Đổi mới quản lý thuế trong điều kiện hội nhập kinh tế ở việt nam

1 Mở đầu Tính cấp thiết đề tài Tham gia héi nhËp c¸c tỉ chøc kinh tÕ khu vực quốc tế yêu cầu khách quan hớng phát triển tất yếu kinh tế Việt Nam Trong tiến trình hội nhập, Đảng Nhà nớc ta đà không ngừng đổi chế quản lý kinh tế nhằm phát huy giải phóng nguồn lực để phát triển kinh tế đất nớc Một yêu cầu đặt trình đổi bớc hoàn thiện công cụ quản lý kinh tế vĩ mô, đặc biệt công cụ thuế Quá trình mở cửa thị trờng, hội nhập kinh tế quốc tế tạo cho Việt Nam thuận lợi vô to lớn, nhng đặt nớc ta trớc không thách thức, đặc biệt quản lý thuế Nhận thức đợc tầm quan trọng vấn đề, thời gian qua, đà có nhiều công trình nghiên cứu nhiều tác giả thuế dới nhiều góc độ khác Tuy nhiên, công trình thờng nghiên cứu thuế dới góc độ sách thuế, phân tích đánh giá tác động sách thuế đến kinh tế Một số luận án, đề tài nghiên cứu đà đề cập đến quản lý thuế số khía cạnh khác nh Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ "Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý th ë ViƯt nam ®iỊu kiƯn hiƯn nay" cđa PGS.TS Nguyễn Thị Bất làm chủ nhiệm đề tài Các đà khái quát số nội dung quản lý thuế, tập trung nghiên cứu việc xây dựng ban hành luật thuế, tổ chức thực luật thuế, tổ chức máy quản lý thuế tập trung sâu vào giải pháp nghiên cứu hoàn thiện hệ thống luật pháp thuế nhng cha đề cập nhiều đến quản lý thuế điều kiện yêu cầu đổi mới, hội nhập kinh tế Chính vậy, nhằm làm sáng tỏ số vấn đề quản lý thuế điều kiện hội nhập kinh tế, tác giả đà lựa chọn đề tài: "Đổi quản lý thuế điều kiện hội nhập kinh tế Việt Nam" để tiến hành nghiên cứu làm luận án tiến sĩ 2 Mục đích nghiên cứu luận án Với cách tiếp cận hệ thống, quản lý thuế không đơn hớng đến đầu số thu thuế mà phải hớng đến kết quả, tác động tạo nhằm làm thay đổi môi trờng kinh tế - xà hội, đáp ứng mong muốn cải thiện môi trờng công dân doanh nghiệp Với quan niệm nh vậy, mục đích nghiên cứu luận án: Hệ thống hóa lý luận quản lý thuế, đặt quản lý thuế điều kiện hội nhập để xem xét tìm yêu cầu quản lý thuế Phân tích thực trạng quản lý thuế Việt Nam dới nhiều góc độ: Tổ chức máy, chế quản lý qui trình hành thu, xem xét qui trình, tổ chức thực quản lý thuế môi trờng quản lý cụ thể Trên sở phân tích thực trạng kinh nghiệm quốc tế quản lý thuế, luận án đóng góp giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện công tác quản lý thuế thời gian trớc mắt nh tơng lai lâu dài Đối tợng phạm vi nghiên cứu Đối tợng nghiên cứu: Là quan hệ quản lý hoạt động thu, nộp thuế Các quan hệ quản lý hoạt động thu nộp thuế đợc nhìn nhận dới hai góc độ: Là quan hệ quản lý Nhà nớc xà hội, quan hệ quản lý dựa quyền lực đặc biệt Nhà nớc - với t cách quan công quyền Là quan hệ quản lý tổ chức công nhằm tạo dịch vụ công cung cấp đáp ứng yêu cầu xà hội Dới góc độ này, quản lý thuế đợc xem nh quan hệ quản lý hành tổ chức công hay rộng quan hệ quản lý hành Chính phủ Phạm vi nghiên cứu: Luận án nghiên cứu quan hệ quản lý phạm vi quan hệ quan thuế đối tợng nộp thuế quan hệ quản lý thuế nội địa Luận án không sâu vào nghiên cứu quan hệ quản lý thuế quan Hải quan quan thuế với quan khác Chính phủ Quốc hội Về thời gian: Luận án tập trung nghiên cứu tình hình quản lý th thêi gian tõ 1999 ®Õn nay, víi mét sè néi dung cã më réng ph¹m vi thêi gian ®Õn 1990 ý nghÜa khoa häc cđa ln ¸n Ln ¸n hƯ thèng hãa lý ln vỊ qu¶n lý thuế đặc biệt đà đa khái niệm quản lý thuế, luận giải vấn đề chất quản lý thuế, nh đặc điểm mục tiêu quản lý thuế theo cách nhìn hệ thống Đồng thời, luận án vấn đề đặt cho quản lý thuế điều kiện kinh tế hội nhập Những phân tích làm sở khoa học cho việc đánh giá thực trạng quản lý thuế thực tiễn Bên cạnh đó, luận án trình bày cụ thể kinh nghiƯm tỉ chøc qu¶n lý th cđa mét sè níc, ®ã chó träng kinh nghiƯm cđa Trung Qc số quốc gia thuộc khối OECD để rút kinh nghiệm có ích cho công đổi quản lý thuế nớc ta Phân tích thực trạng quản lý thuế hai khía cạnh: Những thành tựu đạt đợc quản lý thuế vấn đề cần khắc phục, thay đổi Luận án đà tập trung trình bày hoạt động cải cách quản lý thuế Việt Nam giai đoạn 1999 trở lại Trên sở luận án phân tích kết đạt đợc hạn chế trình cải cách thuế Việt Nam Đặc biệt luận án cố gắng phân tích thách thức, vấn đề quản lý thuế mà Việt Nam phải đối mặt tiến trình hội nhập kinh tế khu vực giới Từ làm sở để đa hệ thống giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý thuế Luận án đóng góp giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý thuế ®iỊu kiƯn héi nhËp kinh tÕ cđa ViƯt Nam theo nội dung quản lý thuế đà đề cập từ hệ thống qui định quản lý, chế quản lý, tổ chức máy đặc biệt qui trình hành thu cụ thể Luận án trình bày giải pháp ngắn gọn, cô đọng khía cạnh: Cơ sở lý luận thực tiễn giải pháp, nội dung giải pháp hiệu dự báo giải pháp Những giải pháp ý nghĩa thực tiễn mà tạo tiền đề cho nghiên cứu hoàn thiện quản lý thuÕ t¬ng lai Ch¬ng Mét số vấn đề quản lý thuế TRONG Điều Kiện Héi NhËp KINH TÕ 1.1 Mét sè vÊn ®Ị vỊ quản lý thuế 1.1.1 Khái niệm quản lý Xà hội loài ngời ngày phát triển, lao động mang tính xà hội hóa ngày cao, phân công lao động xuất quản lý nh đòi hỏi tất yếu khách quan Ngày nay, quản lý đà trở thành hoạt động phổ biến, diễn lĩnh vực, cấp độ có liên quan đến ngời Đó loại hoạt động xà hội bắt nguồn từ tính chất cộng đồng dựa phân công hiệp tác để làm công việc nhằm đạt mục đích chung Theo nghĩa rộng, quản lý (management) hoạt động có mục đích ngời Cho đến nay, ngời cho rằng: "Quản lý hoạt động nhiều ngời tổ chức điều khiển hoạt động ngời khác nhằm thu đợc kết mong muốn" [10, tr 7] Tuy nhiên, có nhiều cách giải thích khác thuật ngữ quản lý Thuật ngữ quản lý đợc giải thích tùy thuộc vào nhiều góc độ nghiên cứu ngành khoa học khác Kinh tế học, luật học, hành học, điều khiển học sử dụng thuật ngữ quản lý với nội dung phù hợp với đối sử dụng thuật ngữ quản lý với nội dung phù hợp với đối tợng nghiên cứu Quản lý đợc hiểu ngời hoạt động hành vi họ Quản lý đợc thực tổ chức quyền lực Có tổ chức phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mối quan hệ ngời tham gia hoạt động chung Có quyền uy đảm bảo phục tùng đối tợng quản lý Mục đích quản lý điều khiển, phối hợp hoạt động riêng lẻ cá nhân tạo thành hoạt động chung thống hớng hoạt động chung theo mục tiêu đà định Thuật ngữ quản lý đợc sử dụng nói tới hoạt động loạt nhiệm vụ mà ngời quản lý phải liên tục đảm nhiệm giải Đó lập kế hoạch, tổ chức, huy, kiểm tra (viết tắt PODC) Ngoài ra, sử dụng thuật ngữ này, ngời ta có hàm ý bao hàm mục tiêu, kết hiệu hoạt động tổ chức, nghĩa nói tới kết đạt đợc với chất lợng tốt chi phí thấp Nh vậy, xét quản lý với t cách hành động, khái niệm: Quản lý trình tổ chức điều khiển hoạt động quan hay đơn vị Chủ thể quản lý quan đơn vị hay cá nhân Đối tợng quản lý hoạt động bëi sù chi phèi cđa ngêi hay cđa giíi tự nhiên 1.1.2 Quản lý thuế 1.1.2.1 Khái niệm, đối tợng, đặc trng quản lý thuế Cũng nh quan niƯm vỊ th, quan niƯm vỊ qu¶n lý th cã nhiều cách tiếp cận khác Theo Giáo trình quản lý tài nhà nớc Trờng Đại học Tài Kế toán (2000) quản lý thuế đợc xem nh quản lý thu thuế, là: " biện pháp tác nghiệp quan thuế thực biện pháp tác nghiệp quan thuế thực trình thu thuế" [48, tr 95] Với quan niệm nh vậy, quản lý thuế bao gồm nội dung: Xây dựng kế hoạch thu thuế, tổ chức biện pháp hành thu tổ chức máy ngành thuế Tuy nhiên, thực tế cho thấy quản lý thuế không đồng nghĩa với quản lý thu thuế Trong nhiều tài liệu khác, đề cập đến quản lý thuế, ngời ta thờng nói đến quản lý hành thuế (tax administration management) Quản lý hành thuế đợc hiểu chức năng, hoạt động quản lý quan thuế hoạt động đóng thuế ngời nộp thuế (taxpayer) đợc thực phơng pháp hành Nội dung quản lý hành th thêng ®Ị cËp ®Õn hai vÊn ®Ị sau: - Tổ chức hành thuế: Sắp xếp, tổ chức cấu máy ngành thuế theo hai góc độ: Một: Theo đối tợng nộp thuế, theo sắc thuế hay theo chức quản lý thuế Hai: Theo cấp quản lý hành theo lÃnh thổ Trong nội dung đề cập đến số lợng, vai trò, chức năng, quyền hạn trách nhiệm phận quan thuế mối quan hệ với quan khác Chính phủ - Thủ tục qui trình thu thuế: bao gồm đăng ký đối tỵng nép th, theo dâi nép th, tra, kiĨm tra thuế Với quan niệm nh vậy, thuật ngữ quản lý thuế đà phản ánh đợc nội dung hoạt động quản lý thuế quan trọng làm toát lên phơng thức công cụ đợc sử dụng chủ yếu quản lý thuế, công cụ hành Tuy nhiên cần nhận thức quản lý thuế không đơn dùng phơng pháp hành mà có kết hợp tổng hòa biện pháp tổ chức hành kinh tế Do đó, theo quản lý thuế trình tổ chức điều khiển mặt công tác thu thuế với việc sử dụng tổng hòa biện pháp tổ chức hành kinh tế Chủ thể quản lý thuế Nhà nớc bao gồm hệ thống quan hành pháp (Chính phủ, ủy ban nhân dân cấp ) với t cách ngời đạo điều hành trực tiếp công tác thuế, quan lập pháp (Quốc hội, Hội đồng nhân dân cấp) với vai trò ngời nghiên cứu xây dựng hệ thống pháp luật thuế sở thực thi công tác thuế đặc biệt Luật quản lý thuế qui định hành thuế, công cụ quan trọng để thực thi quản lý thuế Kể hệ thống quan t pháp hệ thống quan chuyên môn giúp việc cho quan hành pháp đặc biệt quan thuế tổ chức đợc giao nhiệm vụ thay mặt Nhà nớc tổ chức thực thu thuế Đối tợng quản lý thuế tổ chức cá nhân nộp thuế Công cụ quản lý thuế quản lý hệ thống pháp luật thuế hệ thống công cụ khác phục vụ quản lý Tuy nhiên, phạm vi giới hạn, luận án tập trung sâu vào c¸c néi dung cđa viƯc tỉ chøc thùc thi c¸c luật thuế bao gồm tổ chức máy, xây dựng chế quản lý, tổ chức thực luật thuế đề cập đến công cụ chủ yếu để quản lý thuế hoàn thiện Luật quản lý thuế qui định quản lý thuế So với lĩnh vực quản lý khác, quản lý thuế mang đặc trng sau đây: Quản lý thuế quản lý pháp luật Quản lý thuế mang sắc thái thiết chế chặt chẽ, rõ ràng nằm khuôn khổ thiết chế quản lý chung Nhà nớc đợc xác lập sở hệ thống quy phạm pháp luật, qui định đợc qui định chung hệ thống Luật thuế đợc qui định luật quản lý thuế riêng biệt Đặc điểm bắt nguồn từ chỗ nguồn thu từ thuế kết lao động thành viên xà hội, việc huy động Nhà nớc mang tính bắt buộc chất thuế Chính thành viên xà hội đòi hỏi qui định thuế phải đợc chế tài luật pháp để tránh việc huy động mức độ đóng góp thành viên cách tùy tiện Hơn nữa, có đợc chế tài hệ thống luật pháp đảm bảo tính tuân thủ thành viên xà hội Có nh hoạt động quản lý thuế có khả thực thi sống Quản lý thuế đặc biệt coi trọng phơng pháp hành Thuật ngữ hành bao gồm nội dung rộng, công việc giấy tờ văn th, sổ sách kế toán, phận hành quan, phạm trù thuộc quyền lực Phơng pháp hành hoạt động tổ chức thực quyền lực Nhà nớc quản lý xà hội hay nói theo cách khác hành tổ chức, điều khiển hoạt động kinh tế - xà hội, đa pháp luật vào đời sống, sử dụng hiệu nguồn lực Phơng pháp hành quản lý thuế tác động có tổ chức điều chỉnh, sù thiÕt lËp mèi quan hƯ gi÷a ngêi, gi÷a quan thuế với tổ chức cá nhân xà hội Trong đó, chức tổ chức quan trọng phải tổ chức phạm vi rộng Còn chức điều khiển quy định mặt pháp lý thể quy định quản lý qui trình thủ tục thu nộp thuế Nh vậy, nói đến quản lý thuế đặc biệt coi trọng phơng pháp hành nói đến việc vừa coi trọng công việc văn th giấy tờ, vừa coi trọng đến biện pháp quyền lực quản lý thu thuế là: Thu phạt, cỡng chế sử dụng thuật ngữ quản lý với nội dung phù hợp với đối Đặc điểm quản lý th thĨ hiƯn tÝnh ph¸p lý thèng nhÊt, chØ huy quyền lực chủ thể quản lý Đơng nhiên quản lý thuế cần phải kết hợp hài hòa nhiều phơng pháp nh tổ chức, hành chính, kinh tế nhng cần phải nhấn mạnh đến biện pháp Quản lý thuế xét tầm vi mô hoạt động mang tính kỹ thuật, nghiệp vụ chặt chẽ, tính nghiệp vụ đợc thể chỗ hoạt động quản lý thu thuế, thủ tục hành phải đợc thực theo quy trình cụ thể, chặt chẽ rõ ràng Tính nghiệp vụ kỹ thuật đợc thể chỗ toàn công việc thuế đợc chuyên môn hóa, tiêu chuẩn hóa văn quy phạm pháp luật mang tính thống toàn quốc phù hợp với chuẩn mực quốc tế 1.1.2.2 Mục tiêu quản lý thuế Trong thực tế việc quản lý thuế theo đuổi nhiều mục tiêu, nhiên tùy theo yêu cầu Nhà nớc thực trạng công tác thuế mà quốc gia đặt mục tiêu khác Song nhìn chung quản lý thuế thờng đặt mục tiêu cụ thể sau: Một là, đảm bảo nguồn thu từ thuế đợc tập trung cách xác, kịp thời, thờng xuyên, ổn định cho ngân sách quốc gia Thuế nguồn thu quan trọng chiếm tỷ lệ cao tổng số thu NSNN hầu hết quốc gia Nguồn huy động tập trung thông qua thuế phận tổng sản phẩm xà hội thu nhập quốc dân nớc tạo Nhờ phận đáng kể thu nhập xà hội đợc tập trung vào tay Nhà nớc để đảm bảo nhu cầu chi tiêu, giúp Nhà nớc thực chức nhiệm vụ Đảm bảo nguồn thu từ thuế mục tiêu quan trọng hàng đầu công tác quản lý thuế Tuy nhiên, điều nghĩa Nhà nớc cần phải tăng thu thuế giá Một tỷ lệ thu thuế hợp lý ổn định vừa kích thích kinh tế phát triển, hiệu quả, vừa đảm bảo nguồn lực tài đáp ứng nhu cầu chi tiêu Nhà nớc Nhìn chung, nguồn thu từ thuế gia tăng kinh tế có tăng trởng, đạt suất hiệu cao Hai là, quản lý thuế phải nhằm mục tiêu tối thiểu hóa chi phí, nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý Chi phí quản lý thuế bao gồm chi phí tuân thủ luật pháp thuế chi phÝ thu th Tèi thiĨu hãa chi phÝ qu¶n lý thuế có nghĩa tiết kiệm chi phí tuân thủ luật thuế (của tổ chức, cá nhân nộp thuế) chi phí quản lý thu thuế (của quan thuế) nhng phải đảm bảo hoạt động thu nộp thuế phải tiến hành trôi chảy Để giảm chi phí tuân thủ ĐTNT qui định mang tính tuân thủ luật thuế phải đơn giản, dễ làm, dễ hiểu, dễ thực sử dụng thuật ngữ quản lý với nội dung phù hợp với đối Chi phí trực tiếp quan thuế bao gồm chi phí hành trì hoạt động quan thuế Để đánh giá mức độ, hiệu chi phí trực tiÕp cđa c¬ quan th, ngêi ta cã thĨ tÝnh số tiền thuế thu đợc đồng chi phí theo công thức: Si = Ti Ci Trong đó: Si : Số thuế thu đợc cho đồng chi phí (đồng) Ti : Tổng số thuế thu đợc năm (đồng) Ci : Tổng chi phí ngành năm (đồng) i : Năm tính thuế Hoặc tính tỷ lệ chi phí phải bỏ để thu đợc đồng tiền thuế theo công thức: 10 Ci Hi = Ti x 100% Trong ®ã: Hi : Tû lƯ % chi phÝ trªn sè thu Ti : Tổng số thuế thu đợc năm (đồng) Ci : Tổng chi phí ngành năm(đồng) i : Năm tính thuế Tuy nhiên, xét hai tiêu thức phải loại trừ nhân tố có ảnh hởng lớn đến tỷ lệ nhng lại không liên quan đến vấn đề hiệu hay hiệu lực quản lý thu thuế nh: Sự thay đổi thuế làm thay đổi số thuế thu đợc đơng nhiên thay đổi tỷ lệ nói nhng thực chất không ảnh hởng nhiều đến hiệu quả, hiệu lực quản lý thuế Sự thay đổi sách vĩ mô, phát triển kinh tế làm thay đổi số thuế thu đợc mà không làm thay đổi chi phí tơng ứng không ảnh hởng nhiều ®Õn hiƯu qu¶ qu¶n lý th ViƯc thay ®ỉi nhiƯm vụ quan thuế, khoản chi tiêu bất thờng quan thuế làm ảnh hởng nghiêm trọng đến tỷ trọng chi phí số thu Chính đánh giá hiệu quản lý thuế dới góc độ hiệu chi phí, theo phải loại trừ nhân tố theo công thức: Hi = Ci - Cd T i - Tx - T p - Tn x 100% Trong đó: (đơn vị tính đồng) Hi : Tỷ lệ % chi phí số thu Ti : Tổng số thuế thu đợc năm Ci : Tổng chi phí ngành năm i : Năm tính thuế Cd : Chi phí bất thờng năm quan thuế (xây dựng trụ sở lớn, trang bị phần mềm phân bổ cho nhiều năm)