Trách nhiệm giải trình (accountability) đã trở thành một thuật ngữ thông dụng trong phát triển các lĩnh vực của đời sống xã hội nói chung, lĩnh vực chính trị nói riêng và được áp dụng như một công cụ để đánh giá năng lực của các thể chế điều hành, mà chủ yếu là vai trò của chính phủ. Chính phủ là chủ thể giữ một vai trò quan trọng trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách công (CSC) gắn liền với việc thực hiện trách nhiệm giải trình (TNGT) để đảm bảo tính hiệu lực, tính khả thi và dân chủ của quá trình đó. Từ góc độ lý luận cũng như thực tiễn cho thấy, việc thực hiện TNGT của chính phủ trong quá trình CSC mang tính khách quan và có ý nghĩa vô cùng quan trọng. Trước hết, trách nhiệm giải trình được hình thành xuất phát từ những yêu cầu đặt ra trong cơ chế ủy quyền, quyền lực đại diện và trong sự phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước, chống lại sự lạm quyền.
1 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Trách nhiệm giải trình (accountability) trở thành thuật ngữ thông dụng phát triển lĩnh vực đời sống xã hội nói chung, lĩnh vực trị nói riêng áp dụng cơng cụ để đánh giá lực thể chế điều hành, mà chủ yếu vai trị phủ Chính phủ chủ thể giữ vai trị quan trọng q trình hoạch định thực thi sách công (CSC) gắn liền với việc thực trách nhiệm giải trình (TNGT) để đảm bảo tính hiệu lực, tính khả thi dân chủ q trình Từ góc độ lý luận thực tiễn cho thấy, việc thực TNGT phủ trình CSC mang tính khách quan có ý nghĩa vơ quan trọng Trước hết, trách nhiệm giải trình hình thành xuất phát từ yêu cầu đặt chế ủy quyền, quyền lực đại diện phân cơng, phối hợp, kiểm sốt quyền lực nhà nước, chống lại lạm quyền Trong mơ hình nhà nước đại, quyền lực nhà nước phân cơng làm ba nhánh: lập pháp, hành pháp tư pháp Các nhánh quyền lực phải thực trách nhiệm giải trình lẫn Đó thiết chế để giới hạn quyền lực máy nhà nước, trước hết giới hạn quyền lực quan nhà nước kiểm sốt lẫn quan tạo kiềm chế, đối trọng quyền lực nhằm đảm bảo quyền lực sử dụng mục đích hiệu quả, chống lại lạm quyền Đồng thời, xuất phát từ nguyên lý chủ quyền, quyền lực nhà nước thuộc nhân dân nhánh quyền lực nhà nước khơng phải có TNGT lẫn mà cịn phải có TNGT với xã hội (cơng dân, tổ chức xã hội độc lập doanh nghiệp chịu ảnh hưởng sách nhà nước) TNGT làm cho hoạt động nhà nước trở nên minh bạch, hiệu làm cho người dân dễ dàng kiểm soát nhà nước làm cho mình, góp phần thúc đẩy việc sử dụng hiệu quyền lực trao Theo Fukuyama (2011), nhà nước hiệu tạo chế giải trình hiệu [126, tr.40] Để thực tốt vai trị mình, hầu hết nhà nước sử dụng sách cơng Đó sách nhà nước, tập hợp định nhà nước có liên quan với nhà nước ban hành để giải vấn đề công ảnh hưởng cách trực tiếp hay gián tiếp đến sống người dân nhằm cung cấp hàng hóa dịch vụ cơng tới người dân, thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng định Nhà nước có nhiệm vụ thay mặt người dân, đại diện cho người dân soạn thảo thơng qua sách Mọi quyền lực mà nhà nước thực thi nhân danh nhân dân Một nhà nước hiệu quả, trung tâm phủ phải nhà nước xây dựng cho sách tốt bảo đảm tính hiệu lực đời sống xã hội Một sách tốt phải xây dựng tảng đối thoại dân chủ, minh bạch có trách nhiệm phủ với người dân xã hội Do đó, tồn q trình này, phủ cần phải giải trình trước nhân dân việc đã, làm Nói cách khác, với tư cách chủ thể gốc quyền lực, người dân có quyền biết người đại diện thực thi quyền lực ủy nhiệm nào, tức phủ phải có TNGT trước nhân dân Vì vậy, TNGT phủ trở thành vấn đề có ý nghĩa quan trọng dân chủ đại diện Thực TNGT phủ q trình CSC, đặc biệt hai giai đoạn quan trọng hoạch định sách (HĐCS) thực thi sách (TTCS) góp phần quan trọng tiến trình đẩy mạnh dân chủ pháp quyền, xây dựng phủ mạnh, động, có trách nhiệm, giải hiệu kịp thời vấn đề thực tiễn đời sống đặt ra, đảm bảo phủ thực lợi ích người dân Ở Việt Nam, việc thực TNGT Chính phủ thời gian qua có kết đáng ghi nhận Tuy vậy, việc thực TNGT Chính phủ hoạch định thực thi CSC tồn hạn chế đặt nhiều vấn đề nan giải Nhân dân Việt Nam - người chủ quyền lực thông qua quan đại diện Quốc hội - ủy quyền cho Chính phủ mong muốn quyền lực sử dụng đúng, hiệu Tuy nhiên, thực trạng hoạch định thực thi CSC Việt Nam cịn có hạn chế chưa thiết lập hệ thống TNGT thuyết phục Chính phủ Việt Nam có vai trị quan trọng q trình sách, từ khâu HĐCS, TTCS đánh giá sách Do vậy, sách tốt hay khơng, hiệu hay khơng phụ thuộc lớn vào vai trị Chính phủ, lực hoạch định thực thi sách Chính phủ Thực tiễn cho thấy, thành tựu trình đổi phát triển mà Việt Nam đạt 30 năm qua nhờ có sách đắn hiệu Tuy nhiên, bên cạnh thành cơng ban đầu, q trình sách nói chung, vai trị Chính phủ hoạch định thực thi CSC nói riêng cịn nhiều bất cập, hạn chế Đồng thời, loại hình tham nhũng Việt Nam nay, tham nhũng sách coi loại hình tham nhũng nguy hiểm liên quan đến hoạt động tiêu cực làm “thay đổi mục tiêu sách”, méo mó, biến tướng CSC thành sách riêng nhóm lợi ích, trị gia nhà hoạch định, thực thi CSC, từ ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu q trình sách Và hậu gây bảo hộ, độc quyền bất hợp lý, phân biệt đối xử không công phân bổ giá trị xã hội, cản trở lớn trình cải cách kinh tế phát triển đất nước Theo kết nghiên cứu thừa nhận phổ biến, tham nhũng dựa yếu tố, mà mối liên hệ chúng hình thành theo cơng thức: tham nhũng = độc quyền + bưng bít thơng tin – trách nhiệm giải trình [41, tr.7] Thực trạng thấy rõ lĩnh vực nhạy cảm Do đó, để phịng, chống tham nhũng sách có hiệu quả, hạn chế tác động tiêu cực nhóm lợi ích việc nghiên cứu làm rõ TNGT Chính phủ hoạch định, thực thi CSC Việt Nam cần thiết Trên thực tế, Chính phủ thực việc giải trình nhiều hình thức khác trước Quốc hội, nhân dân trước xã hội nói chung Tuy nhiên, kết thực TNGT theo hình thức chưa đáp ứng yêu cầu nhân dân Trong đời sống xã hội hàng ngày, hàng xảy nhiều việc liên quan đến sai phạm, thiếu sót quan nhà nước lại khơng có quan đứng nhận trách nhiệm; sách hoạch định thực thi hiệu quả, ảnh hưởng nghiêm trọng đến phát triển kinh tế - xã hội đất nước đời sống người dân khơng chịu trách nhiệm, khơng giải trình, chí giải trình lỗi thuộc Trước thực trạng đó, cần thiết có hệ thống pháp lý quy định đầy đủ với chế TNGT hữu hiệu để tăng cường việc thực TNGT Chính phủ trước Quốc hội, trước người dân, xã hội bên liên quan q trình sách Hơn nữa, bối cảnh đất nước quốc tế với xu hướng xây dựng phủ kiến tạo, liêm chính, hành động địi hỏi ngày cao gia tăng tiếng nói người dân cải thiện TNGT phủ Trước yêu cầu phát triển đất nước, tác động tồn cầu hóa, hội nhập quốc tế ngày sâu rộng, quản trị quốc gia hiệu chìa khóa để đạt phát triển kinh tế bền vững không ngừng đặt yêu cầu thiết TNGT Chính phủ Những thách thức mà Chính phủ phải đối mặt khơng nhỏ từ kinh tế tồn cầu, cơng nghệ thơng tin từ địi hỏi dân chủ, tham gia rộng rãi người dân Chất lượng quyền, tính minh bạch TNGT hoạt động công vụ ngày trở nên quan trọng để xây dựng niềm tin công chúng thúc đẩy quyền hiệu Đối với Việt Nam, tìm cách xây dựng thể chế trị cởi mở có TNGT ngày trở thành yêu cầu quan trọng trước bối cảnh hội nhập phát triển tổ chức quốc tế đánh giá “quản trị công xếp hạng Việt Nam mức độ thấp góc nhìn trách nhiệm giai trình hành chính” Sự phát triển kinh tế - xã hội cần tới phủ kiến tạo, liêm chính, hành động gắn liền với minh bạch chịu trách nhiệm Do đó, thiết lập tăng cường TNGT Chính phủ vừa điều kiện, vừa bảo đảm cho sách phát triển kinh tế - xã hội, thiếu điều kiện khó nói tới huy động thu hút dịng vốn đầu tư ngồi nước Mặt khác, nhận thấy nghiên cứu TNGT Nhà nước nói chung TNGT Chính phủ hoạch định, thực thi CSC nói riêng Việt Nam khoảng trống lớn Cho đến nay, chưa có cơng trình khoa học trị nghiên cứu cách có hệ thống TNGT Chính phủ hoạch định thực thi CSC Việt Nam Nhận thức tầm quan trọng đề tài góc độ lý luận thực tiễn, nghiên cứu sinh lựa chọn nghiên cứu “Trách nhiệm giải trình Chính phủ hoạch định thực thi sách cơng Việt Nam nay” làm đề tài luận án tiến sĩ, chuyên ngành trị học Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu 2.1 Mục đích nghiên cứu Trên sở làm rõ vấn đề lý luận trách nhiệm giải trình phủ hoạch định, thực thi CSC khảo sát thực trạng TNGT Chính phủ hoạch định, thực thi CSC Việt Nam, luận án đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu thực TNGT Chính phủ hoạch định thực thi CSC Việt Nam thời gian tới 2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hóa đánh giá cơng trình nghiên cứu nước liên quan đến đề tài luận án - Làm rõ vấn đề lý luận TNGT; TNGT Chính phủ hoạch định, thực thi CSC - Phân tích, đánh giá thực trạng TNGT Chính phủ hoạch định, thực thi CSC Việt Nam - Đề xuất quan điểm định hướng, giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao TNGT Chính phủ hoạch định, thực thi CSC Việt Nam Đối tượng phạm vi nghiên cứu 3.1 Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu luận án là: Trách nhiệm giải trình Chính phủ hoạch định thực thi sách cơng Việt Nam, cụ thể TNGT việc thực nhiệm vụ, chức trình hoạch định, thực thi CSC 3.2 Phạm vi nghiên cứu - Luận án không nghiên cứu TNGT nói chung Chính phủ Việt Nam việc thực tất nhiệm vụ, chức Chính phủ mà tập trung nghiên cứu TNGT Chính phủ Việt Nam hoạch định thực thi CSC từ quy định pháp luật Việt Nam TNGT việc thực TNGT Chính phủ thực tế - Luận án tập trung nghiên cứu TNGT Chính phủ Việt Nam, cụ thể TNGT Chính phủ trước Đảng Cộng sản Việt Nam cầm quyền, trước Quốc hội trước nhân dân, xã hội nói chung số sách - Phạm vi thời gian: từ 2008 đến (vì năm 2008 năm ban hành Luật ban hành văn quy phạm pháp luật), sách điển hình nhiệm kỳ Chính phủ 2011-2016 Cơ sở lý luận phương pháp nghiên cứu 4.1 Cơ sở lý luận - Luận án thực sở quan điểm chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh quyền lực nhà nước, thực thi kiểm soát quyền lực nhà nước - Luận án tiếp cận từ góc độ trị học Cụ thể lý luận dân chủ, tổ chức thực thi quyền lực nhà nước, chế ủy quyền kiểm soát quyền lực ủy nhiệm 4.2 Các phương pháp nghiên cứu - Phương pháp luận: Đề tài sử dụng phương pháp luận chủ nghĩa vật biện chứng vật lịch sử - Các phương pháp cụ thể: Thứ nhất, sử dụng phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp trình thực luận án, đặc biệt để làm rõ lý luận trách nhiệm giải trình (TNGT) phủ hoạch định thực thi CSC chương chương như: Khái niệm, mục đích, chủ thể, đối tượng, sở trị - pháp lý, nội dung, hình thức, nhân tố ảnh hưởng Các tài liệu thứ cấp sử dụng bao gồm tài liệu nước nước nghiên cứu TNGT nói chung TNGT Chính phủ nói riêng; q trình sách cơng (CSC) Việt Nam, cụ thể giai đoạn HĐCS, TTCS Sử dụng phương pháp nghiên cứu này, tác giả tiến hành lập kế hoạch xác định nhóm vấn đề tương ứng với nhóm tài liệu cần tìm, cần nghiên cứu Sau đó, tiến hành thu thập nhóm tài liệu; đọc, phân tích chọn lọc, ghi chép lại nội dung quan trọng; so sánh đối chiếu với mục đích, định hướng nghiên cứu luận án kết hợp với kiến thức có để bước đầu đánh giá, khái quát đưa nhận định riêng tác giả luận án Thứ hai, sử dụng phương pháp vấn chuyên gia, đặc biệt để làm rõ thực trạng thực TNGT Chính phủ hoạch định, thực thi CSC chương đề xuất giải pháp chương Các chuyên gia vấn người nghiên cứu, am hiểu lĩnh vực CSC, luật học, hành học, trị học với hiểu biết kinh nghiệm nghiên cứu khoa học số vấn đề liên quan đến đề tài luận án Các chuyên gia đưa quan điểm, nhận định khoa học quan trọng nhận thức lý luận đánh giá thực trạng TNGT Chính phủ hoạch định thực thi CSC Việt Nam Đồng thời, chuyên gia gợi mở ý tưởng giải pháp để nâng cao hiệu việc thực TNGT Chính phủ chương luận án Bên cạnh đó, tác giả luận án cịn tiến hành vấn xin ý kiến nhà lãnh đạo cấp số đại biểu Quốc hội đại diện số tỉnh thành có chức giám sát Chính phủ, trực tiếp với hoạt động thực TNGT Chính phủ đưa nhiều ý kiến quan trọng thiết thực, khách quan TNGT TNGT Chính phủ Việt Nam Sử dụng phương pháp nghiên cứu này, tác giả tiến hành lập kế hoạch xác định chuyên gia lĩnh vực liên quan đến luận án cần vấn Sau đó, lập bảng vấn với nội dung câu hỏi kế hoạch liên lạc với chuyên gia, nhà lãnh đạo, đại biểu Quốc hội để tiến hành vấn Sau vấn, tác giả tập hợp ý kiến, phân tích, đánh giá khái quát ý kiến tiếp nhận Kết vấn khảo sát tác giả sử dụng trình phân tích đánh giá thực trạng, nguyên nhân đề xuất giải pháp Thứ ba, sử dụng phương pháp nghiên cứu trường hợp phân tích làm rõ thực trạng TNGT Chính phủ trước Đảng Cộng sản Việt Nam, trước Quốc hội trước nhân dân, xã hội Nghị định số 116/2010/NĐ-CP Chính phủ (gọi tắt Nghị định 116): Về sách cán bộ, cơng chức, viên chức người hưởng lương lực lượng vũ trang cơng tác vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn trường hợp sách lựa chọn để nghiên cứu Sử dụng phương pháp nghiên cứu này, tác giả tiến hành thu thập tài liệu, thông tin liên quan đến sách theo Nghị định 116, xem lại phiên giải trình xoay quanh việc hoạch định, thực thi sách Tiếp đến, phân tích chọn lọc, ghi chép lại nội dung quan trọng theo vấn đề thuộc TNGT Chính phủ; so sánh đối chiếu với mục đích, định hướng nghiên cứu luận án kết hợp với tìm hiểu đánh giá quan giám sát, truyền thông Nghị định 116 Từ đó, tác giả bước đầu đánh giá, khái quát đưa nhận định riêng Thứ tư, phương pháp phân tích hệ thống, phân tích cấu trúc - chức sử dụng để xem xét đánh giá vị trí, vai trị phủ việc tổ chức thực thi quyền lực nhà nước nói chung trách nhiệm, thẩm quyền Chính phủ q trình hoạch định thực thi CSC nói riêng Sử dụng kết hợp phương pháp lịch sử logic, phân tích tổng hợp, so sánh, khái quát hóa, hệ thống hóa; phương pháp thực nghiệm, dựa chứng trình thực luận án để làm rõ luận cứ, luận chứng; trường hợp sách lựa chọn nghiên cứu; nhận định, đánh giá; giải pháp đề xuất Đóng góp khoa học luận án Đóng góp khoa học luận án thể điểm mới: Thứ nhất, cơng trình nghiên cứu cách hệ thống góc độ trị học TNGT Chính phủ hoạch định thực thi CSC Việt Nam Thứ hai, phần nghiên cứu lý luận, luận án rõ nội hàm khái niệm TNGT phủ hoạch định thực thi CSC; rõ mối quan hệ vai trị, vị trí phủ - chủ thể quan trọng việc đề xuất, khởi xướng điều hành CSC - với tính tất yếu việc thực TNGT phủ q trình hoạch định, thực thi CSC Đây điểm bước đầu luận án khai thác luận giải cách khoa học TNGT Chính phủ hoạch định, thực thi CSC Việt Nam Đồng thời, luận án trình bày khái quát hệ thống sở khác để lý giải cho việc phủ phải thực TNGT trình hoạch định, thực thi CSC là: Nguồn gốc quyền lực phủ, yêu cầu nguyên tắc phân quyền kiểm soát quyền lực phủ, chất CSC Đặc biệt, chương 2, luận án có đóng góp phân tích mục đích, nội dung, hình thức giải trình Chính phủ hoạch định, thực thi CSC, từ xác định cụ thể chủ thể giải trình, đối tượng giải trình khái quát nhân tố ảnh hưởng đến việc thực TNGT phủ q trình hoạch định thực thi CSC Thứ ba, phần nghiên cứu thực trạng, cơng trình có đóng góp đáng kể Cụ thể làm rõ nét thực trạng sở trị - pháp lý thực trạng giải trình Chính phủ hoạch định thực thi CSC Việt Nam Trong đó, luận án tập trung phân tích mối quan hệ trị Chính phủ với Đảng Cộng sản Việt Nam cầm quyền, Chính phủ với Quốc hội xã hội Từ đó, xác định chế TNGT chủ thể với đối tượng Đồng thời, luận án hệ thống quy định pháp lý TNGT Chính phủ hoạch định, thực thi CSC Việt Nam để hình thành khung TNGT Chính phủ xuyên qua quy định hành Trong phần thực trạng giải trình Chính phủ hoạch định, thực thi CSC Việt Nam, luận án phân tích, làm rõ giải trình Chính phủ trước Đảng Cộng sản Việt Nam cầm quyền, trước Quốc hội trước xã hội nói chung; tìm ngun nhân thành tựu hạn chế việc giải trình Chính phủ hoạch định, thực thi CSC làm sở khoa học cho việc nghiên cứu, đề xuất giải pháp Thứ tư, chương quan điểm định hướng giải pháp nâng cao TNGT Chính phủ hoạch định thực thi CSC, cơng trình có đóng góp quan trọng Luận án trình bày khái quát quan điểm định hướng xây dựng hệ thống giải pháp để nâng cao hiệu việc thực TNGT Chính phủ hoạch định, thực thi CSC Việt Nam Hệ thống giải pháp là: Nâng cao nhận thức; hồn thiện quy định pháp luật; tăng cường lãnh đạo Đảng Cộng sản Việt Nam, giám sát quan Nhà nước tổ chức trị - xã hội Chính phủ; đẩy mạnh việc thực trách nhiệm giải trình Chính phủ hoạch định, thực thi sách cơng thực tế cách hiệu Điều đáng ghi nhận giải pháp, luận án rõ biện pháp mẫu chốt, chìa khóa quan trọng để tập trung góp phần nâng cao TNGT Chính phủ hoạch định thực thi CSC Việt Nam Ý nghĩa lý luận thực tiễn luận án - Ý nghĩa lý luận: Kết nghiên cứu luận án góp phần bổ sung hiểu biết, luận cứ, luận chứng, quan điểm khoa học TNGT Chính phủ hoạch định thực thi CSC Việt Nam - Ý nghĩa thực tiễn: Kết nghiên cứu luận án bước đầu cung cấp sở khoa học để nâng cao TNGT Chính phủ hoạch định, thực thi CSC Việt Nam góp phần xây dựng Nhà nước liêm chính, kiến tạo, phục vụ Đồng thời, với kết nghiên cứu, luận án dùng làm tài liệu tham khảo cho công tác nghiên cứu, giảng dạy đào tạo chuyên ngành trị học, hành học, khoa học CSC khía cạnh TNGT, TNGT phủ q trình sách Kết cấu luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận danh mục tài liệu tham khảo, luận án kết cấu chương 12 tiết Chương TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1 CÁC CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1.1.1 Các cơng trình nghiên cứu lý luận trách nhiệm giải trình phủ hoạch định, thực thi sách cơng - Quan niệm trách nhiệm giải trình phủ hoạch định, thực thi sách cơng Các cơng trình nghiên cứu khái niệm TNGT phủ, kể đến: Adam Przeworski, Susan C Stokes, Democracy, Accountability and Representation (Dân chủ, trách nhiệm giải trình đại diện) [115]; David Dearly and Andrew Thomas, Managing by Accountability: What every Leader needs to know about responsibility, integrity and result, (Quản lý trách nhiệm giải trình: Điều mà người lãnh đạo cần biết trách nhiệm, tính tồn vẹn kết quả) [119]; Minh Võ, “Trách nhiệm giải trình: định nghĩa, loại hình chế” [204]; Đinh Văn Minh, “Bàn trách nhiệm giải trình”, [189]; Phạm Duy Nghĩa, “Cải cách thể chế: Góc nhìn xác lập trách nhiệm giải trình” [192]; Adam Przeworski, Susan C Stokes, Democracy, Accountability and Representation (Dân chủ, trách nhiệm giải trình đại diện) [115] Đây cơng trình bàn sâu thuật ngữ TNGT mối quan hệ TNGT với vấn đề dân chủ đại diện Cơ sở cho việc xác định TNGT ủy quyền người dân tính đại diện máy nhà nước Với tư cách người chủ, người dân phải có quyền biết quyền đã, làm cho thơng qua thủ tục tiếp cận thông tin, công khai minh bạch hoạt động máy công quyền, chế giám sát quyền lực, v.v Cơng trình cịn cho rằng, TNGT phủ thể trách nhiệm quyền trước người dân góp phần nâng cao chất lượng hoạt động quyền cơng việc, theo TNGT Chính phủ nhìn nhận góc độ chủ yếu: (i) Giải trình trị - giải trình khách trước người dân trách nhiệm trị vấn đề liên quan; (ii) Giải trình pháp lý: giải trình cơng chức, viên chức để xảy việc ảnh hưởng đến tính đắn thực