiện dưới hình thức văn bản bằng ngônngữviết;nộidungthểhiệnýchícủacácchủthểbanhànhnhằmthựchiệnmụctiêuquảnlý;đư ợcbanhànhbởicácchủthểcóthẩmquyềnvàtheocáchìnhthứcđượcquy định bao gồm thể thức và tên gọi văn bản; được nhà nước bảo đảm thực hiệnbằngquyềnlựcnhànước;đượcbanhànhtheothủtụcnhànướcquyđịnh.

Văn bản quy phạm phápl u ậ t l à v ă n b ả n c ó c h ứ a q u y p h ạ m p h á p l u ậ t , được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định tạiĐiều 2, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sựchung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối vớicơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhấtđịnh, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành và được Nhà nướcbảo đảm thực hiện Văn bản quy phạm pháp luật có đặc điểm: Phải chứa đựngquy phạm pháp luật, quy tắc xử sự chung và điều chỉnh các mối quan hệ trong xãhội; Do cơ quan Nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành; Được soạn thảo vàban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục do luật định; Có hiệulực bắt buộc, được Nhà nước đảm bảo thực hiện Văn bản quy phạm pháp luậtbao gồmvănbản luậtvà vănbảndướiluật.

Vănb ả n l u ậ t : Th e o q u y đ ị n h H i ế n p h á p nă m 2013, QH l à c ơ qu an d u y nhất có quyền lập hiến và lập pháp Thực hiện chức năng lập pháp QH ban hànhbộ luật, luật dùng để điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản thuộc các lĩnh vực vềđối nội và đối ngoại của quốc gia Một văn bản luật không nhất thiết tạo ra mộtngành luật vì một ngành luật có thể sử dụng nhiều văn bản luật làm cơ sở Vănbản luật là cách gọi các luật được QH ban hành dưới hình thức văn bản TheoLuật ban hành VBQPPL năm 2015 QH còn ban hành các nghị quyết ngoài làmhiến pháp và làm luật Nghị quyết của QH được sử dụng để điều chỉnh các nhómquanhệxãhộicótầmquantrọngquốcgiavàtrongnhiềutrườnghợpmangtính nhấtthời,cụthể.Hiệnnaycóquanđiểmkhácnhauvềgiátrị,thứbậcpháplýđối với văn bản nghị quyết của QH như: Có quan điểm cho rằng nghị quyết củaQH là văn bản có giá trị pháp lý tương đương như luật Nghị quyết dùng để phêchuẩn các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia Ở Việt Nam pháp luật tôntrọng điều ước quốc tế và điều này gần như trở thành nguyên tắc trong tất cả cácđạo luật Vì vậy, văn bản dùng để phê chuẩn điều ước quốc tế cũng không thể cógiátrịpháplýthấphơnluật.Trênthựctế,QHđãdùngNghịquyếtsố51/2001/QH10 để sửa đổi, bổ sungmột số điều của Hiến pháp năm 1992 Điềunày dựa trên cơ sở pháp lý rằng, VBQPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thếhoặc bãi bỏ bằng VBQPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó.Tuy nhiên, nếu cho rằng nghị quyết là văn bản có giá trị pháp lý tương tự nhưluật, thì vẫn còn những lý do chưa thỏa đáng như: Một là, một cách gián tiếp,cáchhiểu trên đãđồngnhấtgiátrịvănbản vàcơquanban hành;Hailà,việcxemnghị quyết là văn bản tương đương như luật có thể gây ra khó khăn vì không xácđịnh được thứ bậc pháp lý giữa luật và nghị quyết; Ba là, nhìn chung, phạm viđiều chỉnh của nghị quyết của QH trong đa số các trường hợp là các nhóm quanhệ xã hội tuy quan trọng nhưng không thực sự cơ bản và bao trùm như luật; Bốnlà, có thể nói vắn tắt, Hiến pháp và luật là văn bản trực tiếp đến toàn dân, chotoàn dân, thì trong rất nhiều trường hợp, nghị quyết của QH là văn bản cho việcổn định công tác, hoạt động có tính tổ chức bộ máy của QH và vì vậy chủ yếuảnhhưởnggiántiếptớingười dân.

Quan điểm khác cho rằng nghị quyết là văn bản dưới luật Điều này đượcthể hiện rõ qua các trường hợp ban hành nghị quyết trên thực tế.Thứ nhất, cácquan hệ xã hội mà nghị quyết điều chỉnh, trong nhiều trường hợp mang tính dướiluật thể hiện trong các nội dung mà nó điều chỉnh Trong khi đó, văn bản luật làvăn bản mang tính chủ đạo nhằm điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội có tínhchất cơ bản và nền tảng để tổ chức nên bộ máy nhà nước và tất cả các lĩnh vựchoạt động của Nhà nước Vì vậy, tất cả các văn bản dưới luật đòi hỏi phải phùhợp với văn bản luật;Thứ hai, nghị quyết của QH dùng để hướng dẫn thi hànhluật;Thứba,vềhìnhthức,trìnhtự,thủtụcthôngqua,nghịquyếtthểhiệntính dưới luật;Thứ tư, nếu nghị quyết dùng để phê chuẩn điều ước quốc tế theo tínhchất

“vụ việc” thì văn bản luật quy định thẩm quyền, điều kiện phê chuẩn cácđiều ước quốc tế Tuy nhiên, quan điểm trên đây cũng vấp phải một số điểm bấtlợi trước thực tiễn lập hiến hiện nay Mặc dù Hiến pháp nước ta không quy địnhcụ thể tên văn bản dùng để bổ sung, sửa đổi Hiến pháp, nhưng trên thực tế, Nghịquyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của QH khóa X kỳ họp thứ 10 đã đượcdùngđểlàmviệcnày.

Cácyếu tố ảnhhưởngđếnquyếtđịnhhành chính củaChínhphủ

Quyết định hành chính của CP vừa được coi là phương tiện quản lý nhànước tầm quốc gia, vừa là sản phẩm của hoạt động quản lý nhà nước Quyết địnhhành chính của CP chịut á c đ ộ n g c ủ a n h i ề u y ế u t ố ả n h h ư ở n g đ ế n c h ấ t l ư ợ n g hoạt động quản lý nhà nước Bởi vậy, muốn nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lýnhànước cầnxemxétcácyếutốtácđộngđếnQĐHCcủaCP.

Yếu tố con người có vai trò quan trọng nhất trong hoạt động của các cơquan hành chính nhà nước, nhất là cơ quan hành chính cao nhất là CP Trong đónănglựccủađộingũcánbộ,côngchức,phongcáchlãnhđạocủangườiđứngđầuCP– chủthểxâydựng,banhànhQĐHCảnhhưởngđếnchấtlượng,hiệulực,hiệuquảcủaQĐHC.

Năng lực xây dựng chính sáchvà chỉ đạo xây dựng chính sách của các nhàlãnhđạo,quảnlývàđộingũthammưudựthảotácđộngđếnchấtlượngcủaquyếtđịnh hành chính của

CP Mỗi nhà quản lý có những kiến thức, kinh nghiệm, tácphongquảnlýriêng.Nhữngphẩmchấtđóquyđịnhcáchtiếpcận,lốitưduy,việcxácđịnhcáct iêuchíchủyếutrongsốcáctiêuchívàphươngphápraquyếtđịnh. Động cơ ra QĐHC: các QĐ luôn mang tính chủ quan do QĐHC được xâydựng bởi các cơ quan hành chính- n h â n d a n h c ô n g q u y ề n n h ư n g l ạ i d o c o n người thực hiện Con người trong cơ quan nhà nước cũng là con người sinh ra từxã hội và nhiều vấn đề của xã hội cũng được chuyển hóa thành chính sách nhànước Do đó, khi xây dựng quyết định, họ sẽ cố gắng gắn lợi ích bản thân mìnhhoặc nhóm lợi ích mà họ đại diện vào lợi ích chung của nhà nước Chính vì thế,QĐHC nhiều khi không thoả mãn được hoàn toàn lợi ích chung Yếu tố này đòihỏi đội ngũ cán bộ tham mưu, xây dựng, dự thảo quyết định hành chính của CPphảicóđủtrìnhđộ,nănglựcchuyênmôn,tâmhuyếtchohoạtđộngxâydựng,d ự thảo và ban hành QĐHC của CP Cần có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng kiếnthức, kỹ năng về quản lý nhà nước cho đội ngũ này một cách thường xuyên đểđảmbảoxâydựngcácQĐHCcủaCPhợppháp,hợplývà cóhiệuquả.

Các QĐHC đều hướng tới một hay nhiều mục tiêu khác nhau Trong quảnlý nhà nước vấn đề đề cập và mục tiêu vạch ra có thể khác nhau từ nhiều khíacạnh Một sự cam kết của các cơ quan hành chính cũng có thể được xem là dấuhiệu để loại bỏ việc xác định mục tiêu của QĐHC Sự phân tích các khả năng đểxác định vấn đề cũng có thể bị lu mờ bởi sự khác nhau trong tư duy Sự chuyểntảinhữngtrởngạikhókhănđóđếncánhâncóthẩmquyềnbanhànhQĐthường khó khăn do nhiều nguyên nhân, trong đó có cả những nguyên nhân thuộc về thểchếvànhữngnguyênnhân thuộcvềhànhvi.

Khi xác định mục tiêu cũng như chính sách để giải quyết vấn đề, cầnphảitính đến khả năng của cơ quan hành chính, của các tổ chức, cá nhân khác trongquá trình triển khai thực hiện Căn cứ vào đối tượng, tính chất, mức độ, phạm vi,khả năng thực tế để xác định mục tiêu chung, mục tiêu cụ thể, không cầu toàngiải quyết trọn gói vấn đề Mục tiêu được xác định là hình ảnh tương lai của tổchức hànhchính hoặc kết quả dự kiến đượchìnhthànhtrongcácđ i ề u k i ệ n c ụ thể.Nhữngthủtục, thểchế,nănglực củađộingũthựcthicóthể ngăncảnsựth ay đổi cần thiết cho việc thực hiện quyết định trong tương lai Điều đó cũng cónghĩalàhạnchếviệcxácđịnhmụctiêu củaQĐHC.

2.5.1.3 Đốitượngtácđộng củaquyếtđịnhhànhchính Đối tượng của QĐHC hướng tới rất đa dạng Thông thường là một nhómngười cụ thể, nhưng có thể là một cộng đồng dân cư, một hoặc một số hành vicầnphải điềuchỉnh Đối tượngtác độnglà các quan hệ xã hội phát sinht r o n g quá trình triển khai tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật và các VBPL của các cơquan lập pháp và hành pháp Quyết định hành chính phản ánh tư duy chiến lược,hoạch định chính sách ở tầm vĩ mô Do đó, đòi hỏi cơ quan hành chính nhà nướccấp quốc gia phải nắm vững được đối tượng tác động củaQ Đ , n h ậ n b i ế t đ ư ợ c các quy luật xã hội đang vận động và cần điều chỉnh theo hướng nào và với cáchthức nào để ổn định, bảo vệ và tạo điều kiện cho các quy luật đó được vận hànhnhằmphụcvụchoquátrìnhxâydựngvàpháttriển củađấtnước.

Nội dung của QĐHC phải phù hợp với nội dung và mục đích của luật.Quyết định hành chính là văn bản dưới luật, nhằm hướng dẫn, cụ thể hóa các quyđịnh của luật nên không được trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH, nghịquyết, pháp lệnh của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước Quyết địnhhànhc h í n h p h ả i đ ư ợ c b a n h à n h đ ú n g v ớ i t h ẩ m q u y ề n c ủ a c á c c ơ q u a n h à n h chính nhà nước và cá nhân giữ các chức vụ trong hệ thống hành chínhn h ằ m tránht ì n h t r ạ n g l ạ m q u y ề n , c a n t h i ệ p v à o t h ẩ m q u y ề n c ủ a c á c c ơ q u a n h à n h chínhkhác,hoặclẩntránhtráchnhiệm.NộidungcủaQĐHCphảiđ ảmbảosự hài hòa lợi ích của nhà nước, của công dân và tập thể; chứa đựng nội dung phùhợp với đối tượng, với các vấn đề đặt ra và phải chỉ rõ được nhiệm vụ, thời gian,chủthể,phươngtiệncáchthứcthựchiện;phảiđượcbanhànhkịpthời,đápứngyêucầucủa quảnlý;cầnđảmbảotínhhệthốngtoàndiện.NộidungQĐHCphảiphảnánh được mục tiêu trong các chính sách, đường lối của Đảng; phải thể hiện tínhnhândântrongđóphùhợpvớitrìnhđộcủađạiđasốngườidân,dễhiểu,dễnhớ,dễvậndụngvàphùh ợpvớiđiềukiệnsốngcơbảnc ủ a ngườidân.Đồngthời,QĐHCthểhiệnýchíquyềnlựccủaCP,nê ncũngmangtínhbắtbuộcthihành.Tínhchấtbắtbuộcthihànhthểhiệnhaimặtgắnkếtvớinhau.Một mặt,tuânthủvàthựchiệncácquyđịnhtrongQĐHCcủaCPthểhiệntinhthầnthượngtônphápluậtc ủanhànước pháp quyền Mặt khác, nó đòi hỏi QĐHC của CP phải được ban hành đúngthẩm quyền, trình tự pháp lý Nếu không, văn bản đó là bất hợp pháp Nội dungQĐHCphảiđảmbảođượcthihànhđầyđủvànhanhchóng.

Thể thức của QĐHC phải đảm bảo theo đúng quy định về hình thức, thủtục ban hành Ngôn ngữ, văn phong cũng phải thể hiện rõ các đặc điểm: tínhchính xác, rõ ràng; tính phổ thông, đại chúng dễ hiểu, ngắn gọn, không có các từngữ mang tính hàn lâm; tính khách quan, phi cá tính: QĐHC thể hiện quyền lựchành pháp do đó nó phải là tiếng nói tập thể không phải của riêng một cá nhânnào Tính khách quan gắn liền với tính chuẩn mực, kỷ cương, vị thế của cơ quanhành chính theo các chuẩn mực quy định pháp lý; đảm bảo tính trang trọng, uynghiêm, khuôn mẫu của QĐHC; đảm bảo tính khoa học, thống nhất và văn hóatrong hìnhthứccụthểcủa QĐHC.

2.5.2.1 Vấnđềđặtrađốivớiquyếtđịnhhànhchính Đây là một trong những cơ sở để xây dựng QĐHC Tất cả các QĐHC đềuphải xuất phát từ những lý do xác thực Những cái đặt ra và đòi hỏi đối với cơquannhànước,đốivớiđộingũcánbộ,côngchứccủanhànướcphảiquantâmđểxâ ydựng,banhànhhoặcápdụngcácquyđịnhphápluậtvàocáctrườnghợpcụthể để điều chỉnh hoặc định hướng theo mong muốn của nhà nước Trong thực tếkhông phải các quy định trong luật đã cụ thể để có thể vận dụng ngay vào cáctrườnghợphayđiềucụthểmàvẫncầncónhữngquyđịnhdướiluậtđểđiềuchỉnh.

Hành chính là phục vụ nhân dân, là hoạt động quản lý diễn ra liên tục,thường xuyên Nhưng không phải bao giờ người dân cũng hài lòng và thỏa mãnvới những hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước Nền hànhchính có nghĩa vụ đáp ứng những mong mỏi và nhu cầu chính đáng của ngườidân, nhưng không phải lúc nào các cơ quan hành chính cũng đáp ứng được tất cảcác nhu cầu đặt ra Vấn đề trong quản lý hành chính đó chính là những khó khănnhận được từ môi trường của các cơ quan hành chính. Tuy nhiên, việc xác địnhcác vấn đề gặp những khó khăn: nhận thức vấn đề đặt ra đó là thực sự vấn đề haychỉ là hiện tượng; xác định và thống nhất vấn đề cũng là khó khăn với đội ngũxây dựng chính sách; vấn đề đa dạng và phức tạp cũng là khó khăn cho việc xácđịnh mụctiêuvàphươngángiảiquyết.

Quyết định hành chính phải nhằm đáp ứng được những vấn đề đặt ra đốivới thể chế, với cơ quan nhà nước và nhu cầu của người dân Quyết định hànhchính phải chỉ được nhiệm vụ, thời gian, chủ thể, phương tiện thực hiện quyếtđịnh Xem xét tính cấp thiết của vấn đề để đảm bảo tính hiệu lực khi thực thi củaquyếtđịnhkhiđượcban hànhđúnglúc.

Cơ quan hành chính nhà nước hay các cá nhân có thẩm quyền ban hànhquyết định hành chính để giải quyết các vấn đề đặt ra đối với hành chính hoặc cụthể hóa các quy định của văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp cao hơnđúng với thẩm quyền của mình Tuy nhiên, do tính chất của hoạt động quản lýnhà nước là phức tạp, liên quan đến nhiều cấp, nhiều cơ quan, tổ chức và ngườidân, do đó trong quá trình quản lý nhà nước có những vấn đề thuộc thẩm quyềngiải quyết của nhiều chủ thể, hoặc cần xác định hình thức QĐHC nào cho phùhợpvớitínhchất,đốitượng,phạmvivàthẩmquyềnpháp lý. Hiến pháp năm 2013 quy định tại Điều 96 CP đề xuất, xây dựng chínhsách trình

QH, UBTVQH quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thựchiện nhiệm vụ, quyền hạn Quy định này cho thấy cả QH, UBTVQH và Chínhphủ đều có quyền ban hành chính sách Điều 70, Hiến pháp năm 2013 quy địnhQH có quyền quyết định chính sách cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đấtnước;qu yế t đ ị n h c h í n h s á c h c ơ b ả n v ề t à i c h í n h , t i ề n t ệ q u ố c g i a ; q u y ế t đ ị n h chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo; quyết định chính sách cơ bản về đốingoại. Như vậy, ngoài những chính sách thuộc quyền quyết định của QH, cácchính sách còn lại sẽ thuộc quyền quyết định của UBTVQH và CP Nhưng Hiếnpháp năm

2013 không có sự phân định rõ ràng chính sách nào thuộc quyền quyếtđịnh của UBTVQH và chính sách nào thuộc quyền quyết định của CP Luật Tổchức chính phủ năm 2015 quy định CP quyết định chính sách cụ thể về tài chính,tiền tệ, dân tộc và tôn giáo Tuy nhiên, quan niệm “chính sách cơ bản” và “chínhsách cụ thể” không được làm rõ và không có các tiêu chí cụ thể để phân biệt.Hiến pháp năm 2013 (Điều 98) quy định khái quát: “CP ban hành VBPL để thựchiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình” mà không chỉ rõ VBPL nào CP được banhành Theo Luật ban hành VBQPPL năm 2015 CP ban hành nghị định mà khôngthấy nhắc đến nghị quyết Theo quy định pháp luật, CPc ó q u y ề n b a n h à n h VBPL với tên gọi là nghị quyết, nghị định Nghị quyết, nghị định được ban hànhđể giải quyết những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của CP Trong phạm vithẩm quyền của CP thì lúc nào ban hành nghị quyết, lúc nào ban hành nghị định?Đây cũng là vấn đề chưa được quy định rõ ràng Nghị quyết và nghị định của CPđều được ban hành theo trình tự tập thể - tức là đều được bàn thảo thống nhất vàthông qua bởi đa số các thành viên dự họp Cả nghị quyết và nghị định đều đượcban hành để giải quyết những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của CP TheoLuật ban hành VBQPPLnăm 2008và Luật ban hành VBQPPL năm 2015t h ì nghị quyết của CP không được xem là quyết định mang tính quy phạm - tứckhông đặt ra quy tắc xử sự chung và không trực tiếp làm thay đổi hệ thống quyphạm pháp luật Trên thực tế, những nghị quyết do CP ban hành có các loại: nghịquyết chính sách, nghị quyết quy phạm, nghị quyết cá biệt và nghị quyết ghi lạinhững nội dung đã thảo luận và quyết nghị trong phiên họp của CP Để thực hiệnđầy đủ quyền lực hành pháp cần làm rõ hình thức nghị quyết của CP với tư cáchlà nghị quyết mangt í n h c h í n h s á c h , q u y p h ạ m v à c á b i ệ t p h â n b i ệ t v ớ i n g h ị quyết mang tính biên bản kỳ họp CP Điều này phù hợp với nhận thức khoa họcvề nghị quyết của CP và bao quát được thực tiễn ban hành quyết định quy phạmcủa CPvàthựchiệnthẩmquyềnbanhànhQĐHCcủaCP.

Nguồn lực là một yếu tố quan trọng để đảm bảo cho hiệu quả của QĐHC của các cơ quan hành chính Các cơ quan hành chính chỉ có thể ban hành QĐHCđể giải quyết vấn đề đặt ra với hành chính khi có đầy đủ các nguồn lực để giảiquyết vấn đề. Nguồn lực đó bao gồm đội ngũ cán bộ, công chức tham gia trongxây dựng, dự thảo QĐHC, cơ sở vật chất kỹ thuật, hệ thống tiếp nhận và xử lýthông tin Nếu không có nguồn lực thì không thể xây dựng và ban hành QĐHCđược và cũng không thể triển khai thực hiện các QĐHC được Dưới góc độ thamgia vào xây dựng và ban hành các QĐHC đội ngũ cán bộ, công chức, đặc biệt làđội ngũ tham mưu giúp việc cho lãnh đạo CP đóng góp có tính chất quyết địnhđến nội dung, hình thức, chất lượng của cácQ Đ H C B ở i v ì c h í n h h ọ l à n g u ồ n gốc của các sáng kiến lập quy và triển khai trên thực tế các chính sách, quy địnhcủa pháp luật Vì vậy, để nâng cao chất lượng và đảm bảo hiệu quả cho cácQĐHC cần bắt đầu từ việc có chiến lược, chính sách nâng cao trình độ của độingũ này đáp ứng với yêu cầu của sự phát triển khoa học công nghệ và hội nhậpquốc tế Có như vậy mới đáp ứng được yêu cầu ngày càng cao của một nhà nướcphápquyềncủadân,dodânvàvìdân.

Thựctiễnđảmbảotínhhợpphápvàhợplýcủaquyếtđịnhhànhchínhcủa Chính phủViệtNam

3.2.1 Thực tiễn đảm bảo tính hợp pháp của quyết định hành chínhcủaChính phủ ViệtNam

Quyền lực hành pháp nắm giữ quyền lực to lớn với phạm vi quản lý rộngkhắp các lĩnh vực, cùng với đó là nắm giữ các nguồn lực dồi dào của nhà nướccủa xã hội. Điều này sẽ dẫn đến nguy cơ quyền lực hành pháp vượt quá các giớihạnmàHiếnpháp,phápluậtđãđặtra,dẫnđếncóthểlạmquyền,hoặcxảyracá c vấn đề phi pháp Do đó, để kiểm soát quyền lực hành pháp thì tính hợp pháplà tiêu chí hàng đầu để đánh giá về hoạt động của các chủ thể mang quyền lựcnhà nước Quyết định hành chính của

CP là một hình thức quản lý nhà nước, thểhiệnquyềnlựchànhphápdođóphảiđáp ứngyêu cầuvềtínhhợppháp.

Tính hợp pháp của QĐHC của CP là yêu cầu pháp lý, biểu hiện củanguyêntắ ct hượn gt ôn pháplu ật Bảo đảmtínhhợppháptrong việcbanhà nh quyết định hành chính của CP là điều kiện đầu tiên để xây dựng nhà nước phápquyền Việt Nam XHCN, nhà nước của dân, do dân và vì dân; tạo điều kiện choviệcquảnlýcủaCPtrởnênthôngsuốt,đạthiệuquảcao.Trongquátrìnhquảnlýt h e o t h ẩ m q u y ề n , t h ô n g q u a h o ạ t đ ộ n g b a n h à n h Q Đ H C t h ì C P k h ô n g c h ỉ d ùng các QĐ của mình để quản lý mà chính bản thân CP phải tuân thủ pháp luật,phải tự đặt mình dưới luật và chấp hành các văn bản pháp luật có hiệu lực caohơn từ Hiến pháp đến các đạo luật, các văn bản mang tính chất luật. Yêu cầu tínhhợp pháp của QĐHC của CP thể hiện qua các đòi hỏi cụ thể ở nội dung, hìnhthứcvà thủtụcbanhànhQĐHCcủaCP.

3.2.1.1 Quyết định hành chính của Chính phủ phải được ban hành trongphạm vithẩmquyềncủaChínhphủ

Ban hành QĐHC đúng thẩm quyền là yêu cầu bắt buộc được quy địnhtrong luật Ban hành VBQPPL Vấn đề đặt ra là sự phân định về thẩm quyền củaQH, UBTVQH và CP trong việc ban hành quyết định pháp luật đã rõ ràng, cụthể, dễ áp dụng chưa? Về nguyên tắc, căn cứ để phân định thẩm quyền ban hànhluật, các văn bản mang tính chất luật với các QĐHC của CP là tầm quan trọng vàtínhchấtnhữngvấnđềthuộcchứcnăng,nhiệmvụ,quyềnhạncủaQH,UBTVQH và CP. Thực tế, ở nước ta bên cạnh VBQPPL điều chỉnh chính thứccác quan hệ xã hội thì vẫn tồn tại nhiều văn bản pháp luật quy định về thí điểmthực hiện một hay một số vấn đề mà thực tế đang diễn ra Bản chất của văn bảnquy định về thí điểm là nhằm có thêm kinh nghiệm thực tiễn tạo tiền đề cho việcxây dựng, đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước hay để tạo cơsởvữngchắcchoviệcđiều chỉnhnhữngquanhệxãhội.

Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 không có bất cứ điều khoản nào quyđịnh về thí điểm nên trên thực tế không chỉ QH mà CP cũng ban hành văn bảnquy định về thí điểm như Nghị định số 101/2009/NĐ-CP ngày 05/11/2009 thíđiểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý tập đoàn kinh tế nhà nước; Nghịđịnh số 61/2009/NĐ-

CP ngày 24/07/2009 thí điểm tổ chức và hoạt động củaThừa phát lại tại Thành phố

HồChí Minh Tuy nhiên, việc làm nàyk h ô n g c h ỉ gâyảnhhưởngđếnhoạtđộngquảnlýmàcònphávỡtínhhệthốngc ủ a VBQPPL.Vă n b ả n q u y phạ mpháp l u ậ t v ề t h í đ i ể m c h ắ c c h ắ n s ẽ í t n h i ề u c ó mâu thuẫn, thậm chí phủ định các văn bản pháp luật hiện hành đang có giá trịpháp lý Như vậy, xuất hiện tình trạng trong thời gian thí điểm, những văn bảnđang có hiệu lực pháp luật nhưng không phù hợp với văn bản quy định thí điểmcó thể bị rơi vào trạng thái không được vận dụng hoặc áp dụng Để hạn chế việcnhiều chủ thể có thể quy định về vấn đề thí điểm, trong luật Ban hành VBQPPLnăm 2015, tại điểm b, khoản 2, Điều 15 chỉ có QH mới có quyền quy định về thíđiểmv à h ì n h t h ứ c v ă n b ả n t h ể h i ệ n l à n g h ị q u y ế t c ủ a Q H Q u y đ ị n h n à y đ ã khẳng định rõ thẩm quyền quy định về thí điểm thuộc về cơ quan giữ quyền lậppháp, tuy nhiên, hợp lý hơn nên quy định cho CP được quyền ban hành văn bảnquy định về thí điểm với những giới hạn cụ thể, để đảm bảo quyền chủ động vàbámsátcácvấndềthựctiễn đặtracủacơquanhànhpháp.

3.2.1.2 Quyết định hành chính của Chính phủ phải được ban hành phùhợpv ới nộidung v à mụcđích củ a H i ế n p há p, luật v à c á c vănbảnma n g t í n h chấtluật

Yêu cầu này đặt ra đối với QĐHC của CP khi ban hành để thi hành Hiếnpháp, luật của QH, nghị quyết, pháp lệnh của UBTVQH, lệnh, quyết định củaChủ tịch nước phải phù hợp với nội dung và mục đích của những văn bản luật vàcó tính chất luật này Thực tế cho thấy, vẫn tồn tại QĐHC của CP được ban hànhtuy không trái thẩm quyền, nhưng không phù hợpv ớ i n ộ i d u n g , m ụ c đ í c h c ủ a cácvănbảnphápluậtcủacáccơquannhànướccấptrên. Để điều chỉnh hoạt động kinh doanh xuất khẩu gạo, CP ban hành Nghịđịnh số 109/2010/NĐ-CP ngày 04/11/2010 về kinh doanh xuất khẩu gạo. TheoĐiều 17 của Nghị định số 109/2010/NĐ-CP có quy định:“Trong thời hạn

03ngày làm việc, kể từ ngày hợp đồng xuất khẩu gạo được ký kết, thương nhân nộphồ sơ để đăng ký hợp đồng xuất khẩu tại Hiệp hội Lương thực Việt Nam” Đi sâuxem xétcóthểthấy thựcchấtnắm quyền tổchứckinh doanhcủaH i ệ p h ộ i Lương thực Việt Nam (VFA) bao gồm hai doanh nghiệp nhà nước là Tổng côngty Lương thực miền Bắc (Vinafood 1) và Tổng công ty Lương thực miền Nam(Vinafood 2) thay nhau lãnh đạo Vì vậy, yêu cầu doanh nghiệp xuất khẩu gạocung cấp thông tin về hợp đồng cho Hiệp hội Lương thực Việt Nam (VFA) thìcũngchínhlàcungcấpthôngtinchođốithủcạnhtranhcủamìnhlàhaidoanh nghiệp kinh doanh xuất khẩu gạo lớn nhất cả nước Hiệp hội Lương thực ViệtNam vốn là một doanh nghiệp nhà nước nhưng lại có thẩm quyền như cơ quanquản lý, có quyền từ chối đăng ký hợp đồng xuất khẩu gạo đối với các doanhnghiệp xuất khẩu gạo khác Như vậy, CP ban hành Nghị định số 109/2010/NĐ-CP ngày 04/11/2010 thuộc thẩm quyền của mình và không trái với một quy địnhcụ thể nào của Luật Thương mại năm 2005 và Luật Doanh nghiệp năm 2005,nhưng rõ ràng không phù hợp với nội dung, mục đích của Luật Thương mại năm2005, Luật Doanh nghiệp năm 2005 về quyền tự do kinh doanh và quyền đượcđốixửbình đẳngtrong sản xuất,kinhdoanhgiữacácdoanhnghiệp.

3.2.1.3 Nội dung quyết định hành chính của Chính phủ phải phù hợp vớilợiích củanhànước,xãhội Đápứ n g y ê u c ầ u n à y k h i b a n h à n h Q Đ H C , C P v ớ i t ư c á c h l à c ơ q u a n hành chính cao nhất phải đảm bảo sự kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhà nước, xãhội Cũng giống như pháp luật nói chung, QĐHC của CP phải luôn thể hiện songhành tính giai cấp và tính xã hội Quyết định hành chính của CP tuy đại diện cholợi ích của nhà nước nhưng không vì thế mà đối lập với lợi ích của nhân dân.Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền thì QĐHC của Chính phủ càngphảithểhiệnđượcyêucầunày.

Nhằm tăng cường quản lý hoạt động khai thác cát trên sông Hồng, CP đãban hành Nghị quyết số 51/NQ-CP ngày 02/7/2015 đề ra một số nội dung trọngtâmtrongchỉđạo,điềuhànhliênquanđếnviệc khaitháccáttrênsôngHồ ng.Nội dung chính trong Nghị quyết này là CP vẫn tiếp tục cho phép khai thác cáttrên sông Hồng Mặc dù, trước mắt việc khai thác cát trên sông Hồng có thể là cólợic h o d o a n h n g h i ệ p , c h o n h à n ư ớ c , n h ằ m đ á p ứ n g n h u c ầ u x â y d ự n g t r o n g nước cũng như nhu cầu xuất khẩu mặt hàng quan trọng trong sản xuất vật liệu,xây dựng là cát, nhưng về lâu dài việc khai thác đó gây tác động xấu đối với môitrường, gây sạt lở mạnh bờ sông, mực nước trên sông và ảnh hưởng đến an ninhtrật tự trên nhiều địa phương trên hai bờ ven sông Đến nay, dù luật, pháp lệnhchưa quy định cụ thể vấn đề này, nhưngNghị quyết số 51/NQ-CP của CP khixem xét trên khía cạnh tổng thể, lâu dài có thể thấy trái với lợi ích của nhà nướcvà xã hội là hướng đến sự phát triển ổn định, lâu dài về môi trường và an ninh,trậttự,nên cầnđượcxemlàkhônghợppháp.

3.2.1.4 Quyết định hành chính của Chính phủ phải được ban hành đúnghình thứcdophápluậtquyđịnh

Hình thức của QĐHC của CP là sự thể hiện ra bên ngoài những nội dungcủa quyết định bao gồm hai khía cạnh: hình thức pháp lý và hình thức thể hiện.Hình thức pháp lý của QĐHC của CP phải phù hợp với quy định của pháp luật.Hiện nay, theo Nghị định 30/2020/NĐ-CP của CP ngày 05/3/2020 về Công tácvănthưthìhìnhthứcpháplývănbảnbảođảm09thànhphầnchính(quốchiệuvàt i ê u n g ữ; t ê n c ơ q ua n, t ổ c h ứ c banh à n h v ă n b ả n ; s ố , k ý h i ệ u v ă n b ả n ; địa danh và thời gian ban hành văn bản; tên loại và trích yếu nội dung văn bản; nộidung văn bản; chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền; dấu, chữ kýsố của cơ quan, tổ chức; n ơ i n h ậ n ) v à h ì n h t h ứ c t h ể h i ệ n ( b ằ n g v ă n b ả n h a y c ó thể bằng miệng). Theo quy định hiện hành, CP được quyền ban hành nghị quyết,nghị định Mặc dù, Điều 19, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã quy định nộidungc ủ a hì nh t h ứ c ng hị đ ị n h c ủ a C P , n hưng t i ê u c h í p h â n b i ệ t g iữa h a i h ì n hthức văn bản nghị quyết và nghị định của CP cũng chưa được rõ ràng dẫn đếnthựchiệnkhôngthốngnhất.Ngày31/3/2010,CPbanhànhNghịquyếtsố16/NQ-CP bãi bỏ Nghị định số 136/2005/NĐ-CP của CP ngày 08/11/2005 quyđịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng UBNDtỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Theo khoản 1, Điều 9, Luật Ban hànhVBQPPL năm 2008: “Văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung,thay thế hoặc bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhànước đã ban hành văn bản đó”Căn cứ quy định trên, đối với trường hợp này CPmuốnbãi bỏ Nghị định số 136/2005/NĐ-CP thì phải ban hànhm ộ t Q Đ q u y phạm (hình thức là nghị định) mới để bãi bỏ chứ không thể dùng Nghị quyếtmang tínhcábiệtđể bãibỏQĐmangtínhquyphạm.

Về sự phù hợp quy định pháp luật đối với QĐHC của các cơ quan hànhchínhnhànước

Song song với các QĐHC của CP thì các cơ quan hành chính trong hệthống hành pháp cũng xây dựng và ban hành rất nhiều các QĐHC, khi xem xétdưới góc độ sự phù hợp pháp luật có tính hệ thống của VBQPPL của các cơ quanhànhchínhcấpdướivớiVBQPPLcủacơquanhànhchínhcấptrênchúngtacó thểthấy:Thựchiệncôngtáckiểmtra,xửlýVBQPPLtheotinhthầnNghịđịnhsố 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003, năm 2005, Bộ Tư pháp và các bộ, ngành,địa phương đã kiểm tra 12.464 văn bản trong đó có tới 1.016 có dấu hiệu tráipháp luật về cơ sở pháp lý, thể thức, kỹ thuật trình bày, trình tự, thủ tục …; Côngtác kiểm tra theo thẩm quyền của Bộ Tư pháp năm 2005 đã nhận được

4.426VBQPPLvàcácloạivănbảnkhácdocơquanbanhànhgửiđến,quacôngbáovà các tập hệ thống hóa văn bản của địa phương (gồm văn bản cấp bộ 1.185 vănbản, cấp tỉnh 3.241 văn bản) Kiểm tra toàn ngành đã phát hiện 2.826 văn bản cónội dung trái pháp luật Trong đó, các bộ, ngành đã kiểm tra phát hiện 625 vănbảncónộidungtráiphápluật(riêngBộTưphápđãpháthiện563vănbảncódấ u hiệu trái pháp luật, đáng lưu ý trong số 563 văn bản trên có 97 văn bản banhànhsaithẩmquyền;340vănbảncónộidungkhôngphùhợpvớivănbảncủacơ quan nhà nước cấp trên) Năm 2006, tính đến tháng 10, Bộ Tư pháp đã tiếpnhận 3.808 VBQPPL vàtiến hành kiểm tra theo thẩm quyền, phát hiện 286 vănbản có dấu hiệu vi phạm năm nội dung quy định tại Điều 3 của Nghị định số135/2003/NĐ-CP như sau: về căn cứ pháp lý

41 văn bản, về thể thức và kỹ thuậttrình bày 148 văn bản, nội dung có 93 vănb ả n k h ô n g p h ù h ợ p v ớ i v ă n b ả n c ủ a cơ quan nhà nước cấp trên (chủ yếu là văn bản của địa phương quy định ngày cóhiệu lực của văn bản không phù hợp với quy định của luật Ban hành VBQPPLcủa HĐND và UBND và một số nội dung trái pháp luật khác), đặc biệt có 06 vănbảnbanhànhsaivềthẩmquyền.

Qua các số liệu tổng hợp trên đây có thể nhận thấy: số lượng QĐHC saitrái do cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới ban hành lớn hơn rất nhiều so vớisố QĐHC sai trái của cấp trên Nguyên nhân khách quan là do số lượng cơ quancấp dưới nhiều hơn cấp trên, nguyên nhân chủ quan là trình độ của nhân viên cấpdướihạn chếhơn. Mặt khác, còn tồn tại khá nhiều QĐ mà theo nguyên tắc thì đã hết hiệu lựcnhưng vẫn được áp dụng trên thực tế Có tình trạng trên nguyên nhân là do khiban hành QĐ, cơ quan có thẩm quyền không xác định rõ tên QĐ hết hiệu lực màchỉ tuyên bố chung: “những quy định trước đây trái văn bản này đều bị bãi bỏ”,dẫnđếnkhôngthốngnhấttrongviệcxácđịnh“nhữngquyđịnhtrái”hiệnđang nằm ở những QĐ nào Vì thế số lượng QĐ được kiến nghị huỷ bỏ, bãi bỏ là rấtlớn,k ể c ả c ấ p B ộ T r o n g g i a i đ o ạ n 1 9 9 4 -

2.014 văn bản cần được huỷ bỏ (chiếm 28,5%), 1.107 văn bản cần được sửa đổi,bổ sung (chiếm 15.7%); đặc biệt, ở một số Bộ, số văn bản loại này cũng chiếm tỷ lệ rất cao, như: Bộ Xây dựng có 1.240 văn bản được rà soát thì chỉ có 266 vănbản là hiện hành (chiếm 23,7%), 378 (chiếm 33.7%) văn bản hết hiệu lực, 81 vănbản được đề nghị sửa đổi, bổ sung (chiếm 7,2%), 376 văn bản được đề nghị bãibỏ(chiếm33,5%).

ThựctrạngbanhànhquyếtđịnhhànhchínhcủaChínhphủViệtNam.111 3.4 Hạnchế và nguyênnhâncủathực trạngbanhànhquyếtđịnhhànhchínhcủaChínhphủ

Trongg i a i đ o ạ n 1 0 n ă m t ừ n ă m 2 0 1 0 đ ế n 2 0 2 0 v ớ i h a i n h i ệ m k ỳ củaQH:nhiệ mkỳ2011–2016vànhiệmkỳ2016–2021đểthựchiệnchứcnăng hànhp h á p v ớ i n h i ệ m vụ q u ả n l ý n h à n ư ớc , C P đ ã b a n h à n h rấ t n h i ề u Q Đ H C đi ềuh à n h , q u ả n l ý t r ê n p h ạ m v i q u ố c g i a , q u ố c t ế v ớ i n h i ề u n g à n h , l ĩ n h v ự c khácn h a u Đ ể x e m x é t v ề m ứ c đ ộ , c ơ c ấ u Q Đ H C c ủ a C P đ ư ợ c b a n h à n h trong giai đoạn này cần so sánh QĐHC dưới hình thức nghị định, nghị quyếtđượcbanhànhquacácnămnhưthếnào

Bảng 3.2 Số lượng, cơ cấu quyết định hành chính của

Nguồn:Tổng hợp các quyết định hành chính của Chính phủ ban hành từ2010 đến 10/2020, mục Văn bản quy phạm pháp luật từ trang Cổng thông tinđiệntửChínhphủ (www.chinhphu.vn)

Qua biểu tổng hợp trên có thể thấy qua các năm CP ban hành QĐHCkhông đềunhau, năm 2011 banhành207Q Đ H C , n ă m

Q Đ H C đ ã l à 1 9 1 V ớ i h ì n h t h ứ c nghịđ ị n h , C P b a n h à n h n g h ị đ ị n h c h í n h s á c h c ó t ỷ l ệ t h ấ p h ơ n n h i ề u s o v ớ i cácn g h ị đ ị n h m a n g t í n h q u y p h ạ m v à c á b i ệ t N g h ị q u y ế t đ ư ợ c b a n h à n h trongmột sốnămđ ố i v ớ i m ộ t s ố h o ạ t đ ộ n g n h ư p h ê c h u ẩ n k ế t q u ả b ầ u c ử củaH Đ N D c ấ p t ỉ n h , đ i ề u c h ỉ n h đ ị a g i ớ i , t h à n h l ậ p đ ơ n v ị h à n h c h í n h m ớ i , điềuchỉnhquyhoạchđấtđai,vềđơngiảnhóathủtụchànhchínhchiếmtỷl ệ caot rongm ộ t s ố n ă m C ụ t h ể , n ă m 2 0 1 1 t r o n g 8 4 n g h ị q u y ế t c ó 5 3 n g h ị quyết ban hành để phêchuẩnđơn vị bầuc ử ; n ă m 2 0 1 3 v ớ i

1 0 1 n g h ị q u y ế t c ó tới 79nghịquyếtvề điềuchỉnhvàthànhlậpđơnv ị h à n h c h í n h m ớ i N ă m 2017, trong 53 nghị quyết có tới 19 nghị quyết về đơn giản hóa thủ tục hànhchínhcủacácbộ,cơngangbộ.N ă m 2 0 1 8 , t r o n g 9 1 n g h ị q u y ế t c ó t ớ i

5 7 nghị quyết về điềuc h ỉ n h , q u y h o ạ c h s ử d ụ n g đ ấ t c ủ a c á c t ỉ n h , n ă m 2 0 1 9 v ớ i 38 nghị quyết cũng có tới 09 nghị quyết về xác định địa giới điều chỉnh quyhoạchc ủ a c á c t ỉ n h N ế u x é t t h e o n h i ệ m k ỳ c ủ a Q u ố c h ộ i t h ì Q u ố c h ộ i k h ó a XIII từ năm 2011 đến 2016 và để chuẩn bị cho bầu cử Quốc hội vào ngày22/5/2011C P đ ã b a n h à n h n h i ề u n g h ị q u y ế t đ ể p h ê c h u ẩ n đ ơ n v ị b ầ u c ử c ủ a cácđ ị a p h ư ơ n g t r o n g đ ầ u n ă m 2 0 1 1 N ă m 2 0 1 3 c ũ n g l à n ă m c ó n h i ề u đ ổ i mới sau khi Hiến pháp năm 2013 đượcQ H k h ó a 1 3 t h ô n g q u a , C P c ũ n g b a n hành nhiều nghị quyếtvềđ i ề u c h ỉ n h v à t h à n h l ậ p đ ơ n v ị h à n h c h í n h

N ă m 2018C P b a n h à n h n h i ề u n g h ị q u y ế t v ề quyh o ạ c h , đ i ề u c h ỉ n h s ử d ụ n g đ ấ t của các địa phương Hình thức nghị định cũngtươngứ n g v ớ i n ă m n à o l u ậ t đượcQHthông quanhiềuthì năm kềcậnnghị địnhđượcCPb a n h à n h đ ể hướngdẫnvàquyđịnhcụthể.

3.3.2 Thực trạng chậm, thiếu và chồng chéo trong ban hành quyếtđịnhhành chínhcủaChính phủ

3.3.2.1 Thựct r ạ n g c h ậ m , t h i ế u t r o n g b a n h à n h q u y ế t đ ị n h h à n h c h í n h của Chínhphủ Để luật và các văn bản có tính chất luật kịp thời, đúngt h ờ i h ạ n đ i v à o cuộc sống sau khi đượcQ H v à U B T V Q H , C h ủ t ị c h n ư ớ c b a n h à n h , đ ò i h ỏ i Chính phủ phải kịp thời ban hành QĐHC trong thời hạn, thời điểm xác định.Quốc hội đã mạnh mẽ đặt ra yêu cầu đồng bộ các quy định của luật với cáchướng dẫn cụ thể bằng quy định tại khoản 2, Điều 8, luật Ban hành VBQPPLnăm 2008:“Văn bản quy định chi tiết phải được ban hành để có hiệu lực cùngthời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chitiết” Thực tế quy định này đã không được tuân thủ nghiêm túc trong suốt thờigian qua Cho đến nay, tình hình xây dựng, ban hành nghị định của CP quy địnhchitiếtvẫnrấtchậm,thườngkhôngđúngthờihạn,sốlượngvănbảnđượcban hành có hiệu lực cùngthời điểm hiệu lực của luật, pháp lệnh là rất ít.Y ê u c ầ u ban hành nghị định của CP hướng dẫn hoặc quy định chi tiết các luật, pháp lệnhlàrấtlớnthểhiệnquasốliệu sau:

Bảng 3.3 Số lượng luật, pháp lệnh cần ban hành nghị định hướng dẫntừnăm2010đếntháng6/2020

Năm Sốlượng luật,pháplệnh banhành Sốlượng luật,pháplệnhphải cónghịđịnhbanhành

Nguồn:Tổnghợpsố liệutừtrangwebsite: http://vanban.chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/ hethongvanbanngày20/8/2020

Qua bảng số liệu tổng hợp trên có thể thấy hầu hết các luật, pháp lệnh đềucần CP ban hành các nghị định để hướng dẫn và quy định cụ thể một số điềukhoản được quy định trong luật, pháp lệnh Một số năm gần đây trong các luậtđược thông qua có hai xu hướng: (i) đưa ra các quy định cụ thể để có thể áp dụngtrực tiếp trong thực tế, hạn chế việc phải ban hành các QĐHC của CP để hướngdẫn; (ii) theo hướng một nghị định có thể hướng dẫn hoặc quy định chi tiết chonhiều luật.

Từ thực tiễn thực hiện việc xây dựng và ban hành các nghị quyết, nghịđịnh củaCP trong thờigianquacóthểrútramộtsố nhậnxét:

Số lượng các QĐHC của CP ban hành trong những năm qua ngày càngtăng, (trung bình CP ban hành khoảng gần 200 nghị định một năm), chất lượngcác văn bản ngày càng được cải thiện, nội dung các văn bản bám sát nhu cầu củađờisốngkinhtế- xãhội,gópphầncùngvớiluật,nghịquyếtcủaQuốchội,pháp lệnh của UBTVQH hình thành khung pháp lý đồng bộ cho sự phát triển nền kinhtế thị trường, tạo điều kiện thuận lợi cho hội nhập quốc tế và khu vực, bảo vệ vàpháthuyquyền tựdocủa côngdân.

Tuy nhiên, bên cạnh đó thì tình trạng chậm, thiếu - “nợ đọng” các văn bảnhướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh vẫn diễn ra thường xuyên, đây có thể xem là“căn bệnh kinh niên” của công tác xây dựng và ban hành văn bản pháp luật ởViệt Nam Mặc dù theo luật định, các văn bản này phải được ban hành ngay saukhi luật, pháp lệnh có hiệu lực, nhưng trên thực tế hầu hết vẫn là ban hành khôngđúng thời hạn để có hiệu lực đồng thời với hiệu lực của luật, pháp lệnh VD: tínhđến ngày 04/8/2006 nợ toàn nhiệm kỳ XI của CP là 135 văn bản và đến ngày22/12/2006 là 64 văn bản (chiếm khoảng 20% số văn bản cần ban hành trongtoàn nhiệm kỳ CP khoá XI); đến ngày 01/01/2007 (thời điểm có hiệu lực của 10luật mới được banhànhtrongnăm 2006)sốlượng vănbảnnợl ạ i đ ư ợ c c ộ n g thêm và tăng lên thành 97 văn bản; tính đến ngày 30/3/2007 số văn bản mà CPcần ban hành nhưng chưa được ban hành là 72 văn bản Báo cáo của Văn phòngCP ngày 27/11/2009 về kiểm điểm công tác xã hội, ban hành VBQPPL của CP(bao gồm QĐHC của CP và Thủ tướng CP) cho thấy: trong năm 2008 và 2009chưat h ực hiệnđ ú n g k ế h o ạ c h , c h ư a đ á p ứ n g k ịp t h ờ i yê u c ầ u t r i ể n k h a i t h ực hiện các luật, pháp lệnh đã có hiệu lực thi hành Trước tình trạng “nợ đọng” cácvăn bản quy định chi tiết thi hành luật, CP, Thủ tướng CP đã tổ chức họp thảoluận chuyên đề kiểm điểm công tác xây dựng và trình các dự án luật, pháp lệnhvà các văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, đề ra nhiều biện pháptăng cường tiến độ, chất lượng các văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháplệnh,nhưngđếnnaysố lượngnợđọnglạigiatăng,cụthểnhưsau:

Về số lượng văn bản quy định chi tiết các luật, pháp lệnh đã có hiệu lựcchưađượcbanhành:

Tính đến ngày 25/11/2009 còn 43 văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các luật, pháp lệnh có hiệu lực chưa được ban hành (phụ lục I) Trongđó: 03 luật đã có hiệu thi hành từ ngày 01/7/2008 còn 08 văn bản quy định chitiếtthihànhchưađượcbanhành;03luậtđãcóhiệulựctừngày01/01/2009còn

19 văn bản quy định chi tiết chưa được ban hành (riêng Luật năng lượng nguyêntử có 17 văn bản hướng dẫn thi hành đến nay chưa ban hành được văn bản nào);06 luật đã có hiệu lực từ ngày 01/7/2009, trong đó cần ban hành 24 văn bản quyđịnh chi tiết thi hành nhưng hiện nay mới ban hành được 08 văn bản, còn lại 16văn bản chưa được ban hành Trong đó có 03 luật đã ban hành hết các văn bảnquy định chi tiết thi hành đó là: Luật Quốc tịch Việt Nam; Luật Thi hành án dânsự; Luật Bảo hiểm y tế; 03 luật chưa ban hành hết các văn bản hướng dẫn thihành là: Luật Giao thông đường bộ cần ban hành 08 văn bản nhưng đến nay mớibanhànhđược05vănbản,cònnợ03vănbản;LuậtCôngnghệcaocầncó12văn bản nhưng đến nay chưa ban hành được văn bản nào: Luật Đa dạng sinh họccần 01văn bảnquyđịnh chitiếtthihànhđến nay cũng chưaban hành được.

Ngoài ra, các luật được QH thông qua tại Kỳ họp thứ 5 (11 luật) và LuậtCán bộ, công chức được QH khoá XII đã thông qua tại Kỳ họp thứ 4, đa số sẽ cóhiệu lực từ ngày 01/01/2010 cũng cần được ban hành gấp các văn bản quy địnhchitiếtthihành(có04Luậtcóhiệulựcsớmhơnlà:Luậtsửađổi,bổsungmộtsố điều của Luật Điện ảnh có hiệu lực từ ngày 01/10/2009; Luật sửa đổi, bổ sungĐiều 126 của Luật Nhà ở và Điều 121 của Luật Đất đai có hiệu lực từ ngày01/9/2009; Luật Cơ quan đại diện nước CHXHCN Việt Nam ở nước ngoài cóhiệu lực từ ngày 02/9/2009; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liênquan đến đầu tư xây dựng cơ bản có hiệu lực từ ngày 01/8/2009 (Phụ lục II). Với12 luật này, CP và Thủ tướng CP cần ban hành tổng số là 44 văn bản quy địnhchi tiết và hướng dẫn thi hành, đến nay đã ban hành được 06 văn bản, còn 38 vănbảncầnphảiđược banhànhtiếp từnayđếncuốinăm2009.

Nhưvậy,tổngsốvănbảnCP,ThủtướngCPcầnbanhànhđểquyđịnhchi tiết và hướng dẫn thi hành các luật, pháp lệnh đã có hiệu lực và các luật cóhiệu lực từ ngày 01/01/2010 là 43 + 38 = 81 văn bản Điều đó cho thấy, nhiềuluật của QHvà pháp lệnhcủa UBTVQH, tuy đã được ban hành nhưngchỉ cóhiệu lực trên “giấy” vì chưa thể triển khai áp dụng được trên thực tế mà phải chờvăn bảnhướngdẫnhoặcquyđịnhcụthểcủaCP.

C P cònchậm,thiếubanhành35nghịđịnh,trongđócó06nghịđịnhquyđịnhchi tiết 04 luật đã có hiệu lực từ trước ngày 01/01/2015 và 29 nghị định quy định chitiết

10 luật có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2015 [158] Tính đến ngày 30/3/2015,CPcòn“nợ”20nghịđịnh,trongđócó04nghịđịnhquyđịnhchitiết02luậtđãcóhiệu lực từ trước và 16 nghị định quy định chi tiết 07 luật có hiệu lực kể từ ngày01/01/2015[159].Tínhđếnngày29/4/2016,CPcòn“nợ”10nghịđịnh,trongđócó04nghị địnhquyđịnhchitiếtcácluậtcóhiệulựctừtrướcnăm2016,06nghịđịnhquyđịnhchitiết04luậtcóhi ệulựckểtừngày01/01/2016[160].

Cụ thể tính đến 30/3/2015, CP còn “nợ đọng” 20 nghị định chưa ban hànhkịpthờihướngdẫnhoặcquyđịnh cụ thểcácluậtcóhiệu lựctừ01/01/2015sau:

Bảng 3.4 Số lượng nghị định chậm ban hành để hướng dẫn luậtcó hiệu lựctừ01/01/2016

Năm Tên Luật ban hành có hiệu lựctínhđến01/01/2016

Số lượng nghị định chậm banhành

2014 Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quácảnh và cưtrúcủangườinước ngoài ở Việt Nam hiệu lực từngày01/01/2015

2014 Luật Sửa đổi, bổ sung một sốđiều của Luật Hàng không dândụngViệtNamhiệu lựctừ

Trong nhiệm kỳ Quốch ộ i k h ó a X I I I t ì n h t r ạ n g c h ậ m , t h i ế u b a n h à n h quyết định hành chính của CP được các đại biểu nêu ra nhưĐại biểu Quốc hộikhóa XIII - Bùi Thị An: “Theo quy định, khi ban hành luật thì đồng thời nghịđịnh, thông tư cũng phải ban hành và điều này đã được Quốc hội khóa XIII quyđịnh trong Nghị quyết số 67/2013/QH13, trong đó nhấn mạnh khi Chính phủtrình dự thảo luật thì phải kèm theo dự thảo nghị định Thời gian qua một số luậtkhi trình QH đã thực hiện được điều này, tuy nhiên vẫn còn một số luật khi trìnhvẫn thiếu các dự thảo nghị định hướng dẫn thi hành Có tình trạng luật đượcthôngqua được2 năm, thậm chí 3năm mới có nghị định hướngdẫnt h i h à n h Khi đó các quy định trong luật lại không phù hợp với thực tiễn Điều này gâylãng phí lớn, bởi luật không đi vào cuộc sống, hệ lụy là tình trạng nhờn luật, làmsuy giảmlòngtin củanhândân vàosựnghiêmminh củapháp luật”.

Theo Ông Lưu Bình Nhưỡng, Đại biểu Quốc hội khóa XIV tỉnh Bến Tre:“điềuđáng l o hi ện na y l à v i ệ c hướng dẫnt h i h à n h l u ậ t c h ấ t l ư ợn g chư ac a o Tình trạng chờ các văn bản hướng dẫn thi hành luật vẫn còn, nên phát sinh cácthủ tục hành chính, làm mất đi nhiều cơ hội cho người dân và doanh nghiệp”.Ông Mai Văn Bộ, Đại biểu

Quốc hội tỉnh An Giang: “Thời gian qua, hầu nhưkhông có luật nào không có một số điều khoản giao cho Chính phủ hoặc giao bộ,ngành cụ thể hướng dẫn thi hành chi tiết điều luật Tuy nhiên luật đã có hiệu lựcpháp luậtnhưngnghịđịnh lạichưarađời”.

Tình trạng chậm, thiếu ban hành cũng kéo dài sang nhiệm kỳ khóa XIVcủaQH. Theo Ông NguyễnHạnhPhúc- TổngT h ư k ý Q u ố c h ộ i , C h ủ n h i ệ m Văn phòng QH trong buổi làm việc sáng ngày 17/9/2020 của UBTVQH đã xemxét cácbáo cáo của CPvề việc ban hành VBQPPL trong nhiệm kỳ cho biết:

“từđầu nhiệm kỳ QH khóa XIV đến hết kỳ họp thứ 8, QH đã ban hành 55 luật; trongđó, 53 luật đã có hiệulực thi hành, 2l u ậ t c ó h i ệ u l ự c t h i h à n h t ừ

Thực hiện chức năng, nhiệm vụ được Hiến pháp và Luật Tổ chức chínhphủ quy định: CP là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCNViệt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của QH Trước năm2008 CP ban hành QĐHC bao gồm nghị quyết và nghị định, sau năm 2008 CPvới hình thức nghị định Số lượngQĐHC của

CP ban hành nhiều trong mỗinhiệm kỳ, nhiều QĐHC của CP chưa đáp ứng được yêu cầu về cụ thể hóa và giảithíchluật,pháp lệnh.

QuyếtđịnhhànhchínhcủaCPbanhànhphảiđảmbảotínhhợppháp,đólà yêu cầu pháp lý, biểu hiện của nguyên tắct h ư ợ n g t ô n p h á p l u ậ t H o ạ t đ ộ n g ban hành QĐHC của CP không chỉ để quản lý mà chính bản thân CP phải tuânthủ pháp luật, phải tự đặt mình dưới luật và chấp hành văn bản pháp luật có hiệulực cao hơn từ Hiến pháp đến đạo luật, luật và văn bản mang tính chất luật.QĐHC của CP có tính hợp lý khi phù hợp với chuẩn mực chung của xã hội và cósự đồng thuận của đa số người dân; phù hợp với đạo đức, phong tục, thói quen,lợi ích của cộng đồng nói chung;chứa đựng các giải pháp có tính khả thi, hiệuquả.T h ự c t ế v ẫ n c ò n m ộ t s ố Q Đ H C c ủ a C P đ ư ợ c b a n h à n h k h ô n g h ợ p p h á p hoặckhônghợplýlàmgiảmhiệu lực,hiệuquả.

Với vai trò cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, CP vừa ban hànhQĐHC,vừaphảiđảmbảotínhthống nhấttrong hệthốngcơquanhành chí nhnhànướcđốivớihoạtđộngbanhànhVBQPPL. Để luật và các văn bản có tính chất luật hiệu lực đúng thời hạn, đòi hỏi CPphải ban hành QĐHC kịp thời điểm văn bản luật có hiệu lực Qua báo cáo giámsát của UBTVQH luật được ban hành có hiệu lực, nhưng vẫn phải chờQĐHCcủa CP chi tiết, cụ thể hóa để các quy định đi vào cuộc sống Khắc phục tìnhtrạng chậm, thiếu và chồng chéo trong ban hành QĐHC, CP, Thủ tướng CP đãkiểm điểm và đề ra nhiều biện pháp Tuy nhiên, tình trạng chậm, thiếu và chồngchéo các QĐHC của CP vẫn chưa được giải quyết triệt để, vẫn kéo dài từ nhiệmkỳXIIđếnnhiệmkỳXIVcủaQuốchội.

Hoạt động xây dựng và ban hành QĐHC của CP đã có tiến bộ, nhưng vẫncònnhiềuhạnchếnhư:(i)hạnchếchungtrongcôngtácxâydựngvàbanhành

QĐHC của CP từ việc quán triệt đầy đủ, đồng bộ quan điểm, chủ trương củaĐảng, Hiến pháp, luật, pháp lệnh còn chậm; quy định xây dựng nghị định theoquy trình chính sách quá rộng làm hạn chế khả năng phản ứng nhanh của CP;trách nhiệm của người đứng đầu trong xây dựng, ban hành rà soát, thẩm địnhchưa được quy định rõ ràng; hành lang pháp lý chưa đồng bộ, thẩm định văn bảnpháp luật còn thiếu bao quát, chưa hợp lý và khả thi; phối hợp chưa thật chặt chẽ Giám sát, phản biện xã hội hiệu quả chưa cao; chưa có cơ chế hữu hiệu để huyđộng sự tham gia đóng góp vào dự thảo QĐHC;

(ii) hạn chế cụ thể ban hànhQĐHCc ủ a C P v ề t r i ể n k h a i x â y d ự n g Q Đ H C c ò n c h ậ m ; t í n h đ ồ n g b ộ , c h ấ t lượng văn bản và sự tham gia, phối hợp chưa đảm bảo; số lượng văn bản nhiều,tính phức tạp, tínhthống nhất, đồngbộ, cânđ ố i , ổ n đ ị n h c h ư a c a o ; c h ư a q u y định xây dựng, ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn đối với việc banhành văn bản để bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ VBQPPL, tạm ngưng hiệu lực,kéo dài hiệu lực của văn bản quy định thực hiện thí điểm các chính sách; đội ngũxây dựng QĐHC còn thiếu và hạn chế về trình độ; kinh phí hạn chế, mức chichưa hợp lý Hạn chế trên do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan: địnhhướng và giao cơ quan dự thảo chưa sâu sát; cơ chế phối hợp và năng lực thammưu, thẩm định còn hạn chế; số lượng QĐHC cần ban hành lớn, nội dung cầnquy định cụ thể nhiều, phức tạp, cần được nghiên cứu, nhận thức kỹ;phươngpháp soạn thảo chưa được đổi mới; trách nhiệm người đứng đầu chưa cao;nănglực cán bộ còn hạn chế; nhu cầu văn bản hướng dẫn lớn; tính phức tạp; tính tíchcực, chủ động chưa cao; kiểm tra, đôn đốc chưa tích cực, thường xuyên; đội ngũxây dựng pháp luật còn yếu về trình độ, kỹ năng, phân tích, thẩm định, thẩm traVBQPPL; đơn vị làm công tác tổng hợp trình cơ quan có thẩm quyền còn chưachủ động, chưa bám sát; đôn đốc của Bộ Tư pháp và VPCP còn nể nang,nétránh,chưathườngxuyên.

Chương 4 QUANĐIỂMVÀ GIẢIPHÁPHOÀN THIỆN QUYẾTĐỊNHHÀNHCHÍNHCỦACHÍNHPHỦ VIỆTNAM

4.1 QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH CỦACHÍNHPHỦVIỆTNAM

4.1.1 Quán triệt đầy đủ, kịp thời quan điểm, đường lối, chính sáchcủa Đảng và Nhà nước ta trong quá trình xây dựng và ban hành quyết địnhhànhchính củaChính phủ

Nghị quyết 48-NQ/TƯ ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị vềChiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010,định hướng đến năm 2020 đã đặt ra mục tiêu: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thốngpháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoànthiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nướcpháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhândân;đổimớicănbảncơchếxâydựngvàthựchiệnphápluật;pháthuyvaitròvà hiệu lực của pháp luật để góp phần quảnl ý x ã h ộ i , g i ữ v ữ n g ổ n đ ị n h c h í n h trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vữngmạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phầnđưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020”.Trong hoạt động xây dựng và ban hành pháp luật cũng được định hướng cơ bảnnhằm nâng cao và chuẩn hóa hoạt động này và đảm bảo tính đồng bộg i ữ a l u ậ t và các văn bản hướng dẫn khi luật có hiệu lực: “Hoàn thiện pháp luật về quytrìnhxâydựng,banhànhvàcôngbốvănbảnquyphạmphápluậtthốngn hấtchocảTrungươngvàđịa phương, theohướngQuốchộibanhànhluật,g iảmdần việc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh; Chính phủ ban hànhvăn bản hướng dẫn tổ chức thi hành luật; hạn chế dần thẩm quyền ban hành vănbản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương Xác lập cơ chế bảo đảmluật được thi hành ngay khi có hiệu lực” Nghị quyết cũng đưa ra định hướngtrọng tâm hướng đến nhiệm kỳ 2016 - 2020 xây dựng pháp luật “đến năm

2020,phápluậtvềtổ chứcvàhoạtđộngcủahệthốngcáccơquanh à n h phápđ ược hoàn thiện theo hướng Chính phủ tập trung vào chức năng quản lý, điều hành vĩmôvàthựchiệnđúngvaitròlàcơquanhànhchínhnhànướccaonhất.Hìnhthànhcơchếph áplýđểChínhphủthựchiệnquyềnyêucầuxemxét,xửlýbằngthủtụctưphápđốivớimọiviphạmngh iêmtrọngđượcpháthiệntrongquátrìnhquảnlý,tổchức thi hành pháp luật Xây dựng các luật về tổ chức và hoạt động của các bộ,ngành,uỷbannhândâncáccấp”.

Báo cáo chính trị của Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của ĐảngCộng sản Việt Nam đã nêu rõ: “Hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủnghĩa Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và định hướng phát triển của Nhànước Tập trung tạo dựng thể chế, cơ chế, chính sách và môi trường, điều kiệnngàycàngminhbạch, antoàn, thuậnlợi cho người dân, doanh nghiệpt ự d o sáng tạo, đầu tư, kinh doanh và cạnh tranh bình đẳng trong kinh tế thị trường Xây dựng nền hành chính hiện đại, chuyên nghiệp, năng động, trách nhiệm, lấyphụcvụnhân dânvàlợi ích quốcgia làmụctiêucaonhất”. Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng đã khẳng định, Nhà nướctal à c ô n g c ụ c hủ y ế u đ ể t h ự c hiện q u y ề n l à m ch ủ c ủ a nh ân d â n , l à n h à nư ớc pháp quyền của dân, do dân và vì dân Những năm qua, yêu cầu nâng cao chấtlượng hoạt động xây dựng pháp luật đối với các cơ quan Nhà nước nói chungtrongtiếntrìnhxâydựngnhànướcphápquyềnxãhộichủnghĩađãđượcĐảng và Nhà nước ta rất quan tâm Với vị trí là cơ quan chấp hành của QH, cơ quanhành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam, đồng thời vớinhiệm vụ thường xuyên tổ chức thực thi pháp luật, quản lý, điều hành đất nước,CP có vai trò rất quan trọng trong hoạt động xây dựng pháp luật Làm thế nào đểcác dự án, dự thảo VBQPPL do CP soạn thảo vừa bảo đảm được tiến độ xâydựng đề ra trong các Chương trình xây dựng pháp luật vừa bảo đảm chất lượngđáp ứng những yêu cầu, đòi hỏi của công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc làvấn đề cấp thiết đặt ra Vì vậy, trong Chương trình tổng thể cải cách hành chínhnhà nước giai đoạn 2001 - 2010 đã được Thủ tướng CP phê duyệt, công tác xâydựngv à b a n h à n h V B Q P P L đ ã x á c đ ị n h m ộ t s ố n ộ i d u n g q u a n t r ọ n g s a u :( i ) Nâng cao chất lượng và tránh tình trạng thiếu khách quan, cục bộ trong việc xâydựngVBQPPL.Cầnthiếtphảinghiêncứuđổimớiphươngthức,quytrìnhxây dựng phápluật từkhâu đầuc h o đ ế n k h â u C P x e m x é t , q u y ế t đ ị n h h o ặ c t h ô n g qua để trình QH; (ii) Rà soát và hệ thống hoá các VBQPPL theo từng lĩnh vực,loạibỏnhữngquy định pháp luậtkhôngcònhiệulựchoặcchồng chéo,trùng lắp;

(iii) Tăng cường năng lực của các cơ quan nhà nước trong việc xây dựng và banhành VBQPPL Khắc phục tình trạng Luật, Pháp lệnh chờ nghị định và thông tưhướngdẫnthihành;

(iv)Banhànhcácquyđịnhbảođảmsựthamgiacóhiệuquả của nhân dân vào quá trình xây dựng pháp luật, tổ chức tốt việc lấy ý kiếnđóng góp của các tầng lớp nhân dân, của những người là đối tượng điều chỉnhcủavănbảntrướckhibanhành.

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2020 trong địnhhướng đã chỉ rõ để nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước cầntiếp tục hoàn thiện bộ máy nhà nước, tạo bước chuyển mạnh về cải cách hànhchính.Muốnvậy,cầnđẩy m ạn h cải cáchlậppháp,hànhphápvàtưpháp, đ ổimới tư duy và quy trình xây dựng pháp luật, nâng cao chất lượng hệ thống phápluật Tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, thực hiện nguyên tắcquyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữacác cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp Hoànthiện cơ chế để tăng cường kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan lậppháp, hành pháp và tư pháp Quán triệt nguyên tắc trên và thể hiện CP – hànhpháp cần tập trung xây dựng nền hành chính nhà nước trong sạch, vững mạnh,bảo đảm quản lý thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả Thực hiện chươngtrình tổng thể cải cách hành chính và hiện đại hoá nền hành chính quốc gia.

TiếptụckiệntoànbộmáyCP,nângcaohiệuquảquảnlývĩmô,nhấtlàchấtlượngx ây dựng thể chế, quy hoạch, năng lực dự báo và khả năng phản ứng chính sáchtrong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế Tổng kết, đánh giá môhình tổ chức và chất lượng hoạt động của chính quyền địa phương nhằm xác lậpmôh ì n h t ổ c h ứ c p h ù h ợ p , b ả o đ ả m p h â n đ ị n h đ ú n g c h ứ c n ă n g , t r á c h n h i ệ m , thẩm quyền, sát thực tế, hiệu lực, hiệu quả Hoàn thiện cơ chế phân cấp, bảo đảmquản lý thống nhất về quy hoạch và những định hướng phát triển, tăng cườnggiámsát,kiểmtra,thanhtra;đồngthờiđềcaovaitròchủđộng,tinhthầntrách nhiệm, nâng cao năng lực của từng cấp, từng ngành Mở rộng dân chủ đi đôi vớităng cường kỷ luật, kỷ cương.X â y d ự n g đ ộ i n g ũ c á n b ộ , c ô n g c h ứ c , v i ê n c h ứ c có phẩm chất đạo đức tốt, có bản lĩnh chính trị, có năng lực, có tính chuyênnghiệp cao, tận tụy phục vụ nhân dân Quy định rõ và đề cao trách nhiệm củangườiđứngđầu. Đặt yêu cầu cải cách thủ tục hành chính ngay trong quá trình xây dựng thểchế, tổng kết kinh nghiệm thực tiễn và tăng cường đối thoại giữa Nhà nước vớidoanh nghiệp và nhân dân; mở rộng dân chủ, phát huy vai trò của các tổ chức vàchuyêngiatưvấnđộclậptrongviệcxâydựngthểchế,chuẩnmựcquốcgiavềthủtục hành chính; giảm mạnh các thủ tục hiện hành Công khai các chuẩn mực, cácquy định hành chính để nhân dân giám sát việc thực hiện Tăng cường tính minhbạch, trách nhiệm trong hoạt động công vụ Đẩy mạnh việc ứng dụng công nghệthôngtintrongquảnlývàđiềuhànhcủahệthốnghànhchínhnhànướccáccấp.

Trong nhiệm kỳ 2016 - 2020 với những yêu cầu đặt ra của đổi mới thể chếkinh tế cải cách thủ tục hành chính tạo điều kiện thuận lợi cho sản xuất kinhdoanh phát triển và xây dựng một CP liêm chính để từ đó, tấn công vào “pháođài” tham nhũng, Ngay trong phiên họp thường kỳ đầu tiên của nhiệm kỳ CP,một định hướnglớn được xác địnhlà quyết tâm xâydựngC P l i ê m c h í n h , m ộ t CP hiệu quả nói không với tham nhũng, tiêu cực, lãng phí, một CP làm gươngcho xãhộivềviệcnóiđiđôivớilàm.

Chính phủ không chỉ có nhiệm vụ quản lý và thể hiện liêm chính trongcông cuộc đấu tranh chống tham nhũng và lợi ích nhóm mà còn phải là một CPkiến tạo, là nơi tạo ra chính sách để những tư tưởng mới, cách làm mới, những tưtưởngkhởi nghiệpquốc gia phát triểnvà tạocơ hội chot ấ t c ả m ọ i n g ư ờ i t h a m gia sản xuất kinh doanh và tạo ra các sản phẩm, dịch vụ đáp ứng được nhu cầucủa người dân và xã hội Muốn vậy cần xây dựng và ban hành QĐHC của CPđảm bảo hài hòa các lợi ích và quán triệt đầy đủ, kịp thời quan điểm, đường lối,chính sách của Đảng và Nhà nước trong quá trình xây dựng và ban hành quyếtđịnhhànhchínhcủaChínhphủ.

4.1.2 Xây dựng và ban hành quyết định hành chính của Chính phủphải đáp ứng yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lý phù hợp xu hướng pháttriểncủaViệtNam vàthế giới

Chươngn à y t ậ p t r u n g l à m r õ c á c q u a n đ i ể m v à đ ề x u ấ t c á c n h ó m g i ả i phápđ ể h o à n t h i ệ n q u y ế t đ ị n h h à n h c h í n h c ủ a C h í n h p h ủ t r o n g t h ờ i g i a n t ớ i Trênc ơ s ở c á c hạnc h ế c ủ a ch ươn g 3v à c á c n g u y ê n nhând ẫn đ ến h ạ n chế, chương 4 để hoàn thiện QĐHC của CP cần nắm vững quan điểm, địnhhướng trong xây dựng, ban hành QĐHC của

CP được nêu rõ trong Nghị quyết số48-NQ/TWn g à y 2 5 t h á n g 4 n ă m 2 0 0 5 c ủ a B ộ C h í n h t r ị ( K h o á I X ) v ề C h i ế n lư ợc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, địnhhướng đến năm 2020, đảm bảo hiệu quả và đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế -xã hội của Việt Nam Các quan điểm cần quán triệt đầy đủ trong quá trình hoànthiện QĐHC của CP: (i) Quán triệt đầy đủ, kịp thời quan điểm, đường lối, chínhsách của Đảng và Nhà nước trong quá trình xây dựng và ban hành QĐHCcủaCP; (ii) Xây dựng và ban hành QĐHC của

CP phải đáp ứng yêu cầu về tính hợppháp và hợp lý, phù hợp xu hướng phát triển của Việt Nam và thế giới; (iii) Đảmbảo tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống VBQPPL của các cơ quan hànhchính nhà nước với vai trò của QĐHC của CP; (iv) Đảm bảo tính kịp thời,đúngthời hạn hiệu lực của các văn bản pháp luật của QH, UBTVQH, Chủ tịch nước.Để hoàn thiện QĐHC của CP ngoài việc thực hiện được các quan điểm,chínhsách trên cần tiến hành các nhóm giải pháp về mặt chính sách, pháp luật;nhómgiải pháp về chủ thể xây dựng, ban hành quyết định hành chính; nhóm giải phápvề thủ tục xây dựng, ban hành, thực hiện quyết định hành chính của Chính phủ;nhóm giải pháp về kỹ thuật và nhóm giải pháp khác Tiến hành đồng bộ, kịp thờicác nhóm giải pháp đó đóng góp cho việc nâng cao chất lượng xây dựng và banhành QĐHC của CP đồng thời cũng đảm bảo cho hiệu lực, hiệu quả của cácQĐHCcủaCP.

Thực hiệnc h ứ c n ă n g , n h i ệ m v ụ đ ư ợ c q u y đ ị n h t ạ i H i ế n p h á p , l u ậ t T ổ chức CP và luật BHVBQPPL, Chính phủ xây dựng ban hành QĐHC để quy địnhchi tiết và hướng dẫn thực hiện luật và văn bản có tính chất luật cũng như cácbiện pháp để thực hiện chính sách thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của CP.Nghiên cứuQĐHCcủaCP tácgiảđúcrútramộtsố kếtluận:

Một là, quyết định hành chính của Chính phủ được đề cập trong nhiềucôngt r ì n h n g h i ê n c ứ u k h o a h ọ c v à t h ự c t i ễ n v ớ i n h i ề u g ó c đ ộ t i ế p c ậ n k h á c nhau Trong nghiên cứu này tác giả luận án đi sâu vào 02 hướng nghiên cứuchính: 1) Đưa ra bức tranh tổng quan về các công trình nghiên cứu liên quan đềtài tập trung vào 03 hướng nghiên cứu chính: (i) Những công trình nghiên cứuliên quan vấn đề lý luận về QĐHC của CP đề cập khái niệm QĐ và QĐHC, căncứ phân loại QĐHC, quy trình ban hành và tổ chức thực hiện, hiệu lực, hiệu quảhay tính hợp pháp, hợp lý, yêu cầu, đặc điểm chung của QĐHC; (ii) Các côngtrình nghiên cứu liên quan về thực tiễn QĐHC của CP chủ yếu đề cập đến kỹthuật soạn thảo văn bản; vai trò làm chính sách của CP; phân biệt hành pháp vàhànhchính;tiêuchítínhhợppháp,tínhhợplýcủ a VBPLnóichung; vănbản banhànhkhônghợpphápvàviphạmvềthờihiệu,thẩmquyền;quytrình,thủtục tố tụng hành chính, QĐ của tòa án hành chính; (iii) Các công trình liên quanđến hoàn thiện QĐHC của CP tập trung vào hoạt động kiểm tra, thanh tra của CPvà các cơ quan hành chính nhà nước; xử lý văn bản; chương trình xây dựng phápluật, giải pháp nâng caoc h ấ t l ư ợ n g , h i ệ u q u ả l ậ p , t h ẩ m t r a , q u y ế t đ ị n h , đ i ề u chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và đưa ra định hướng và giải pháphoànthiện VBQPPL 2) Luậnán đưa ra đánh giá chung và đúc rút vấnđ ề c ầ n tiếp tục nghiên cứu: Những nội dung lý luận đưa ra nền tảng khái niệm, yếu tố,phân loại, đặc điểm, tính chất và quan điểm về QĐHCđược đề cập góc độ riêngcần so sánh, đối chiếu và vận dụng để đưa ra cơ sở lý luận phù hợp với đề tài;tổng kết đánh giá về xây dựng, ban hành, thực hiện QĐHC giai đoạn trước.Những định hướng, giải pháp mang tính tham khảo cho việc đưa ra quan điểm,giải pháp của luận án Những vấn đề đặt ra: Các công trình nghiên cứu tập trungvàoQĐHCnóichungvàtrêncơsởcácquyđịnhvềVBPLthờikỳtrước,dođó tính phù hợp, tính thời sự, tính khoah ọ c c ầ n đ ư ợ c t i ế p t ụ c x e m x é t H i ệ n n a y , sau Hiến pháp 2013 có hiệu lực đã có sự bổ sung, thay đổi về quy định đối vớiQĐHC của CP Để CP thực sự là cơ quan thực hiện quyền hành pháp với đặcđiểm là tính quyết đoán và tính chịu trách nhiệm cao cần đi sâu nghiên cứu vềQĐHCcủaCPViệtNam.

Hai là, Trong chương 2 tác giả đưa ra và phân tích cách hiểu và cách gọikhác nhau về QĐ và QĐQPPL của CP Theo ý tác giả phù hợp nhất nên thốngnhất hiểutheo khái niệm là QĐHCcủaCP.QĐHC củaC P l à m ộ t l o ạ i q u y ế t định pháp luật, kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực nhà nước của CP, đượcban hành trên cơ sở và tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, văn bản có tính chấtluật, có nội dung, thủ tục và hình thức do pháp luật quy định làm phát sinh, thayđổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật cụ thể; hoặc đặt ra, đình chỉ, sửa đổi,bãi bỏ QPPL hoặc làm thay đổi hiệu lực pháp lý của chúng; đặt ra những chủtrương, chính sách, nhiệm vụ hoạt động quản lý nhà nước cho các cơ quan, tổchức hành chính và các chủ thể khác trong chức năng, nhiệm vụ quản lý nhànướcđượcphápluậtquyđịnhcủaCP.

QĐHCcủaCPphânchiathànhQĐHCchínhsách,QĐHCquyphạm,QĐHCcábiệt.MỗiloạiQ ĐHCcủaCPcóvaitròvàvịtrítronghoạtđộngcủaCP.QĐHCchính sách tuy không trực tiếp làm thay đổi hệ thống quy phạm hoặc hệ thốngquan hệ pháp luật, nhưng lại đặt cơ sở cho sự thay đổi đó Hình thức pháp lýQĐHC quy phạm của CP là nghị định bao gồm: (i) QĐHC quy phạm của CP đểcụ thể hóa, chi tiết hóa luật, nghị quyết của QH, pháp lệnh, nghị quyết củaUBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; (ii) QĐHC quy phạm của CP đểđiều chỉnh các quan hệ xã hội, khi chưa có điều kiện để ban hành luật hay pháplệnh được gọi là QĐHC tiên phát; (iii) QĐHC quy phạm thuộc thẩm quyền pháplý được quy định của CP để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của CP trong quản lývà để quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các cơ quan của CP vàcác cơ quan khác thuộc thẩm quyền QĐHC cá biệt của CP được ban hành giảiquyết một vụ việc cụ thể phát sinh trong quá trình quản lý và cả trong hoạt độngquản lý nội bộ của CP được áp dụng một lần, cho một hoặc một số đối tượng cụthể.SovớiQĐHCchínhsáchvàquyphạmthìsốlượngQĐHCcábiệtcủaCP được ban hành nhiều hơn rất nhiều QĐHC của CP chịu tác động của nhiều yếutố. Baogồm các yếu tốbêntrongnhư: (1) nănglực củachủ thể xâyd ự n g QĐHC, phong cách lãnh đạo của người đứng đầu CP, năng lực xây dựng chínhsách và chỉ đạo xây dựng chính sách của các nhà lãnh đạo, quản lý và đội ngũtham mưu dự thảo tác động đến chất lượng của QĐHC của CP; (2) mục tiêu củaQĐHC xác định mục tiêu chung, mục tiêu cụ thể; (3) Đối tượng tác động củaQĐHC rất đa dạng là các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình triển khai tổchứct h ực h i ệ n H i ế n p h á p , l u ậ t v à c á c văn b ả n p h á p l u ậ t c ủ a c á c c ơ q u a n l ậ p pháp và hành pháp; (4) Nội dung và thể thức của QĐHC phải phù hợp với nộidung và mục đích của luật và phải được ban hành đúng với thẩm quyền, trình tựpháp lý, thủ tục, hình thức, đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, của công dânvà tập thể, phù hợp với trình độ của đại đa số người dân, thể hiện ý chí quyền lựccủaCP.Cácyếu tốbênngoài baogồm: (1)Vấnđề đặtrađốivớiQĐHC;(2) Yếu tố thẩm quyền Nghị quyết, nghị định được ban hành để giải quyết nhữngvấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của CP; (3) Yếu tố nguồn lực; (4) Yếu tốthôngtin;(5)Yếutốchínhtrị;(6)Yếutốpháplý.Ngoàiracòncócácyếutốliên quan khác như (1) Yếu tố văn hóa, phong tục tập quán; (2) Yếu tố cơ sở vậtchất; (3) Yếu tố môi trường quốc tế.

Kinh nghiệm của các nước trong việc xácđịnhrõkháiniệmvềQĐ vàQĐHC,phạmviápdụngQĐHC cũnglàbàihọcq uý choViệtNamđểnghiêncứuxâydựngquyđịnhđốivớiQĐHCcủa CP.

Ba là, Trong chương 3 đi sâu nghiên cứu việc thực hiện chức năng, nhiệmvụ được Hiến pháp và Luật Tổ chức CP quy định CP đã xây dựng và ban hànhnghị quyết và nghị định, nhằm thể chế hóa các chủ trương, chính sách cơ bản củaĐảng,Q H t h à n h q u y đ ị n h p h á p l u ậ t v à đ ư a c á c c h í n h s á c h c ủ a C P v à o c u ộ c sống Xem xét hoạt động của CP có thể xem xét hiệu quả của QĐHC của CP đốivớihoạtđộngquảnlývàkinhtế.Hiệuquảcủahoạtđộngquảnlýnhànướclàkết quả thực hiện một chủ trương, chính sách được xác định qua việc so sánh kếtquảđạtđượcvớinguồnlựcđược sửdụng.Quyết định của các cơ quan hành chính trong hệ thống thực hiện chứcnănghànhpháplàbộphậncủaquyếtđịnhphápluậtdođócũngphảiđápứng yêu cầu hợpphápvàhợplý.QĐHCđược ban hànhnhiều nhưng tỷlệcó viphạm pháp luật còn cao Công tác kiểm tra phát hiện vi phạm và kiến nghị sửa đổi,chỉnh sửa các VBQPPL còn nhiều Bộ Tư pháp là cơ quan được CP giao vừa tiến hành kiểm tra theo thẩm quyền các văn bản QPPPL của các bộ, cơ quan ngangbộ, các địa phương đã phát hiện sai về nội dung, thẩm quyền kể cả nghị định củaCP, vừa tiến hành kiểm tra văn bản theo chuyên đề và đã kiến nghị sửa sai và tựxử lý của các bộ, ngành, địa phương Bộ cũng tiến hành rà soát văn bản QPPLtheo Hiến pháp 2013 và hệ thống hóa văn bản thống nhất trong cả nước CP banhành nhiều VBQPPL để hướng dẫn thi hành các luật, pháp lệnh, nhưng mức độban hành chậm, còn nợ nhiều văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh đã có hiệulực thi hành Số lượng các QĐHC của CP rất nhiều trong mỗi nhiệm kỳ, vẫn cònnhiều QĐHC của CP chưa đáp ứng được yêu cầu về cụ thể hóa và giải thích luật,pháp lệnh Tình trạng nợ, đọng các QĐHCCP để giải thích các luật, pháp lệnhqua các nhiệm kỳ vẫn chưa được giải quyết triệt để Hoạt động xây dựng và banhành QĐHC của CP còn nhiều hạn chế và do nhiều nguyên nhân khách quan vàchủ quan Hạn chế về tính khả thi; cơ sở khoa học và thực tiễn chưa đảm bảo,thậm chí đối tượng, phạm vi điều chỉnh chưa được xác định rõ; khả năng dự báođểdựkiếnxâyd ựngluật , pháp lệnhch ưa cao;chuẩn bị chưađầyđủc ác điề ukiện đảm bảo soạn thảo hoặc khả năng chuẩn bị của cơ quan dự kiến được giaochủ trì soạn thảo; tính cân đối giữa lĩnh vực quản lý nhà nước chưa được thể hiệnrõ; chưa đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất trong công tác xây dựng luật, pháplệnh; chưa làm rõ sự cần thiết ban hành và tác động của chính sách mà văn bảnđó chứa đựng đối với xã hội; tính tương thích giữa pháp luật trong nước với phápluật và thông lệ quốc tế chưa được tính đến; chưa có kế hoạch triển khai cụ thể,hướng dẫn đối với chương trình chuẩn bị xây dựng luật, pháp lệnh cả khóa vàtừng năm Những hạn chế trên có nguyên nhân khách quan và chủ quan Kháchquan do việc định hướng và giao cho cơ quan chịu trách nhiệm còn chưa sâu sátcụ thể; Lãnh đạo các cơ quan được giao chủ trì soạn thảo văn bản chưa quan tâmđúng mức đến công tác này; năng lực xây dựng pháp luật, phân tích chính sách,thẩm định, thẩm tra văn bản còn yếu; số lượng văn bản hướng dẫn thực hiện luật,pháp lệnh lớn; các vấn đề cần hướng dẫn thường có nội dung phức tạp mà khixây dựng luậtkhônggiảiquyếtđược;Phươngpháp soạn thảovănbảnchưađược đổi mới, nhiều nội dung giải thích chưa sát cần có Thông tư của bộ, cơ quanngang bộ để giải thích Chủ quan do cơ quan chủ trì soạn thảo chưa thực sự tíchcực chủ động; cơ chế phối hợp chưa chặt chẽ, chưa hợp lý; gây mất thời giankhông cần thiết; thiếu cán bộ, thiếu kinh phí đối với các đơn vị pháp chế của cácbộ;đônđốccủaVPCP vàBộ Tưphápchưaquyếtliệt.

Bốn là,để đảm bảo hoàn thiện QĐHC của CP cần nắm vững quan điểm,định hướng trong xây dựng, ban hành QĐHC của CP được nêu rõ trong Nghịquyết số 48-NQ/TW ngày 25/4/2005 của Bộ Chính trị (Khoá IX) về Chiến lượcxây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướngđến năm 2020, đảm bảo hiệu quả và đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hộicủa Việt Nam Cần quán triệt quan điểm, đường lối chính sách của Đảng và Nhànước trong quá trình xây dựng và ban hành QĐHC của CP Xây dựng quy trìnhvà tổ chức ban hành QĐHC của CP đảm bảo hiệu quả và đáp ứng xu hướng pháttriển của Việt Nam Để thực hiện được các quan điểm, chính sách trên cần tiếnhànhcácnhómgiảiphápvềmặtchínhsách,phápluật;nhómgiảiphápvềchủt hể xây dựng, ban hành quyết định hành chính; nhóm giải pháp về thủ tục xâydựng, ban hành, thực hiện QĐHC của CP; nhóm giải pháp về kỹ thuật và nhómgiảiphápkhác.

DANH MỤCCÔNGTRÌNHKHOAHỌC CỦATÁC GIẢ LIÊN QUANĐẾN ĐỀTÀILUẬNÁN

1 Tống Đăng Hưng,Quyết định hành chính của Chính phủ - từ góc độ cácyếu tốảnhhưởng,TạpchíQuảnlýNhànướcsố 289 (tháng2/2020)

2 Tống Đăng Hưng,Tính hiệu quả trong các quyết định hành chính củaChínhphủ,TạpchíQuảnlýNhànướcsố258(tháng7/2017)

3 Tống Đăng Hưng,Phân cấp quản lý đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, côngchức,viênchức,Tạp chíQuảnlýNhànướcsố254(tháng3/2017)

4 Tống Đăng Hưng,Quyết định hành chính của Chính phủ - góc nhìn lýluận,TạpchíQuảnlýNhànướcsố 246 (tháng7/2016)

5 Tống Đăng Hưng,Vai trò của hệ thống thông tin quản lý trong ban hànhcác quyết định quản lý nhà nước, Tạp chí Quản lý Nhà nước số2 2 2 (tháng 7/2014)

1 Đỗ thị Quỳnh Anh (2013),Hiệu lực của hệ thống văn bản quy phạm phápluật,Luận văn Thạcsỹ,HọcviệnHành chính Quốcgia(HàNội).

2 Atamantruc G.V (2004),Lý thuyết quản lý nhà nước, Phạm Hồng Thái, PhíVăn Badịch.

3 Ban biên tập Lịch sử Chính phủ Việt Nam (2006),Biên niên lịch sử

Chínhphủ ViệtNam1945–2005(3 tập),Nxb.Thông tin,HàNội.

4 Ban chỉ đạo của Chính phủ về tổng rà soát và hệ thống hoá văn bản quyphạm pháp luật (2000),Báo cáo tổng kết thực hiện Quyết định 355/TTg củaThủ tướng Chính phủ về tổng rà soát và hệ thống hoá văn bản quy phạmpháp luật.

5 Ban tổ chức - cán bộ Chính phủ (1992),Hành chính học - Những vấn đề cảicách hànhchính,Nxb.Sựthật,HàNội.

6 Báocáosố236/BC-BTPcủaBộ TưPháp,ngày25/12/2012.

8 Báo cáo số 299/BC-BTP của Bộ Tư Pháp báo cáo Thủ tướng Chính phủ vềkết quả tự kiểm tra, xử lý văn bản của các Bộ, địa phương đối với các vănbản được nêu tạiBáocáosố 23/BC-BTP, ngày29/10/2015.

10 Báo cáo số 420/BC-KTrVB của Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật(Bộ Tư Pháp) về kết quả kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật theo Chuyênđềvềchốngbuôn lậu,gianlận thươngmạivàhànggiả,ngày 23/12/2015.

11 Báo cáo số 123/BC-BTP của Bộ Tư phápvề Công tác kiểm tra, rà soát, hệthống hóa văn bản quy phạm pháp luật năm 2016 và phương hướng, nhiệmvụnăm2017,ngày27/4/2017.

13 Bộ Chính trị - Đảng Cộng sản Việt Nam (2005),Nghị quyết số 48-

14 Nguyễn Bá Chiến (2013), “Bàn về khái niệm quyết định hành chính nhànước”,Tạp chíQuảnlýnhànước,Số209(6).

15 Chính phủ Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam,Chương trình tổng thể cảicách hànhchínhgiaiđoạn2001-2010.

16 Công văn số 4118/BTP-KTrVB của Bộ Tư pháp về việc đôn đốc việc côngbố, gửi báo cáo và xử lý kết quả hệ thống hóa văn bản kỳ đầu thống nhấttrong cả nước gửi các Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND các tỉnh, thành phốtrựcthuộctrungương,ngày30/9/2014.

17 Công văn số 2897/BTP-KTrVB của Bộ Tư pháp về việc báo cáo kết quả ràsoát văn bản, chính sách dân tộc và miền núi thuộc lĩnh vực quản lý nhànướccủaBộTưpháp,ngày11/8/2015.

18 Công văn số 4467 /BTP-KTrVB của Bộ Tư Pháp đề nghị các Bộ: Côngthương, Tài chính; Giao thông vận tải, Thông tin và Truyền thông; Ủy bannhân dân các tỉnh: Quảng Ninh, Đắk Lắkt h ự c h i ệ n t ự k i ể m t r a , x ử l ý đ ố i với các văn bản được nêu tại Báo cáo số 299/BC-BTP và thông báo kết quảtựkiểmtra,xử lý về BộTưpháp, ngày03/12/2015.

21 Nguyễn Đăng Dung (2002), “Quyền lập quy của cơ quan hành pháp”,Tạpchí Luậthọc,Số4,tr.9-14.

22 Nguyễn Đăng Dung (2004), “Công tác xây dựng Luật, Pháp lệnh tại Chínhphủ- Thựctrạngvàgiảipháp”,Tạp chíNghiêncứuLậppháp,Số8.

23 Nguyễn Đăng Dung,Quyền Hành pháp và quyền hành chính nhà nước caonhất.